Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

HE 85/2014
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi passilain ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 3 ja 19 §:n muuttamisesta

HaVM 27/2014

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi passilakia ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia.

Passilaissa säädettäisiin uutta passia koskevasta kevennetystä hakemusmenettelystä, jossa yli 12-vuotiaalle hakijalle voitaisiin myöntää uusi passi ilman henkilökohtaista asiointia viranomaisessa. Lisäksi selkeytettäisiin passin hakemista koskevia säännöksiä siten, että passihakemuksen jättäminen poliisille olisi mahdollista sähköisesti.

Passilakiin tehtäisiin lisäksi eräitä tarkennuksia liittyen passin peruuttamiseen ja passin ottamiseen viranomaisen haltuun.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettuun lakiin tehtäisiin kevennetyn hakemusmenettelyn edellyttämät muutokset. Lisäksi lakiin lisättäisiin säännös passin hakemista ja myöntämistä koskevan tiedon luovuttamisesta tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä maistraatille.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 27 päivänä lokakuuta 2014.


YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Passin hakeminen ja hakijan tunnistaminen

Passilaissa (671/2006) säädetään muun muassa passin hakemisesta ja myöntämisestä, passityypeistä sekä passin peruuttamisesta ja poisottamisesta. Valtioneuvoston asetuksella passeista (373/2013), jäljempänä passiasetus, on annettu tarkempia säännöksiä muun muassa passihakemuksen nimikirjoituksesta, alaikäisen passihakemuksesta ja passin luovuttamisesta.

Passilain 6 §:n 1 momentin mukaan passia on haettava kirjallisesti. Koska hallintolain (434/2003) mukaan suullinen vireillepano on viranomaisen suostumuksella mahdollista, katsottiin passilakia koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 25/2005 vp) tarpeelliseksi, että lakiin sisällytetään vaatimus kirjallisesta hakemuksesta. Pykälässä säädetään myös, että passihakemus on jätettävä henkilökohtaisesti poliisilaitokselle. Henkilökohtaisten läsnäolon vaatimusta perusteltiin hallituksen esityksessä hakijan henkilöllisyyden varmistamisella. Passihakemuksen voi tehdä millä tahansa poliisilaitoksella hakijan asuinpaikasta riippumatta. Ulkomailla oleskeleva Suomen kansalainen voi hakea passia Suomen edustustosta.

Alaikäisen passihakemukseen on liitettävä huoltajien suostumus. Passiasetuksen 2 §:n mukaan huoltaja voi antaa suostumuksensa allekirjoittamalla huoltajan suostumusta koskevan kohdan hakemuslomakkeessa. Alaikäisen passihakemukseen on liitettävä kirjallinen ja yksilöity suostumus niiltä huoltajilta, jotka eivät ole henkilökohtaisesti läsnä passihakemusta jätettäessä.

Passilain 6 a §:n mukaan passihakemuksen vastaanottava viranomainen ottaa hakijalta passia haettaessa sormenjäljet paitsi, jos niitä ei saada iän, vamman, sairauden, fyysisen esteen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Alle 12-vuotiaalta lapselta ei oteta sormenjälkiä.

Virkailija syöttää passihakemuksen henkilökortti- ja passitietojärjestelmään hakijan ilmaistua haluavansa hakea passia. Hakijan ei siis tarvitse täyttää erillistä kirjallista hakemusta. Passilaissa ei säädetä hakemuksen allekirjoittamisesta. Käytännössä on menetelty niin, että hakija tarkastaa virkailijan tulostamasta hakemuksesta tietojen oikeellisuuden ja allekirjoittaa hakemuksen. Hakemuksen käsittelymaksu peritään hakemusta jätettäessä.

Hakijan on annettava passia varten nimikirjoitusnäyte, joka annetaan nykyisin yleensä sähköisellä alustalla. Nimikirjoitusnäytteen antamisen ikärajasta ei ole säännöksiä. Käytännössä alle viisivuotiailta ei ole otettu näytettä, vaan hakemukseen on automaattisesti lisätty vakionimikirjoitus. Tätä vanhemmilla lapsilla harkinta nimikirjoitusnäytteen pyytämisestä on tehty tapauskohtaisesti.

Passilain 6 §:ssä edellytetään myös, että hakemukseen liitetään hakijan kasvokuva, josta hakija on hyvin tunnistettavissa. Kasvokuvien lukumäärästä ja kuvalle asetettavista vaatimuksista on säädetty tarkemmin passivalokuvasta annetulla sisäasiainministeriön asetuksella (708/2006), jäljempänä valokuva-asetus. Sen mukaan passihakemukseen tulee liittää yksi mustavalkoinen tai värillinen valokuva hakijan kasvoista, joka saa olla enintään kuusi kuukautta vanha. Lisäksi asetuksessa säädetään muun muassa kuvan koosta ja kasvojen mittasuhteista. Kasvokuvan toimittaminen sähköisesti on ollut Suomessa mahdollista huhtikuusta 2013 lähtien. Poliisin lupahallinnon valokuvapalvelinta voivat käyttää sekä valokuvaamot että yksityiset kansalaiset. Kuvan laatu arvioidaan hakijan jättäessä hakemuksen. Kuvan toimittaminen sähköisesti edellyttää vahvasta sähköisestä tunnistamista ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009), jäljempänä sähköinen tunnistamislaki, mukaista vahvaa sähköistä tunnistamista.

Voimassaoleva lainsäädäntö mahdollistaa myös ennestään poliisin hallintoasiaintietojärjestelmään talletetun kasvokuvan ja nimikirjoitusnäytteen käyttämisen muuhun asiakirjaan. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003), jäljempänä poliisin rekisterilaki, 3 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaan kuvatietoihin talletettua henkilön valokuvaa ja nimikirjoitusnäytettä saadaan henkilön suostumuksella käyttää muunkin hänen hakemansa hallintoluvan tai päätöksen valmistamiseen kuin sen asiakirjan valmistamiseen, johon henkilön valokuva ja nimikirjoitusnäyte on luovutettu.

Hakijan tunnistaminen ja henkilöllisyyden varmistaminen ovat keskeisiä toimenpiteitä passimenettelyssä. Passilain 9 §:ään sisältyy kaikkia passiviranomaisia velvoittava säännös, jonka mukaan passinhakijan tunnistaminen tulee suorittaa luotettavalla tavalla. Passin hakemista koskevassa 6 §:ssä puolestaan edellytetään, että hakijan on esitettävä tunnistamisasiakirjana voimassa oleva henkilöllisyyttä osoittava asiakirja eli passi tai henkilökortti. Poliisin myöntämistä henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista annetun valtioneuvoston asetuksen (707/2006) mukaan poliisin myöntämiä henkilöllisyyttä osoittavia asiakirjoja, jotka hyväksytään tunnistamisasiakirjana henkilökorttia ja passia haettaessa, ovat voimassa oleva henkilökortti ja passi. Jos hakijalla ei ole esittää tunnistamisasiakirjaa tai hakija ei ole luotettavasti tunnistettavissa kyseisestä asiakirjasta, passihakemuksen vastaanottava viranomainen suorittaa tunnistamisen. Poliisihallitus on antanut passilain 9 §:n 2 momentin nojalla määräyksen tunnistamisen suorittamisesta. Passihakemuksen vastaanottava viranomainen voi tunnistaa hakijan esimerkiksi hakijan hallussa olevien muiden asiakirjojen avulla tai käyttämällä hakijan suostumuksella viranomaisen käytössä olevia rekistereitä. Selkeästi yleisin tunnistamiseen käytettävä asiakirja on hakijan aiempi voimassaoleva passi.

Vuonna 2013 noin 700 000 poliisille tehdystä passihakemuksesta yhteensä noin 290 000 hakijalla oli voimassaoleva passi uutta passia haettaessa. Noin 220 000 hakijalla passi oli vanhentunut alle vuoden sisällä passihakemuksen jättämisestä. Noin 100 000 hakijalla ei ollut aiempaa passia lainkaan. Kaikista hakijoista alle 12-vuotiaita oli noin 95 000, joista noin 30 000 hakijalle oli aiemmin myönnetty passi.

Passin myöntäminen ja voimassaolo

Passilain 10 §:ssä säädetään passin myöntämisestä. Suomessa passia hakeneelle passin myöntää se poliisilaitos, jonne hakija on jättänyt hakemuksensa. Toimivalta passin myöntämiseen ei siis ole sidottu hakijan kotikuntaan. Ulkomailla olevalle Suomen kansalaiselle passin myöntää passilain 10 §:n 2 momentissa tarkoitettu Suomen edustusto.

Poliisi myönsi vuonna 2012 noin 640 000 passia ja vuonna 2013 noin 700 000 passia. Ulkoasiainministeriö ja Suomen edustustot myönsivät vuonna 2012 noin 20 000 passia ja vuonna 2013 noin 19 000 passia.

Passilain 14 §:n mukaan passi myönnetään pääsääntöisesti viideksi vuodeksi. Uutta passilakia säädettäessä yleinen voimassaoloaika lyhennettiin kymmenestä vuodesta viiteen vuoteen. Hallituksen esityksessä uudeksi passilaiksi ( HE 25/2005 vp) yleisen voimassaoloajan lyhentämistä perusteltiin tunnistettavuuden parantamisella ja siten mahdollisten väärinkäytösten entistä tehokkaammalla estämisellä sekä passeissa tuolloin käyttöön otetun uuden tekniikan nopealla kehittymisellä.

Passilakiin ei sisälly säännöksiä passin uusimisesta tai passin voimassaolon jatkamisesta.

Passin sisältö

Passilain 5 §:ssä säädetään passin sisällöstä. Passiin merkitään hakijan sukunimi, etunimet, sukupuoli, henkilötunnus, kansalaisuus, syntymäkotikunta, passin myöntämispäivä ja viimeinen voimassaolopäivä, passin myöntänyt viranomainen ja passin numero. Passissa on lisäksi passinhaltijan kasvokuva ja nimikirjoitus. Nimikirjoituksen merkitsemisestä on annettu tarkempia säännöksiä passiasetuksessa. Passissa on pääsääntöisesti tekninen osa eli siru. Sirulle talletetaan kasvokuva ja sormenjäljet tarvittavine lisätietoineen. Sormenjälkiä lukuun ottamatta sirulla ei ole sellaisia tietoja, jotka eivät ole myös visuaalisesti nähtävissä passikirjassa.

Passilain 17 §:n mukaan passin myöntävä viranomainen tarkastaa hakijan henkilötiedot väestötietojärjestelmästä, ja tiedot merkitään passiin väestötietojärjestelmän tietojen mukaisesti. Lain 33 §:n mukaan passinhaltijan on huolehdittava siitä, että käyttäessään passia matkustusoikeuden osoituksena siihen merkityt henkilötiedot vastaavat väestötietojärjestelmään merkittyjä tietoja. Pantaessa passihakemusta vireille henkilökortti- ja passitietojärjestelmässä hakijan tiedot haetaan väestötietojärjestelmästä. Jos henkilötiedoissa on virhe, hakijaa pyydetään ilmoittamaan asiasta maistraattiin. Passia ei voida myöntää ennen virheen korjaamista.

Sähköinen asiointi hallintomenettelyssä

Passilakiin tai passiasetukseen ei sisälly sähköistä asiointia koskevia nimenomaisia säännöksiä. Passimenettelyyn sovelletaan hallinnon yleislakeja, kuten esimerkiksi hallintolakia ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003), jäljempänä sähköinen asiointilaki, siltä osin kuin passilaissa ei ole säädetty näistä laeista poikkeavasti.

Sähköisen asiointilain tarkoituksena on lisätä asioinnin sujuvuutta ja joutuisuutta sekä tietoturvallisuutta. Laissa säädetään sähköisten asiointipalveluiden järjestämistä koskevista viranomaisten velvoitteista. Lain 5 §:n mukaan viranomaisen, jolla on tarvittavat tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet, on niiden rajoissa tarjottava kaikille mahdollisuus lähettää ilmoittamaansa sähköiseen osoitteeseen tai määriteltyyn laitteeseen viesti asian vireille saattamiseksi tai käsittelemiseksi.

Sähköisen asiointilain 9 §:n mukaan vireillepanossa ja asian muussa käsittelyssä vaatimuksen kirjallisesta muodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirja. Sähköisellä asiakirjalla tarkoitetaan sähköistä viestiä, joka liittyy asian vireillepanoon, käsittelyyn tai päätöksen tiedoksiantoon. Sähköisen viestin saapumisajankohdaksi katsotaan hetki, kun se on viranomaisen käytettävissä siten, että viestiä voi käsitellä.

Useat sähköiset palvelut edellyttävät sähköisen tunnistamislain mukaista vahvaa sähköistä tunnistamista. Vahvalla sähköisellä tunnistamisella tarkoitetaan henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeudellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttäen. Tunnistusvälineellä puolestaan tarkoitetaan esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet.

Sähköisen tunnistamislain 5 §:n mukaan tunnistusvälinettä voidaan käyttää oikeustoimen tekemiseen, jollei muualla toisin säädetä. Vahvan sähköisen tunnistamisen avulla kuluttajat voivat turvallisesti vahvistaa henkilöllisyytensä erilaisissa sähköisissä palveluissa. Tunnistamisessa käytettyjä vahvoja sähköisiä tunnistusvälineitä ovat pankkien tarjoamat verkkopankkitunnukset, Väestörekisterikeskuksen kansalaisvarmenne, joka on muun muassa poliisin myöntämässä henkilökortissa, ja teleyritysten mobiilivarmenteet. Selkeä enemmistö tunnistustapahtumista tehdään nykyisin pankkitunnuksilla.

Sähköiseen tunnistamiseen on pohdittu myös muita välineitä. Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa linjataan, että kansallinen sähköinen palveluväylä ja sähköinen tunnistautuminen toteutetaan viipymättä kustannustehokkaasti. Rakennepoliittiseen ohjelmaan kirjattu tavoite ja Kansallinen sähköinen palveluväylä –hankkeen aikaansaama muutos sähköiseen tunnistautumiseen toteutuisi hallituksen marraskuussa 2013 tekemän ohjelman toimeenpanoa koskevan päätöksen mukaan jo vuonna 2015.

Julkisen hallinnon sähköisen asioinnin ja palveluiden kehittäminen on ollut viime vuosina keskeisiä tavoitteita. Esimerkiksi valtionvarainministeriön koordinoiman Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe-ohjelma) tarkoituksena on tuottaa kansalaisten, yritysten ja viranomaisten käyttöön asiakaslähtöisiä sähköisiä palvelukokonaisuuksia, jotka vahvistavat julkisen sektorin kustannustehokkuutta ja laatua. Kansalaisten ja viranomaisten väliseen viestintään tarkoitettu kansalaisen asiointitili avattiin osana Suomi.fi-portaalia tammikuussa 2011. Asiointitilin kautta kansalaiset voivat saada itseään koskevat päätösasiakirjat ja tiedoksiannot sähköisessä muodossa, toimittaa sähköisiä asiakirjoja viranomaisille ja ylläpitää omia sähköisiä tavoitettavuustietojaan. Asiointitilin käyttäminen edellyttää vahvaa sähköistä tunnistautumista.

Eri viranomaisista sähköisiä palveluitaan ovat kehittäneet ja lisänneet esimerkiksi Kansaneläkelaitos ja Verohallinto. Myös Maahanmuuttovirasto on ottanut osittain käyttöön sähköisen hakemusten vireillepanon erilaisissa ulkomaalaislain (301/2004) mukaisissa lupamenettelyissä.

Passia koskevien tietojen luovuttaminen maistraatille

Kansalaisuuslain (359/2003) 34 §:n mukaan Suomen kansalainen, jolla on myös jonkin vieraan valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Riittävä yhteys katsotaan olevan esimerkiksi, jos henkilö on 18 vuotta täytettyään, mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä hakenut Suomen passia tai saanut Suomen passin.

Maahanmuuttovirasto ilmoittaa kansalaisuuden menettämisen uhasta ja mahdollisuudesta säilyttää kansalaisuus sellaisille Suomen kansalaisille, joilla on ollut kotikunta Suomessa alle seitsemän vuotta. Ilmoitus lähetetään vuosittain sinä vuonna 18 vuotta täyttäville henkilöille, joiden osoite löytyy väestötietojärjestelmästä.

Kansalaisuuslain 40 §:n 3 momentin mukaan poliisin tai edustuston annettua Suomen passin 18 vuotta täyttäneelle, mutta alle 22-vuotiaalle henkilölle, poliisi tai edustusto ilmoittaa asiasta väestötietojärjestelmään. Lain 38 §:n 1 momentin mukaan henkilön säilyttäessä Suomen kansalaisuuden 22-vuotiaana riittävän yhteyden perusteella maistraatti merkitsee asian väestötietojärjestelmään ja ilmoittaa merkinnästä asianosaiselle. Poliisin rekisterilaissa ei ole säännöksiä passin myöntämistä koskevien tietojen luovuttamisesta maistraateille tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden avulla. Tieto passin myöntämisestä ei siis siirry konekielisesti tai automaattisesti maistraateille, vaan maistraatit joutuvat pyytämään yksittäin tarvitsemansa tiedot poliisiviranomaisilta sekä tekemään merkinnät manuaalisesti väestötietojärjestelmään.

1.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

EU-lainsäädännössä ei säädetä passien hakemis- tai myöntämismenettelystä, vaan menettely perustuu kansalliseen lainsäädäntöön ja käytäntöön. Jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turva-tekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2252/2004, jäljempänä EU:n passiasetus, säädetään passin turvatekijöistä ja biometrisistä tunnisteista. Yksityiskohdat on määritelty erillisellä päätöksellä, jossa on otettu huomioon Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) määräykset mukaan lukien koneellisesti luettavia matkustusasiakirjoja koskevaan asiakirjaan N:o 9303 sisältyvät määräykset.

Ruotsissa passihakemuksen voi tehdä kaikissa poliisin passitoimipisteissä. Ulkomailla oleskeleva hakija voi hakea passia Ruotsin edustustossa. Hakijan on oltava henkilökohtaisesti läsnä hakemusta tehtäessä. Tämä koskee myös alaikäisiä hakijoita. Myös Norjassa ja Tanskassa hakijan on oltava henkilökohtaisesti läsnä pantaessa hakemusta vireille. Passihakemus jätetään Norjassa poliisilaitokselle ja Tanskassa kansalaisten palvelupisteisiin. Ulkomailla oleskelevat hakijat voivat hakea passia edustustosta.

Saksassa passia on haettava henkilökohtaisesti. Belgiassa passia haetaan asuinpaikkakunnan kunnalliselta viranomaiselta. Passi on voimassa viisi vuotta.

Isossa-Britanniassa ensimmäistä aikuisten passia varten hakijan on käytävä haastattelussa. Hakija voi täyttää passihakemuksen sähköisesti, jonka jälkeen viranomainen tulostaa hakemuksen ja lähettää sen hakijalle allekirjoitettavaksi. Hakemuksen käsittely alkaa vasta allekirjoittamisen jälkeen. Passin uusiminen täysin sähköisesti ei ole mahdollista.

Useassa maassa on käytössä jonkinlainen kevennetty menettely passin uusimiseen. Esimerkiksi joissakin Euroopan unionin ulkopuolisissa maissa, joissa ei ole käytössä sormenjälkiä passien biometrisinä tunnisteina, uusiminen on mahdollista postitse lähetettävän hakemuksen avulla. Näin on esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Kanadassa. Myös Singaporessa on uutta passia haettaessa sähköinen asiointi mahdollista.

Virossa passia haetaan maahanmuuttoviranomaisen palvelupisteestä tai ulkomailla Viron edustustosta. Hakija voi uusia passin postitse tai sähköpostitse, jos aiemman passin hakemisesta ja sormenjälkien ottamisesta on alle kaksi vuotta ja hakijalla on voimassaoleva henkilökortti. Sähköpostitse passia uusittaessa hakija täyttää viranomaisten verkkosivuilta saatavan hakemuslomakkeen. Hakemus allekirjoitetaan sähköisesti henkilökortin avulla ja se lähetetään yhdessä kasvokuvan ja nimikirjoitusnäytteen kanssa poliisille.

Euroopan komissio on vuonna 2012 antanut asetusehdotuksen sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla (KOM (2012) 0238), jäljempänä eIDAS-asetus. Asetuksen tavoitteena on mahdollistaa sähköinen tunnistautuminen julkisen sektorin palveluihin kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden olisi tietyin edellytyksin vastavuoroisesti tunnustettava ja hyväksyttävä toisten jäsenvaltioiden sähköiset tunnistamisvälineet. Asetusehdotuksen käsittely on vielä kesken.

1.3 Nykytilan arviointi

Poliisin myöntämien lupien määrä on kasvanut vuodesta 2010 lähtien voimakkaasti. Kasvu on vuoden 2013 aikana hidastunut, mutta se ei ole kuitenkaan pysähtynyt. Samanaikaisesti monet lupaprosessit ovat monimutkaistuneet ja asiallisesti vaikeutuneet. Henkilöstöresurssin määrä on kuitenkin pysynyt kutakuinkin ennallaan. Tästä johtuen erityisesti suurimpien poliisilaitosten pääpoliisiasemat ovat olleet pahoin ruuhkaantuneita ja henkilöstön jaksaminen on vaikeutunut.

Lupahallinnon ruuhkautumiseen on vaikuttanut erityisesti passin yleisen voimassaoloajan lyhentyminen viiteen vuoteen, minkä johdosta vuosittain vanhenee nykyisin aiempia vuosia huomattavasti suurempi määrä passeja. Myönnettävien passien määrä oli vuonna 2013 700 000, kun esimerkiksi vuonna 2010 poliisi myönsi passeja noin 470 000. Passien määrä on siis neljässä vuodessa lisääntynyt noin 50 prosentilla. Yhteensä poliisin myöntämien lupien määrä vuonna 2012 oli noin 1,33 miljoonaa, joista passien osuus oli noin 50 prosenttia. Vuonna 2013 myönnettyjen lupien määrä oli puolestaan noin 1,35 miljoonaa.

Passiasioihin liittyvien asiakaskäyntien määrä oli poliisilaitoksilla vuonna 2012 noin 1,2 miljoonaa. Vuonna 2013 asiakaskäyntejä oli noin miljoona. Lupahallinnon ruuhkautuminen on saattanut johtaa kohtuuttomiin odotusaikoihin palvelupisteissä tai varausajan saamiseen hyvin pitkän ajan päähän. Asiointia on saattanut hankaloittaa myös palvelupisteiden aukioloajat, jotka ovat virka-aikaan sidottuja.

Paikallispoliisin lupahallinnon kokonaisuutta on kehitetty vuodesta 2009 lähtien suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti. Vuonna 2009 sisäministeriön asettamassa lupahallinnon kehittämishankkeessa esitettiin sähköisen asioinnin ja asianhallinnan lisäämistä ja kehittämistä, ulkoistamistoimien selvittämistä ja toteuttamista sekä osaamisen ja organisaation kehittämistä. Samanlaisia linjauksia sisältyi sisäministeriön vuonna 2011 asettaman työryhmän laatimaan poliisin lupahallintostrategiaan.

Valtioneuvoston 4 päivänä huhtikuuta 2012 tekemässä kehyspäätöksessä edellytetään poliisin lupahallinnon kehittämistä poliisin kokonaisrahoituksen turvaamiseksi. Kehittämistoimet on määritelty poliisin lupahallintostrategiassa ja Poliisihallituksen vuonna 2013 asettamassa LUPA 2016 –hankkeessa. LUPA 2016 –hankkeen tavoitteena on sähköistä asiointia lisäämällä, lupahallinnon rakenteita kehittämällä ja ulkoistamalla tiettyjä lupamenettelyn vaiheita parantaa asiakaspalvelun laatua, saavutettavuutta ja yhdenvertaisuutta sekä uudistaa työvälineitä ja parantaa henkilökunnan osaamista.

Poliisin lupahallinnon toiminnan kestävyys edellyttää uusien sähköisten palveluiden käyttöönottoa, jotta toiminta voidaan turvata vaikeutuvassa julkisen talouden taloudellisessa tilanteessa. Valtiovarainministeriö on myöntänyt sähköisen asioinnin kehittämistä varten tuottavuusrahoitusta yhteensä 2,8 miljoonaa euroa, jonka avulla LUPA 2016 –hanke yhdessä sähköisen asioinnin teknisestä toteutuksesta vastaavan SÄHKÖ-hankkeen kanssa toteuttavat hankkeiden tavoitteita.

Passimenettelyn osalta kehittämistoimenpiteitä on toteutettu useassa eri vaiheessa. Osa kehittämistoimenpiteistä on vaatinut lainmuutoksia. Huhtikuussa 2013 voimaantulleen lainmuutoksen myötä hakijan ei ole enää pääsääntöisesti tarvinnut noutaa valmista passia poliisilta, vaan passi toimitetaan Suomessa hakijalle kirjattua kirjettä vastaavana seurattavana lähetyksenä suoraan passinvalmistajalta annettua toimitusosoitetta lähellä olevaan R-kioskiin, josta hakija voi noutaa passin. Toimitustavan muutoksella on helpotettu passin noutamista ja asiakaskäyntejä on saatu vähennettyä palvelupisteistä. Tavoitteena on, että toimitusmenettelyn muutoksen myötä poliisin lupahallinnosta poistuu vuodessa kaikkiaan noin 650 000 asiakaskäyntiä. Kyseinen lainmuutos mahdollistaa myös ulkomailla passin toimittamisen hakijalle kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä. Ulkomaan toimitusten osalta seurattavien lähetysten käyttöönottoon pyritään siirtymään asteittaisesti ottaen huomioon myös asiakirjaturvallisuuteen liittyvät seikat.

Asiointia pyritään helpottamaan myös menettelytapojen ja tietojärjestelmien kehittämisellä. Vuoden 2012 kokeiltiin Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksella ajanvarauksen merkittävää laajentamista. Kokeilun aikana ruuhkat poistuivat pääpoliisiasemalta ja henkilöstön jaksaminen parani selvästi. Myös asiakaspalaute oli pääsääntöisesti erittäin myönteistä. Lisäksi ajanvarausjärjestelmän uudistaminen on johtanut järjestelmän käytettävyyden paranemiseen niin asiakkaan kuin poliisinkin näkökulmasta. Uusi järjestelmä otettiin käyttöön keväällä 2014.

Passilain säätämisen jälkeen tietoturvallisuutta ja vahvaa sähköistä tunnistamista koskevat tekniset ratkaisut ja sähköisen asioinnin menetelmät yleisesti ottaen ovat kehittyneet, minkä vuoksi sähköistä asiointia voitaisiin hyödyntää nykyistä laajemmin myös passimenettelyssä. Passimenettelyssä voitaisiin joiltakin osin luopua henkilökohtaisen asioinnin vaatimuksesta muun muassa sen vuoksi, että passiin EU:n passiasetuksen mukaisesti vaadittavat sormenjäljet olisivat käytettävissä passirekisterissä uutta passia varten.

Lainmuutokset ovat tarpeen myös, koska voimassaolevan passilain passin hakemista koskevien säännösten sanamuoto saattaa aiheuttaa epäselvyyttä siitä, onko passihakemuksen vireillepano sähköisen asiointilain periaatteiden mukaisesti mahdollista sähköisesti.

Julkishallinnon sähköisen asioinnin kehittäminen huomioidaan myös pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmassa sekä hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa, jossa todetaan, että on tärkeää uudistaa valtion palvelurakenteita ja lisätä kansalaisille ja yrityksille tarjottavien sähköisten palvelujen osuutta siten, että palvelut voidaan jatkossa hoitaa laadukkaasti nykyistä tehokkaammin ja taloudellisemmin.

Passimenettelyn kehittämiseen liittyvät tarpeet koskevat osittain myös ulkomailla oleskelevia suomalaisia. Suomen ulkomaan edustustojen myöntämien passien määrä on viime vuosina lisääntynyt. Lisäksi osalla ulkosuomalaisista lähin Suomen edustusto saattaa olla hyvin kaukana, mikä vaikeuttaa henkilökohtaista asiointia. Suurella osalla ulkosuomalaisista ei kuitenkaan ole vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä. Sähköisessä asiointilaissa ei myöskään aseteta viranomaisille ehdotonta sähköisten asiointipalvelujen velvoitetta, vaan järjestämisvelvoite on suhteellinen ottaen huomioon viranomaisen käytettävissä olevat tiedolliset, taidolliset ja taloudelliset voimavarat.

Passin myöntämistä koskevien tietojen luovuttamisesta tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä maistraateille tulisi säätää kansalaisuuslain lisäksi poliisin rekisterilaissa, jotta Suomen kansalaisuuden mahdollisen menettämisen kannalta keskeinen tieto passin myöntämisestä siirtyisi automaattisesti maistraateille merkittäväksi väestötietojärjestelmään. Tällöin tiedot olisivat kattavammin ja ajantasaisemmin käytettävissä.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on lisätä passia hakevien asiakkaiden asioinnin sujuvuutta ja joutuisuutta mahdollistamalla passihakemuksen sähköinen vireillepano sekä tietyissä tilanteissa uuden passin hakeminen ilman henkilökohtaista asiointia viranomaisessa.

Lisäksi esityksen tavoitteena on poliisin lupahallinnon tuottavuuden parantaminen ja passiviranomaisten henkilöstöresurssien turvaaminen myönnettävien passien ja muiden lupa-asioiden määrän lisäännyttyä merkittävästi. Passihakemuksiin liittyvien asiakaskäyntien määrää voidaan olennaisesti pienentää vain ratkaisuilla, joissa osaan passihakemuksista ei liity lainkaan asiakaskäyntiä viranomaisessa. Ehdotetuilla lainmuutoksilla asiakaskäyntejä poliisilaitoksilla voitaisiin parhaimmillaan vähentää arviolta ainakin noin puolella vuosittain myönnettävien passien määrästä eli noin 300 000-350 000 käynnillä tai jopa huomattavasti enemmän.

Ehdotetuilla lainmuutoksilla toteutettaisiin hallitusohjelman ja hallituksen rakennepoliittisen ohjelman tavoitteita sekä poliisin lupahallintostrategiaa mahdollistamalla sähköinen asiointi passimenettelyssä.

Sähköisen asioinnin käyttöönotolla on tarkoitus helpottaa asiointia ja tarjota mahdollisuus hoitaa passiasioita sähköisesti. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole, että passiasioissa ei voisi enää asioida henkilökohtaisesti. Poliisilaitoksilla tulisi jatkossakin olla riittävä määrä lupahallinnon henkilöstöä myös henkilökohtaista asiakaspalvelua varten.

Passilain passin hakemista koskevaa pykälää selkiytettäisiin ja siihen lisättäisiin säännös, jonka mukaan passihakemuksen voisi panna vireille sähköisesti. Hakijan tulisi kuitenkin saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse hakemuksen täydentämistä varten eli lähinnä sormenjälki- ja nimikirjoitusnäytteiden antamiseksi. Sähköisen asiointipalvelun käyttäminen edellyttäisi ehdotetun säännöksen mukaisesti vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä.

Passilaissa säädettäisiin uutta passia koskevasta kevennetystä hakemusmenettelyssä, jossa passia voitaisiin hakea sähköisesti ilman henkilökohtaista asiointia viranomaisessa. Jos hakijalle olisi myönnetty edellinen passi hakemusta edeltävän kuuden vuoden aikana ja hän olisi tuolloin asioinut henkilökohtaisesti viranomaisessa, hakijalle voitaisiin myöntää uusi passi kevennetyssä hakemusmenettelyssä. Edellytyksenä olisi lisäksi, että aiempaa passia varten olisi otettu hakijan sormenjälkinäytteet ja nimikirjoitusnäyte. Kevennetty hakemusmenettely koskisi yli 12-vuotiaita hakijoita.

Esityksessä ehdotetaan kevennetyn hakemusmenettelyn edellytykseksi kuutta vuotta aiemman passin myöntämisestä, jotta kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin saataisiin mahdollisimman paljon hakijoita. Suuri osa passinhaltijoista uusii passinsa aiemman passin vielä voimassa ollessa tai pian voimassaolon päätyttyä. Kevennetyn hakemusmenettelyn määräaikaa ei ole tarkoituksenmukaista asettaa kuutta vuotta pidemmäksi muun muassa sen vuoksi, että hakijan kasvokuvan tunnistuskelpoisuus vaikeutuu ajan kuluessa.

Sähköinen vireillepano ja kevennetty hakemusmenettely eivät alkuvaiheessa koskisi ulkomailla oleskelevia Suomen kansalaisia heidän hakiessaan passia ulkomaan edustustosta. Sähköisen asioinnin käyttöönotto Suomen edustustoissa edellyttäisi merkittäviä tietojärjestelmämuutoksia. Lisäksi ulkomailla oleskelevilla Suomen kansalaisilla ei usein ole käytettävissään vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä.

Poliisin rekisterilakiin tehtäisiin tarvittavat muutokset kevennetyn hakemusmenettelyn mahdollistamiseksi. Hakijan suostumuksella voitaisiin käyttää aiempaa passia varten annettuja sormenjälkiä. Kasvokuvan ja nimikirjoitusnäytteen osalta poliisin rekisterilakiin sisältyy jo vastaava säännös.

Lisäksi poliisin rekisterilakiin lisättäisiin säännös passin myöntämistä koskevan tiedon luovuttamisesta tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden avulla maistraateille Suomen kansalaisuuden mahdollista menettämistä koskevia tilanteita varten.

Ehdotetut lainmuutokset ovat sekä viranomaisten että hakijoiden näkökulmasta tarkoituksenmukaisin tapa passimenettelyn kehittämiseksi. Eräänä vaihtoehtona on esitetty passin voimassaoloajan muuttamista takaisin kymmeneksi vuodeksi. Esimerkiksi ulkosuomalaisparlamentti on vuoden 2012 päätöslauselmissaan esittänyt selvitystyön jatkamista, jotta Suomen passi voidaan myöntää kymmeneksi vuodeksi viiden vuoden sijaan. Lupahallinnon kehittämiseksi on esitetyn kevennetyn hakemusmenettelyn ohelle selvitetty myös passin voimassaoloajan pidentämistä esimerkiksi kuuteen tai seitsemään vuoteen.

Enintään viiden vuoden voimassaoloaika on kuitenkin tarkoituksenmukainen sirun tietoturvan ajantasaisuuden, passikirjan turvallisuuden ja passinhaltijan kasvokuvan tunnistuskelpoisuuden varmistamiseksi sekä erilaisten väärinkäytösten estämiseksi. Jos passin voimassaoloaikaa pidennettäisiin ja samalla otettaisiin käyttöön kevennetty hakemusmenettely, hakijoiden asiointikertojen välille saattaisi jäädä esimerkiksi 15 vuotta, mikä on hyvin pitkä aika esimerkiksi hakijan tunnistamisen näkökulmasta.

Passin tietosivulla olevaa kasvokuvaa käytetään passinhaltijan silmämääräiseen tunnistamiseen. Sama kuva on tallennettu sirulle koneellista kasvontunnistusta varten. Mitä vanhempi kuva on, sitä epäluotettavampaa on sekä silmämääräinen että koneellinen kasvontunnistus. Muutokset ovat nopeimpia pienillä lapsilla. Kuvan tuoreuden merkitys korostuu kevennetyssä hakemusmenettelyssä, jossa passinhakija ei ole läsnä ja hakemukseen liitettyä kuvaa täytyy verrata aiemmin passi- ja henkilökorttijärjestelmään tallennettuun kuvaan. Edellyttämällä uuttaa kuvaa voidaan estää myös mahdollisia väärinkäytöksiä paremmin.

Sirulla olevat biometriset tunnisteet ja muut henkilötiedot on suojattava luotettavasti väärinkäyttöä vastaan. Sirun tietoturva on korkeatasoinen, mutta sitä päivitetään muutaman vuoden välein. Jos passin käyttöikää pidennettäisiin nykyisestä esimerkiksi kymmeneen vuoteen tai edes seitsemään vuoteen, sirun tietoturva saattaisi vanhentua ennen elinkaaren loppua. Mitä pidempi voimassaoloaika on, sitä hitaammin uudet tietoturvaltaan kehittyneemmät passimallit korvaavat vanhemmat mallit.

Viiden vuoden voimassaoloaikaa puoltaa myös passikirjan turvallisuuden varmistaminen. Kun passin voimassaoloaika on lyhyempi, voidaan nopeammin ja paremmin huomioida tietotekninen kehitys sekä ottaa käyttöön uusia tekniikoita ja turvatekijöitä. Näin voidaan ennaltaehkäistä mahdollisia väärinkäytöksiä ja esimerkiksi vaikeuttaa passikirjojen väärentämistä.

Ehdotettujen lainmuutosten täytäntöönpano edellyttäisi muun muassa tietojärjestelmien jatkokehittämistä sekä poliisin lupahallintohenkilöstön kouluttamista erityisesti kasvokuvasta tunnistamisen osalta. Lisäksi tulisi huolehtia riittävästä tiedottamisesta liittyen sähköisen vireillepanon ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoon.

Passilakiin ehdotetaan lisäksi tehtäväksi eräitä tarkennuksia liittyen passin peruuttamiseen ja passin ottamiseen viranomaisen haltuun.

3 Esityksen vaikutukset

3.1 Taloudelliset vaikutukset

Valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti valtion viranomaisen tuottaman suoritteen pitää vastata sen tuottamisesta aiheutuvia keskimääräisiä kustannuksia täysimääräisesti. Passin suoritemaksuun lasketaan passiasian käsittelyyn käytettävät henkilöstökustannukset, tietojärjestelmä- ja kehittämiskustannukset, passikirjan hankinnasta ja painatuksesta aiheutuvat kustannukset sekä osuus poliisin yleiskustannuksista, kuten toimitiloista.

Vuonna 2014 tavallisen passin ja tilapäisen passin hinta on poliisin suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäministeriön asetuksen (871/2013) mukaan 48 euroa. Vuonna 2013 passi maksoi 52 euroa. Hinnanalennus perustuu pääosin passin toimitustavan muutokseen, joka on vähentänyt passiin kohdistuvaa työaikaa poliisilaitoksilla. Lisäksi myönnettävien passien määrän voimakkaan nousun vuoksi tietojärjestelmäkustannusten osuus passia kohden on pienentynyt.

Suoritemaksun määräytymiseen vaikuttaa alentavasti viranomaisen oman työn vähentyminen. Kevennettyä hakemusmenettelyä käytettäessä osa passinhakijoista ei asioisi lainkaan henkilökohtaisesti viranomaisen luona. Hintaa korottavat vaikutukset liittyvät puolestaan tietojärjestelmiin vaadittavien muutosten ja kehittämistoimien kustannuksiin. Ehdotettu muutos edellyttää henkilökortti- ja passitietojärjestelmän uudistamista ja asiointipalvelualustan luomista. Osa muutoksista on tarpeen myös muiden poliisin lupahallinnon menettelyjen ja tietojärjestelmien kehittämisen ja sähköisen asioinnin käyttöönoton vuoksi. Sähköinen asiointi edellyttää lisäksi erityistä panostusta esimerkiksi tietoturvallisuuden ja järjestelmien teknisen luotettavuuden takaamiseksi.

Passien sähköisen asioinnin ja kevennetyn hakemusmenettelyn edellyttämään eri poliisin tietojärjestelmien kehittämiseen liittyvät kustannukset ovat alustavien arvioiden mukaan vuosina 2013 ja 2014 yhteensä noin 1,4 miljoonaa euroa. Valtiovarainministeriö on myöntänyt tuottavuusrahoitusta vuosille 2012—2014 yhteensä 2,8 miljoonaa euroa poliisin koko lupahallintoa koskevan sähköisen asioinnin kehittämistä varten.

Erityisesti kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönoton voidaan arvioida vaikuttavan passin hintaa laskevasti. Vaikutus passista perittävään maksuun arvioitaisiin menettelyn käyttöönoton jälkeen poliisin suoritteiden maksullisuudesta annettavaa sisäministeriön asetusta valmisteltaessa.

Passin myöntämistä koskevien tietojen luovuttaminen maistraateille tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä edellyttäisi muutoksia poliisin passi- ja henkilökorttijärjestelmään. Lisäksi muutos edellyttäisi Väestörekisterikeskukselta jonkin verran järjestelmäkehitystyötä, josta aiheutuisi kustannuksia. Muutosten aiheuttamien kustannusten suuruudesta ei ole tällä hetkellä saatavissa täsmällistä arviota.

3.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Sähköisen asioinnin kehittyminen ja lisääntyminen vaikuttaa viranomaisten toimintatapoihin ja asioiden käsittelyyn. Ehdotetuilla lainmuutoksilla tavoitellaan poliisin lupahallinnon tuottavuuden parantamista ja passiviranomaisten henkilöstöresurssien turvaamista.

Kevennetyn hakemusmenettelyn tilanteissa ei olisi lainkaan asiakaskäyntiä, johon kuuluu asiakkaan tunnistamisen lisäksi sormenjälkien tallentaminen, suoritemaksun maksaminen, asiakirjojen tulostaminen, allekirjoittaminen ja arkistointi. Nämä työvaiheet jäisivät uudessa menettelyssä pois. Lisäksi joidenkin tehtävien siirtyminen taustatyöksi joustavoittaa työajankäytön suunnittelua. Myös sähköisen vireillepanon tilanteissa hakijoiden asiointiajan voidaan arvioida lyhenevän ja viranomaisen työn vähenevän, koska hakemus on jo syötettynä tietojärjestelmässä ja hakija on maksanut käsittelymaksun.

Lupahallinnon kehittämistoimia ja niiden vaikutuksia on arvioitu 2010-luvulla useaan kertaan. Kehittämistoimille on tyypillistä, että ensimmäiset vaikutusarviot saattavat poiketa lopulta saavutettavista hyödyistä joko positiiviseen tai negatiiviseen suuntaan. LUPA 2016 –hankkeen asettamisen yhteydessä vuonna 2012 arvioitiin passien kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönotolla saavutettavan 40 henkilötyövuoden ja kaikilla lupahallinnon kehittämistoimilla yhteensä 129 henkilötyövuoden tuottavuussäästö. Jo toteutettujen kehittämistoimien arvioinnin perusteella sekä kevennetyn hakemusmenettelyn määrittelytyön ja lainmuutosten valmistelun edettyä resurssisäästöjen arvioidaan olevan jossain määrit pienemmät. Alustavien arvioiden mukaan kevennetyn hakemusmenettelyn tuottavuushyöty olisi 25 henkilötyövuotta ja kaikkien lupahallinnon kehittämistoimien yhteensä 102 henkilötyövuotta. Tuottavuushyötylaskelma perustuu arvioihin, joiden mukaan noin puolet vuodessa myönnettävistä passeista haettaisiin kevennetyssä hakemusmenettelyssä ja viranomaiselta säästyisi aikaa noin 15 minuuttia yhtä kevennetyssä hakemusmenettelyssä jätettyä hakemusta kohden. Lopullinen tuottavuushyöty varmistuu kuitenkin vasta menettelyn tultua käyttöönotetuksi käyttöasteen ja lupamenettelyn yksinkertaistumisen yhteisvaikutuksesta.

Kevennetyn hakemusmenettelyn menettelyn myötä asiakaskäynnit vähenisivät nykyisestä. Asiakaskäyntejä passiasioissa oli vuonna 2013 noin miljoona. Käynnit vähenivät vuodesta 2012 kesken vuotta käyttöönotetun uuden toimitusmenettelyn johdosta ja niiden arvioidaan edelleen vähenevän vuonna 2014. Sähköisen asioinnin ja erityisesti kevennetyn hakemusmenettelyn johdosta tapahtuvan asiakaskäyntien vähenemisen arvioiminen tarkalleen on hankalaa, koska hakijoiden käyttäytymistä on vaikea ennakoida. Kevennetyn hakemusmenettelyn voidaan kuitenkin arvioida kannustavan hakijoita uusimaan passinsa ehdotetun kuuden vuoden määräajan puitteissa.

Vuonna 2013 noin 700 000 poliisille tehdystä passihakemuksesta yhteensä lähes 500 000 yli 12-vuotiaalla hakijalla oli voimassaoleva passi uutta passia haettaessa tai passi oli vanhentunut alle vuoden kuluessa passihakemuksen jättämisestä. Kyseisenä vuonna selkeästi yli puolet hakijoista olisi siis ollut lähtökohtaisesti kevennetyn hakemusmenettelyn piirissä. Näin ollen voidaan arvioida, että vuosittain myönnettävistä passeista ainakin noin puolet eli noin 300 000—350 000 passia tai jopa suurempi määrä voitaisiin hakea kevennetyn menettelyn kautta.

Ehdotetut passimenettelyn muutokset edellyttäisivät lupahenkilöstön perusteellista koulutusta erityisesti hakijan ja mahdollisten väärinkäytösten tunnistamisen osalta. Kevennetyn menettelyn kautta tehty passihakemus käsiteltäisiin poliisissa samalla tavalla kuin muut hakemukset, mutta hakijan tunnistamiseen ja henkilöllisyyden varmistamiseen kiinnitettäisiin tavallistakin enemmän huomiota, mistä aiheutuisi jossain määrin lisää työtä nykytilanteeseen verrattuna. Hakemukseen liitettyä kuvaa verrattaisiin henkilökortti- ja passijärjestelmässä olevaan aiempaan kuvaan, jatkossa mahdollisesti teknisten kasvovertailutyökalujen tuella. Mikäli hakemusta käsittelevä virkailija ei olisi täysin varma, esittääkö uusi kuva hakijaa, jonka henkilöllisyydellä passia on haettu, asiakas kutsuttaisiin poliisin tunnistettavaksi. Hakija voitaisiin pyytää asioimaan henkilökohtaisesti myös, jos se olisi välttämätöntä muusta syystä. Toimivan ja luotettavan hakemusmenettelyn, laadukkaiden teknisten työkalujen ja lupahallinnon henkilöstön koulutuksen avulla pyrittäisiin kuitenkin siihen, että hakijoita ei pääsääntöisesti kutsuttaisi asioimaan henkilökohtaisesti.

Ehdotetuista muutoksista huolimatta poliisin lupahallinnossa olisi edelleen huolehdittava apulaisoikeusasiamiehen kannanottojen mukaisesti, että asiakkailla olisi riittävät asiointimahdollisuudet henkilökohtaisesti poliisin lupatoimipisteissä. Osalla passia hakevista henkilöistä ei ole mahdollisuutta tai kiinnostusta asioida sähköisesti. Henkilökohtainen asiointi on tulevaisuudessakin mahdollista poliisin omissa palvelupisteissä, joiden verkostoa yhteispalvelupisteet täydentävät. Myöhemmin yhteispalvelupisteet mahdollisesti korvautuvat julkisen hallinnon yhteisillä asiakaspalvelupisteillä. Jos poliisilla on paikkakunnalla oma palvelupiste, yhteisessä asiakaspalvelupisteessä on peruspalvelut. Jos poliisin omaa palvelupistettä ei paikkakunnalla ole, tarjolla on poliisin oman henkilöstön ajanvarauksella antamat laajat palvelut. Yhteisellä asiakaspalvelulla on myös tärkeä rooli sähköisen asioinnin tuen antajana tarjoamalla esimerkiksi sähköisen asioinnin neuvontaa ja tukea sekä asian vireillepanossa tarvittavia välineitä.

Passin myöntämistä koskevan tiedon luovuttaminen maistraateille tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä vähentäisi viranomaisten työtä, koska passin myöntämisestä 18—21-vuotiaalle kaksoiskansalaiselle ei tarvitsisi erikseen toimittaa maistraatille tietoa. Muutos edellyttäisi Väestörekisterikeskukselta jonkin verran järjestelmäkehitystyötä, mutta se vähentäisi samalla jonkin verran manuaalisen selvitys- ja rekisteröintityön tarvetta maistraateissa. Tarvittavat tekniset muutokset toteutettaisiin Väestörekisterikeskuksen resurssien sallimassa aikataulussa.

3.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotettujen muutosten myötä passia hakevan asiakkaan näkökulmasta passin hakeminen useimmissa tilanteissa helpottuisi ja nopeutuisi. Hakemuksen voisi panna vireille sähköisesti, jos hakijalla olisi sähköisen tunnistamislain mukainen vahva sähköinen tunnistamisväline käytettävissään. Passihakemuksen voisi panna vireille riippumatta vuorokauden ajasta ilman paikkakuntasidonnaisuutta.

Sähköinen asiointipalvelu pyritään toteuttamaan mahdollisimman helppokäyttöiseksi. Palvelun käyttäminen edellyttäisi kansalaisen asiointitiliä. Hakija tunnistettaisiin vahvalla sähköisellä tunnistamisvälineellä ja sen jälkeen hakija valitsisi, mitä asiakirjaa hän hakee. Järjestelmä hakisi henkilötiedot väestötietojärjestelmästä ja hakemus esitäytettäisiin niillä tiedoilla. Hakijan tulisi valita passityyppi, toimitusnopeus, toimituspaikka, hakemukseen liitettävä kuva sekä tiedoksiantokanava mahdollisille täydennyspyynnöille ja kirjeille. Sähköisessä hakemuslomakkeessa olisi hyvin vähän vapaita kirjoituskenttiä.

Asiointipalvelusta kävisi ilmi, olisiko hakija kevennetyn hakemusmenettelyn piirissä vai tulisiko hakijan asioida henkilökohtaisesti passihakemuksen sähköisesti vireille pantuaan. Ajanvarausjärjestelmä olisi liitetty asiointipalveluun siten, että hakijalle tarjottaisiin kotiosoitteen mukaisesti lähimmälle palvelupisteelle seuraavia vapaita aikoja. Ajanvarausta varten hakija tulisi antaa puhelinnumeronsa, koska varatusta ajasta lähetetään tekstiviestimuistutus edellisenä päivänä. Hakemuksen pystyisi maksamaan verkkopankin välityksellä. Luottokortilla maksamista selvitetään parhaillaan. Hakemuksen käsittelyä voisi seurata sähköiseltä asiointitililtä.

Uusi passi voitaisiin myöntää kevennetyn hakemusmenettelyn kautta ilman käyntiä poliisilaitoksella, jos hakijalle olisi hakemusta edeltävän kuuden vuoden aikana myönnetty passi ja hakijalta olisi otettu sormenjäljet ja nimikirjoitusnäyte aiempaa passia varten.

Ensimmäistä passia haettaessa hakijan tulisi asioida henkilökohtaisesti viranomaisen luona, vaikka hakemus olisi pantu vireille sähköisesti. Henkilökohtainen asiointi olisi tarpeen sormenjälkien ottamiseksi ja nimikirjoitusnäytteen antamiseksi, jos hakija on sellaisessa iässä, että kyseiset näytteet otetaan. Etukäteen sähköisesti vireille pantu hakemus kuitenkin nopeuttaisi jonkin verran asiointia viranomaisessa.

Henkilökohtaista asiointia ei siis jatkossa edellytettäisi jokaisen passihakemuksen yhteydessä, vaan noin reilun kymmenen vuoden välein, jos hakija hakisi uutta passia ehdotetun kuuden vuoden kuluessa aiemman passin myöntämisestä. Jos hakijan nimi olisi muuttunut esimerkiksi avioliiton solmimisen tai purkautumisen johdosta ja aiempi passi olisi vanhalla nimellä, uutta passia haettaessa tulisi asioida henkilökohtaisesti uuden nimikirjoitusnäytteen antamiseksi.

Huoltaja voisi panna sähköisesti vireille hakemuksen huollettavansa puolesta, jolloin huoltaja tunnistettaisiin vahvalla sähköisellä tunnistamisvälineellä. Toisen huoltajan suostumus tulisi liittää hakemukseen toimittamalla se poliisilaitokselle. Sähköisen asiointipalvelun käyttöönoton alkuvaiheessa ei tämänhetkisen tiedon mukaan olisi mahdollista liittää huoltajan suostumusta sähköisesti, mutta tavoitteena on sähköisen liittämisen mahdollistaminen jatkossa.

Alle 12-vuotiaat eivät kuuluisi kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin. Nuoren hakijan tunnistaminen sähköisesti toimitetun kuvan perusteella on erittäin haastavaa kasvoissa tapahtuvien muutosten ollessa nopeimpia pienillä lapsilla. Passilaissa edellytetään, että tunnistaminen tapahtuu luotettavalla tavalla. Jos hakijalle on esimerkiksi yksivuotiaana myönnetty aiempi passi ja uutta passia haetaan kuusivuotiaana, voi kuvasta luotettavasti tunnistaminen olla lähes mahdotonta. Haettaessa passia kevennetyssä hakemusmenettelyssä tulisi olla myös aiempaa passia varten annettu nimikirjoitusnäyte. Sitä ei kuitenkaan useissa alle 12-vuotiaiden hakijoiden tapauksissa välttämättä olisi käytettävissä, koska alle viisivuotiailta ei oteta nimikirjoitusnäytettä ja tätä vanhemmilla lapsilla harkinta nimikirjoitusnäytteen pyytämisestä tehdään tapauskohtaisesti. Näin ollen useita lapsia saatettaisiin joutua pyytämään asioimaan henkilökohtaisesti nimikirjoitusnäytteen antamiseksi.

Alle 12-vuotiaiden rajaaminen pois kevennetyn hakemusmenettelyn piiristä on tarkoituksenmukaista myös sen vuoksi, että passin myöntäminen alaikäiselle edellyttää pääsääntöisesti molempien huoltajien suostumusta. Asioitaessa henkilökohtaisesti voidaan helpommin varmistaa suostumusten olemassaolo ja oikeellisuus. Vuonna 2013 yhteensä noin 700 000 hakijasta noin 95 000 oli alle 12-vuotiaita, joista noin 30 000 hakijalla oli aiempi passi. Viimeksi mainitun hakijamäärän verran voidaan arvioida jäävän alaikäisiä hakijoita kevennetyn menettelyn ulkopuolelle.

Vaikka hakija olisi kevennetyn hakemusmenettelyn piirissä, saattaisi henkilökohtainen asiointi joissakin tilanteissa osoittautua välttämättömäksi. Jos virkailija ei esimerkiksi pystyisi varmistumaan hakijan hakemukseen liitetyn kuvan vastaavuudesta aiemmassa henkilökortissa tai passissa olevaan kuvaan, hakija pyydettäisiin saapumaan paikalle luotettavan tunnistamisen varmistamiseksi. Tällöinkin etukäteen sähköisesti vireille pantu hakemus useimmiten nopeuttaisi asiointia. Lupahallinnon henkilöstön koulutuksen ja teknisten apuvälineiden kehittämisen kautta pyrittäisiin kuitenkin siihen, että hakijoita ei pääsääntöisesti kutsuttaisi asioimaan henkilökohtaisesti.

Kevennetyn hakemusmenettelyn vaivattomuuden voidaan arvioida houkuttavan passinhakijoita. On syytä odottaa, että merkittävä osa heistä käyttäisi tätä mahdollisuutta. Suurella osalla lupahallinnon asiakkaista voidaan arvioida olevan valmiudet sähköisten palveluiden käyttöön. Passeja myöntävien viranomaisten palveluita suunnitellessa on kuitenkin otettava huomioon myös väestö, jolla ei ole mahdollisuutta tai jotka eivät muusta syytä halua käyttää sähköisesti palveluita. Heille tulisi edelleen olla riittävät asiointimahdollisuudet henkilökohtaisesti poliisin lupatoimipisteessä. Poliisin omien palvelupisteiden ohella passihakemukseen liittyvä henkilökohtainen asiointi on jatkossa mahdollista niissä perusteilla olevissa julkisen hallinnon yhteisissä asiakaspalvelupisteissä, joissa on käytössä poliisin laaja palveluvalikoima. Myös peruspalveluvalikoiman asiakaspalvelupisteissä ohjataan ja neuvotaan asiakasta sähköisten palveluiden käytössä ja asiakas voi myös jättää hakemukseen liitettäviä asiakirjoja toimitettavaksi poliisille.

Sähköinen vireillepano ja kevennetty hakemusmenettely eivät alkuvaiheessa koskisi ulkomailla oleskelevia Suomen kansalaisia, jos passia haettaisiin Suomen edustustosta ja se toimitettaisiin ulkomaille. Käyttöönottoa Suomen edustustoissa selvitettäisiin siinä vaiheessa, kun eIDAS-asetuksen käsittely olisi edennyt. Muiden jäsenvaltioiden myöntämien sähköisten tunnistamisvälineiden hyväksyminen julkisissa palveluissa tarkoittaisi sitä, että esimerkiksi Ruotsissa, Saksassa ja Iso-Britanniassa, joissa oleskelee suuri määrä Suomen kansalaisia, myönnettyä sähköistä tunnistamisvälinettä voisi jatkossa olla mahdollista käyttää julkisiin palveluihin Suomessa kirjauduttaessa. Jos ulkomailla oleskelevalla Suomen kansalaisella olisi käytössään vahva sähköinen tunnistamisväline, voisi hän kuitenkin hakea passia kevennetyn hakemusmenettelyn kautta poliisilta, mutta tällöin valmis passi voitaisiin toimittaa ainoastaan Suomessa olevaan osoitteeseen.

Passin asema matkustusoikeutta ja henkilöllisyyttä osoittavana ja biometriset tunnisteet sisältävänä asiakirjana on jossain määrin erityinen muihin lupa-asiakirjoihin verrattuna, mikä asettaa passimenettelylle sekä sen toimivuudelle ja luotettavuudelle erittäin korkeita vaatimuksia. Tämän vuoksi on tärkeää, että passilakiin sisällytettäisiin säännökset passinhakijan tunnistamisen ja henkilökohtaisen asiointivelvollisuuden osalta. Tietoturvallisuudesta ja tietosuojasta tulisi huolehtia asianmukaisesti. Myös sähköisen asiointipalvelun passin tunnistamista koskevien teknisten ratkaisujen tulisi olla luotettavia ja toimivia.

Lainmuutosten valmistelussa ja sähköistä passimenettelyä suunnitellessa on arvioitu sähköiseen asiointiin liittyviä riskejä ja pyritty varautumaan niihin. Riskien arvioidaan painottuvan siihen, että henkilö yrittää suorittaa oikeustoimia sähköisesti osittain tai kokonaan toisen henkilön tiedoilla vahingonteko- tai hyötymistarkoituksessa. Väärinkäytösten estämiseksi on välttämätöntä, että sähköisen asiointipalvelun käyttäminen edellyttäisi vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä. Toisen tiedoilla passin hakeminen edellyttäisi siis, että väärinkäytöstä yrittävällä henkilöllä olisi jonkun toisen henkilön vahva sähköinen tunnistamisväline käytettävissään. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että henkilöt huolehtivat asianmukaisesti sähköisistä tunnisteistaan ja henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoistaan. Oikeusministeriön asettama työryhmä on ehdottanut niin sanotun identiteettivarkauden kriminalisointia itsenäisenä rikoksena. Työryhmän mietintö on lähetetty lausuntokierrokselle toukokuussa 2014.

Kevennetty hakemusmenettely tarkoittaisi sitä, että passinhakijat eivät asioisi henkilökohtaisesti jokaisen passihakemuksen yhteydessä viranomaisen luona. Tämän vuoksi hakijan tunnistamiseen sähköisesti toimitetusta uudesta kuvasta on kiinnitettävä erityistä huomiota. Tarkoituksena on, että virkailijoille annettaisiin perusteellista koulutusta ja heillä olisi käytettävissään apunaan myös koneellinen kasvontunnistus sekä vertailuaineistona aiempien passien kasvokuvat. Koska tunnistaminen vaikeutuu ajan kuluessa, katsotaan tarpeelliseksi, että hakijat aika ajoin asioivat henkilökohtaisesti viranomaisen luona.

Sähköiseen asiointiin voi liittyä myös joitakin tietoteknisiä riskejä, kuten esimerkiksi hakkerointi, ohjelmistovirheet tai järjestelmän toimintahäiriöt. Nämä riskit on otettu huomioon sähköisen asioinnin teknisessä toteutuksessa. Lisäksi turvallisuutta ylläpidetään muun muassa järjestelmäkehityksen ja tietoturva-auditointien myötä. Sähköistä asiointia kokeva tekninen toteutus olisi poliisin tietoturvalinjausten mukainen.

Jos sähköisen asioinnin välityksellä haetussa passissa havaittaisiin virheellisyys, passinhaltija voisi ilmoittaa asiasta myöntöpaikkaan tai lähimmälle passiviranomaiselle. Jos passin virheellisyys johtuu viranomaisesta tai valmistajasta, hakijalle tilataan uusi passi ilman eri maksua. Asiakkaalle voidaan myös tulostaa maksutta väliaikainen passi.

Passin peruuttamiseen ja passin ottamiseen viranomaisen haltuun liittyvien passilakiin ehdotettujen muutosten avulla voitaisiin myös omalta osaltaan ennaltaehkäistä väärinkäytöksiä.

Passin myöntämistä koskevan tiedon luovuttaminen maistraateille tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä johtaisi siihen, että tieto passin myöntämisestä yli 18-vuotiaalle, mutta alle 22-vuotiaalle kaksoiskansalaiselle siirtyisi automaattisesti. Muutoksen johdosta tiedot olisivat kattavammin ja ajantasaisemmin huomioitavissa väestötietojärjestelmän merkinnän tekemiseen, mikä vähentäisi kansalaisten viranomaisasioinnin tarvetta. Näin voitaisiin osaltaan ehkäistä sellaisten tilanteiden syntymistä, että kansalaisuuden menettämisen kannalta olennainen tieto ei siirtyisi oikea-aikaisesti oikealle viranomaiselle.

4 Asian valmistelu

4.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esitys on valmisteltu sisäministeriön poliisiosastolla yhteistyössä Poliisihallituksen kanssa. Myös ulkoasiainministeriö on osallistunut asian valmisteluun.

4.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunto ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäministeriön maahanmuutto- ja rajavartio-osastoilta, valtiovarainministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, oikeuskanslerinvirastolta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, tietosuojavaltuutetulta, Poliisihallitukselta, Maahanmuuttovirastolta, Väestörekisterikeskukselta, Helsingin maistraatilta, Länsi-Suomen maistraatin Pietarsaaren yksiköltä, Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry:ltä, ulkosuomalaisparlamentilta, Suomi-Seura ry:ltä, Electronic Frontier Finland ry:ltä sekä Tietoturva ry:ltä. Kaikki tahot eivät lausuneet asiassa. Lausunnoista on laadittu yhteenveto.

Sähköisen asioinnin lisäämistä ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoa passimenettelyssä pidettiin annetuissa lausunnoissa yleisesti kannatettavana. Joissakin lausunnoissa kuitenkin huomautettiin, että sähköisen asioinnin ohella on aina oltavat riittävät mahdollisuudet henkilökohtaiseen asiointiin. Valtionvarainministeriö piti tärkeänä, että henkilökohtainen asiointi voisi mahdollisimman laajasti tapahtua perusteilla olevassa julkisen hallinnon yhteisessä asiakaspalvelussa.

Oikeusministeriön näkemyksen mukaan henkilökohtaisen asioinnin vaatimus olisi syytä nimenomaisesti todeta passin hakemista koskevassa 6 §:ssä, vaikka tämä saattaa käydä osin välillisesti ilmi passilain muista säännöksistä. Lakiehdotusta on täsmennetty tältä osin.

Menettelyn turvallisuuden ja luotettavuuden varmistamiseen sekä hakijan tunnistamiseen kiinnitettiin huomiota useassa lausunnossa. Esimerkiksi sisäministeriön rajavartio-osasto totesi vahvan sähköisen tunnistamisen olevan välttämätön väärinkäytösten estämiseksi. Väestörekisterikeskus esitti, että sähköinen passihakemus allekirjoitettaisiin sähköisen tunnistamislain mukaisella laatuvarmenteella sen sijaan, että henkilö pelkästään tunnistettaisiin vahvan sähköisen tunnistamisvälineen avulla. Laatuvarmenteita ovat kaikki Väestörekisterikeskuksen myöntämät henkilövarmenteet, kuten esimerkiksi poliisin myöntämään henkilökorttiin sisältyvä kansalaisvarmenne. Lakiehdotusta ei ole muutettu Väestörekisterikeskuksen esittämällä tavalla, koska vahvat sähköiset tunnistamisvälineet ovat sähköisen asiointilain mukaisia luotettavia tunnistamisvälineitä ja erilaiset vahvat sähköiset tunnistamisvälineet ovat myös laajasti hyväksyttyjä erilaisissa viranomaisten palveluissa. Edellyttämällä hakemuksen sähköistä allekirjoittamista laatuvarmenteella sähköisen asioinnin käyttöala rajoittuisi merkittävästi, koska kansalaisilla ei ainakaan toistaiseksi ole käytössään poliisin myöntämiä henkilökortteja läheskään niin kattavasti kuin esimerkiksi verkkopankkitunnuksia.

Joissakin lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös sähköisen asioinnin käyttöönoton rajaamiseen pelkästään poliisilta haettaviin passeihin. Ulkoasiainministeriön näkemyksen mukaan rajaaminen on perusteltua alkuvaiheessa ja se tulisi käydä laista nimenomaisesti ilmi. Ulkosuomalaisparlamentin ja Suomi-Seura ry:n mukaan ulkosuomalaisilla tulisi olla sama mahdollisuus sähköiseen asiointiin kuin Suomessa asuvilla, jos heillä on käytössään vahva sähköinen tunnistamisväline. Liikenne- ja viestintäministeriö piti kannatettavana sitä, että sähköisen asioinnin käyttöönottoa ulkomailla selvitettäisiin eIDAS-asetuksen käsittelyn edettyä. Lakiehdotusta on täsmennetty ulkoasiainministeriön lausunnon johdosta. Sähköistä asiointia ei ole ulotettu Suomen edustustoihin, koska käyttöönottoa ulkomailla ei ole mahdollista toteuttaa tässä vaiheessa.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain muuttamista koskevaa ehdotusta passia koskevien tietojen luovuttamisesta tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä kannatettiin lausunnoissa.

5 Riippuvuus muista esityksistä

Poliisin rekisterilakiin ja erityisesti sen 3 §:ään liittyen eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle turvallisuusselvityslaiksi sekä siihen liittyviksi laeiksi ( HE 57/2013 vp), hallituksen esitys eduskunnalle ampumaratalaiksi sekä laeiksi ampuma-aselain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta ( HE 20/2014 vp), hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä sekä henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 3 §:n muuttamisesta ( HE 21/2014 vp) sekä hallituksen esitys eduskunnalle yksityisen turvallisuusalan lainsäädännön kokonaisuudistukseksi ( HE 22/2014 vp). Poliisin rekisterilain 19 §:ää ehdotetaan muutettavaksi hallituksen esityksissä HE 57/2013 vp ja HE 20/2014 vp.

Lisäksi ulkoasiainministeriö valmistelee parhaillaan konsulipalvelulain (498/1999) muuttamista koskevaa hallituksen esitystä, joka sisältäisi myös ehdotuksen passilain muuttamisesta. Esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2014. Esitykseen saattaa sisältyä samoja pykäliä koskevia muutosehdotuksia.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Passilaki

6 §. Passin hakeminen. Pykälässä säädettäisiin viranomaisista, joilta passia voitaisiin hakea, ja passin hakemista koskevasta menettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan passia haettaisiin poliisilta. Hakija voisi hakea passia kotikunnastaan riippumatta minkä tahansa poliisilaitoksen toimipisteessä. Poliisin omien palvelupisteiden ohella passihakemuksen voisi jatkossa tehdä niissä perusteilla olevissa julkisen hallinnon yhteisissä asiakaspalvelupisteissä, joissa olisi käytössä poliisin laaja palveluvalikoima.

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin nimenomainen säännös mahdollisuudesta panna passihakemus sähköisesti vireille. Sähköinen vireillepano tapahtuisi poliisin asiointipalvelussa kansalaisen asiointitilin kautta. Alaikäisen lapsen huoltaja voisi tehdä passihakemuksen sähköisesti huollettavansa puolesta. Sähköisestä vireillepanosta huolimatta hakijan tulisi saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse hakemuksen täydentämistä eli lähinnä sormenjälkien ottamista ja nimikirjoitusnäytteen antamista varten, ellei kyse olisi ehdotetussa 6 b §:ssä tarkoitetun kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin kuuluvasta hakijasta. Sähköisestä asiointipalvelusta kävisi ilmi, kuuluisiko hakija kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin. Jos hakija ei olisi kevennetyn hakemusmenettelyn piirissä, hakija ohjattaisiin järjestelmässä automaattisesti varaamaan aika hakemuksen täydentämistä varten. Hakijan tulisi antaa passia varten sormenjälkensä ja nimikirjoitusnäytteensä. Etukäteen sähköisesti vireille pantu hakemus kuitenkin nopeuttaisi jossain määrin asiointia.

Pykälän 2 momentin mukaan ulkomailla oleskeleva Suomen kansalainen voisi hakea passia Suomen suurlähetystöltä, lähetetyn virkamiehen johtamalta konsulaatilta tai sellaiselta muulta Suomen edustustolta, jossa palvelevan nimetyn Suomen kansalaisen ulkoasiainministeriö on oikeuttanut myöntämään passeja. Tällainen muu edustusto, jolle voitaisiin myöntää oikeutus passien myöntämiseen, olisi esimerkiksi kunniakonsulaatti. Säännös vastaisi asiasisällöltään voimassaolevaa lakia. Haettaessa passia momentissa mainituilta viranomaisilta passihakemus olisi jätettävä henkilökohtaisesti. Sähköinen vireillepano ei olisi alkuvaiheessa mahdollista Suomen ulkomaanedustuston toimivaltaan kuuluvissa tilanteissa.

Diplomaattipassien ja virkapassien osalta ei myöskään esitetä nykyiseen menettelyyn muutoksia. Kyseisiä passeja haettaisiin 3 momentin mukaisesti ulkoasiainministeriöltä. Erityisistä syistä hakemuksen voisi jättää myös poliisille tai Suomen edustustoon. Myös näiden asiakirjojen osalta edellytettäisiin, että hakemus jätetään henkilökohtaisesti. Sähköinen vireillepano ei olisi mahdollista.

Sähköisen vireillepanon joustavan käyttöönoton mahdollistamiseksi ehdotetussa 6 c §:ssä säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää mahdollisuudesta laittaa hakemus sähköisesti vireille haettaessa passia ulkomailla Suomen edustustosta tai haettaessa diplomaattipassia tai virkapassia.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin voimassa olevien säännösten mukaisesti, että hakemukseen olisi liitettävä hakijan kasvokuva, josta hakija on hyvin tunnistettavissa. Sähköisesti asioitaessa kuvan tulisi olla sähköisessä muodossa, mikä tarkoittaisi käytännössä poliisin valokuvapalvelimelle kuvaamosta syötettyä tai hakijan itsensä syöttämää kuvaa tai henkilökortti- ja passijärjestelmässä ennestään olevaa enintään kuusi kuukautta vanhaa kuvaa. Hakijan aiempaa kuvaa voitaisiin hänen suostumuksellaan käyttää, mutta kuvan tulisi olla alle kuusi kuukautta vanha. Kasvokuvien lukumäärästä ja kuvalle asetettavista vaatimuksista voitaisiin 5 momentin mukaan antaa tarkempia säännöksiä sisäministeriön asetuksella.

Pykälän 4 momenttiin sisältyisi myös voimassa olevaa lakia vastaava säännös passin hakemisessa käytettävästä tunnistamisasiakirjasta. Henkilökohtaisesti viranomaisen luona asioivan hakijan tulisi esittää voimassaoleva tunnistamisasiakirja eli passi tai henkilökortti. Jos tällaista asiakirjaa ei olisi, hakemuksen vastaanottava viranomainen tunnistaisi hakijan. Tunnistaminen tapahtuisi esimerkiksi hallussa olevien muiden asiakirjojen avulla tai käyttämällä hakijan suostumuksella viranomaisen käytössä olevia rekistereitä.

Passimenettelyn luotettavuuden ja henkilötietojen suojan varmistamiseksi 4 momenttiin ehdotetaan uutta säännöstä tunnistamisesta sähköisen asioinnin yhteydessä. Sähköinen asiointi edellyttäisi sähköisessä asiointilaissa tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistusvälinettä. Tällä hetkellä käytössä olevia tunnistusvälineitä ovat pankkien tarjoamat verkkopankkitunnukset, Väestörekisterikeskuksen kansalaisvarmenne, joka on muun muassa poliisin myöntämässä henkilökortissa, ja teleyritysten mobiilivarmenteet. Parhaillaan käsittelyssä olevan eIDAS-asetuksen myötä tunnistamisessa hyväksyttäisiin mahdollisesti myös muiden jäsenvaltioiden myöntämät sähköisen tunnistamisvälineet.

Hakijan tulisi tunnistautua omalla henkilökohtaisella tunnistamisvälineellään lukuun ottamatta tilanteita, joissa huoltaja hakee alaikäisellä huollettavalleen passia. Tällöin huoltajan tulisi tunnistautua omalla vahvalla sähköisellä tunnistamisvälineellään.

Pykälän 5 momenttiin sisältyisi voimassa olevaa lakia vastaava valtuussäännös, jonka mukaan poliisin myöntämistä henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi momentissa säädettäisiin, että sisäministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä hakemukseen liitettävien kasvokuvien lukumäärästä ja kasvokuvaa koskevista vaatimuksista. Vuonna 2006 annetulla valokuva-asetuksella on säädetty muun muassa kuvan kokoa, pään asentoa ja henkilön ilmettä ja asusteita sekä kuvan taustaa ja valotusta koskevista vaatimuksista. Asetus päivitettäisiin vastaamaan paremmin sähköisen asioinnin asettamia vaatimuksia.

6 b §. Uuden passin hakeminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 b §, jossa säädettäisiin uuden passin hakemista koskevasta kevennetystä hakemusmenettelystä, jossa ei edellytettäisi hakijan henkilökohtaista läsnäoloa passia haettaessa. Passi voitaisiin siis myöntää ilman, että hakija asioi poliisin luona. Pantuaan hakemuksen sähköisesti vireille sähköisessä asiointipalvelussa hakija saisi palvelusta tiedon mahdollisesta kuulumisestaan kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin. Kevennetyssä hakemusmenettelyssä ei olisi kyse aiemman passin voimassaolon pidentämisestä, vaan erillisen uuden passin hakemisesta.

Ehdotetun 1 momentin mukaan hakijan henkilökohtaista läsnäoloa ei edellytettäisi haettaessa sähköisesti uutta passia, jos hakijalle olisi enintään kuusi vuotta ennen uuden passin hakemista myönnetty aiempi passi, jota varten olisi otettu sormenjäljet ja annettu nimikirjoitusnäyte. Pykälän 1 momenttiin sisältyisi myös poikkeussäännös sormenjälkien ottamista koskevaan 6 a §:ään. Voimassa olevan 6 a §:n 1 momentin mukaan passin myöntävä viranomainen ottaa passinhakijalta passia haettaessa sormenjäljet. Hakijalta ei kevennetyssä hakemusmenettelyssä otettaisi sormenjälkiä, vaan uuden passin valmistamisessa käytettäisiin aiempaa passia varten otettuja sormenjälkiä.

Edellytys aiemmin otetuista sormenjäljistä tarkoittaisi sitä, että alle 12-vuotiaat lapset eivät kuuluisi kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin, koska heiltä ei oteta sormenjälkiä lainkaan. Hakemuksen voisi näissä tilanteissa kuitenkin panna vireille sähköisesti poliisin asiointipalvelussa, jos edellytys vahvasta sähköisestä tunnistamisvälineestä täyttyisi.

Alle 12-vuotiaiden hakijoiden rajaaminen menettelyn ulkopuolelle on tarkoituksenmukaista, koska käytännössä saattaisi esiintyä usein tilanteita, joissa hakijan edellytettäisiin asioivan henkilökohtaisesti esimerkiksi sen vuoksi, ettei hakijaa voida luotettavasti tunnistaa kasvokuvasta. Etenkin nuorten lasten osalta kasvot muuttuvat nopeasti. Lisäksi lapselta voi olla tarve ottaa passiin nimikirjoitusnäyte, joka yleensä otetaan yli viisivuotiailta lapsilta tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Alaikäisen henkilökohtaista asiointia edellytettäisiin joka tapauksessa tämän täytettyä 12 vuotta, koska tällöin tulee ottaa passiin sormenjäljet.

Kevennetyssä hakemusmenettelyssä ei edellytettäisi, että aiempi passi olisi edelleen voimassa uutta passia haettaessa. Passi myönnetään pääsääntöisesti viideksi vuodeksi. Suuri osa passinhaltijoista uusii passinsa aiemman passin vielä voimassa ollessa tai pian sen voimassaolon päätyttyä eli alle viiden tai hieman yli viiden vuoden kuluessa. Esityksessä ehdotetaankin kevennetyn hakemusmenettelyn edellytykseksi kuutta vuotta aiemman passin myöntämisestä. Tällöin kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin saataisiin mahdollisimman paljon hakijoita, mutta toisaalta huolehdittaisiin passimenettelyn sujuvuudesta ja luotettavuudesta, koska esimerkiksi kasvokuvan tunnistuskelpoisuus vaikeutuu ajan myötä.

Hakijalle myönnetty aiempi passi voisi olla myös väliaikainen, koska sitä varten otetaan sormenjäljet, vaikka itse passikirjassa ei ole teknistä osaa. Jos hakijalle myönnetty aiempi passi olisi tilapäinen, uutta passia ei voisi hakea kevennetyssä menettelyssä, koska tilapäinen passi myönnetään, jos sormenjälkiä ei voida tilapäisen syyn vuoksi ottaa. Myöskään merimiespassi ei kelpaisi aiempana passina, koska se ei ole varsinainen passi, vaikka sitä haetaankin samankaltaisessa menettelyssä. Aiempana passina voisi olla myös diplomaattipassi tai virkapassi, vaikka niiden hakeminen ei ehdotetun säännöksen mukaan kuuluisi kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin.

Aiempana passina ei voisi olla ulkomaalaiselle myönnetty muukalaispassi tai pakolaisen matkustusasiakirja, koska ne eivät ole passilaissa tarkoitettuja passeja, vaikka niihin tiettyjä passilain säännöksiä sovelletaan. Suomen kansalaisuuden saaneen tulisi siis ensimmäistä Suomen passia hakiessaan asioida henkilökohtaisesti poliisin toimipisteessä.

Myös lähtökohtaisesti kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin kuuluvien, sähköisesti uutta passia poliisilta hakeneiden hakijoiden osalta voisi poikkeuksellisesti esiintyä tilanteita, joissa henkilökohtainen asiointi olisi tarpeen ennen passin myöntämistä. Pykälän 2 momenttiin sisältyisi tämän vuoksi säännös, jonka mukaan hakijan tulisi saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luo, jos se olisi tarpeen hakijan tunnistamiseksi, uusien sormenjälkien ottamiseksi, uuden nimikirjoitusnäytteen antamiseksi tai muusta erityisestä syystä.

Hakijaa pyydettäisiin asioimaan henkilökohtaisesti viranomaisen luona esimerkiksi, jos passihakemusta käsittelevä virkailija ei pystyisi luotettavalla tavalla tunnistamaan hakijaa sähköiseen hakemukseen liitetystä kuvasta. Myös nimenvaihdostilanteissa hakijan tulisi asioida viranomaisen luona, koska tällöin passirekisterissä ei olisi oikeaa nimeä vastaavaa nimikirjoitusnäytettä. Myös uusien sormenjälkien ottaminen voisi joissakin tilanteissa olla tarpeen. Tämä tulisi kyseeseen esimerkiksi, jos sormet, joista oli aiempaa passia varten otettu sormenjäljet, olisivat turmeltuneet onnettomuuden johdosta. Säännöksen tarkoittamaa muu erityinen syy voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa jokin selvitys ei olisi toimitettavissa sähköisesti. Hakija saisi valitsemansa asiointikanavan kautta pyynnön tulla asioimaan henkilökohtaisesti poliisilaitoksella.

Aiempaa passia varten otettujen sormenjälkien käyttäminen uuden passin valmistamiseen edellyttäisi myös poliisin rekisterilain muuttamista. Esityksessä ehdotetaan, että hakijan suostumuksella voitaisiin käyttää myös aiempaa passia varten otettuja sormenjälkiä uudessa passissa.

Pykälän 3 momentin mukaan kevennettyä hakemusmenettelyä ei sovellettaisi ulkomailla oleskelevan Suomen kansalaisen hakiessa passia Suomen ulkomaan edustustosta taikka haettaessa diplomaattipassia, virkapassia, merimiespassia eikä ulkomaalaislain 8 luvussa tarkoitettuja ulkomaalaiselle myönnettäviä matkustusasiakirjoja eli muukalaispassia ja pakolaisen matkustusasiakirjaa. Kevennetyn menettelyn rajoittamista koskeva säännös on tarpeen, koska passilain säännökset koskevat lähtökohtaisesti sekä Suomessa että ulkomailla haettavia passeja. Lisäksi joko kaikkia tai osaa passin hakemista ja sormenjälkien ottamista koskevia säännöksiä sovelletaan myös muihin passityyppeihin. Passia koskevat säännökset koskevat ulkoasiainministeriön myöntämää diplomaattipassia ja virkapassia, jos passilaissa ei ole erikseen toisin säädetty. Passin hakemista ja sormenjälkien ottamista koskevat säännökset koskevat myös merimiespassia. Lisäksi sormenjälkien ottamista koskevia säännöksiä sovelletaan myös ulkomaalaislain 133 a §:n mukaan myös pakolaisen matkustusasiakirjaan ja muukalaispassiin.

Kevennetyn hakemusmenettelyn rajaaminen pelkästään poliisilta haettaviin tavallisiin passeihin on perusteltua sen vuoksi, että hakemusmenettelyä ei olisi teknisistä syistä mahdollista ottaa käyttöön ulkomailla heti alkuvaiheessa. Lisäksi momentissa tarkoitettujen muiden passityyppien hakemista ja myöntämistä koskeva menettely ja edellytykset poikkeavat jossain määrin tavallista passia koskevasta menettelystä ja henkilökohtaista asiointia saattaisi olla tarpeen edellyttää huomattavasti useammissa tapauksissa. Tämän vuoksi näiden asiakirjojen osalta ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa kevennettyä hakemusmenettelyä ainakaan alkuvaiheessa.

6 c §. Sähköisen asioinnin käyttöönotto eräissä tilanteissa. Uudessa 6 c §:ssä säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta liittyen sähköisen vireillepanon ja 6 b §:ssä tarkoitetun kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoon haettaessa passia Suomen edustustosta tai haettaessa muuta kuin tavallista passia. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää mahdollisuudesta panna passihakemus sähköisesti vireille myös haettaessa passia Suomen suurlähetystöltä, lähetetyn virkamiehen johtamalta konsulaatilta tai muulta Suomen edustustolta sekä haettaessa merimiespassia, diplomaattipassia ja virkapassia. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää 6 b §:ssä tarkoitetun kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönotosta edellä mainituissa tilanteissa sekä ulkomaalaiselle myönnettävien matkustusasiakirjojen osalta. Kyse olisi siis tavallisten passien osalta käytössä olevan sähköisen asioinnin ulottamisesta myös muihin hakutilanteisiin ja passityyppeihin.

Asetuksenantovaltuus tarkoittaisi, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin poiketa 6 ja 6 b §:n säännöksistä. Asetuksenantovaltuuden tarkoituksena on mahdollistaa sähköisen vireillepanon ja kevennetyn hakemusmenettelyn mahdollisimman joustava käyttöönotto esimerkiksi ulkomailla Suomen edustustoista haettavien passien osalta, kun tekniset valmiudet olisivat edustustoissakin olemassa ja sähköistä tunnistautumista koskevat ratkaisut edistyneet. Myös muiden passityyppien osalta olisi tarpeen ottaa menettely mahdollisimman joustavasti käyttöön, jos käyttöönotto katsottaisiin kyseisten asiakirjojen osalta tarkoituksenmukaiseksi ja mahdolliseksi. Ehdotetuissa säännöksissä ei olisi kyse rajoituksettomasta poikkeamisesta lain säännöksistä, vaan poikkeaminen edellyttäisi viranomaisen teknisiä ja muita valmiuksia. Lisäksi menettelyn käyttöönottamisen tulisi olla tarkoituksenmukaista ottaen huomioon esimerkiksi hakijoiden määrä ja käytettävissä olevat sähköistä tunnistamista koskevat ratkaisut.

22 §. Passin peruuttaminen. Voimassa olevan 22 §:n mukaan passin peruuttaa poliisilaitos tai passin myöntänyt viranomainen. Niiden poliisin myöntämien passien osalta, jotka katoavat ulkomailla ja joiden osalta passinhaltija ilmoittaa Suomen edustustolle passin kadonneeksi tai anastetuksi, peruuttamista koskevan päätöksen tekee siis nykyisin poliisilaitos. Suomen edustustoilla ei ole toimivaltaa peruuttaa ulkomailla kadonnutta tai anastettua passia, jos ne eivät ole sitä myöntäneet. Edustustot voivat kuitenkin myöntää uuden passin.

Vaikka aiemman passin voimassaolo päättyy uuden passin luovuttamisen johdosta passilain 19 §:n 3 momentin nojalla, edustustoilla tulisi olla toimivalta myös peruuttaa aiempi passi. Tämän vuoksi pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että ulkomailla kadonneeksi tai anastetuksi ilmoitetun passin voisi poliisilaitoksen ja passin myöntäneen viranomaisen lisäksi peruuttaa 10 §:n 2 momentissa tarkoitettu Suomen edustusto.

24 §. Edellytykset passin ottamiselle viranomaisen haltuun. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös rauenneen passin ottamisesta viranomaisen haltuun mitätöintiä varten.

Vuoden 2013 keväällä käyttöönotetun uuden toimitusmenettelyn johdosta hakijan ei ole enää tarvinnut palauttaa aiempaa passiaan viranomaiselle. Aiempi passi on rauennut uuden passin luovuttamisen johdosta. Käytännössä on kuitenkin ilmennyt tilanteita, joissa passinhaltija on pyrkinyt käyttämään rauennutta passia matkustusasiakirjana tai henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana. Passi on merkitty rauenneeksi henkilökortti- ja passijärjestelmään, mutta raukeaminen ei käy ilmi passiasiakirjasta itsessään.

Väärinkäytösten estämiseksi 24 §:n 1 momentissa säädettäisiin, että viranomainen voisi ottaa haltuunsa 19 §:n 3 momentissa tarkoitetun, uuden passin luovuttamisen johdosta rauenneen aiemman passin mitätöintiä varten, jos passinhaltija tai muu henkilö käyttäisi tai yrittäisi käyttää rauennutta passia matkustusasiakirjana tai henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana. Passilain 25 §:n 1 momentin mukaisesti passin voisi ottaa viranomaisen haltuun 10 §:ssä tarkoitettu passiviranomainen taikka poliisi- tai rajatarkastusviranomainen.

1.2 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa

3 §. Hallintoasiain tietojärjestelmä. Poliisin ylläpitämään hallintoasiain tietojärjestelmään saadaan poliisin rekisterilain 3 §:n 3 momentin 4 kohdan mukaan tallettaa passilaissa poliisille, ulkoasiainministeriölle ja Suomen edustustoille säädettyjen tehtävien suorittamiseksi passinhakijalta passin hakutilanteessa otetut sormenjäljet.

Esityksessä ehdotetaan, että hakijan suostumuksella voitaisiin käyttää hakijalta aiempaa passia varten otettuja sormenjälkiä myös hakijan myöhemmin hakeman henkilöllisyyttä osoittavan asiakirjan valmistamiseen. Henkilöllisyyttä osoittavia asiakirjoja ovat passi ja henkilökortti. Henkilökortteja varten ei oteta sormenjälkiä, joten käytännössä säännös tarkoittaisi ainoastaan uutta passia. Aiempien sormenjälkien käyttäminen tulisi kysymykseen passilain ehdotetun uuden 6 b §:n mukaisissa kevennetyn hakemusmenettelyn tilanteissa, joissa hakijan ei tarvitsisi lainkaan asioida henkilökohtaisesti passihakemuksen yhteydessä viranomaisessa.

Ehdotettu muutos vastaisi poliisin rekisterinlain 3 §:n 3 momentin 3 kohdassa säädettyä. Kyseisen kohdan mukaan kuvatietoihin talletettua henkilön valokuvaa ja nimikirjoitusnäytettä saadaan asianomaisen henkilön suostumuksella käyttää muunkin hänen hakemansa hallintoluvan tai päätöksen valmistamiseen kuin sen asiakirjan valmistamiseen, johon henkilön valokuva ja nimikirjoitusnäyte on luovutettu.

19 §. Tietojen luovuttaminen muille viranomaisille. Suomen kansalainen, jolla on myös toisen valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Riittävä yhteys katsotaan olevan esimerkiksi, jos henkilö on 18 vuotta täytettyään, mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä hakenut Suomen passia tai saanut Suomen passin. Kansalaisuuslain 40 §:n mukaan polilisin ja edustuston on ilmoitettava asiasta 18 vuotta täyttäneelle, mutta alle 22-vuotiaalle myöntämästään passista väestötietojärjestelmään. Poliisin rekisterilaissa ei kuitenkaan ole säännöksiä passin hakemista tai myöntämistä koskevien tietojen luovuttamisesta maistraateille tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden avulla. Näin ollen passia koskeva tieto ei siirry automaattisesti maistraateille, vaan tietojen toimittamisessa on jonkin verran poliisilaitoskohtaisia eroja.

Kansalaisuuslain 38 §:n mukaan henkilön säilyttäessä Suomen kansalaisuuden 22-vuotiaana riittävän yhteyden perusteella maistraatti merkitsee asian väestötietojärjestelmään ja ilmoittaa merkinnästä asianosaiselle. Jotta poliisi voisi luovuttaa maistraatille passin hakemista tai myöntämistä koskevan tiedon teknisen käyttöyhteyden välityksellä tai tietojoukkona, poliisin rekisterilain 19 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 20 kohta, jossa säädettäisiin tietojen luovutuksesta maistraatille kansalaisuuslain 38 §:ssä tarkoitettua tehtävää varten. Tiedon luovuttaminen olisi 19 §:ssä sidottu tarpeellisuusvaatimukseen. Käytännössä luovutettava tietosisältö olisi hyvin suppea, koska kyseessä olisi ainoastaan passin hakemista ja myöntämistä koskeva tieto. Tietojen siirtäminen konekielisessä muodossa parantaisi tietojensiirron turvallisuutta sekä vähentäisi siirtotyössä mahdollisesti syntyviä virheitä ja työhön tarvittavaa henkilötyöpanosta.

2 Tarkemmat säännökset ja määräykset

Passilain 38 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä menettelystä passia haettaessa ja myönnettäessä sekä hakemukseen vaadittavista liitteistä. Passiasetuksessa säädetään muun muassa nimikirjoituksesta ja huoltajan suostumuksesta. Asetusta täsmennettäisiin sähköisen asioinnin käyttöönoton johdosta.

Ehdotukseen sisältyy myös uusi asetuksenantovaltuus. Ehdotetun 6 c §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää sähköisen vireillepanon ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottamisesta muiden kuin tavallisten passien osalta sekä edustustosta ulkomailla oleskelevien Suomen kansalaisten hakemien passien osalta. Asetuksenantovaltuuden tarkoituksena on mahdollistaa kevennetyn hakemusmenettelyn joustava käyttöönotto myös ulkomailla Suomen edustustoista haettavien passien ja muiden kuin tavallisten passien osalta.

Passilain 6 §:n 5 momenttiin sisältyvää valtuussäännöstä passihakemuksen liitteeksi toimitettavista valokuvista täsmennettäisiin siten, että siinä huomioitaisiin sisäministeriön nimenmuutos ja valtuus muutettaisiin asetuksen antamisen mahdollistavaan muotoon. Valokuva-asetukseen tehtäisiin sähköisen asioinnin käyttöönoton edellyttämät ja muut tarpeelliset muutokset.

3 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 27 päivänä lokakuuta 2014.

Tietojärjestelmiin tarvittavia muutoksia on määritelty ja toteutettu siten, että tekninen valmius kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoon olisi tällä hetkellä käytettävissä olevan tiedon mukaan syksyllä 2014. Esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi olisi tärkeää, että lainmuutokset tulisivat voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun tarvittavat tietojärjestelmämuutokset on tehty.

4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Henkilötietojen suoja

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Biometrisen tunnisteen kerääminen, käsittely ja tallentaminen merkitsevät puuttumista yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan (PeVL 5/2012 vp). Kevennetyn hakemusmenettelyn tilanteissa hakijalta ei otettaisi uutta passia varten sormenjälkiä, vaan passin valmistamiseen käytettäisiin hakijan suostumuksella aiempaa passia varten otettuja sormenjälkiä. Uudet sormenjäljet otettaisiin kevennetyssä hakemusmenettelyssä ainoastaan poikkeuksellisesti. Poliisin rekisterilakiin ehdotetaan lisättäväksi aiemmin annettujen sormenjälkien käyttämistä koskeva säännös. Passilakiin tai poliisin rekisterilakiin ei tehtäisi muita biometristen tunnisteiden keräämistä, käsittelyä, rekisteröintiä tai käyttämistä koskevia muutoksia.

Henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla. Lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL 12/2002 vp). Poliisin rekisterilakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös, jotta passin myöntämistä koskevien tietojen luovuttaminen tietojoukkona tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä maistraatille olisi mahdollista. Ehdotettu muutos koskee ainoastaan tietojen luovuttamisen tapaa, koska poliisi voi ja sen tulee jo voimassaolevan lainsäädännön nojalla luovuttaa kyseisiä tietoja väestötietojärjestelmään merkitsemistä varten. Tiedon luovuttaminen olisi 19 §:ssä sidottu tarpeellisuusvaatimukseen. Käytännössä luovutettava tietosisältö olisi hyvin suppea, koska kyseessä olisi ainoastaan passin hakemista tai myöntämistä koskeva tieto. Tiedonsiirtoon liittyvät tekniset järjestelyt olisivat poliisin tietoturvalinjausten mukaiset.

Ehdotetut lainmuutokset eivät merkitse heikennystä nykyiseen henkilötietojen suojan tasoon eivätkä puuttumista hakijoiden yksityiselämään.

Sähköisen asioinnin käyttöönottamista koskeva asetuksenantovaltuus

Ehdotetun 6 c §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää sähköisen asioinnin eli sähköisen vireillepanon ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottamisesta muiden kuin tavallisten passien osalta sekä edustustosta ulkomailla oleskelevien Suomen kansalaisten hakemien passien osalta. Sähköistä asiointia ei ole mahdollista ottaa käyttöön alkuvaiheessa ulkomailla, koska Suomen edustustoilla ei ole tällä hetkellä sen edellyttämiä teknisiä valmiuksia, kuten esimerkiksi kuvien sähköisen vastaanoton edellyttämiä työasemasovelluksia. Käytännössä erittäin merkittävänä haasteena on myös, että suurella osalla ulkosuomalaisista ei ole asiointiin tarvittavaa vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan asetuksenantovaltuussäännöksen on oltava täsmällinen ja tarkkarajainen (PeVL 34/2009 vp, PeVL 17/2010 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että asetuksella on joissakin tilanteissa mahdollista poiketa laissa säädetystä, vaikka tätä on lähtökohtaisesti pidetty lain ja asetuksen hierarkkisten suhteiden näkökulmasta ongelmallisena. Tällöin on kuitenkin välttämätöntä, että asetuksenantovaltuus on täsmennetty asetuksenantovallan käyttämistä rajaavin ja ohjaavin maininnoin esimerkiksi siitä, missä tarkoituksessa tai millaisia tilanteita silmällä pitäen asetuksella voidaan antaa laista poikkeavia säännöksiä (PeVL 14/2006 vp, PeVL 17/2010 vp).

Ehdotetun asetuksenantovaltuuden tarkoituksena on mahdollistaa kevennetyn hakemusmenettelyn joustava käyttöönotto myös ulkomailla siinä vaiheessa kun tarvittavat tekniset ja muut valmiudet olisivat olemassa ja menettelyn käyttöönottaminen olisi tarkoituksenmukaista ottaen huomioon esimerkiksi käsittelyssä olevan eIDAS-asetuksen myötä mahdollisesti sähköisessä tunnistautumisessa hyväksyttävät kansalliset ja muiden jäsenvaltioiden tunnistamisratkaisut. Sähköisen asioinnin ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoa ulkomailla selvitettäisiin asetuksen käsittelyn edettyä. Lain säännöksistä ei poikettaisi hakijoiden vahingoksi, vaan heidän edukseen. Poikkeaminen edellyttäisi, että hakemuksen vastaanottavalla viranomaisella olisi sähköisessä asiointilaissa tarkoitetut riittävät tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet ja että menettelyn käyttöönottaminen olisi tarkoituksenmukaista. Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa voitaisiin ottaa huomioon muun muassa niiden hakijoiden määrä, joita menettely koskisi, sekä käytettävissä olevat sekä kansalliset että ulkomaiset sähköiset tunnistamisvälineet. Säätäminen sähköisen asioinnin käyttöönotosta valtioneuvoston asetuksella edesauttaisi passia hakevien kansalaisten joutuisaa saattamista muissa passiasioissa jo käytössä olevan menettelyn piiriin ja siten helpottaisi heidän passin hakemiseen liittyvää asiointiaan.

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslaissa ei ole kielletty kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Hyväksyttävän perusteen arvioinnin lisäksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006 vp, PeVL 31/2013 vp).

Sähköinen asiointi edellyttäisi vahvaa sähköistä tunnistamisvälinettä, jota ei välttämättä ole kaikilla kansalaisilla. Asiointipalvelun ja passimenettelyn luotettavuuden sekä väärinkäytösten estämisen vuoksi on kuitenkin välttämätöntä, että hakija tunnistetaan vahvalla sähköisellä tunnistamisvälineellä. Sähköinen asiointi ei olisi ainoa keino passin hakemiseksi, vaan henkilökohtainen asiointi olisi jatkossakin mahdollista viranomaisen palvelupisteessä. Hallituksen rakennepoliittiseen ohjelmaan sisältyvän uuden kansallisen sähköisen tunnistusratkaisun toteuttamisen myötä voitaneen saada entistä useampia kansalaisia sähköisten palveluiden piiriin.

Sähköisen asioinnin käyttöönoton alkuvaiheessa se ei koskisi ulkomailla oleskelevia Suomen kansalaisia heidän hakiessaan passia Suomen edustustosta. Diplomaattipassia, virkapassia, merimiespassia tai ulkomaalaiselle myönnettäviä matkustusasiakirjoja hakevat henkilöt eivät myöskään kuuluisi sähköisen asioinnin ja kevennetyn hakemusmenettelyn piiriin. Henkilöpiirin rajaamisessa tulee ottaa huomioon, että sähköisen asiointilain sähköisen palveluiden järjestämistä koskeva velvoite ei ole ehdoton. Sähköisen asioinnin ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönottoa ulkomailla selvitettäisiin eIDAS-asetuksen käsittelyn edettyä. Muiden kuin tavallisten passien rajaaminen menettelyn ulkopuolelle perustuu puolestaan siihen, että niiden hakemista ja myöntämistä koskeva menettely ja edellytykset poikkeavat jossain määrin tavallista passia koskevasta menettelystä, minkä vuoksi henkilökohtaista asiointia saattaisi olla tarpeen edellyttää huomattavasti useammissa tapauksissa.

Ehdotettujen lainmuutosten ei arvioida asettavan eri henkilöryhmiä eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta.

Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki passilain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan passilain (671/2006) 6 ja 22 § sekä 24 §:n 1 momentti, sellaisina kuin ne ovat, 6 § laeissa 303/2013 ja 505/2013, 22 § laissa 303/2013 ja 24 §:n 1 momentti laissa 456/2009, sekä

lisätään lakiin uusi 6 b ja 6 c § seuraavasti:


6 §
Passin hakeminen

Passia haetaan poliisilta. Hakemus voidaan panna vireille sähköisesti. Hakijan tulee kuitenkin saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse hakemuksen täydentämistä varten.


Ulkomailla oleskeleva Suomen kansalainen voi hakea passia Suomen suurlähetystöltä tai lähetetyn virkamiehen johtamalta konsulaatilta taikka sellaiselta muulta Suomen edustustolta, jossa palvelevan nimetyn Suomen kansalaisen ulkoasiainministeriö on oikeuttanut myöntämään passeja. Hakijan on oltava henkilökohtaisesti läsnä passia haettaessa. Hakemusta ei voida panna vireille sähköisesti, ellei 6 c §:stä muuta johdu.


Diplomaattipassia ja virkapassia haetaan ulkoasiainministeriöltä. Hakemuksen voi erityisistä syistä jättää myös poliisille tai Suomen edustustoon. Hakijan on oltava henkilökohtaisesti läsnä diplomaattipassia ja virkapassia haettaessa. Hakemusta ei voida panna vireille sähköisesti, ellei 6 c §:stä muuta johdu.


Hakemukseen on liitettävä hakijan kasvokuva, josta hakija on hyvin tunnistettavissa. Hakijan on esitettävä tunnistamisasiakirjana voimassa oleva henkilöllisyyttä osoittava asiakirja. Jos hakijalla ei ole esittää tunnistamisasiakirjaa, passin myöntävä viranomainen suorittaa tunnistamisen. Sähköinen asiointi edellyttää vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (617/2009) tarkoitettua tunnistusvälinettä.


Poliisin myöntämistä henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Hakemukseen liitettävien kasvokuvien lukumäärästä sekä kasvokuvalle asetettavista vaatimuksista voidaan antaa tarkempia säännöksiä sisäministeriön asetuksella.


6 b §
Uuden passin hakeminen

Jos hakija hakee uutta passia sähköisesti kuuden vuoden kuluessa aiemman passin myöntämisestä ja aiempaa passia varten on otettu sormenjäljet ja annettu nimikirjoitus-näyte, passia haettaessa ei edellytetä hakijan henkilökohtaista läsnäoloa. Hakijalta ei tällöin oteta sormenjälkiä uutta passia varten.


Hakijan tulee kuitenkin saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse uutta passia sähköisesti haettaessa, jos se on hakijan tunnistamiseksi, uusien sormenjälkien ottamiseksi, uuden nimikirjoitusnäytteen antamiseksi tai muusta erityisestä syystä tarpeen.


Edellä 1 momentissa tarkoitettua menettelyä ei sovelleta haettaessa uutta passia Suomen suurlähetystöltä tai lähetetyn virkamiehen johtamalta konsulaatilta taikka sellaiselta muulta Suomen edustustolta, jossa palvelevan nimetyn Suomen kansalaisen ulkoasiainministeriö on oikeuttanut myöntämään passeja, eikä haettaessa uutta diplomaattipassia, virkapassia, merimiespassia tai ulkomaalaislain (301/2004) 8 luvussa tarkoitettua ulkomaalaiselle myönnettävää matkustusasiakirjaa, ellei 6 c §:stä muuta johdu.


6 c §
Sähköisen asioinnin käyttöönotto eräissä tilanteissa

Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että hakemus voidaan panna vireille sähköisesti haettaessa passia Suomen suurlähetystöltä tai lähetetyn virkamiehen johtamalta konsulaatilta taikka sellaiselta muulta Suomen edustustolta, jossa palvelevan nimetyn Suomen kansalaisen ulkoasiainministeriö on oikeuttanut myöntämään passeja, sekä haettaessa diplomaattipassia ja virkapassia.


Lisäksi valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää 6 b §:ssä tarkoitetun uuden passin hakemista koskevan menettelyn käyttöönottamisesta mainitun pykälän 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa.


Tässä pykälässä tarkoitetun sähköisen asioinnin käyttöönotto edellyttää, että hakemuksen vastaanottavalla viranomaisella on tarvittavat tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet sähköiseen asiointiin ja menettelyn käyttöönottaminen on tarkoituksenmukaista.


22 §
Passin peruuttaminen

Passin peruuttaa poliisi tai passin myöntänyt viranomainen. Jos passi on 21 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti ilmoitettu kadonneeksi tai anastetuksi ulkomailla, passin voi peruuttaa myös 10 §:n 2 momentissa tarkoitettu Suomen edustusto.


24 §
Edellytykset passin ottamiselle viranomaisen haltuun

Peruutettu passi otetaan viranomaisen haltuun. Jos passi on peruutettu, passinhaltijan tai sen, joka pitää passia hallussaan, on viranomaisen vaatimuksesta luovutettava passi viranomaiselle. Jos passinhaltija tai muu henkilö käyttää tai yrittää käyttää 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua uuden passin luovuttamisen johdosta rauennutta passia matkustusasiakirjana tai henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana, viranomainen voi ottaa rauenneen passin haltuunsa mitätöintiä varten.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



2.

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 3 ja 19 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 3 §:n 3 momentin 4 kohta ja 19 §:n 1 momentin 19 kohdan ruotsinkielinen sanamuoto, sellaisina kuin ne ovat, 3 §:n 3 momentin 4 kohta laissa 457/2009 ja 19 §:n 1 momentin 19 kohdan ruotsinkielinen sanamuoto laissa 1181/2013, sekä

lisätään 19 §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on laissa 1181/2013, uusi 20 kohta seuraavasti:


3 §
Hallintoasiain tietojärjestelmä

Tietojärjestelmään saadaan lisäksi tallettaa poliisilain 1 luvun 1 §:n 2 momentissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi hankittuja muita tarpeellisia tietoja seuraavasti:


4) passilaissa poliisille, ulkoasiainministeriölle ja Suomen edustustoille säädettyjen tehtävien suorittamiseksi mainitun lain 6 a §:ssä tarkoitetut passinhakijalta passin hakutilanteessa otetut sormenjäljet (passin sormenjälkitiedot); sormenjälkitietoihin talletettuja sormenjälkiä saadaan asianomaisen henkilön suostumuksella käyttää myös hänen myöhemmin hakemansa henkilöllisyyttä osoittavan asiakirjan valmistamiseen;



19 §
Tietojen luovuttaminen muille viranomaisille

Poliisi saa luovuttaa henkilörekistereistään salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tietoja, jotka ovat tarpeen, seuraavasti:


20) maistraatille kansalaisuuslain (359/2003) 38 §:ssä tarkoitettua tehtävää varten.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



Helsingissä 12 päivänä kesäkuuta 2014

Pääministeri
JYRKI KATAINEN

Sisäministeri
Päivi Räsänen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.