Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

HE 159/2014
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion vahingonkorvaustoiminnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

VaVM 17/2014

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki valtion vahingonkorvaustoiminnasta sekä muutettavaksi syyttäjälaitoksesta annettua lakia, taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annettua lakia sekä yhdyskuntapalvelusta annettua lakia. Mainituissa laeissa säädetään vahingonkorvausasioiden käsittelystä. Ehdotetuilla laeilla valtaosa valtioon kohdistuvista vahingonkorvausvaatimuksista keskitettäisiin Valtiokonttorin käsiteltäväksi. Näin parannettaisiin valtion taholta vahinkoa kärsineiden oikeusturvaa ja luotaisiin järjestelmä, joka on sekä vahinkoa kärsineille että viranomaisille mahdollisimman selkeä. Pääosin Valtiokonttorille keskitettynä valtion vahingonkorvaustoiminta olisi valtionhallinnon näkökulmasta lisäksi järjestetty mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla.

Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.


YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Viranomaisen vastuu aiheuttamansa vahingon korvaamisesta on osa sekä hallinto-oikeuden että vahingonkorvausoikeuden tarjoamaa oikeudellista suojaa. Oikeudesta vaatia vahingonkorvausta oikeudenloukkauksesta tai vahingosta, joka on aiheutunut virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisesta toimenpiteestä tai laiminlyönnistä, säädetään perustuslain (731/1999) 118 §:ssä. Tarkemmin viranomaisen vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). Valtion korvausvastuu voi perustua myös jonkin muun lain säännökseen, oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaiseen ankaraan vastuuseen taikka valtiota velvoittavaan kansainväliseen sopimukseen.

Tällä hetkellä valtioon kohdistuvia vahingonkorvausvaateita käsittelee hajautetusti kulloinkin se viranomainen, jolle asia luonteensa puolesta kuuluu tai jonka tehtäväksi asian käsittely on säädöstasolla määrätty. Hajautettu järjestelmä saattaa johtaa epäyhtenäiseen korvauskäytäntöön sekä erilaisiin menettelytapoihin viranomaisten välillä, mikä vaarantaa vahinkoa kärsineiden yhdenmukaisen kohtelun. Myös vahingosta vastuussa olevan viranomaisen määrittäminen voi yksittäistapauksessa olla hajautetussa järjestelmässä vaikeaa.

Ehdotuksen tavoitteena on, että valtioon kohdistuvien vahingonkorvausvaatimusten käsitteleminen olisi kansalaisille yhdenmukaista, käsittelevän viranomaisen osalta selkeää sekä valtion kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaista ja kustannustehokasta. Valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin tai valtion tuottamuksesta riippumattomaan ankaraan vastuuseen perustuvien vahingonkorvausvaatimusten käsittely ehdotetaan keskitettäväksi pääosin Valtiokonttorin tehtäväksi. Valtiokonttorissa ratkaistaisiin ensinnäkin kaikki henkilöön kohdistunutta vahinkoa koskevat korvausvaatimukset. Keskitetyssä järjestelmässä ratkaistaisiin myös sellaiset esine- tai taloudellista vahinkoa koskevat valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin tai ankaraan vastuuseen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset, joita ei nimenomaisesti ole säädetty jätettäväksi keskittämisen ulkopuolelle. Näin korvausmenettelyä selkiinnytettäisiin, korvauskäytäntö yhdenmukaistuisi ja korvausasioiden käsittelystä aiheutuvat kustannukset pienenisivät. Keskitetty toiminta ja Valtiokonttorin erityisasiantuntijaorganisaation hyödyntäminen mahdollistaisivat myös koko toimintoalueen kehittämisen sekä valtion vastuuvahinkoihin liittyvän riskienhallinnan.

2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö

Perustuslain 118 §:n mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.

Vahingonkorvauslain 3 luvun 1 §:n nojalla valtio vastaa vahingosta, joka on aiheutunut toiminnassa, jota ei ole pidettävä julkisen vallan käyttämisenä. Näissä tapauksissa valtio on rinnastettu muihin työnantajiin tilanteissa, joissa valtioon palvelussuhteessa oleva henkilö on aiheuttanut vahingon virheellään tai laiminlyönnillään. Korvausta vaativan on lähtökohtaisesti pystyttävä näyttämään virhe tai laiminlyönti toteen. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n mukaan valtio on puolestaan velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon silloin, kun toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

Vahingonkorvauslain ohella valtion vahingonkorvausvastuu voi perustua jonkin muun lain säännökseen. Tällaisia säännöksiä sisältyy esimerkiksi ympäristövahinkolakiin (737/1994) sekä raideliikennevastuulakiin (113/1999), joiden mukainen valtion vahingonkorvausvastuu määräytyy samalla tavoin kuin minkä tahansa muun toimijan korvausvastuu. Valtion korvausvastuu voi myös perustua lakiin, jossa valtiolle on nimenomaisesti säädetty vastuu sen toiminnassa ulkopuoliselle aiheutuneesta vahingosta. Esimerkiksi taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annetun lain mukaan (1213/1990) valtio on tuottamuksesta riippumattomassa vastuussa ruumiinvammoista, jotka ovat aiheutuneet puolustusvoimille kuuluvista taisteluvälineistä. Lisäksi on lainsäädäntöä, jossa tietyn valtion viranomaisen tehtäväksi on säädetty sellaisten vahinkojen korvaaminen, joiden syntymiseen viranomainen ei ole ollut osallisena. Näissä tapauksissa vahinko on aiheutunut luonnonvoimien tai jonkin muun valtion toiminnasta riippumattoman tekijän seurauksena. Esimerkiksi yhdyskuntapalvelusta annetun lain (1055/1996) 12 a §:n mukaan valtion varoista korvataan vahinko, jonka yhdyskuntapalveluun tuomittu on aiheuttanut palvelupaikan järjestäjälle tai sivulliselle.

Valtion korvausvastuu voi perustua myös oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaiseen ankaraan vastuuseen. Esimerkiksi päätöksellään KKO 1995:53 korkein oikeus velvoitti valtion uhkaavan polioepidemian torjumiseksi järjestetyn massarokotuksen toimeenpanijana tuottamuksesta riippumatta korvaamaan rokotuksen aiheuttaman yllättävän vahingon.

Viranomaisen korvausasiassa vahingonkorvauslain perusteella tekemä ratkaisu ei ole muutoksenhakukelpoinen hallintopäätös, vaan tarvittaessa vahinkoa kärsinyt voi nostaa valtiota vastaan korvauskanteen yleisessä tuomioistuimessa riita-asioista säädetyssä järjestyksessä. Vahingonkärsijä voi valita tuomioistuintien myös vaatimatta korvausta ensin vahingon aiheuttaneelta viranomaiselta. Muuhun lainsäädäntöön saattaa sen sijaan sisältyä säännöksiä, joiden mukaan korvausasiassa annettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla. Esimerkiksi puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 14 §:n mukaiseen korvauspäätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Kansallisen sääntelyn ohella myös Suomea velvoittavat valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet voivat perustaa valtiolle vahingonkorvausvastuun. Valtiolla on tietyin edellytyksin myös korvausvastuu vahingosta, jonka sen EU-oikeuden vastainen toiminta tai laiminlyönti on aiheuttanut yksityisille. Jäsenvaltion korvausvastuu perustuu yksinomaan EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Korvausvaatimus toteutetaan kansallisia säännöksiä soveltaen ja myös korvattava vahinko määräytyy kansallisen oikeuden mukaisesti.

Useat kansainväliset ihmisoikeussopimukset sisältävät yksilövalitusjärjestelmän, jonka perusteella valtio voi olla velvollinen korvaamaan aiheuttamansa ihmisoikeusloukkauksen. Merkittävin näistä sopimuksista Suomen kannalta on ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus (SopS 19/1990), jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus, jonka suojaamien oikeushyvien loukkaamista koskeva valtion vahingonkorvausvelvollisuus voi perustua Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamaan tuomioon tai päätökseen taikka valtion tekemään sovintoon tai valtion antamaan yksipuoliseen julistukseen. Ihmisoikeussopimusten ohella myös muista kansainvälisistä sopimuksista voi seurata valtiolle vahingonkorvausvastuu. Tällainen on muun muassa Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimusvaltioiden ja muiden rauhankumppanuuteen osallistuvien valtioiden välillä niiden joukkojen asemasta tehty sopimus (SopS 65/1997). Lisäksi esimerkiksi Suomen ja Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) välillä tehdyt yhteistyöpöytäkirjat, jotka koskevat YK:n ja sen jäsenvaltion välisiä oikeuksia ja velvollisuuksia YK:n rauhanturvaoperaatioissa, sisältävät määräyksiä vahingonkorvausvastuun jakautumisesta Suomen ja YK:n välillä, sekä myös siitä, miten vahingonkorvausvaatimukset käsitellään.

2.2 Käytäntö

Valtion vahingonkorvausasioita käsitellään nykyisin useissa viranomaisissa. Vahingonkorvausvastuun perustuessa sellaiseen valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin, josta valtio on vastuussa vahingonkorvauslain perusteella, korvausta vaaditaan siltä viranomaiselta, jonka on väitetty aiheuttaneen korvausvastuun perusteena olevan vahingon. Tämä viranomainen vastaa myös vahingon selvittelytoimista samoin kuin mahdollisen korvauksen maksamisesta. Myös muuhun lainsäädäntöön perustuvissa tilanteissa on pääsääntönä, että korvausvastuussa on vahingon aiheuttanut viranomainen.

Valtion puhevaltaa vahingonkorvausvaatimuksen käsittelyssä käyttää asianomainen viranomainen tai viranomaisen pyynnöstä aluehallintovirasto. EU-oikeudelliseen vahingonkorvausvelvollisuuteen perustuvissa kanteissa puhevaltaa valtion puolesta käyttää asianomainen ministeriö ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvissa korvausvaatimuksissa asian hoidosta vastaa asianomainen ministeriö yhdessä ulkoasiainministeriön kanssa, joka myös käyttää valtion puhevaltaa sekä ihmisoikeustuomioistuimessa että EU-tuomioistuimessa.

Valtiokonttorin tehtävänä on valtiokonttorista annetun lain (305/1991) 2 §:n mukaan huolehtia valtion vahingonkorvausasioista. Valtiokonttori toimii valtion vakuutuslaitoksena lakisääteisen vakuutusturvan osalta sekä huolehtii useiden erityislakien mukaisista vahingonkorvaustoiminnoista. Esimerkiksi rikosvahinkolain (1204/2005) sekä syyttömästi vangitulle tai tuomitulle valtion varoista vapauden menetyksen johdosta maksettavasta korvauksesta annetun lain (422/1974) mukaiset korvausvaatimukset käsittelee Valtiokonttori.

Valtiolle esitettiin vuonna 2012 noin 2 000 viranomaisen toimintaan tai virheeseen perustuvaa vahingonkorvausvaatimusta. Näiden perusteella maksettiin korvauksia noin 1,85 miljoonaa euroa. Maksettavat korvaukset jakautuvat suurimmalta osin neljälle hallinnonalalle; liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla maksettavat korvaukset ovat keskimäärin 450 000, oikeusministeriön hallinnonalalla 420 000, sisäasiainministeriön hallinnonalalla 300 000 sekä puolustusministeriön hallinnonalalla keskimäärin 200 000 euroa vuodessa. Valtiokonttori puolestaan käsitteli vuonna 2012 yli 13 500 vahingonkorvausvaatimusta ja maksoi näiden perusteella korvauksia yli 55 miljoonaa.

Vahingonkorvauksiin käytettävien määrärahojen lisäksi valtio maksaa myös korvausvaatimusten käsittelyyn liittyviä oikeudenkäynti- ja muita asianajokuluja. Esimerkiksi vuonna 2011 poliisihallitus käytti näihin kuluihin yli 60 000 euroa ja oikeusministeriö yli 100 000 euroa.

Viranomaiselle suoraan osoitetun korvausvaatimuksen ohella vahinkoa aiheuttanut virhe tai laiminlyönti voi tulla esiin myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle tehtävien valitusten taikka ylimmille laillisuusvalvojille tehtävien kanteluiden yhteydessä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi vuonna 2011 viisi Suomea koskevaa tuomiota ja 16 päätöstä, joiden perusteella valtio velvoitettiin suorittamaan korvausta yhteensä lähes 80 000 euroa. Oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen toimivaltaan ei kuulu määrätä maksettavaksi vahingonkorvauksia, mutta molemmat voivat tehdä toimivaltaiselle viranomaiselle esityksen tapahtuneen virheen oikaisemiseksi tai epäkohdan korjaamiseksi. Eduskunnan oikeusasiamies teki kaikkiaan 15 tällaista hyvitysesitystä vuonna 2011.

2.3 Ulkomaiden lainsäädäntö

Ruotsissa valtiolle esitetyn vahingonkorvausvaatimuksen käsittelystä on säädetty asetuksella (förordning 1995:1301 om handlägging av skadeståndsanspråk mot staten). Korvausvaatimuksen ratkaisee joko oikeuskansleri, kammarkollegiet tai asianomaisen hallinnonalan keskushallintoviranomainen. Oikeuskanslerin ratkaistavaksi kuuluvat muun muassa virheellisestä viranomaisen antamasta neuvonnasta ja muusta tietojenannosta seuraava korvausvastuu sekä syyttömästi vapautensa menettäneille maksettavat korvaukset. Kammarkollegiet puolestaan ratkaisee muun muassa tosiasiallisessa hallintotoiminnassa aiheutuneet henkilövahingot sekä kiinteistönmuodostamista ja lainhuutoa koskevat korvausasiat. Ne vahingonkorvausvaatimukset, joita ei ole erikseen säädetty oikeuskanslerin tai kammarkollegietin käsiteltäväksi, ratkaistaan siinä keskushallintoviranomaisessa, jonka hallinnonalalla vahinko on aiheutunut. Keskushallintoviranomaisen on kuitenkin aina neuvoteltava asiasta oikeuskanslerin kanssa, jos vahingon määrä on 250 000 kruunua tai enemmän. Viranomaisen päätökseen tyytymätön ei voi hakea siihen muutosta valittamalla, vaan halutessaan hän voi nostaa kanteen valtiota vastaan tuomioistuimessa. Vaatimuksen esittäminen viranomaiselle ei ole edellytyksenä kannetielle.

Norjassa valtiolle esitetyt vahingonkorvausvaatimukset ratkaisee vahingosta vastuussa oleva viranomainen tai kyseisen hallinnonalan ministeriö. Mikäli asialla on katsottava olevan periaatteellista merkitystä tai sen juridinen arviointi on erityisen vaativaa, asia tulee siirtää hallituksen asiamiehenä pääministerin toimistossa toimivalle regeringsadvokatille. Koska budjettivastuu valtion varoista maksetuista vahingonkorvauksista kuuluu oikeusministeriölle, kunkin hallinnonalan tulee ilmoittaa oikeusministeriölle tietyn kruunumäärän ylittävien korvausten maksamisesta. Myös Norjassa asianomainen voi nostaa valtiota vastaan kanteen tuomioistuimessa.

Tanskassa järjestelmä on samankaltainen kuin Norjassa. Hallituksen asiamiehenä toimivan kammeradvokatenin palvelut on ostettu yksityiseltä asianajotoimistolta.

Virossa valtiolle esitettävien vahingonkorvausvaatimusten käsittelystä on säädetty lailla (riigivastutuse seadus RT I 2001, 47, 260). Korvausvaatimus esitetään joko vahingon aiheuttaneelle viranomaiselle tai vaihtoehtoisesti hallintotuomioistuimelle. Vaatimus voidaan käsitellä hallintotuomioistuimessa myös siinä tapauksessa, että vahinkoa kärsinyt ei ole tyytyväinen vahinkoa aiheuttaneen viranomaisen korvausasiassa antamaan ratkaisuun.

2.4 Nykytilan arviointi

Valtioon kohdistuvia vahingonkorvausvaatimuksia käsittelee valtionhallinnossa kulloinkin se viranomainen, jolle asia viranomaisen tehtävien puolesta kuuluu tai jonka tehtäväksi asian ratkaiseminen on säädöstasolla määrätty. Tällaisen järjestelmän etuna on, että vahingonkorvausasian ratkaisevalla viranomaisella on hyvä tietämys korvausvaatimuksen perusteena olevasta asiasta. Vahingonkorvausvaatimukset voivat myös toimia viranomaiselle palautteena sekä sen vastaisen toiminnan suunnittelun ja vahinkojen ennaltaehkäisyn välineenä.

Hajautetusta järjestelmästä seuraa kuitenkin merkittäviä haittoja sekä vahinkoa kärsineiden että valtionhallinnon näkökulmasta. Vahinkoa kärsineen on usein vaikea tietää, mikä viranomainen vahingosta on korvausvastuussa ja mille viranomaiselle korvausvaatimus pitäisi osoittaa. Vahinkoa kärsinyt saattaa myös kokea epäoikeudenmukaiseksi sen, että vahingon aiheuttanut viranomainen itse päättää, onko sillä asiassa vahingonkorvausvelvollisuutta ja kuinka suureksi se aiheuttamansa vahingon arvioi. Lisäksi korvauskäytännöt sekä viranomaisten erilaiset menettelytavat voivat johtaa vahinkoa kärsineiden epäyhdenmukaiseen kohteluun, jolloin nämä joutuvat erilaiseen asemaan riippuen siitä, mikä viranomainen vahingon on aiheuttanut. Erityisen ongelmallista tämä on henkilöön kohdistuneiden aineettomien vahinkojen osalta, joissa aiheutuneet vahingot eivät ole objektiivisesti rahalla mitattavissa. Hajautetussa mallissa vahinkoa kärsineen oikeusturvan toteutuminen edellyttääkin usein kanteen nostamista valtiota vastaan alioikeudessa. Käsitys tuomioistuinkäsittelyn korkeista kustannuksista sekä käsittelyn pitkästä kestosta voi kuitenkin nostaa prosessikynnystä siten, että oikeusturvan tehokkuudelle asetetut vaatimukset saattavat käytännössä vaarantua. Vahingonkorvausvaatimuksen käsittely tuomioistuimessa on myös valtion näkökulmasta merkittävästi kalliimpaa kuin asian käsittely hallintoviranomaisessa.

Yksi hajautettuun järjestelmään liittyvistä ongelmista myös hallinnon näkökulmasta on korvausvaatimuksen kohdentaminen oikealle viranomaiselle. Viranomaisten välillä saattaa olla epätietoisuutta kulloinkin korvausvastuussa olevasta viranomaisesta, mistä aiheutuu asioiden tarpeetonta siirtelyä sekä käsittelyn viivästymistä.

Hajautetussa järjestelmässä vahingonkorvauspäätösten tekemiseen liittyvien yhtenäisten hallinnollisten prosessien kehittäminen on vaikeaa ja esimerkiksi sovintoneuvotteluiden ja sovintosopimusten käyttämisessä saattaa olla viranomaisten välillä merkittäviä eroja. Nykymuotoisena valtion vahingonkorvausjärjestelmä voi myös johtaa päällekkäisiin tietojärjestelmäinvestointeihin eri viranomaisissa. Käytössä olevat tietojärjestelmät eivät myöskään välttämättä tue korvausprosessia tai korvauspäätöksen tekemistä parhaalla mahdollisella tavalla. Lisäksi hajautetusta mallista seuraa tilastotietojen puute siitä, kuinka paljon ja minkä laatuisia vahinkoja valtion toiminnassa sattuu. Tästä johtuen nykytilanne on myös riskienhallinnan näkökulmasta epätyydyttävä, sillä vahinkojen valtiontasoinen seuranta, analysointi ja ennaltaehkäisy eivät ole mahdollisia.

Hajautetussa järjestelmässä viranomaiset joutuvat selvittämään ja ratkaisemaan näille osoitetut vahingonkorvausvaatimukset myös silloin, kun korvausasioiden käsittely ei kuulu niiden varsinaiseen ydintoimintaan. Tämä puolestaan saattaa johtaa viivästyksiin korvausprosessissa.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Tavoitteet

Valtion vahingonkorvaustoiminnan uudistamisen ensisijaisena tavoitteena on parantaa vahinkoa kärsineiden oikeusturvaa. Tähän pyritään selkeyttämällä korvauksen hakuprosessia, edistämällä vahingonkärsijöiden yhdenvertaista kohtelua sekä lisäämällä korvausprosessin ja annettavan korvauspäätöksen ennakoitavuutta sekä sisällöllistä laatua. Uudistuksella saadaan vahingonkorvausasia muun kuin vahingonaiheuttajan itsensä ratkaistavaksi, mikä on omiaan lisäämään vahinkoa kärsineen luottamusta päätöksenteon objektiivisuuteen. Näin vähennetään vahingonkärsijöiden tarvetta viedä asia tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Valtion näkökulmasta ehdotuksen tavoitteena on järjestää valtion vahingonkorvaustoiminta mahdollisimman tarkoituksenmukaisella, tehokkaalla ja hallintokustannuksiltaan edullisella tavalla. Tavoitteena on myös varmistaa viranomaisille mahdollisuus keskittyä niiden ydintoimintoihin vahingonkorvausasioiden käsittelyn jäädessä niiltä pois. Toiminnan tehostamisesta saatavat hyödyt tukevat osaltaan valtionhallinnon vaikuttavuus- ja tuloksellisuustavoitteiden saavuttamista.

Pidemmällä tähtäimellä ehdotuksen tavoitteena on vähentää valtioon kohdistuvien vahingonkorvausvaatimusten määrää. Tehostamalla prosessia tukevien tieto- ja maksujärjestelmien käyttöä saavutetaan luotettavat tilastotiedot valtion varoista maksettujen vahingonkorvausten luonteesta ja määrästä. Vahinkotapahtumien analysointi puolestaan mahdollistaa vastuuvahinkoihin kohdistuvan riskienhallinnan ja tätä kautta vahinkojen määrän vähenemisen.

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Esityksen valmistelussa on ollut esillä kolme vaihtoehtoa; nykyisen hajautetun mallin säilyttäminen, vahingonkorvaustoiminnan täydellinen keskittäminen sekä vahingonkorvaustoiminnan osittainen keskittäminen.

Valtion vahingonkorvaustoiminta ei nykyisin ole vahingonkärsijän sen paremmin kuin valtionkaan näkökulmasta järjestetty täysin tyydyttävällä tavalla. Nykyjärjestelmän säilyttäminen merkitsisi tulevaisuudessakin puutteita vahinkoa kärsineiden yhdenvertaisessa kohtelussa sekä epätietoisuutta kulloinkin korvausvastuussa olevasta viranomaisesta. Siitä seuraisi myös tehottomuutta tietojärjestelmien hyödyntämisessä sekä tarpeettomia kustannuksia sellaisten asioiden edetessä tuomioistuimeen, jotka olisivat ratkaistavissa edullisemmin hallintoviranomaisessa.

Valtion vahingonkorvaustoiminnan täydellisen keskittämisen myötä korvausvaatimusten käsittely olisi kaikkien hallinnonalojen osalta yhdenmukaista ja korvausasian ratkaiseva viranomainen olisi aina tiedossa. Yhdelle viranomaiselle keskittämistä voidaan pitää erityisen tavoiteltuna henkilöön kohdistuvien vahinkojen osalta.

Vaikka järjestelmän selkeyden sekä vahinkoa kärsineiden oikeusturvan kannalta olisi tavoiteltavaa, että kaikki valtiolle esitetyt vahingonkorvausvaatimukset käsiteltäisiin yhdessä viranomaisessa, tulee keskittämisessä kuitenkin pyrkiä kokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukaisimpaan ratkaisuun. Tämän vuoksi eräät toiminnot voisivat jäädä tässä vaiheessa keskittämisen ulkopuolelle henkilöön kohdistuvien vahinkojen korvaustoimintaa lukuun ottamatta. Samalla on kuitenkin huolehdittava siitä, että järjestelmästä tulee niin kattava, että uudistukselle asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa.

3.3 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan keskitettäväksi pääosin Valtiokonttorin tehtäväksi sellaisten vahingonkorvausvaatimusten käsittely, joissa vaatimus perustuu valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin taikka toimintaan, josta valtio vastaa tuottamuksesta riippumattoman ankaran vastuun perusteella. Valtion keskitetyn vahingonkorvaustoiminnan piiristä ehdotetaan hoidettavaksi myös niiden korvausten maksaminen, jotka perustuvat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon tai tuomioistuimessa saavutettuun sovintoratkaisuun. Myös muun kansainvälisen lainkäyttö- tai tutkintaelimen tuomioon tai päätökseen perustuvat korvaukset ehdotetaan maksettavaksi valtion keskitetyn vahingonkorvaustoiminnan piiristä.

Valtion keskitetyn vahingonkorvaustoiminnan piiriin eivät siis kuulu vahingot, jotka ovat syntyneet nimenomaisen viranomaispäätöksen seurauksena. Tällainen on esimerkiksi kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (702/2003) mukainen torjuntapäätös, jonka elintarviketurvallisuusvirasto voi antaa kasvintuhoojien torjumiseksi tai niiden leviämisen estämiseksi. Torjuntapäätöksestä aiheutuvat kustannukset ja vahingot korvataan valtion varoista.

Keskitetyn korvaustoiminnan piiriin eivät myöskään kuulu vahingot, joiden syntymiseen viranomaistoiminta ei ole lainkaan vaikuttanut. Tällaisia vahinkoja ovat esimerkiksi peto- tai riistaeläimen aiheuttamat vahingot sekä poikkeuksellisesta luonnonolosuhteesta aiheutuneet vahingot.

Lisäksi erilaisten hyvitysluonteisten korvausten maksaminen ei kuulu keskitetyn korvaustoiminnan piiriin. Tällaisia hyvityksiä ovat esimerkiksi tasa-arvolain (609/1986) 11 §:n ja yhdenvertaisuuslain (21/2004) 9 §:n mukaiset hyvitykset.

Tässä vaiheessa keskittämisen ulkopuolelle on myös perusteltua jättää sellaisten valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin perustuvien korvausvaatimusten käsittely, joissa toiminta jo nykyisellään huomioi suurelta osin keskittämiselle asetetut tavoitteet. Täten ulosottomenettelyssä aiheutuneiden vahinkojen käsittely, maanmittaustoimituksissa taikka maanmittauslaitoksen ylläpitämien rekistereiden virheestä tai puutteellisuudesta aiheutuneiden vahinkojen käsittely sekä verotus- tai tullaustoiminnasta aiheutuneiden vahinkojen käsittely eivät sisälly lain soveltamisalaan. Myös poliisin toiminnasta aiheutunutta vahinkoa koskevat korvausvaatimukset jätetään keskittämisen ulkopuolelle.

Lisäksi on tarkoituksenmukaista, että keskittämisen ulkopuolelle jäävät sellaiset toiminnot, joissa vahingon aiheuttanut viranomainen rahallisen korvauksen sijaan itse korjaa tai muutoin hyvittää aiheuttamansa vahingon. Valtion keskitettyyn vahingonkorvaustoimintaan ei näin ollen sisälly puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen toiminnassa kiinteistölle aiheutuneiden vahinkojen korvausmenettely. Toiminta saattaa myös olla sopimuksiin perustuvaa, jolloin kyseisen korvausjärjestelmän selkeyden kannalta on tarkoituksenmukaista käsitellä vaatimukset asianomaisessa viranomaisessa. Tästä syystä sotilaallisesta kriisinhallinnasta aiheutuneiden vahinkojen sekä liikenneväylien ylläpitämisestä johtuvien vahinkojen käsittelyä ei ole perusteltua sisällyttää lain soveltamisalaan.

Henkilöön kohdistuneiden vahinkojen käsittely ehdotetaan keskitettäväksi myös edellä mainittujen toimintojen osalta. Näin erityisesti aineettomista vahingoista aiheutuneet korvaukset voidaan määrittää mahdollisimman yhdenmukaisesti vahingon tosiasiallisen laadun perusteella.

Asian luonteesta johtuen valtion sopimusperusteinen korvausvastuu sekä palvelussuhteeseen perustuva korvausvastuu jäävät keskitetyn menettelyn ulkopuolelle. Sopimusperusteisella korvausvastuulla viitataan yksityisoikeudellisiin sopimuksiin.

Tarkoituksenmukaista ei myöskään ole, että julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) mukainen menettely kuuluisi lain soveltamisalan piiriin.

Ehdotuksen toteuttamiseksi esitetään säädettäväksi laki valtion vahingonkorvaustoiminnasta. Samalla esitetään muutettavaksi syyttäjälaitoksesta annetun lain (439/2011) 31 §:ää sekä taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annetun lain 4 §:n 2 momenttia.

Yhdyskuntapalvelulain 12 a §:n mukaan Rikosseuraamuslaitos korvaa vahingon, jonka tuomittu on aiheuttanut tuottamuksellisesti yhdyskuntapalveluun kuuluvaa työtä tai tehtävää suorittaessaan. Näiden asioiden käsittely esitetään siirrettäväksi Valtiokonttorin tehtäväksi ehdotetun lain tullessa voimaan. Mikäli katsotaan tarkoituksenmukaiseksi, myös muiden viranomaisten käsittelemien korvausvaatimusten osalta voidaan asianomaisessa laissa tai muussa säädöksessä säätää, että korvausvaatimukset käsitellään jatkossa Valtiokonttorissa.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Valtion vahingonkorvaustoiminnan keskittäminen toteutettaisiin vuosien 2015—2018 kehyspäätöksen mukaisesti, eikä sillä olisi kustannuksia lisääviä vaikutuksia. Siirtämällä eri hallinnonaloilla vahingonkorvausvaatimusten ratkaisemiseen käytettäviä resursseja Valtiokonttoriin on mahdollista kattaa korvauksiin käytettävät määrärahat. Valtion vuoden 2015 talousarvioesityksessä siirrettäväksi ehdotetaan seuraavia määrärahoja:

Taulukko 1: Keskittämisessä Valtiokonttoriin siirtyvät korvausmäärärahat sekä tietojärjestelmän rakentamista varten siirrettävät määrärahat:

                
Kirjanpitoyksikkö: talousarviotili/momentti Keskiarvo (2010-2012) Siirrettävä määräraha Siirto tietojärjestelmään
Valtioneuvoston kanslia 23.01.01 2 000,00
OM: 25.01.20 353 031,00 200 000,00 25.01.01 15 000,00
Rajavartiolaitos: 26.20.01 18 264,72 18 000,00
Poliisihallitus: 26.10.01 5000,00 5000,00
SM:n hallinnonala yhteensä 68 264,72 23 000,00 26.01.01 8 000,00
Puolustusvoimat: 27.10.01 123 450,02 125 000,00
Puolustushallinnon rakennuslaitos 1 754,51 0,00
PLM:n hallinnonala yhteensä 125 204,53 125 000,00 27.10.01 10 000,00
Tulli: 28.10.02 72 975,05 2 000,00
VM:n hallinnonala yhteensä 72 975,05 2 000,00 28.01.01 4 000,00
Suomenlinnan hoitokunta: 29.80.03 13 559,88 1 000,00
Museovirasto: 29.80.75 1 000,00 1 000,00
OKM:n hallinnonala yhteensä 14 559,88 2 000,00 29.01.01 2 000,00
MMM hallinnonala yhteensä 2 000,00 30.01.01 2 000,00
Trafi: 31.20.01 6 947,42 5 000,00
Tienpito 31.10.20 (henkilövahingot) 20 000,00
Radanpito 31.10.20 (henkilövahingot) 15 000,00
LVM:n hallinnonala yhteensä 6 947,42 40 000,00 31.01.01 0,00
ELY-keskukset 32.01.02 20 462,31 20 000,00
TE-toimistot 32.30.01 8 154,57 8 000,00
TEM:n hallinnonala yhteensä 28 616,88 28 000,00 32.01.01 5 000,00
STM 33.01.01 4 255,08 4 000,00
THL 33.03.04 1 692,33 2 000,00
STM:n hallinnonala yhteensä 5 947,42 6 000,00 33.01.01 2 000,00
YM:n hallinnonala yhteensä 2 000,00 35.01.01 2 000,00
Yhteensä 682 088,80 430 000,00 52 000,00

Taulukon lähteenä on käytetty valtion raportointipalvelun (www.netra.fi) tietoja sekä kirjanpitoyksiköiden 20.2.2013 päivättyyn kyselyyn antamia vastauksia niiden maksamista vahingonkorvauksista vuosina 2010–2012. Taulukossa on huomioitu vain ehdotetun lain myötä Valtiokonttorille siirtyvien korvausten määrät.

Valtiokonttorin maksamien vahingonkorvausten kattamiseksi keskitettyyn menettelyyn kuuluvien kirjanpitoyksiköiden talousarviomäärärahoista siirretään vahingonkorvauksiin käytetyt määrärahat vuodesta 2015 lukien Valtiokonttorin talousarvioon momentille 28.50.50 (vahingonkorvaukset). Lähtökohtana siirrettävien määrien arvioinnissa pidetään kirjanpitoyksikköjen vahingonkorvauksiin vuosina 2010—2012 keskimäärin käyttämää määrää. Arvioinnissa on huomioitu merkittävät poikkeamat sekä se, että keskittämisen jälkeenkin tietyille viranomaisille jää käsiteltäväksi eräitä vahingonkorvausvaatimuksia. Siirrettävä määrä saattaa näin ollen huomattavastikin poiketa vuosien 2010—2012 keskiarvosta. Oikeusministeriöllä, Suomenlinnan hoitokunnalla sekä Tullilla on ollut vuonna 2010 maksettavanaan poikkeuksellisen suuria korvauksia minkä lisäksi Tullille jää edelleenkin joitakin korvausvaatimuksia käsiteltäväkseen. Vaikka maa- ja metsätalousministeriö tai ympäristöministeriö ei tiettävästi ole korvannut kyseisellä tarkastelujaksolla keskitettyyn menettelyyn siirtyviä vahinkoja, on kuitenkin perusteltua siirtää myös niiden toimintamenoista Valtiokonttorille vähäiseksi katsottava määrä mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen korvaamiseksi. Korvausmäärärahojen siirto merkitsee yhteensä 430 000 euron lisäystä momentille, jolle vuonna 2013 on budjetoitu 39,185 miljoonaa euroa.

Vahingonkorvaustoiminnan edellyttämän tietojärjestelmän liittäminen Valtiokonttorin korvaustietojärjestelmään edellyttää noin 52 000 euron kertainvestointia. Rahoitus kerätään vahinkomäärien suhteessa siirtämällä valtioneuvoston kanslian sekä hallinnonalojen perustoimintamenomomenteilta yhteensä 52 000 euroa Valtiokonttorin toimintamenomomentille 28.20.01.

Vahingonkorvaustoiminnan keskittäminen ei edellytä Valtiokonttorin henkilöstömäärään lisäämistä, vaan vahingonkorvausasioita käsittelevän henkilöstön riittävyys on mahdollista kattaa Valtiokonttorin sisäisin henkilöstöjärjestelyin.

Ehdotuksella arvioidaan olevan myönteisiä valtiontaloudellisia vaikutuksia. Valtion vahingonkorvaustoiminnan keskittämisellä selkiinnytetään vahingonkorvausasioiden käsittelyä sekä tehostetaan niiden ratkaisemisessa noudatettavia hallinnollisia prosesseja. Tämän voidaan katsoa johtavan yhdenmukaisempiin korvauspäätöksiin sekä vähentävän tuomioistuimissa käsiteltävien vahingonkorvausvaateiden määrää sekä tarvetta käyttää hallinnon ulkopuolisia asianajajia. Valtion vahingonkorvaustoiminnan keskittäminen mahdollistaa myös valtion vastuuvahinkoihin kohdistuvan kokonaisvaltaisen riskienhallinnan ja tätä kautta viranomaistoiminnassa aiheutuvien vahinkojen sekä valtiolle esitettyjen vahingonkorvausvaatimusten vähenemisen, minkä vuoksi uudistus tuo hallinnolle kustannussäästöjä.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotuksen mukaan valtion vahingonkorvausvaatimukset hoidetaan jatkossa keskitetysti Valtiokonttorissa. Valtiokonttorissa on vahingonkorvausasioiden ratkaisuun erikoistunut organisaatio, johon valtion keskitetty vahingonkorvaustoiminta on sisällytettävissä ilman suuria organisatorisia muutoksia. Vahingonkorvaustoiminnan keskittäminen mahdollistaa Valtiokonttorissa olevan vahingonkorvausoikeudellisen osaamisen nykyistä tehokkaamman ja kattavamman hyödyntämisen. Keskittämisen myötä valtiolla on käytössään vahingonkorvausasioihin erikoistuneita henkilöitä, jotka voivat virkatyönään hoitaa sellaisiakin asioita, joita varten aiemmin on käytetty ulkopuolisia asiamiehiä.

Vahingonkorvausasioiden keskittäminen Valtiokonttorille antaa muille viranomaisille mahdollisuuden keskittyä ydintehtäviensä hoitamiseen. Koska vahingon aiheuttanut viranomainen antaa Valtiokonttorille tiedot tapahtuman tosiasioista, Valtiokonttorin ja muiden virastojen välinen yhteistyö lisääntyy. Vahingonkorvausvaatimukset voivat toimia viranomaiselle palautteena sekä sen vastaisen toiminnan suunnittelun ja vahinkojen ennaltaehkäisyn välineenä, joten on tarkoituksenmukaista, että Valtiokonttori jatkossa raportoi hallinnonaloille näissä sattuneista vahingoista sekä tuottaa niille tietoa vahinkojen ennaltaehkäisemisen tueksi.

4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Valtion vahingonkorvaustoiminnan keskittämisellä parannetaan valtion viranomaisen toiminnan johdosta vahinkoa kärsineiden oikeusturvaa. Samalla edistetään korvauspäätösten yhdenmukaisuutta ja sisällöllistä laatua sekä vahvistetaan kansalaisten luottamusta valtion viranomaisten toiminnan oikeudenmukaisuuteen. Ehdotus mahdollistaa lisäksi valtion viranomaistoiminnassa aiheutuvien vahinkojen tilastoinnin sekä vastaisten vahinkojen ennaltaehkäisyyn tähtäävän riskienhallinnan. Tätä kautta ehdotuksella olisi mahdollista vähentää viranomaistoiminnassa aiheutuvia vahinkoja ja parantaa toiminnan laatua.

Hallintotoiminnassa aiheutuneen vahingon korvaamisessa ei ole kysymys vain rahallisen hyvityksen saamisesta yksittäistapauksessa, vaan asialla on laajempaa yhteiskunnallista merkitystä hallinnon luotettavuuden ja oikeudenmukaisuuden kannalta. Järjestämällä valtioon kohdistuvien vahingonkorvausvaatimusten käsittely koko valtionhallinnossa yhdenmukaisella ja selkeällä tavalla voidaan joustavasti, tehokkaasti, oikeudenmukaisesti ja hallintokustannuksiltaan edullisesti korvata sellaiset hallintotoiminnassa tapahtuneet vahingot, joissa korvausvastuun katsotaan kuuluvan valtiolle.

Vahingonkorvausvaatimusten käsittelyn keskittäminen Valtiokonttoriin ei vaikuta vahingonkärsijän oikeuteen saada vaatimuksensa käsitellyksi äidinkielellään suomeksi tai ruotsiksi. Kaksikielisenä valtion viranomaisena Valtiokonttori käsittelee sille esitettyjä korvausvaatimuksia nykyiseen tapaan molemmilla kansalliskielillä.

5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriön 15 päivänä marraskuuta 2011 asettamassa valtion vahingonkorvaustoiminnan jatkokehittämistyöryhmässä. Työryhmän tehtävänä oli arvioida valtion vahingonkorvaustoiminnan kehittämisvaihtoehtoja sekä laatia ehdotus valtion keskitetyn vahingonkorvaustoiminnan toimeenpanemiseksi. Työryhmä koostui valtiovarainministeriön, oikeusministeriön sekä Valtiokonttorin edustajista.

Esityksen taustana on apulaisoikeuskanslerin ratkaisu 24/1/06 5 päivänä syyskuuta 2008, jossa hän kiinnitti huomiota tarpeeseen selkeyttää valtioon kohdistettavien lainkäyttöä koskevien vahingonkorvausvaatimusten käsittelyyn liittyvää menettelyä. Tätä tehtävää varten valtiovarainministeriö asetti 8 päivänä lokakuuta 2009 valtion vahingonkorvaustoiminnan kehittämistyöryhmän, jonka muistio (VM:n julkaisuja 46/2010) valmistui ja luovutettiin valtiovarainministeriölle 28 päivänä lokakuuta 2010. Muistiossa ehdotettiin valtion vahingonkorvaustoiminnan keskittämistä Valtiokonttorin tehtäväksi. Muistiosta pyydettiin lausunnot ministeriöiltä sekä valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä ja Suomen asianajajaliitolta. Suurin osa lausunnonantajista kannatti lähtökohtaisesti työryhmän ehdotusta.

5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Työryhmä on kuullut valmistelun yhteydessä Liikennevirastoa, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta, Tullihallitusta, Poliisihallitusta, Maanmittauslaitosta, sisäasiainministeriötä, valtiovarainministeriötä, puolustusministeriötä, Puolustusvoimia sekä ulkoasiainministeriötä. Lisäksi työryhmä sai kirjalliset lausunnot oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriön vero-osastolta, Poliisihallitukselta, maa- ja metsätalousministeriöltä sekä liikenne- ja viestintäministeriöltä.

Työryhmän muistion (VM:n julkaisuja 15/2013) valmistuttua valtiovarainministeriö pyysi siitä lausunnot valtioneuvoston kanslialta, ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta sekä eduskunnan oikeusasiamieheltä. Lausunnoista on laadittu yhteenveto.

Lausunnonantajat pääasiassa pitävät ehdotettua lakia tarpeellisena sekä kannattavat vahingonkorvausasioiden keskittämistä Valtiokonttoriin. Eduskunnan oikeusasiamies suhtautuu lausunnossaan kriittisesti lakiehdotukseen ja sen tarkoituksenmukaisuuteen.

Esityksen taloudellisten vaikutusten osalta suurin osa lausunnonantajista toteaa, ettei esitetyille määrärahasiirroille ole estettä, mikäli lakiehdotus muutoin toteutuu esitetyn mukaisena.

Lausuntopalautteen perusteella esityksen jatkovalmistelussa lakiehdotusta ja sen perusteluja on täsmennetty ja niihin on tehty joitakin lähinnä teknisluonteisia muutoksia. Lisäksi esityksen määrärahataulukon lukuja on tiettyjen hallinnonalojen osalta korjattu vastaamaan niiden todellisia vahingonkorvauksiin käyttämiä summia tai siltä osin, kun hallinnonala on vastustanut määrärahasiirtoja.

Esitykseen on myös lisätty suhdetta perustuslakiin tarkasteleva jakso.

6 Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Laki valtion vahingonkorvaustoiminnasta

1 §. Soveltamisala. Lain 1 §:ssä määritellään lain soveltamisala rajoituksineen.

Pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan lakia sovelletaan valtioon kohdistuvan vahingonkorvausvaatimuksen käsittelyyn, jos vaatimus perustuu valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin taikka toimintaan, josta valtio vastaa tahallisuudesta tai huolimattomuudesta riippumatta.

Lain tarkoittamia valtion viranomaisia ovat valtion hallintoviranomaiset ja muut valtion budjettitalouden piiriin kuuluvat virastot ja laitokset mukaan lukien Ahvenanmaan maakunnassa toimivat valtion viranomaiset, tuomioistuimet ja muut lainkäyttöviranomaiset, eduskunnan virastot sekä tasavallan presidentin kanslia. Lakia ei sen sijaan sovelleta välillisen julkisen hallinnon toimijoiden, kuten Suomen Pankin tai Kelan, toimintaan. Myös budjetin ulkopuoliset rahastot ja valtion liikelaitokset jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Lain soveltamisala on rajattu ensinnäkin tilanteisiin, joissa viranomaisen toiminnassa on tapahtunut virhe tai laiminlyönti. Lain soveltamisalan piiriin kuuluvat näin ollen tyypillisesti vahingonkorvauslakiin perustuvat korvausvaatimukset. Soveltamisalan piiriin kuuluvat lisäksi valtion tuottamuksesta riippumattomaan vastuuseen perustuvien vahingonkorvausvaatimusten käsittely. Tällainen niin kutsuttu ankara vastuu voi perustua joko oikeuskäytännössä vahvistettuihin periaatteisiin tai erityislainsäädäntöön, kuten taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annettuun lakiin.

Ehdotettua lakia ei sovelleta korvausvaatimukseen, joka perustuu luonnonvoimien aiheuttamaan vahinkoon. Tällaisia vahinkoja valtio korvaa esimerkiksi tukiluonteisten korvausjärjestelmien, kuten satovahinkojen korvausjärjestelmän, puitteissa. Tällaisiin tukijärjestelmiin perustuvat valtiolle esitetyt korvausvaatimukset eivät ole ehdotetussa laissa tarkoitettuja vahingonkorvausvaatimuksia. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät lisäksi tilanteet, joissa aiheutunut vahinko on syntynyt nimenomaisen viranomaispäätöksen seurauksena. Tällaisia ovat muun muassa viranomaisten tekemät suojelu- ja lunastuspäätökset.

Momentin toisen virkkeen mukaan ehdotettua lakia sovelletaan niiden korvausten maksamiseen, jotka perustuvat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon taikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 39 artiklan mukaiseen sovintoratkaisuun taikka muun kansainvälisen lainkäyttö- tai tutkintaelimen, esimerkiksi kansainvälisen tuomioistuimen tai merioikeustuomioistuimen, tuomioon tai päätökseen. Edellä mainittujen korvausten osalta asian käsittelystä vastaisi nykyiseen tapaan asianomainen ministeriö yhdessä ulkoasiainministeriön kanssa. Valtiokonttori kuitenkin huolehtisi korvausten maksamisesta vahingonkärsijälle.

Pykälän 2 momentti sisältää tyhjentävän luettelon lain soveltamisalan rajoituksista. Lain soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu ensinnäkin eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, sillä ei ole perusteltua, että oikeusasiamiehen valvontavaltaan kuuluva hallintoviranomainen arvioisi oikeusasiamiehen toimintaa vahingonkorvausoikeuden näkökulmasta.

Puolustusvoimilla on puolustusvoimista annetun lain 14 §:n mukaan oikeus tilapäisesti käyttää muita kuin pysyvässä käytössään olevia kiinteistöjä, jos se on sotilaallisen harjoitustoiminnan tai puolustusvalmiuden kohottamisen kannalta välttämätöntä. Vastaava oikeus on rajavartiolaitoksella rajavartiolain (578/2005) 39 §:n nojalla. Momentin 1 kohdassa mainitusta toiminnasta kiinteistöille aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen on jätetty lain soveltamisalan ulkopuolelle. Säännös kattaa harjoitustoiminnan, valmiuden kohottamiseen liittyvän toiminnan sekä operatiivisen toiminnan, kuten aluevalvontatehtävät. Aluevalvontaan liittyviä tehtäviä on erityisesti ilmavoimilla ja merivoimilla. Lakia ei myöskään sovelleta sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) mukaisesta toiminnasta aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen.

Momentin 2 kohdassa säädetään, että lakia ei sovelleta poliisilta vaadittavien vahinkojen korvausmenettelyyn.

Momentin 3 kohdan mukaan lakia ei sovelleta ulosottokaaressa (705/2007) valtion korvattavaksi säädettyjen vahinkojen korvausmenettelyyn.

Momentin 4 kohdan mukaan lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävillä maanmittaustoimituksilla tarkoitetaan kiinteistönmuodostamislain (554/1995) mukaisia toimenpiteitä. Lakia ei myöskään sovelleta maakaaressa (540/1995) tarkoitetuista kirjaamisasioista taikka kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (453/2002) 3 §:ssä tarkoitettuja tietoja koskevista rekisterimerkinnöistä aiheutuvien vahinkojen korvaamiseen.

Verotuksella tarkoitetaan verohallinnosta annetun lain (503/2010) 2 §:n mukaisten Verohallinnon toimivaltaan kuuluvien tehtävien hoitamista sekä Tullin kantamien tullien, verojen ja maksujen määräämisellä Tullin hallinnosta annetun lain (960/2012) 2 §:n mukaisten verotukseen liittyvien tehtävien hoitamista. Näistä toiminnoista aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen ei kuuluisi ehdotetun 5 kohdan perusteella lain soveltamisalan piiriin. Momentin 5 kohdan perusteella lain soveltamisalan piiriin eivät kuuluisi myöskään tilanteet, joissa korvaushakemus koskee vahinkoa, jonka on väitetty aiheutuneen verotuksen yhteydessä siitä, että kansallinen lainsäädäntö tai menettely on ollut EU-lainsäädännön vastainen. Tullimenettelyssä aiheutuvien muiden kuin Tullin kantamien tullien, verojen ja maksujen määräämisestä aiheutuneiden vahinkojen korvausmenettelyyn sovellettaisiin ehdotettua lakia.

Momentin 6 kohdassa liikenneväylien ylläpitämisellä puolestaan tarkoitetaan maantielain (503/2005) 9 §:n mukaista tienpitoa, ratalain (110/2007) 3 §:n mukaista radanpitoa sekä liikennevirastosta annetun lain (862/2009) 2 §:n mukaista vesiväylänpitoa, joissa ilmenneestä virheestä tai laiminlyönnistä aiheutuneet esine- ja taloudelliset vahingot käsiteltäisiin 6 kohdan mukaan niin ikään keskitetyn menettelyn ulkopuolella.

Pykälän 2 momentissa lueteltujen soveltamisalan poikkeusten estämättä ehdotettua lakia sovelletaan kuitenkin eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa koskevia korvausvaatimuksia lukuun ottamatta aina silloin, kun kysymyksessä on henkilövahinkoa tai kärsimystä koskeva korvausvaatimus. Näin ollen esimerkiksi maanteiden kunnossapidossa ilmenneestä laiminlyönnistä aiheutunut henkilövahinko käsiteltäisiin keskitetyssä menettelyssä. Siinä tapauksessa, että samaan korvausvaatimukseen sisältyisi sekä esine- tai varallisuusvahinkoa että henkilöön kohdistuvaa vahinkoa koskevia vaatimuksia, korvausperuste ratkaistaan esinevahinkoa koskevan vaatimuksen käsittelyn yhteydessä ja asianomainen viranomainen siirtää korvausvaatimuksen Valtiokonttorille henkilöön kohdistuvan vahingon määrittelemiseksi. Jos viranomainen katsoo, ettei korvausperustetta ole, henkilöön kohdistuvaa vahinkoa koskevaa vaatimusta ei luonnollisestikaan ole tarvetta siirtää Valtiokonttorin käsiteltäväksi, jollei sitä ole pidettävä esine- tai varallisuusvahingosta riippumattomana erillisenä vahinkona.

Pykälän 3 momentissa säädetään, että lakia ei sovelleta valtion sopimusperusteiseen vastuuseen. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät siis muun muassa valtion hankintasopimuksista sekä valtion ja kuntien välisistä yksityisoikeudellisista sopimuksista aiheutuneet vahingot. Lakia ei myöskään sovelleta valtion palvelussuhteeseen perustuvan korvausvaatimuksen käsittelyyn, joten sekä valtion työsopimussuhteeseen että valtion virkasuhteeseen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset käsiteltäisiin keskitetyn menettelyn ulkopuolella. Lakia ei sovelleta myöskään sopimussuhteesta tai palvelussuhteesta aiheutuneen henkilövahingon korvaamiseen. Lisäksi soveltamisalan ulkopuolelle jäävät julkisista hankinnoista annetun lain mukaiseen tarjouskilpailuun liittyvät korvausvaatimukset.

2 §. Toimivaltainen viranomainen. Lain 2 §:n mukaan toimivaltainen viranomainen lain soveltamisalaan kuuluvassa vahingonkorvaustoiminnassa on Valtiokonttori. Valtiokonttorista annetun valtioneuvoston asetuksen (1155/2002) 11 §:n 1 momentin mukaisesti Valtiokonttori myös kantaa ja vastaa valtion puolesta sekä valvoo valtion etua ja oikeutta silloin, kun lain soveltamisalaan kuuluvaa vahingonkorvausasiaa käsitellään tuomioistuimessa.

3 §. Kuuleminen. Lain 3 §:n mukaan Valtiokonttorin on ennen korvausasian ratkaisemista kuultava sitä viranomaista, jonka toimialalla vahinko on aiheutettu.

Tällöin viranomaisen tulee selvittää Valtiokonttorille vahingon syntymiseen johtaneet olosuhteet. Sen sijaan viranomaisen ei edellytetä selvittävän Valtiokonttorille tapaukseen soveltuvia oikeusohjeita eikä muutenkaan esittävän kantaansa vahingonkorvausvaatimukseen, mikäli viranomainen ei sitä yksittäistapauksessa pidä aiheellisena.

Kuuleminen voisi kuitenkin olla ilmeisen tarpeetonta, mikäli viranomainen on jo toimittanut mainitun selvityksen esimerkiksi vahingonkorvausvaatimuksen siirtämisen yhteydessä.

Valtiokonttori arvioi valtion korvausvastuun itsenäisesti.

4 §. Korvausvaatimuksen ratkaisu ja valituskielto. Ehdotetun pykälän mukaan Valtiokonttorin on annettava valtion varoista maksettavasta korvauksesta kirjallinen ratkaisu. Valtiokonttorin ratkaisu ei ole hallintopäätös, sillä Valtiokonttorin ehdotetun lain nojalla käsittelemät korvausasiat ovat yksityisoikeudellisia riita-asioita eivätkä hallintolaissa tarkoitettuja hallintoasioita. Valtiokonttorin ratkaisu voi myös olla Valtiokonttorin ja vahinkoa kärsineen välinen sopimus vahingon perusteesta ja määrästä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon taikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 39 artiklan mukaiseen sovintoratkaisuun taikka muun kansainvälisen lainkäyttö- tai tutkintaelimen tuomioon tai päätökseen perustuvasta korvauksesta ei kuitenkaan voida sopia vahingonkärsijän kanssa.

Koska Valtiokonttorin ehdotetun lain nojalla käsittelemät korvausasiat kuuluvat yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, Valtiokonttorin ratkaisuun tyytymätön voi nostaa kanteen valtiota vastaan käräjäoikeudessa riita-asioista säädetyssä järjestyksessä. Sama koskee Valtiokonttorin päätöstä, jolla asia on jätetty ratkaisematta tai käsittelemättä.

Valtiokonttorin tulee korvausratkaisun antamisen yhteydessä ilmoittaa korvausta vaativalle mahdollisuudesta nostaa kanne valtiota vastaan. Tämä ilmoitus korvaa hallintolain 47 §:n mukaisen valitusosoituksen antamisen.

Korvausta vaativalla on myös oikeus nostaa valtiota vastaan kanne käräjäoikeudessa vaatimatta korvausta ensin Valtiokonttorilta.

5 §. Hallintolain soveltaminen. Menettelyyn Valtiokonttorissa sovelletaan pykälän mukaan hallintolakia sikäli kuin ehdotetussa 4 §:ssä ei toisin säädetä.

6 §. Voimaantulo. Pykälän 1 momentissa säädetään lain voimaantulon ajankohdasta. Pykälän 2 momentin siirtymäsäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa valtiolle esitettyyn korvausvaatimukseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

1.2 Laki syyttäjälaitoksesta

31 §. Syyttäjälaitosta koskevien vahingonkorvausasioiden käsittely. Pykälän sisältö ehdotetaan korvattavaksi informatiivisella viittauksella ehdotettuun valtion vahingonkorvaustoiminnasta annettavaan lakiin.

1.3 Laki taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta

4 §. Pykälän toista momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtion puhevaltaa mainitun lain mukaisissa korvausasioissa käyttää Valtiokonttori.

1.4 Laki yhdyskuntapalvelusta

12 a §. Korvaus yhdyskuntapalveluun tuomitun aiheuttamasta vahingosta. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Valtiokonttori käsittelisi vastaisuudessa yhdyskuntapalveluun tuomitun tuottamuksellisesti aiheuttamaan vahinkoon perustuvan korvausvaatimuksen. Lisäksi momentin kolmas virke, jonka perusteella määrältään 5 000 euroa ylittävät vahingot on siirretty Valtiokonttorin käsiteltäväksi, ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana.

2 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015. Ennen lakien voimaantuloa valtiolle esitettyjä korvausvaatimuksia ei siirretä Valtiokonttorin käsiteltäväksi, vaan vaatimukset käsitellään lakien voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.

3 Suhde perustuslakiin

Perustuslain 118 §:n 3 momentin mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään.

Esitys ei sisällä perustuslain kannalta merkittäviä muutoksia lainsäädäntöön, mutta siinä ehdotetaan säädettäväksi laki, joka turvaa tehokkaammin valtion viranomaisen virheen tai laiminlyönnin johdosta vahinkoa kärsineiden oikeusturvaa ja näin myös osaltaan vahvistaa perustuslaissa jokaiselle turvattua oikeutta vaatia vahingonkorvausta julkisyhteisöltä. Vahingonkorvausasioiden keskittäminen pääasiassa yhdelle viranomaiselle selkeyttää vahingonkorvauksen hakuprosessia sekä edistää vahingonkärsijöiden yhdenvertaista kohtelua.

Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki valtion vahingonkorvaustoiminnasta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §
Soveltamisala

Tätä lakia sovelletaan valtioon kohdistuvan vahingonkorvausvaatimuksen käsittelyyn, jos vaatimus perustuu valtion viranomaisen virheeseen tai laiminlyöntiin taikka toimintaan, josta valtio vastaa tahallisuudesta tai huolimattomuudesta riippumatta. Kun kyse on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon tai ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990) 39 artiklan mukaiseen sovintoratkaisuun perustuvasta korvauksesta taikka muun kansainvälisen lainkäyttö- tai tutkintaelimen tuomioon tai päätökseen perustuvasta korvauksesta, lakia sovelletaan kuitenkin vain korvauksen maksamiseen valtion varoista.


Tätä lakia ei sovelleta eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan kohdistuviin vahingonkorvausvaatimuksiin eikä sellaisen esine- tai varallisuusvahinkoon perustuvan korvausvaatimuksen käsittelyyn, joka koskee:

1) puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen toiminnassa kiinteistölle aiheutunutta vahinkoa tai sotilaallisesta kriisinhallinnasta johtuvaa vahinkoa;

2) poliisin toiminnassa aiheutunutta vahinkoa;

3) ulosotossa aiheutunutta vahinkoa;

4) maanmittaustoimituksessa aiheutunutta vahinkoa tai maanmittauslaitoksen ylläpitämien rekistereiden virheestä tai puutteellisuudesta aiheutunutta vahinkoa;

5) verotukseen perustuvaa vahinkoa taikka Tullin kantamien tullien, verojen ja maksujen määräämisessä aiheutunutta vahinkoa; tai

6) liikenneväylien ylläpitämisestä johtuvaa vahinkoa.


Tätä lakia ei sovelleta myöskään sopimukseen, valtion palvelussuhteeseen taikka julkisista hankinnoista annettuun lakiin (348/2007) perustuvan vahingonkorvausvaatimuksen käsittelyyn.


2 §
Toimivaltainen viranomainen

Tämän lain soveltamisalaan kuuluvassa vahingonkorvaustoiminnassa toimivaltainen viranomainen on Valtiokonttori.


3 §
Kuuleminen

Valtiokonttorin tulee ennen vahingonkorvausasian ratkaisua varata sille viranomaiselle, jonka toimialalla vahinko on aiheutettu, tilaisuus tulla kuulluksi, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta.


4 §
Korvausvaatimuksen ratkaisu ja valituskielto

Valtiokonttorin on annettava valtion varoista maksettavasta vahingonkorvauksesta kirjallinen ratkaisu. Maksettavasta vahingonkorvauksesta voidaan sopia vahinkoa kärsineen kanssa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon tai ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 39 artiklan mukaiseen sovintoratkaisuun taikka muun kansainvälisen lainkäyttö- tai tutkintaelimen tuomioon tai päätökseen perustuvasta korvauksesta ei kuitenkaan voida sopia vahinkoa kärsineen kanssa.


Valtiokonttorin ratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla. Ratkaisuun tyytymätön voi nostaa kanteen valtiota vastaan käräjäoikeudessa riita-asioista säädetyssä järjestyksessä. Valtiokonttorin tulee ilmoittaa tästä mahdollisuudesta hakijalle korvausratkaisun antamisen yhteydessä.


5 §
Hallintolain soveltaminen

Vahingonkorvausasioiden käsittelyyn Valtiokonttorissa sovelletaan hallintolakia (434/2003) siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä.


6 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Ennen tämän lain voimaantuloa valtion viranomaiselle esitettyyn vahingonkorvausvaatimukseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.




2.

Laki syyttäjälaitoksesta annetun lain 31 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan syyttäjälaitoksesta annetun lain (439/2011) 31 § seuraavasti:


31 §
Syyttäjälaitosta koskevien vahingonkorvausasioiden käsittely

Syyttäjälaitosta koskevien vahingonkorvausasioiden käsittelystä säädetään valtion vahingonkorvaustoiminnasta annetussa laissa ( / ).



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen tämän lain voimaantuloa syyttäjälaitokselle esitettyyn vahingonkorvausvaatimukseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.



3.

Laki taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annetun lain 4 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan taisteluvälineiden siviilihenkilöille aiheuttamien tapaturmien korvaamisesta annetun lain (1213/1990) 4 §:n 2 momentti seuraavasti:


4 §

Valtion puhevaltaa tämän lain mukaisissa korvausasioissa käyttää Valtiokonttori.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen tämän lain voimaantuloa esitettyyn korvausvaatimukseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.



4.

Laki yhdyskuntapalvelusta annetun lain 12 a §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan yhdyskuntapalvelusta annetun lain (1055/1996) 12 a §:n 2 momentti, sellaisena kuin se on laissa 641/2010, seuraavasti:


12 a §
Korvaus yhdyskuntapalveluun tuomitun aiheuttamasta vahingosta

Valtiokonttorin on tehtävä selvitys 1 momentissa tarkoitetusta vahinkotapahtumasta. Korvauksen suorittaa Valtiokonttori.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen tämän lain voimaantuloa Rikosseuraamuslaitokselle esitettyyn vahingonkorvausvaatimukseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.



Helsingissä 18 päivänä syyskuuta 2014

Pääministeri
ALEXANDER STUBB

Liikenne- ja kuntaministeri
Paula Risikko

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.