HaVM 14/2016 vp HE 122/2016 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi turvallisuusselvityslakia niin, että suojelupoliisista tulisi sisäministeriön hallinnonalalla ainoa toimivaltainen viranomainen turvallisuusselvitysten laatimisessa. Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että poikkeus turvallisuusselvityksen maksullisuudesta ei enää koskisi sisäministeriön hallinnonalan viranomaisen tai oppilaitoksen hakemusta. Lakiin ehdotetaan tehtäväksi myös joitain teknisiä tarkistuksia. Myös kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi muutoksenhakua koskeva teknisluonteinen muutos.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Turvallisuusselvitysmenettelyn tarkoituksena on suojata keskeisiä yhteiskunnan etuja varmistamalla henkilöstön luotettavuus selvittämällä virkamiesten, työntekijöiden tai työnhakijoiden taustatietoja. Turvallisuusselvitysten hankinta on siten merkittävä keino henkilöstöturvallisuuden toteuttamisessa osana viranomaisten ja yhteisöjen tietoturvallisuustyötä ja muutakin toimintaa turvallisuuden toteuttamiseksi.

Turvallisuusselvityslaissa (726/2014) säädetään turvallisuusselvityksen laatimisen edellytyksistä ja laadinnassa noudatettavasta menettelystä, turvallisuusselvitystä laadittaessa käytettävistä tiedoista, selvityksen kohteen suostumuksesta ja tiedonsaantioikeuksista, selvityksen hakijan ja selvityksen kohteen tiedonantovelvollisuuksista, turvallisuusselvityksen ja sen perusteella annetun todistuksen voimassaolosta ja todistuksen peruuttamisesta sekä henkilörekisterien yhdistämisestä selvityksen kohteen nuhteettomuuden ja luotettavuuden seuraamiseksi ja sen johdosta suoritettavista toimenpiteistä.

Turvallisuusselvityslaissa säädetään toimivaltaisista viranomaisista, jotka voivat päättää turvallisuusselvitysten tekemisestä. Suojelupoliisi päättää pääsääntöisesti perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen ja yritysturvallisuusselvityksen tekemisestä. Lisäksi suojelupoliisi laatii suppean henkilöturvallisuusselvityksen, jos selvitys on tarpeen kansainvälisen tietoturvallisuusvelvoitteen toteuttamiseksi. Poliisihallituksen määräämä poliisihallinnon yksikkö päättää suppean henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta, ellei asia kuulu suojelupoliisille tai pääesikunnalle. Pääesikunta päättää henkilöturvallisuusselvityksen ja yritysturvallisuusselvityksen tekemisestä. Edellytyksenä on, että henkilöturvallisuusselvityksen kohde toimii tai hänen on tarkoitus toimia puolustusvoimissa tai hoitaa puolustusvoimien antamaa tehtävää taikka jos turvallisuusselvitys liittyy puolustusvoimien toimintaan tai hankintoihin. Vastaavasti yritysturvallisuusselvityksen tekemisestä päättää pääesikunta, jos kyse on yrityksestä, joka hoitaa tai jonka tarkoitus on hoitaa puolustusvoimien antamaa tehtävää, taikka yrityksestä, joka liittyy puolustusvoimien hankintoihin.

Vuoden 2015 alussa voimaan tulleen turvallisuusselvityslain tavoitteena oli keskittää suppeiden henkilöturvallisuusselvitysten käsittely Poliisihallituksen määräämään poliisihallinnon yksikköön. Poliisihallinnon yksikön lisäksi suojelupoliisi ja pääesikunta laativat suppeita henkilöturvallisuusselvityksiä niin kuin siitä turvallisuusselvityslain 9 §:ssä säädetään. Vuoden 2015 aikana suppeita henkilöturvallisuusselvityksiä tehtiin lakimuutoksesta huolimatta edelleen kaikissa 11 poliisilaitoksessa, koska uuden turvallisuusselvityslain 7 luvussa säädetyn turvallisuusselvitysasioita hallinnoivan valtakunnallisen tietojärjestelmän, sisältäen myös sähköiset palvelut, kehitystyö on kesken, eikä asioiden keskittäminen siten ole ollut Poliisihallituksen käsityksen mukaan tarkoituksenmukaista taloudellisista tai toiminnallisista taikka asiakaspalvelun sujuvuuteen liittyvistä syistä.

Henkilöturvallisuusselvitysten määrä on pysynyt kohtuullisen vakiona suojelupoliisin ja muiden poliisihallinnon yksiköiden kesken. Vuositasolla suojelupoliisi on tehnyt noin 18 000 perusmuotoista turvallisuusselvitystä, joista maksuttomina noin 5 500 ja noin 200 laajaa turvallisuusselvitystä. Suojelupoliisin lupatuotot perusmuotoisten turvallisuusselvitysten osalta ovat olleet noin 1 200 000 euroa vuodessa viimeisten kolmen vuoden aikana. Valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti maksullisten selvitysten tuotot ovat vastanneet kustannuksia eli toimiala on ollut kustannusvastaavaa. Maksuttomien perusmuotoisten turvallisuusselvitysten valtion maksuperustelain mukaiset kustannukset olisivat vuositasolla noin 561 000 euroa. Suoritemaksu on 102 euroa vuonna 2016 poliisin suoritteista vuonna 2016 annetun sisäministeriön asetuksen (1484/2016) mukaan.

Paikallispoliisin työaikakirjanpidon mukaan suppeiden turvallisuusselvitysten tekemiseen on sitoutunut paikallispoliisissa vuosittain noin 8,6 henkilötyövuotta. Työaikakirjausten mukainen henkilöresurssi ei sisällä toimintaan välillisesti sitoutuvaa resurssia esimerkiksi viraston johtotehtävissä, talous-, asiakirja- ja henkilöstöhallinnossa tai yleisneuvonnassa. Valmistelun yhteydessä tehdyn selvityksen mukaan suppeiden turvallisuusselvitysten tekemiseen osallistuu lähes sata virkamiestä paikallispoliisissa. Suurin osa näistä henkilöistä osallistuu tehtäviin ainoastaan pienellä osuudella työajastaan. Täysipäiväisesti eli yli 50 %:n osuudella työajasta tehtävää tekee 7 henkilöä ja vain yksi henkilö 100 % työajastaan.

Poliisihallituksen tietojen mukaan poliisilaitokset ovat tehneet vuositasolla noin 30 000 maksullista suppeaa turvallisuusselvitystä ja lisäksi noin 6 800 maksutonta suppeaa turvallisuusselvitystä (vuosi 2015). Lupatuotoiksi laskettuna maksuttomien suppeiden turvallisuusselvitysten osuus on noin 300 000 euroa vuodessa (suoritemaksu 44 euroa vuonna 2015).

Suojelupoliisin organisatorinen asema muuttui vuoden 2016 alusta lähtien siten, että se on jatkossa sisäministeriön alainen poliisiyksikkö, kun se aikaisemmin oli Poliisihallituksen alaisuudessa. Poliisihallitus on määrännyt aikaisemman organisaatiorakenteen mukaisesti suppeisiin turvallisuusselvityksiin liittyvät tehtävät suojelupoliisille vuoden 2016 alusta alkaen. Samassa yhteydessä suojelupoliisin siirtyi valtion virkamieslain (750/1994) 5 §:n nojalla 8 virkamiestä, jotka ovat poliisilaitoksissa tehneet suppeita turvallisuusselvityksiä. Asiantilan selkeyttämiseksi asiasta on syytä säätää lain nimenomaisella säännöksellä suojelupoliisin hallinnollisen aseman muutoksesta johtuen. Kaikki sisäasiainhallinnon käsittelemät turvallisuusselvitykset on tarkoituksenmukaista siirtää suojelupoliisin toimivaltaan turvallisuusselvityslain muutoksella yhdenmukaisen käsittelyn ja jatkuvuuden varmistamiseksi.

Tämän esityksen tarkoituksena on siirtää kaikki sisäministeriön hallinnonalan tekemät turvallisuusselvitykset suojelupoliisille. Näin edistetään jo turvallisuusselvityslain esitöihin kirjattua tavoitetta siitä, että keskittämällä parannetaan turvallisuusselvitysten laatua, yhdenmukaistetaan menettelyjä ja soveltamiskäytäntöjä sekä kehitetään osaamista. Keskittäminen yhteen organisaatioon helpottaa ohjeistusta, kouluttamista ja siten menettelyiden yhdenmukaistamista. Yhteneväiset ja johdonmukaiset menettelytavat tehostavat ja varmistavat paitsi yritysten myös selvitysten kohteiden yhdenvertaista kohtelua.

Esityksellä on myös vaikutuksia turvallisuusselvityslain 48 §:n mukaisen turvallisuusselvitysrekisterin rakentamishankkeeseen. Myös rekisterihankkeen osalta vastuut on siirretty vuoden 2016 alusta lähtien suojelupoliisille.

Turvallisuusselvityslain nojalla tehdyistä turvallisuusselvityksistä peritään lain 60 § nojalla maksu noudattaen, mitä valtion maksuperustelaissa säädetään. Maksua ei kuitenkaan peritä sellaisen henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta, jonka toimivaltainen viranomainen tekee saman hallinnonalan toisen viranomaisen tai oppilaitoksen hakemuksesta.

Viime vuosina sisäministeriön hallinnonalalla maksuttomia turvallisuusselvityksiä on haettu noin 12 500 kappaletta vuosittain. Nämä jakautuvat seuraavasti:

	Suojelupoliisi (perusmuotoiset)	Paikallispoliisi (suppeat)
Hakija	2014	2015	2015
Poliisiorganisaatio	2698	2742	4063
Rajavartiolaitos	335	242	1334
Maahanmuuttovirasto	210	522	40
Sisäministeriö	969	1095	436
Hätäkeskuslaitos	200	116	169
Pelastuslaitokset	2	2	569
Vastaanottokeskukset	25	5
Poliisiammattikorkeakoulu	632	622	123
Pelastusopisto	186	62	100
Raja- ja merivartiokoulu	81	57
YHTEENSÄ	5338	5465	6834

Näiden selvitysten laskennalliset lupatuottomenetykset olivat vuoden 2015 suoriteperustehintojen mukaan laskettuna noin 850 000 euroa vuodessa. Arviossa on mukana myös kunnalliset pelastuslaitokset, joille on myönnetty maksuttomia turvallisuusselvityksiä huolimatta siitä, että turvallisuusselvityslain mukaan ne olisivat olleet velvollisia maksamaan turvallisuusselvityksistä.

Turvallisuusselvityslain 60 §:n mukaan maksua turvallisuusselvityksestä ei peritä sellaisen henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta, jonka toimivaltainen viranomainen tekee saman hallinnonalan toisen viranomaisen tai oppilaitoksen hakemuksesta. Sisäministeriön ohjeen (SMDno 2010/1275) mukaan tällä tarkoitetaan sisäministeriön, sen osastojen ja näiden alaisten viranomaisten ja oppilaitosten hakemuksesta tehtävää turvallisuusselvitystä sekä Hallinnon tietotekniikkakeskuksen ja Kriisinhallintakeskuksen (CMC Finland) hakemuksesta tehtävää turvallisuusselvitystä. Tämän lisäksi poliisilaitokset ovat tilastojen mukaan tehneet maksuttomia suppeita turvallisuusselvityksiä vuonna 2015 noin 600 kappaletta ja suojelupoliisi perusmuotoisia turvallisuusselvityksiä 2 kappaletta.

Turvallisuusselvityslain nojalla annettavasta poikkeuksesta maksuvelvollisuuteen sisäministeriön hallinnonalalla ehdotetaan luovuttavaksi, sillä valtion maksuperustelain 4 §:n mukaan suoritteiden maksullisuus on pääsääntö. Suoritteet hinnoitellaan pääsääntöisesti omakustannearvon mukaisesti. Valtion maksuperustelain 6 §:ssä säädetään muun muassa siitä, milloin omakustannearvosta on mahdollista poiketa tai mahdollisesti jättää maksu kokonaan perimättä. Säännöksen neljännen momentin mukaan pääsääntönä on, että silloin kun suoritteesta määrätään perittäväksi maksu, maksu peritään myös valtion viranomaiselta. Maksu voidaan jättää määräämättä vain erityisestä syystä. Valtion maksuperustelain esitöiden (HE 176/1991 vp.) mukaan valtion viranomaisten tulisi yleensä periä maksut muilta valtion viranomaisilta. Maksullisuus edistää myös viranomaisten keskinäisessä toiminnassa tuloksellisuutta. Tällä tavoin tulevat kustannukset kohdistetuiksi sille viranomaiselle, joka ne viimekädessä aiheuttaa. Säännöksen kolmannen momentin mukaan maksu voidaan jättää kokonaan perimättä muun muassa oikeudenhoitoon liittyvästä syystä. Erityisestä syystä maksu voidaan jättää perimättä ainoastaan tietyltä ryhmältä. Oikeudenhoitoon liittyvä syy jättää maksu tietyltä ryhmältä perimättä voisi olla esimerkiksi tarve turvata sisäasiainhallinnon henkilöstön luotettavuus, koska usein henkilöstöllä on pääsy yksityisten henkilöiden ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta arkaluonteiseen tietoon ja henkilöstö toimii valtion sisäisen turvallisuuden kannalta erityistä luottamusta edellyttävissä tehtävissä. Neljännessä momentissa mainittuna erityisenä syynä olla perimättä maksu toiselta valtion viranomaiselta voisi lisäksi olla esimerkiksi saman hallinnonalan sisäisestä laskutuksesta aiheutuvat kustannukset.

Valtion maksuperustelain 8 §:n mukaan ministeriö päättää siitä, mistä sen hallinnonalan suoritteista peritään maksu omakustannehintaisena ja mistä suoritteista ja millä perusteella maksu peritään omakustannearvosta poiketen. Käytännössä ministeriö tekee edellä mainitut päätökset antamalla hallinnon viranomaisia koskevat maksuasetukset. Muutos tuo turvallisuusselvitysten hinnoittelun valtion maksuperustelaissa kuvattujen sääntöjen piiriin ja selkeyttää siten poliisin suoritteiden hinnoittelua. Muutos selkeyttää lisäksi resurssien järjestämistä, kun yhtenäinen toiminto perustuu jatkossa yhdenlaisen rahoituksen varaan.

Tässä yhteydessä turvallisuusselvityslakiin tehtäisiin tästä muutoksesta ja muutoin tarpeelliset tekniset tarkistukset. Lisäksi kansainvälisistä turvallisuusvelvoitteista annettuun lakiin (588/2004) tehtäisiin teknisluonteinen muutos muutoksenhakua koskevan 20 a §:n osalta.

Ehdotettujen säännösten mukaan myös sisäministeriön hallinnonalalla toimivat viranomaiset ja koulutuslaitokset olisivat jatkossa lähtökohtaisesti velvollisia maksamaan turvallisuusselvityksistä siten, kuten turvallisuusselvityslaissa säädetään. Muutos ei koske pääesikunnan tekemiä turvallisuusselvityksiä.

Maksuvelvollisuudella katettaisiin turvallisuusselvityksen laatimisesta aiheutuvat kulut. Maksuvelvollisuudesta aiheutuvat kulut katettaisiin kunkin viranomaisen ja koulutuslaitoksen toimintamenoista. Tähän saakka poliisi on usean vuoden ajan omalla kustannuksellaan ilman kompensaatiota muilta sisäministeriön virastoilta tai oppilaitoksilta hoitanut koko hallinnonalan turvallisuusselvitykset. Tästä menettelystä on tarkoitus nyt luopua samassa yhteydessä kun turvallisuusselvitykset keskitetään suojelupoliisille. Tällä tavoin toiminta on valtion maksuperustelain mukaista ja kattaa turvallisuusselvitysten laatimisesta aiheutuvat kulut suojelupoliisille. Myöhemmin voidaan arvioida tulisiko osa turvallisuusselvityksistä toimittaa maksuttomasti valtion maksuperustelain mukaan, mutta tästäkään ei aiheutuisi tarvetta määrärahasiirroille sisäministeriön hallinnonalan sisällä. Asiaa tarkastellaan sisäministeriön poliisin suoritteiden maksullisuudesta annettavan asetuksen vuosittaisen valmistelun yhteydessä. Kukin virasto ja oppilaitos päättävät turvallisuusselvitysten hakemisesta ja vastaavat niistä aiheutuvista kustannuksista. Kustannusten vuosittaista suuruutta virastoittain voidaan arvioida vuonna 2015 tehtyjen turvallisuusselvitysten perusteella seuraavasti: poliisiorganisaatio 458 000 euroa, Rajavartiolaitos 83 000 euroa, Hätäkeskuslaitos 19 000 euroa, pelastuslaitokset 25 000 euroa, Poliisiammattikorkeakoulu 69 000 euroa, Pelastusopisto 11 000 euroa ja Raja- ja merivartiokoulu 6 000 euroa.

Yksittäisen viraston kannalta kyse ei ole suuresta kustannuserästä ja kustannusten määrä vuositasolla riippuu täysin siitä paljonko selvityksiä pyydetään. Perusteita ei ole sille, että poliisin määrärahoista tehtäisiin sisäministeriön hallinnonalan virastoille määrärahasiirtoja turvallisuusselvitysten maksamista varten. Poliisi ei voi kompensoida muiden toimialojen normaaliin toimintaan kuuluvia menoja. Suojelupoliisi toimii turvallisuusselvityksiä myöntävänä viranomaisena ja selvitysten laadinnasta aiheutuu kustannuksia muun muassa henkilöstömenoina. Nämä menot on saatava katettua turvallisuusselvityksistä perittävin maksuin normaalin maksullisen toiminnan periaatteiden mukaisesti.

Kyseessä ei ole budjettilakiesitys eikä siihen liity määrärahasiirtoja eikä hallituksen esityksestä aiheudu lisämäärärahatarpeita sisäministeriön hallinnonalan talousarvioon eikä kuntien määrärahoihin. Suppeiden turvallisuusselvitysten laadinta on keskitetty 1 tammikuuta 2016 alkaen Poliisihallituksen vuoden 2015 aikana tekemällä määräyksellä suojelupoliisiin. Tämän myötä suojelupoliisiin siirtyi 8 henkilöä tehtävää hoitamaan. Heidän palkkausmenot katetaan turvallisuusselvityksistä saatavin tuotoin, joten niiden osalta ei määrärahasiirtoihin ole ollut tarvetta.

Kun turvallisuusselvityslain mukainen turvallisuusselvitysrekisteri otetaan käyttöön saavat keskeiset turvallisuusselvityksiä tarvitsevat viranomaiset käyttöoikeuden rekisteriin tarkistaakseen, onko henkilöstä jo aiemmin tehty turvallisuusselvitys. Tämä vähentää sekä suojelupoliisin työmäärää että turvallisuusselvityksiä tarvitsevien viranomaisten kustannuksia kun samaa henkilöä koskevien toistuvien turvallisuusselvitysten määrä vähenee. Myös turvallisuusselvitystodistukset vähentävät toistuvien turvallisuusselvitysten määrää. Turvallisuusrekisterin kehitystyössä vastuu siirtyi suojelupoliisin vastuulle vuoden 2016 alusta jolloin tarvittavat määrärahat siirrettiin suojelupoliisille poliisin momentin sisältä.

Lain 50 §:ssä käyttöoikeus turvallisuusselvitysrekisteriin on rajattu eduskunnan kanslian ja ministeriön virkamieheen sekä puolustusvoimien yksiköiden virkamiehiin. Käyttöoikeus turvallisuusselvitysrekisteriin olisi tarkoituksenmukaista laajentaa tasavallan presidentin kanslian ja sisäministeriön hallinnonalan viraston nimeämiin virkamiehiin, jotta voimassa olevia turvallisuusselvityksiä voitaisiin tarkastaa ja välttyä turhilta hakemuksilta.

Esityksessä ehdotetaan suppeiden henkilöturvallisuusselvitysten käsittelyn keskittämistä suojelupoliisille. Muutos ei koske pääesikunnan tekemiä turvallisuusselvityksiä.

Poliisilaitokset ovat tehneet omia tarpeitaan varten vuodessa noin 4 000 suppeaa turvallisuusselvitystä. Poliisilaitosten tarpeet liittyvät poliisitalojen kiinteistönhuoltoon ja tavanomaisiin rekrytointeihin. Poliisilaitosten tarpeet vaihtelevat esimerkiksi käynnissä olevien rakennushankkeiden johdosta. Toimivallan muutoksen yhteydessä myös nämä aiemmin poliisilaitosten itselleen tekemät selvitykset siirtyvät suojelupoliisin hoidettavaksi. Muutos saattaa hidastaa poliisin rekrytointiprosessia ja reagoimista kiireellisiin tilanteisiin esimerkiksi kiinteistön laitteiden vikatilanteissa.

Poliisihallitus on määrännyt suojelupoliisin huolehtimaan suppeisiin turvallisuusselvityksiin liittyvistä tehtävistä vuoden 2016 alusta lähtien. Samassa yhteydessä suojelupoliisin palvelukseen siirtyi paikallispoliisista 8 virkaa ja viranhaltijaa virkamieslain 5 §:n nojalla suostumuksensa perusteella hoitamaan turvallisuusselvityksiin liittyviä tehtäviä suojelupoliisissa. Tästä johtuen tällä turvallisuusselvityslain muutoksella ei enää ole erillisiä henkilöstövaikutuksia.

Suojelupoliisilla tulee olla riittävät henkilöstöresurssit lausuntotoimintojen valmistelijoiden, esittelijöiden ja ratkaisijoiden sekä tukitoimintojen tehtäviin. Myös asiakirjahallinnon henkilöstöresurssitarpeet on otettava huomioon. Vertailun vuoksi voidaan mainita, että kun suppeita turvallisuusselvityksiä hoidettiin paikallispoliisissa, osallistui turvallisuusselvitysten tekemiseen lähes 100 virkamiestä, näistä suurin osa pienellä osuudella työajastaan. Koska kyseessä on valtion maksuperustelain mukainen julkisoikeudellinen maksullinen tehtävä, jonka tulee olla kustannusvastaavaa, toiminnan kustannukset tulevat katetuksi kokonaan suoritemaksuilla myös tukitehtävien ja muiden yleiskustannusten osalta.

Esityksen valmistelemiseksi sisäministeriössä perustettiin hanke 13.11.2015. Esityksen antamiseen on pyydetty esittelylupa ulkoasiainministeriöltä ja oikeusministeriöltä.

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, ulkoasiainministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, puolustusministeriöltä, sisäministeriössä maahanmuutto-osastolta, pelastusosastolta ja rajaosastolta. Lisäksi pyydettiin lausunnot Poliisihallitukselta sekä suojelupoliisilta. Kaikki antoivat asiassa lausunnon. Lisäksi lausunnon antoivat Pelastuslaitosten kumppanuusverkosto ja Kuntaliitto.

Lausunnon antajat pitivät turvallisuusselvitysten keskittämistä suojelupoliisille kannatettavana. Lausunnoissa tuotiin muun muassa esiin, että näin edistettäisiin turvallisuusselvitysten yhdenmukaista käsittelyä ja parannettaisiin niiden laatua. Poliisihallituksen mukaan esityksessä esiintuotuja keskittämisellä tavoiteltuja etuja pidetään osin jo nykytilassa toteutuneina ja jatkossa varsin todennäköisesti laajemmin toteutuvina. Erikseen todetaan, että keskittämisellä varmistetaan parhaiten turvallisuusselvitysten yhdenmukainen laatu ja kehitys niin menettelyn kuin soveltamiskäytäntöjen suhteen. Lisäksi keskittäminen helpottaa ohjausta ja kouluttamista. Myös perusoikeuksien näkökulmasta on selvää, että systemaattiset menettelytavat tehostavat ja takaavat sekä selvitysten kohteena olevien luonnollisten henkilöiden että yritysten yhdenvertaisen ja yhteismitallisen kohtelun.

Lisäksi Poliisihallitus pitää tärkeänä, että suojelupoliisin turvallisuusselvitystoimintoon nimenomaisesti kohdennetut resurssit säilytetään ja jatkossakin varmistetaan, että Poliisihallituksen ja sen alaisten poliisiyksiköiden oman toiminnan riskienhallintamekanismina turvallisuusselvitystensaatavuus taataan tehokkaasti. Poliisille sisäisen turvallisuuden johtavana viranomaisena on välttämätöntä, ettei sen omia riskienhallintakeinoja vaikeuteta tai muodosteta rakenteita, jotka voisivat suoraan tai välillisesti vaikuttaa poliisin omaan turvatilanteeseen, haitata tai hidastaa poliisiyksiköiden toimintaa ja siten osinkaan vaarantaa yhteiskunnan kokonaisturvallisuutta.

Valtiovarainministeriö toteaa, että turvallisuusselvitysten maksullisuudella voidaan vaikuttaa kysyntään niin, että selvitysten hankinta arvioidaan entistä perusteellisemmin. Valtiovarainministeriö katsoo, että sisäministeriön tulee arvioida lainsäädäntöhankkeen ja talousarvioesityksensä valmistelun yhteydessä, miten paljon viranomaisille ja oppilaitoksille tulisi siirtää lähinnä suojelupoliisilta määrärahoja sen myötä, että ne joutuvat jatkossa maksamaan palvelusta (selvityksistä), jotka tähän saakka ovat olleet niille ilmaisia. Lisäksi valtionvarainministeriö toteaa, että myös poliisin ja suojelupoliisin maksuasetus tulee tarkistaa lainmuutoksen voimaantulon yhteydessä.

Sisäministeriön hallinnonalan lausunnoissa tuodaan esiin turvallisuusselvitysten maksuttomuuden poistamisesta aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia ja arvioitiin euromääräisiä kustannuksia kullekin virastolle. Arvio kustannuksista vastasi pääosin edellä taloudellisia vaikutuksia koskevassa luvussa esitettyjä arvioita. Näihin arvioihin ei ole sisällytetty turvallisuusselvityksen tilaajan hallinnollisia kuluja, kuten laskujenkäsittelyn ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) laskuttamia palvelumaksuja. Lausunnonantajat eivät pitäneet tarkoituksenmukaisena kulujen siirtämistä virastosta toiseen. Jos turvallisuusselvitykset tulevat esityksen mukaisesti maksullisiksi, lausunnonantajat katsovat, että kustannukset tulisi ottaa huomioon kunkin viraston määrärahakehyksen lisäyksenä. Lisäksi Poliisihallitus tuo esiin, että poliisi on luopunut vuodesta 2014 lähtien poliisiyksiköiden välisestä sisäisestä laskuttamisesta.

Poliisihallituksen tuo lausunnossaan esiin myös, että maksuvelvollisuuden kattaessa myös sisäministeriön hallinnonalan, vaarana on, että viranomainen säästösyistä pyrkisi teettämään lähinnä suppeita turvallisuusselvityksiä. Kustannusten välttelyn seurauksena poliisin turvallisuusriski kasvaisi.

Poliisihallitus kiinnittää lausunnossaan huomiota myös siihen, että vuoden 2016 aikana poliisilaitoksista on siirretty suojelupoliisiin kahdeksan virkamiestä suppeiden turvallisuusselvityksien tekoon. Siirrot on vähennetty poliisilaitosten henkilötyövuosikehyksissä. Näin ollen poliisista on jo kertaalleen osoitettu merkittävä panostus turvallisuusselvityksien olosuhteiden mahdollistamiseksi. Mainittu tulee ottaa huomioon kustannusvaikutusten taustalla.

Poliisihallituksen näkemyksen mukaan kokonaisuutena mainitut vaikutukset muodostanevat yhdessä sellaisen valtion maksuperustelain (150/1992) 6 §:n 4 momentin mukaisen erityisen syyn, jonka perusteella maksuvelvollisuuden muutoksesta olisi ainakin poliisin toimialan sisällä perusteltua pidättäytyä.

Pelastusosasto, Pelastuslaitosten kumppanuusverkosto ja Kuntaliitto tuovat lausunnossaan esiin, että myös pelastuslaitokset ovat käytännössä olleet vapautettuja maksuvelvollisuudesta. Näin ollen esitys johtaisi myös kuntien kustannusten nousuun, mikä on vastoin hallitusohjelman yleistä linjausta. Ne katsovat, ettei kunnallisten pelastuslaitosten maksuosuutta kasvattavaa muutosta tulisi toteuttaa nykyisen kunnallisen pelastustoimen järjestelmän puitteissa, vaan mahdollinen muutos olisi perusteltua sovittaa osaksi pelastustoimen uudistushanketta vuodesta 2019 lähtien ja kustannusvaikutukset tulisi arvioida kokonaisuutena.

Ulkoministeriö ja puolustusministeriö kiinnittivät huomiota tarpeeseen jatkossa tarkastella yritysturvallisuusselvitysten maksullisuutta erityisesti ottaen huomioon suomalaisten yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn ja yhdenvertaiset osallistumismahdollisuudet tarjouskilpailuihin. Tietoturvallisuusjärjestelyt ovat yhä laajemmin yritysten kilpailukykyyn vaikuttava seikka ja EU:n sisällä muut valtiot tarjoavat vastaavia tietoturvallisuuden tasoa todentavia palveluita ilmaiseksi. Yritysturvallisuusselvitysten maksullisuus voi asettaa suomalaiset yritykset epäedullisempaan asemaan näiden osallistuessa kansainvälisiin tarjouskilpailuihin.

Vuoden 2016 alussa voimaan tulleen lain nojalla perustettavan turvallisuusrekisterin pikaista perustamista ja sen käyttöoikeuksien laajentamista pidetään lausunnoissa tärkeänä. Käyttöoikeuksien laajentaminen vähentänee turhien turvallisuusselvitysten hakemista ja siitä aiheutuvia kustannuksia. Ulkoasiainministeriö ja puolustusministeriö katsovat, että samassa yhteydessä olisi hyvä tarkastella, tulisiko myös tasavallan presidentin kanslialla olla mahdollisuus saada tietoja turvallisuusselvitysrekisteristä. Lisäksi pelastusalan lausunnoissa todetaan, että kun turvallisuusselvityslain mukainen turvallisuusselvitysrekisteri tulee käyttöön, tulee pelastuslaitoksille järjestää itselleen mahdollisuus tarkistaa tiedot sieltä. Toisaalta puolustusministeriö toi kuitenkin esiin myös, että niiden henkilöiden määrä joille käyttöoikeudet annettaisiin, tulisi pitää rajoitettuna.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

9 §. Toimivaltaiset viranomaiset. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan teknisluonteisia muutoksia, jotka johtuvat siitä, että suojelupoliisi olisi jatkossa ainoa toimivaltainen viranomainen turvallisuusselvitysten tekemiseen sisäministeriön hallinnonalalla.

Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi sillä suppeiden henkilöturvallisuusselvitysten tekemisestä päättäminen keskitettäisiin suojelupoliisille. Poliisihallitus ei enää voisi määrätä poliisihallinnon yksikköä tekemään suppeita turvallisuusselvityksiä.

22 §. Eräiden tehtävien hyväksyminen turvallisuusselvitysmenettelyyn. Pykälän 4 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Suojelupoliisilla ei olisi enää velvoitetta ilmoittaa poliisihallinnon yksikölle päätöksestään hyväksyä suppean henkilöturvallisuusselvitysmenettelyn piiriin eräitä tehtäviä, sillä Poliisihallituksen alaiset yksiköt eivät enää jatkossa olisi toimivaltaisia tekemään turvallisuusselvityksiä.

24 §. Suojelupoliisin oikeus päättää henkilöturvallisuusselvityksen tasosta. Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi kuvaamaan säännöksen sisältöä.

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että jatkossa suojelupoliisi voisi käsitellä suppeaa turvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen perusmuotoisena turvallisuusselvitysasiana, jos se on tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tällä hetkellä suojelupoliisi on voinut ottaa muun poliisihallinnon käsittelemän suppeaa turvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen käsiteltäväkseen jos se on tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden varmistamiseksi. Normaalin suppean turvallisuusselvityksen lisäksi tässä selvityksessä suojelupoliisi on voinut yhdistää myös 48 §:ssä tarkoitetun turvallisuusselvitysrekisterin selvityksen kohdetta koskevat yksilöintitiedot suojelupoliisin toiminnalliseen järjestelmään. Ehdotetun muutoksen tarkoituksena on selkeyttää lainsäädäntöä ja ottaa huomioon turvallisuusselvitysten keskittäminen suojelupoliisille.

Pykälän 2 momentin tarkoituksena oli säätää suojelupoliisin ja poliisiyksikön tarkoituksenmukaisesta työnjaosta. Tätä säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että suojelupoliisilla säilyy oikeus käsitellä henkilöturvallisuusselvityshakemukset tarkoituksenmukaiseksi katsotun tasoisena. Suojelupoliisi voisi käsitellä perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen suppeana henkilöturvallisuusselvitysasiana, jos se on tarkoituksenmukaista eikä asian henkilöturvallisuusselvityksen laatiminen perusmuotoisena ole tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden vuoksi.

25 §. Perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen tietolähteet. Pykälän 1 momentin 6 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi muuttamalla Rajavartiolaitoksen rekisterin nimi vastaamaan henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetussa laissa (579/2005) tehtyjä muutoksia.

36 §. Yritysturvallisuusselvityksen laatimisen edellytykset. Pykälän 1 momentin 3 kohdan muutettaisiin viittaamalla 21 §:n 3 ja 4 kohdan sijasta 21 §:n 5 ja 6 kohtiin. Kyseessä on tekninen korjaus. Lain esitöiden mukaan tarkoituksena oli viitata 21 §:n 5 ja 6 kohtiin, jotta toimintaa valvova viranomainen voisi pyytää yritysturvallisuusselvitystä sellaisesta yrityksestä, joka harjoitta kyseisissä kohdissa tarkoitettua toimintaa. Tarkoitus on alun perin ollut viitata ydinvoimaloissa tai räjähdysaineiden kanssa työskenteleviin yrityksiin ja niistä tehtäviin selvityksiin. Lain 21 §:n 3 ja 4 kohdassa on kyse yksittäisistä suppeista turvallisuusselvityksistä, joita voidaan 3 kohdan mukaan tehdä esimerkiksi sisäministeriön tiloihin pääsyn vuoksi tai kohdassa 4 esimerkiksi lentoasemalle pääsyn vuoksi.

50 §. Tietojen luovuttaminen turvallisuusselvitysrekisteristä. Toimivaltaisia viranomaisia koskevan muutoksen vuoksi ehdotetaan poistettavaksi 1 momentissa oleva maininta tietojen luovuttamisesta Poliisihallituksen määräämälle yksikölle.

Pykälän 2 momentin nojalla suojelupoliisi voi salassapitosäännöksistä riippumatta antaa hyväksymällään tavalla teknisen käyttöyhteyden avulla eduskunnan kanslian tai ministeriön nimeämälle virkamiehelle turvallisuusselvityksen hankkimisen arviointia varten turvallisuusselvitysrekisteristä tietoja, jotka on määritelty 2 momentissa. Ehdotuksen mukaan teknisen käyttöyhteyden mahdollisuus laajennettaisiin kattamaan myös tasavallan presidentin kanslian nimeämä virkamies. Ehdotuksen mukaan jatkossa myös sisäministeriön hallinnonalaiset viranomaiset olisivat velvollisia suorittamaan turvallisuusselvityksistä valtion maksuperustelain mukaisen maksun. Tämän vuoksi olisi perusteltua laajentaa mahdollisuutta antaa käyttöoikeus myös sisäministeriön hallinnonalan virastoille. Käyttöoikeus tulisi myöntää esimerkiksi Poliisihallitukselle ja kaikkien poliisilaitosten turvallisuuspäälliköille ja näiden sijaisille sekä rekrytoinneista vastaaville henkilöstösuunnittelijoille ja -asiantuntijoille, jotta hallinnon sisäisesti pyytämien turvallisuusselvitysten määrä ja niistä aiheutuvat kustannukset voitaisiin minimoida ja järjestelmän sisältämä tieto olisi tehokkaassa hallinnon sisäisessä käytössä. Tällaisen käyttöyhteyden myöntäminen sisäministeriön hallinnonalan virastoille olisi perusteltua ottaen huomioon näiden virastojen tehtävien luonteesta johtuva turvallisuusselvitysten suuri määrä. Henkilöiden määrä olisi kuitenkin syytä pitää rajoitettuna joukkona.

51 §. Nuhteettomuuden ja luotettavuuden seuranta henkilörekisterien yhdistämisen avulla. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poliisiasiain tietojärjestelmän osarekisteri termin poistamista, jotta termistö vastaisi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettuun lakiin (761/2003) tehtyjä muutoksia.

60 §. Turvallisuusselvityksen maksullisuus. Kumotaan pykälän 2 momentin säännös, jonka mukaan maksua ei peritä sellaisen henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta, jonka toimivaltainen viranomainen tekee saman hallinnonalan toisen viranomaisen tai oppilaitoksen hakemuksesta. Säännöksen kumoamisen myötä myös sisäministeriön hallinnonalan viranomaiset ja oppilaitokset kuuluvat maksuvelvollisuuden piiriin.

20 a §. Muutoksenhaku. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:ää muutettiin 1 tammikuuta 2016 voimaan tulleella muutoksella (891/2015) niin, että muutoksenhaku valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön hallintopäätöksistä siirtyi korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakua koskevaa 20 a §:ää tulisi muuttaa vastaavasti. Kansainvälisistä turvallisuusvelvoitteista annetun lain nojalla tehdystä ministeriön hallintopäätöksestä haettaisiin siten jatkossa muutosta hallinto-oikeudelta.

Lakien ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Poliisihallitus on määrännyt suojelupoliisin huolehtimaan suppeisiin turvallisuusselvityksiin liittyvistä tehtävistä vuoden 2016 alusta lähtien. Maksuvelvollisuuden ulottaminen sisäministeriön hallinnonalan viranomaisiin ja oppilaitoksiin on perusteltua ajoittaa vuoden alkuun, sillä muutoksella on vaikutusta eri viranomaisten taloussuunnitteluun.

Sääntelyä on arvioitava ennen muuta perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta. Momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Lausuessaan hallituksen esityksestä eduskunnalle turvallisuusselvityslain muuttamisesta (PeVL 3/2014 vp - HE 57/2013 vp) perustuslakivaliokunta viittasi aiempaan lausuntoonsa (PeVL 25/1998 vp, s. 2/I), jonka mukaan perustuslain lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen tarkoituksen mukaisesti lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan.

Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti (PeVL 21/2001 vp, s. 4/I) tai muuten täsmällisesti (PeVL 47/2001 vp, s. 3/II) tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat (PeVL 45/2001 vp, s. 5/I) samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (PeVL 7/2001 vp, s. 4/II; ks. myös PeVL 11/2002 vp, s. 6, PeVL 52/2001 vp, s. 5, PeVL 47/2002 vp, s. 4—5, PeVL 65/2002 vp, s. 4/II).

Nykyistä lakia säädettäessä perustuslakivaliokunta katsoi, että mahdollisuus sopia tehtävänsiirrosta toiselle toimivaltaiselle viranomaiselle on lakiehdotuksessa rajattu yksittäistapaukselliseen turvallisuusselvityksen tai sen osan laatimiseen taikka todistuksen antamiseen. Kysymyksessä ei siten ole toimivallan rajoitukseton siirto, ja lisäksi kyseeseen tulevat viranomaiset ilmenevät pykälästä. Valiokunta on pitänyt tällaista järjestelyä valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä, kun se on ollut viranomaisten voimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön vaatimaa (PeVL 35/2008 vp, s. 2/II).

Nyt ehdotetussa laissa turvallisuusselvityslain muuttamisesta täsmennetään toimivaltaista viranomaista koskevaa sääntelyä. Tämä vastaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä.

Edellä esitetyn perusteella lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotukset

1.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan turvallisuusselvityslain (726/2014) 9 §:n 2 momentti, 22 §:n 4 momentti ja 60 §:n 2 momentti sekä

muutetaan 9 §:n 1 momentti, 24 §, 25 §:n 1 momentin 6 kohta, 36 §:n 1 momentin 3 kohta, 50 §:n 1 momentti ja 2 momentin johdantokappale sekä 51 §:n 1 momentti seuraavasti:

9 §
Toimivaltaiset viranomaiset

Henkilöturvallisuusselvityksen ja yritysturvallisuusselvityksen tekemisestä päättää suojelupoliisi, jollei turvallisuusselvityksen laatimisesta päätä pääesikunta 3 momentin nojalla. Suojelupoliisissa voi tämän lain mukaisissa tehtävissä toimia pääesikunnan osoittamia yhteyshenkilöitä.

---

24 §
Suojelupoliisin oikeus päättää henkilöturvallisuusselvityksen tasosta

Sen estämättä, mitä 19 ja 21 §:ssä säädetään, suojelupoliisi voi käsitellä suppeaa henkilöturvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen perusmuotoisena henkilöturvallisuusselvitysasiana, jos se on tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tätä tarkoitusta varten suojelupoliisi voi yhdistää 48 §:ssä tarkoitetun turvallisuusselvitysrekisterin selvityksen kohdetta koskevat yksilöintitiedot suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.

Suojelupoliisi voi käsitellä perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen suppeana henkilöturvallisuusselvitysasiana, jos se on tarkoituksenmukaista eikä henkilöturvallisuusselvityksen laatiminen perusmuotoisena ole tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden vuoksi.

25 §
Perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen tietolähteet

Henkilöturvallisuusselvitys voi perustua vain sellaisiin rekisteritietoihin, jotka sisältyvät:

---

6) rajavartiolaitoksen esikunnan pitämään tutkinta- ja virka-apurekisteriin, lupa-asioiden rekisteriin ja valvonta-asioiden rekisteriin;

---

36 §
Yritysturvallisuusselvityksen laatimisen edellytykset

Yritysturvallisuusselvitys voidaan laatia, jos selvitys on tarpeen yrityksen arvioimiseksi, kun:

---

3) toimintaa valvova viranomainen pyytää yritysturvallisuusselvitystä sellaisesta yrityksestä, joka harjoittaa 21 §:n 1 momentin 5 tai 6 kohdassa tarkoitettua toimintaa tai on osallistumassa aliurakoitsijana hankkeeseen, jossa sillä tai sen työntekijöillä on pääsy mainituissa lainkohdissa tarkoitettuihin tietoihin taikka tiloihin tai alueelle.

---

50 §
Tietojen luovuttaminen turvallisuusselvitysrekisteristä

Suojelupoliisi antaa salassapitosäännöksistä riippumatta turvallisuusselvitysrekisteristä teknisen käyttöyhteyden avulla tietoja pääesikunnalle. Pääesikunta saa suojelupoliisin hyväksymällä tavalla luovuttaa edelleen niille puolustusvoimien yksiköiden nimeämille virkamiehille sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeen turvallisuusselvityksen hankkimisen tarpeen arvioimiseen taikka puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 15 §:ssä tarkoitetun oleskelu- tai vierailuluvan käsittelyä varten.

Suojelupoliisi voi salassapitosäännöksistä riippumatta antaa hyväksymällään tavalla teknisen käyttöyhteyden avulla tasavallan presidentin kanslian, eduskunnan kanslian, ministeriön tai sisäministeriön hallinnonalan viraston nimeämälle virkamiehelle turvallisuusselvityksen hankkimisen arviointia varten turvallisuusselvitysrekisteristä tietoja:

---

51 §
Nuhteettomuuden ja luotettavuuden seuranta henkilörekisterien yhdistämisen avulla

Suojelupoliisi voi yhdistää turvallisuusselvitysrekisterin tietoihin poliisiasiain tietojärjestelmän tietoja sekä oikeushallinnon valtakunnalliseen tietojärjestelmään sisältyviä rikosasioiden vireilläolo- ja ratkaisutietoja sen selvittämiseksi, voidaanko turvallisuusselvitys tai sen perustella annettu todistus edelleenkin pitää voimassa.

---

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Lain voimaan tullessa vireillä oleviin turvallisuusselvityshakemuksiin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita turvallisuusselvityksen maksullisuutta koskevia säännöksiä.

---

2.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) 20 a §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 731/2014, seuraavasti:

20 a §
Muutoksenhaku

Kansallisen turvallisuusviranomaisen tämän lain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

---

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 25 päivänä elokuuta 2016

Pääministeri
Juha Sipilä

Sisäministeri
Paula Risikko