Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

HE 137/2012
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kirkkolain muuttamisesta, kirkon keskusrahastosta annetun lain kumoamisesta sekä evankelis-luterilaisten seurakuntien jäsenten velvollisuudesta suorittaa veroa seurakunnalle

HaVM 20/2012

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kirkkolakia siten, että taloushallintoa koskevia säännöksiä selkeytetään ja saatetaan ajan tasalle tekemättä niihin huomattavia periaatteellisia muutoksia. Tavoitteena on perustuslain edellyttämän säädöstasovaatimuksen huomioon ottamisen lisäksi säännösten systemaattinen kehittäminen.

Lisäksi kirkkolakiin lisättäisiin säännös uudesta kirkollisveroperusteisesta eläkerahastomaksusta, jonka suuruudesta päättäisi kirkolliskokous. Maksu voisi olla enintään viisi prosenttia kirkollisverosta. Esitykseen sisältyy seurakunnan jäsenen kirkollisverovelvollisuutta koskevan sääntelyn tekninen uudistaminen säätämällä uusi laki evankelis-luterilaisten seurakuntien jäsenten velvollisuudesta suorittaa veroa seurakunnalle. Kirkollisvero perustuisi jatkossakin kunnallisverotukseen ja olisi siten edelleen materiaalisesti epäitsenäinen. Uusi laki koskisi vain evankelis-luterilaisten seurakuntien jäseniä ja heidän kuolinpesiään.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.


YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Yleistä

Kirkon ja sen seurakuntien taloutta koskevia säännöksiä on kirkkolain (1054/1993) ja kirkkojärjestyksen (1055/1993) lisäksi muussa kirkollisessa lainsäädännössä. Kirkon keskusrahastosta annetussa laissa (895/1941) ja kirkon keskusrahastosta annetun lain täytäntöönpanosta annetussa asetuksessa (982/1944) säädetään kirkon keskusrahaston tehtävistä, tulonmuodostuksesta sekä sen hallinnosta ja hoidosta. Osa kirkon keskusrahastoa koskevia säännöksiä on kuitenkin otettu kirkkolakiin. Kirkollisveron perusteista säädetään kirkkolain lisäksi muun muassa eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annetussa laissa (1035/1944) sekä evankelisluterilaisten seurakuntien virkataloista ja rahastoista annetussa laissa (106/1966, jäljempänä virkatalolaki).

Seurakunnat ja seurakuntayhtymät ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä ja taloudellisia yksiköitä, jotka saavat pääosan tuloistaan seurakunnan jäseniltä kirkollisveroina. Kirkollisesta varallisuudesta merkittävin osa on seurakuntien ja seurakuntayhtymien omistuksessa.

Suomen evankelis-luterilainen kirkko on erillinen oikeushenkilö. Sillä on nimissään omaisuutta kuten kirkkohallituksen kiinteistöt ja hiippakunnissa piispantaloja. Voimassa olevan kirkkolain 22 luvun 2 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kirkkohallitukselle kirkon omistajavaltaa koskevia tehtäviä.

Myös kirkon keskusrahasto on erillinen oikeushenkilö, jolla on keskushallinnossa ja laajemminkin kirkossa merkittävä rahoituksellinen asema ja tehtävä. Se huolehtii kirkon keskushallinnon, hiippakuntien ja kirkon muiden yhteisten tehtävien rahoituksesta sekä seurakuntien avustusjärjestelmästä. Lisäksi se toimii kirkon eläkelaitoksena.

Kirkon keskusrahaston merkittävin rahasto on omakatteinen eläkerahasto, jonka tavoitteena on turvata kirkon vastuulla olevien evankelis-luterilaisen kirkon eläkelain (261/2008) mukaisten eläkkeiden maksaminen. Kirkkohallitus toimii kirkon keskusrahaston hallituksena.

Vaikka kirkko taloudellisena yksikkönä ei olekaan sama asia kuin kirkon keskusrahasto, voidaan todeta, että seurakuntien ja seurakuntayhtymien talouksia lukuun ottamatta kaikki kirkolliset tulot ja menot kulkevat kirkon keskusrahaston kautta. Lukuun ottamatta edellä mainittua Suomen evankelis-luterilaisen kirkon omaisuutta ja hiippakuntien omaisuutta, jota selvitetään jäljempänä, pääosa kirkon omaisuudesta kuuluu kirkon keskusrahastolle. Suomen evankelis-luterilaisen kirkon ja sen hiippakuntien nimissä oleva omaisuus on myös kirjattu kirkon keskusrahaston taseeseen, koska kirkon keskushallinnon ja hiippakuntien kirjanpito hoidetaan osana kirkon keskusrahaston kirjanpitoa.

Kirkon talouden keskeinen päätöksentekijä on kirkolliskokous, koska se päättää kirkon keskusrahaston rahoittaman toiminnan talousarviosta, tilintarkastuksesta ja tilinpäätöksestä.

Hiippakuntien toiminta rahoitetaan pääasiassa kirkon keskusrahastosta. Hiippakunnilla on jonkin verran lahjoitusomaisuutta sekä erilaisilla seurakuntamaksuilla aiemmin kertynyttä varallisuutta. Hiippakunnilla on itsenäistä taloudellista päätösvaltaa niille osoitettujen varojen osalta. Kirkkolain 17 a luvun 1 §:n mukaan hiippakunta huolehtii itse toiminnastaan ja hoitaa talouttaan kirkkolain ja kirkkojärjestyksen sekä niiden nojalla annettujen säännösten mukaan. Hiippakunnallisia rahastoja koskevan kirkkojärjestyksen 19 luvun 1 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tuomiokapituli hoitaa hallussaan olevat lahjavarat ja säätiöluonteiset rahastot. Näissä rahastoissa on sijoitusomaisuutta, kuten asunto-osakkeita ja sijoitusrahasto-osuuksia.

Seurakuntien talous

Kirkkolain 15 luvussa säädetään seurakunnan ja seurakuntayhtymän taloushallinnosta. Seurakuntien tulot muodostuvat pääosin jäseniltä perittävistä kirkollisveroista ja seurakuntien saaman yhteisöveron tuoton jako-osuudesta. Muita seurakuntien ja seurakuntayhtymien tuloja ovat lähinnä omaisuudesta saatavat tulot sekä keskusrahastoavustukset. Kirkollisen toimituksen suorittamisesta seurakunnat eivät saa ottaa maksua.

Seurakunnan varoja ja tuloja saadaan kirkkolain mukaan käyttää ainoastaan seurakunnan tehtävien toteuttamiseen. Seurakunnan jäsenen tulee maksamalla kirkollisveroa osallistua niiden varojen hankkimiseen, joita tarvitaan seurakunnan tehtävien toteuttamiseen. Jäsen voi kuitenkin vapautua kirkollisverosta samojen veronhuojennusperusteiden mukaisesti kuin kunnallisverosta.

Määrätarkoitukseen lahjana tai testamentilla saadun omaisuuden hoitamisessa ja käyttämisessä on noudatettava lahjakirjan tai testamentin määräyksiä. Vain olosuhteiden pysyvästi muututtua siten, ettei omaisuutta ole mahdollista enää käyttää alkuperäiseen tarkoitukseensa, voidaan poiketa lahjakirjan tai testamentin määräyksistä.

Kirkkolaissa säädetään myös seurakunnan ja seurakuntayhtymän tilivelvollisista, joita ovat luottamushenkilöt tai viranhaltijat, jotka muun muassa päättävät menoa tai tuloa koskevasta asiasta, hyväksyvät maksumääräyksiä tai joiden hallussa on seurakunnan tai seurakuntayhtymän rahavaroja tai muuta omaisuutta taikka joiden tehtävä on valvoa seurakunnan tai seurakuntayhtymän taloudellisia etuja. Tilivelvollisiksi ei lueta kirkkovaltuuston jäseniä.

Tarkemmin seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoidosta säädetään kirkkojärjestyksessä. Seurakunnan tai seurakuntayhtymän taloudenhoitoa ohjataan lisäksi sen itse hyväksymällä taloussäännöllä. Kirjanpidossa ja tilinpäätöksen laadinnassa noudatetaan soveltuvin osin kirjanpitolakia (1336/1997). Kirkkohallituksella on toimivalta antaa tarvittaessa tarkempia ohjeita talousarvion laatimisesta, tuloveroprosentin vahvistamisesta, omaisuuden hoitamisesta, rahatoimen järjestämisestä, kirjanpidosta ja tilintarkastuksesta.

Kirkollisvero

Tuloverolain (1535/1992) 1 §:n mukaan ansiotulosta suoritetaan veroa valtiolle, kunnalle ja seurakunnalle. Pääomatulosta suoritetaan veroa valtiolle. Yhteisön ja yhteisetuuden tulosta suoritetaan veroa valtiolle, kunnalle ja seurakunnalle. Tuloverolain 124 §:n 2 momentin mukaan yhteisön tuloveroprosentti on 24,5 ja yhteisetuuden 28. Yhteisöjen ja yhteisetuuksien veron jakautumisesta eri veronsaajien kesken säädetään verontilityslaissa (532/1998). Vuonna 2012 valtion jako-osuus on 69,36 prosenttia, kuntien 28,34 prosenttia ja seurakuntien 2,30 prosenttia yhteisöverosta. Evankelis-luterilaisten seurakuntien osuus on 99,92 prosenttia ja ortodoksisten seurakuntien osuus 0,08 prosenttia seurakuntien jako-osuudesta.

Kirkollisverovelvollisuudesta ja sen perusteista säädetään kirkkolaissa, laissa eräiden kirkollisten suoritusten perusteista ja virkatalolaissa. Kirkollisverona kootaan se määrä, mikä kirkkovaltuuston vuosittain hyväksymän talousarvion mukaan tarvitaan muiden tulojen lisäksi menojen suorittamiseen varainhoitovuonna. Seurakunnan kirkkovaltuusto tai seurakuntayhtymän yhteinen kirkkovaltuusto vahvistaa tuloveroprosentin.

Veron suorittamisen perusteista säädetään virkatalolain 13 §:ssä. Sen mukaan on määrättävä kannettavaksi kirkollisvero, jolla hankitaan seurakunnan talousarvioon otettujen menojen suorittamiseksi tarvittavat varat, jos seurakunnan varsinaiset tulot ja käytettäviksi otetut pääomat eivät riitä. Kirkollisveroa maksavat kunnallisverotuksessa verotettavien tulojen mukaan kaikki, joiden maksettavaksi on pantu kunnallisveroa, eivät kuitenkaan henkilöt, jotka eivät ole kirkon jäseniä, eivätkä muut uskonnolliset yhdyskunnat ja niiden seurakunnat.

Eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annetun lain mukaan seurakunnan jäsenten ja muiden papiston palkkausta suorittavien on samojen perusteiden mukaan kuin papiston palkkaukseen otettava osaa kirkon ja muiden siihen kuuluvien rakennusten ja rakennelmien − kuten kellotapulin, kirkon-aidan ja hautausmaan, siunauskappelin sekä seurakuntatalon − rakentamiseen ja kunnossa pitämiseen sekä seurakunnan kirkonpalvelijoiden palkkaukseen. Samojen perusteiden mukaan on suoritettava myös ne kirkolliset maksut, joiden taksoittamisesta ei ole annettu erityisiä määräyksiä. Siten seurakunnan tehtävistä aiheutuviin, kirkollisverolla katettaviin menoihin kuuluvat myös laissa mainitut kiinteistömenot. Laki eräiden kirkollisten suoritusten perusteista liittyy jo kumottuun papiston ja kanttori-urkurien palkkausjärjestelmään.

Kirkon keskusrahaston talous

Kirkon keskusrahasto on evankelis-luterilaisen kirkon yhteinen rahasto, jonka varoja käytetään kirkon yhteisiin tarkoituksiin, taloudellisesti heikossa asemassa olevien seurakuntien ja seurakuntayhtymien tukemiseen, seurakuntien yhteistoiminnan ja seurakuntarakenteen kehittämiseen, kirkon, seurakunnan ja seurakuntayhtymän palveluksessa olevien henkilöiden eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamiseen sekä muiden lakiin ja sitoumukseen perustuvien menojen suorittamiseen siten kuin kirkkolaissa säädetään.

Rahaston varoja käytetään kirkkolain 22 luvun 6 §:n mukaan keskusrahaston talousarvion puitteissa taloudellisesti heikossa asemassa olevien seurakuntien ja seurakuntayhtymien tukemiseen sekä seurakuntien yhteistoiminnan ja seurakuntarakenteen kehittämiseen, eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden suorittamiseen, kirkon keskushallinnon ja hiippakuntien menoihin, lääninrovastin virkaan kuuluvista tehtävistä maksettaviin palkkioihin, kirkon yhteisten tehtävien hoitamiseen sekä lakeihin ja sitoumuksiin perustuvien kirkon menojen suorittamiseen. Kirkon keskusrahasto toimii kirkon eläkelaitoksena ja huolehtii sen tehtävistä siten kuin evankelis-luterilaisen kirkon eläkelaissa säädetään.

Keskeisimmät keskusrahaston tulonlähteet ovat seurakuntien kirkkolain 22 luvun 8 §:n perusteella suorittamat maksut ja rahaston sijoitustoiminnasta saatavat tulot. Seurakunnat ja seurakuntayhtymät maksavat keskusrahastolle vuosittain kirkollisverokertymään ja yhteisöveron tuoton jako-osuuteen perustuvaa perusmaksua, varainhoitovuonna maksamistaan palkoista määräytyvää eläkemaksua ja kirkolliskokouksen vahvistamien perusteiden mukaan määräytyviä työkyvyttömyyseläkkeiden omavastuuosuuksia. Lisäksi seurakunnat voidaan lain mukaan velvoittaa maksamaan yhteisöveron tuoton jako-osuuteen perustuvaa lisämaksua. Tätä maksua ei kuitenkaan ole seurakunnilta peritty. Myös perusmaksu on viime vuosina määritelty pelkästään kirkollisverokertymän perusteella eikä maksuja ole peritty seurakuntien saaman yhteisöveron tuoton jako-osuuden perusteella. Kirkon keskusrahaston eläkerahaston sijoitustoimintaa valvoo kirkkolain 22 luvun 10 §:n mukaan Vakuutusvalvontavirasto, nykyisin Finanssivalvonta.

Seurakunnille voidaan myöntää keskusrahastoavustuksina verotulojen täydennystä ja harkinnanvaraista avustusta. Lisäksi avustuksiin varatuista varoista on mahdollista myöntää seurakunnalle korollista tai korotonta lainaa, mutta käytännössä laina-avustuksia ei ole enää myönnetty.

Verotulojen täydennystä myönnetään seurakunnalle, kun sen laskennallinen kirkollisvero ja sen saama osuus yhteisöveron tuotosta yhteensä läsnä olevaa jäsentä kohden alittaa kunnan asukastiheyden ja seurakunnan jäsenmäärän mukaan määräytyvän tasoitusrajan. Tasoitusraja on, sen mukaan kuin kirkkohallitus tarkemmin päättää, 65—80 prosenttia kaikkien seurakuntien läsnä olevaa jäsentä kohden laskettujen laskennallisten kirkollisverojen ja saatujen yhteisöverojen jako-osuuksien summan keskiarvosta. Vuonna 2010 verotulojen täydennystä ja ylimääräistä toiminta-avustusta jaettiin yhteensä noin 2,1 miljoonaa euroa 66 seurakunnalle.

Harkinnanvaraista avustusta voidaan myöntää seurakunnalle tai seurakuntayhtymälle, jos se syrjäisen sijainnin, pitkien välimatkojen, saaristo-olojen, jäsenmäärän pienuuden, rakennushankkeiden, seurakunnan yhteistoiminnan ja seurakuntatalouden kehittämisen tai muun syyn vuoksi on taloudellisen tuen tarpeessa. Harkinnanvaraista avustusta voidaan myöntää määräajaksi myös tarkoituksenmukaisen ja kustannuksiltaan edullisen seurakuntien välisen yhteistyön tai seurakuntarakenteen aikaansaamiseksi, vaikka avustusta ei muutoin voitaisi myöntää.

Kirkon keskusrahaston hallituksena on kirkkohallitus. Rahaston hoidosta huolehtii rahaston johtaja, joka on kirkkohallituksen talousosaston johtajana toimiva kirkkoneuvos. Keskusrahastoavustusten myöntämisestä päättää kirkkohallitus kirkolliskokouksen hyväksymän talousarvion mukaisesti. Kirkkohallituksella on toimivalta valvoa erityisesti niiden seurakuntien taloudenhoitoa, jotka ovat saaneet keskusrahastosta avustuksia. Käytännössä tämä on tapahtunut erityistilintarkastuksin, joita tehdään muutamia vuodessa.

Keskusrahaston hallinnosta säädetään tarkemmin kirkon keskusrahastosta annetun lain täytäntöönpanosta annetussa asetuksessa (982/1944). Lisäksi keskusrahaston eläkerahaston varojen sijoittamisen osalta on erityissäännös kirkkolain 22 luvun 3 §:n 2 momentissa, jonka mukaan kirkkohallituksella on oikeus siirtää toimivaltaansa kirkon keskusrahaston eläkerahaston varojen sijoittamista koskevissa asioissa asettamalleen kirkon keskusrahaston eläkerahaston johtokunnalle.

Kirkon eläkejärjestelmän rahoitus

Kirkon, sen seurakuntien ja seurakuntayhtymien työntekijöiden ja viranhaltijoiden eläketurvasta huolehtii eläkelaitoksena kirkon keskusrahasto evankelis-luterilaisen kirkon eläkelain mukaan. Kirkon työntekijällä on oikeus eläkkeeseen samojen säännösten mukaisesti kuin valtion palveluksessa olevalla.

Julkisen sektorin eläkelaitoksena kirkon eläkelaitos on yksin vastuussa eläkejärjestelmänsä rahoittamisesta. Alun perin kirkon eläkkeet rahoitettiin veroäyriperusteisilla eläkemaksutuloilla. Maksut määräytyivät jakoperusteen mukaan, eli vuosittain oli tavoitteena kerätä saman verran eläkemaksuja kuin arvioitiin eläkemenojen olevan. Mahdollinen ylijäämä siirrettiin eläkerahastoon.

Vuoden 1991 alussa siirryttiin palkkaperusteiseen eläkemaksuun ja rahastoivaan järjestelmään. Järjestelmään liittyi viiden vuoden siirtymäaika. Sen kuluessa niille seurakunnille, joiden maksamat eläkemaksut uudistuksen vuoksi nousivat, palautettiin harkinnanvaraisen avustusjärjestelmän kautta osa noususta. Vastaavasti ne seurakunnat, joiden maksamat eläkemaksut pienenivät, maksoivat osan saamastaan edusta takaisin kirkon keskusrahastolle.

Kirkolliskokous vahvisti vuodelle 1991 eläkemaksun ilman rahastoivaa osuutta 20,5 prosentiksi palkoista. Kirkolliskokouksen päätöksen mukaisesti seurakunnat olivat velvollisia maksamaan myös rahastointia varten eläkemaksua, jonka suuruudeksi päätettiin yksi prosentti. Eläkemaksu oli tuolloin yhteensä 21,5 prosenttia. Vuonna 1992 eläkemaksu ilman rahastoivaa osuutta nostettiin 21,5 prosenttiin ja rahastointiaste kahteen prosenttiin eli eläkemaksu oli yhteensä 23,5 prosenttia.

Kirkon eläkemenoennuste valmistui vuonna 1992. Tulosten perusteella kirkolliskokous päätti, että palkkasummasta rahastoidaan viisi prosenttia. Työnantajan eläkemaksua korotettiin sekä vuonna 1993 että vuonna 1994, jolloin maksu asettui nykytasolleen eli 27 prosenttiin. Vuodesta 1993 alkaen rahoituslähteenä on ollut myös työntekijöiden eläkemaksu.

Vuodesta 1999 lukien kirkon eläkerahasto on ollut omakatteinen ja sitä koskeva päätöksenteko on siirretty kirkon keskusrahaston eläkerahaston johtokunnalle.

1.2 Pohjoismaiden evankelis-luterilaisten kirkkojen talous

Ruotsi

Ruotsin kirkon jäsenet ovat yhteisesti vastuussa kirkon taloudellisista toimintaedellytyksistä ja maksavat siksi tuloihinsa perustuvaa jäsenmaksua. Ruotsin kirkkoa koskevan lain (lagen om Svenska kyrkan, 1998:1591) 7 ja 8 §:ssä säädetään kirkkoon kuuluvan henkilön velvollisuudesta maksaa paikallista ja alueellista jäsenmaksua sekä siitä, kuka päättää jäsenmaksun suuruudesta. Lain mukaan seurakunta päättää paikallisesta jäsenmaksusta. Mikäli seurakunta kuuluu seurakuntayhtymään, voi seurakuntayhtymä päättää jäsenmaksusta joko kokonaisuudessaan tai osittain. Alueellisesta jäsenmaksusta päättää hiippakunta. Laissa maksuista rekisteröidylle uskonnolliselle yhdyskunnalle (lagen om avgift till registerat trossamfund, 1999:291) säädetään, että kirkollinen jäsenmaksu lasketaan samojen perusteiden mukaan kuin kirkon jäsen maksaa kunnallista tuloveroa.

Ruotsin kirkon kirkkojärjestyksen 42—52 luvuissa säädetään tarkemmin kirkon jäsenmaksusta sekä kirkon ja sen seurakuntien taloudesta ja omaisuuden hoidosta. Seurakunnan kirkkovaltuuston, seurakuntayhtymän kirkkoneuvoston ja hiippakunnan hiippakuntahallituksen tulee päättää jäsenmaksun suuruudesta talousarvion hyväksymisen yhteydessä ja ilmoittaa siitä Kirkkohallitukselle. Kirkkohallituksen tulee puolestaan tiedottaa seurakunnille, seurakuntayhtymille ja hiippakunnille varainhoitovuonna kertyvän jäsenmaksun määrästä sekä ennakkoarvio kirkon jäsenten kunnallisverotuksessa verotettavista tuloista. Kirkkohallituksen tulee myös välittömästi siirtää jäsenmaksujen tuotto seurakunnille, seurakuntayhtymille ja hiippakunnille.

Kirkollisista toimituksista kuten kasteesta, konfirmaatiosta, vihkimisestä tai hautausjumalanpalveluksesta ei saa veloittaa palkkiota kirkon jäseneltä tai kirkkoon kuuluneen vainajan kuolinpesältä. Jos kirkollisen toimituksen suorittaa muu kuin kirkon jäsenen oma seurakunta, on toimituksen suorittaneella seurakunnalla oikeus vaatia korvausta siltä seurakunnalta, jonka jäsen henkilö on tai vainaja on ollut. Lisäksi vainajan kuolinpesältä voidaan vaatia maksua, mikäli hautausjumalanpalvelus toimitetaan erityisestä syystä ja vainajan eläessään ilmaisemasta toivomuksesta sellaisessa tapauksessa, jossa vainaja ei ole ollut kirkon jäsen. Samoin vihkiparilta, jonka kumpikaan vihittävä ei ole kirkon jäsen, voidaan veloittaa maksu vihkimisestä.

Kirkon valtakunnallisen toiminnan turvaamiseksi seurakuntien ja seurakuntayhtymien taloudellisia toimintaedellytyksiä tasataan erilaisilla tasausmaksuilla ja avustuksilla. Seurakunnat ja seurakuntayhtymät maksavat vuosittain yleistä tasausmaksua, jonka laskennallisena perustana on sen saama jäsenmaksutulo. Lisäksi kirkollisen omaisuuden kuten kiinteistöjen ja rahastojen tuotosta maksetaan erityinen tasausmaksu.

Seurakuntien tulot ja menot tasataan myös maksuilla ja avustuksilla. Seurakunnat ja seurakuntayhtymät, joiden jäsenmaksukertymä ylittää keskimääräisen jäsenmaksukertymän, maksavat tulontasausmaksua, kun taas seurakunnat, joiden jäsenmaksukertymä alittaa mainitun keskimääräisen jäsenmaksukertymän, saavat tulontasausavustusta. Vastaavasti seurakuntien ja seurakuntayhtymien kirkollisten rakennusten ylläpitokulut ja toimintamenot tasataan maksujen ja avustusten avulla. Menoerien tasaamiseen käytettävät maksut ja avustukset lasketaan seurakuntien ja seurakuntayhtymien jäsenmäärien perusteella. Kirkkohallitus vahvistaa maksujen ja avustusten määrät vuosittain.

Lisäksi seurakunnat ja hiippakunnat voivat hakemuksesta saada ylimääräistä tasaus-avustusta, jos edellä mainitut maksut ja avustukset eivät ole riittävän tehokkaita seurakuntatalouksien tasapainottamiseen. Hiippakunnat voivat myös saada tukea toimintaansa (hiippakunta-avustus), ja toisaalta hiippakunnat voivat hakemuksesta saada ja jakaa seurakunnilleen kirkollista rakentamisavustusta.

Norja

Norjan kirkon toiminta rahoitetaan pääasiallisesti julkisin budjettivaroin. Valtion talousarvioon varataan määrärahat papiston palkkaukseen, kirkon keskus- ja aluehallintoon sekä tuomiokirkon ylläpitoon samoin kuin erilaisten kirkollisten järjestöjen ja tavoitteiden tukemiseen.

Kuntien talousarvioissa varataan määrärahat kirkon paikallistoimintaan ja paikallisten hallintoelinten toimintaan sekä kirkkorakennusten ylläpitoon. Kunnilla on taloudellinen vastuu ylläpitää noin 1600 kirkkoa sekä palkata riittävästi työntekijöitä kirkolliseen työhön.

Norjassa on keväällä 2012 päätetty laajasta muutoksesta kirkon ja valtion suhteissa.

Tanska

Tanskan valtion perustuslain (Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953) 4 §:n mukaan evankelis-luterilainen kirkko on Tanskan kansankirkko, jota valtio tukee. Kirkon talous voidaan jakaa kolmeen osaan, joista ensimmäisen muodostaa paikallistalous. Siihen sisältyvät seurakuntien kirkko-, pappila- ja hautausmaarahastot sekä rovastikuntien rahastot. Nämä paikalliset rahastot kattavat lähes 77 prosenttia kaikista kansankirkon menoista. Paikallistalouden menot katetaan ensisijaisesti kirkon jäsenten maksaman kirkollisveron tuotolla. Toisen osan muodostaa keskusrahaston talous, josta katetaan joukko kansankirkon yhteisistä menoista, ensisijaisesti kansankirkon oma osuus muun muassa pappien ja rovastien palkoista. Keskusrahasto saa tulonsa niin sanotusta valtiollisesta kirkollisvero-osuudesta, joka on osa jäsenten maksamaa kirkollisveroa. Kolmannen osan muodostaa valtion tulo- ja menoarvioesitykseen sisältyvä kansankirkolle myönnettävä valtionapu, jolla ensisijaisesti katetaan pappien ja rovastien palkka- ja eläkemenoja.

Kirkollisvero on kansankirkon merkittävin tulonlähde. Kirkollisverovelvollisia ovat kirkon jäsenet. Kirkollisvero määräytyy jäsenen verotettavien tulojen mukaan, ja se kannetaan valtion- ja kunnallisveron yhteydessä. Vuonna 2010 kirkon jäsenten arvioidaan maksavan kirkollisveroa yhteensä noin 5,8 miljardia kruunua, mikä merkitsee keskimäärin noin 0,89 prosenttia heidän veronalaisista tuloistaan. Kirkollisvero vahvistetaan kunnittain, joten kunnan alueen seurakuntien jäsenet maksavat veroa saman kirkollisveroprosentin mukaan. Sen sijaan kirkollisveroprosentin suuruus voi vaihdella kunnittain. Vuonna 2010 matalin kirkollisveroprosentti oli 0,44 ja korkein 1,50. Kirkollisveroprosentti määräytyy ensisijaisesti seurakuntien ja rovastikuntien talousarvioiden perusteella. Veroprosenttia määrättäessä otetaan huomioon myös kirkkoministerin vahvistama valtiollinen kirkollisvero-osuus.

1.3 Nykytilan arviointi

Vuonna 1994 voimaan tulleen kirkkolain kokonaisuudistuksen yhteydessä ei tarkasteltu muuta, osin melko vanhaa 1940- ja 1960-luvuilta peräisin olevaa kirkollista lainsäädäntöä. Säännökset ovat monelta osin vanhentuneita eivätkä kaikilta osin täytä nykyisen perustuslain säädöstasovaatimuksia.

Seurakuntien taloutta koskevat säännökset

Kirkkolain 15 luku ja kirkkojärjestyksen 15 luku, joissa säädetään seurakuntien talouden hoidosta, ovat pääosin ajan tasalla. Säännöksissä on kuitenkin päällekkäisyyttä yleisesti sovellettavien lakien kanssa. Säännökset ovat lisäksi jonkin verran kielellisesti vanhentuneita tai epätäsmällisiä. Korjaustarve näiden säännösten osalta on siten lähinnä lainsäädäntötekninen.

Kirkollisverotuksen perusteet

Kirkollisveron suorittamisen perusteista säädetään virkatalolain ainoassa vielä voimassa olevassa 13 §:ssä. Virkatalolain muut pykälät on aiemmin kumottu tarpeettomina, viimeisimmät lailla 860/1998. Verotussäännöksen sisällyttäminen virkatalolakiin on ollut lakiteknisesti epäselvä ratkaisu. Lisäksi säännös on tuloverolakiin ja verontilityslakiin otettujen säännösten johdosta yhteisöveron osalta vanhentunut. Yhteisöverosta säädetään tuloverolaissa ja sen tuoton jako-osuuksista verontilityslaissa.

Kuolinpesän verottaminen muodostaa oman kokonaisuutensa. Tuloverolain 17 §:n mukaan kuolinpesää verotetaan vainajan kuolinvuonna sekä vainajan että kuolinpesän tuloista, jolloin kuolinpesään sovelletaan niitä säännöksiä, joita vainajaan olisi sovellettu. Tämän jälkeen kuolinpesää verotetaan erillisenä verovelvollisena. Tuloverolain 130 §:n mukaan kuolinpesän on suoritettava kunnallisverotuksen verotettavasta tulostaan tuloveroa kunnalle kuntalain (365/1995) 66 §:n mukaan vahvistetun tuloveroprosentin mukaan. Tähän säännökseen liittyen kuolinpesä on verovelvollinen virkatalolain 13 §:n nojalla myös seurakunnalle, vaikka vainaja ei olisi ollutkaan seurakunnan jäsen. Eri yhteyksissä esitettyä vaatimusta siitä, että sellaisen vainajan kuolinpesä, joka ei eläessään ollut seurakunnan jäsen, ei olisi velvollinen maksamaan kirkollisveroa, voidaan pitää perusteltuna.

Eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annettu laki vuodelta 1944 on peräisin ajalta, jolloin seurakuntien tulot oli järjestetty nykyistä kirkollisverotusta epäyhtenäisemmälle pohjalle ja jolloin seurakunnat käyttivät virkatalojaan papiston ja kanttoreiden luontoisetupalkkaukseen liittyvien velvoitteiden täyttämiseen. Lakiin sisältyvä säännös on velvoittanut virkatalolain 13 §:n tavoin myös yhteisöt ottamaan osaa lain tarkoittamiin seurakunnan kustannuksiin. Laki eräiden kirkollisten suoritusten perusteista on käynyt tarpeettomaksi, koska luontoisetupalkkausjärjestelmä lopetettiin kaikilta osin evankelis-luterilaisen kirkon palkkauslain kumoamisesta annetulla lailla (391/1990), yhteisöverovelvollisuudesta säädetään tuloverolaissa, virkatalojen kruununluontoisuus on kumottu ja seurakunnat on menojensa kattamisessa saatettu yhtenäiselle rahoituspohjalle.

Kirkollisverotuksen perusteita koskevaa vanhentunutta sääntelyä on tarpeen ajanmukaistaa. Kirkon julkisoikeudellinen asema ja perustuslakiin pohjautuva itsehallinto huomioon ottaen kirkon verotusoikeuteen ja jäsenten veronmaksuvelvollisuuteen ei kuitenkaan ole tarpeen tehdä sisällöllisiä muutoksia. Vuonna 2007 voimaan tulleessa ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa (985/2006) on säilytetty ortodoksisen kirkon veronsaaja-asema ennallaan, ja vastaavalla tavalla on tarkoituksenmukaista toimia myös evankelis-luterilaisen kirkon osalta.

Kirkon keskusrahaston taloutta koskevat säännökset

Säädettäessä kirkon keskusrahastoa koskevaa lakia 1940-luvun alussa ajateltiin lähinnä kirkon ja valtion suhteisiin liittyviä kysymyksiä. Valtion hoitamaa seurakuntien avustustoimintaa oltiin tuolloin siirtämässä kirkolle. Nykyisin kirkon keskusrahaston tulot tulevat seurakunnilta ja seurakuntayhtymiltä keskusrahasto- ja eläkemaksuina sekä viranhaltijoilta ja työntekijöiltä eläkemaksuina. Kirkon keskusrahaston tulonmuodostuksessa on siten kyse sellaisesta kirkon omasta asiasta, josta säädetään kirkkolaissa. Perussäännös keskusrahaston tuloista onkin kirkkolain 22 luvun 8 §:ssä.

Kirkon keskusrahaston hallintoa ja hoitoa koskevat säännökset ovat puutteellisia ja huomattavilta osin vanhentuneita. Sääntely on osin myös päällekkäistä kirkkolain ja kirkkojärjestyksen kanssa.

Kirkkohallitus on vuonna 1999 hyväksynyt kirkon keskusrahaston taloussäännön, jossa on määräyksiä talousarviosta, varojen hoidosta, kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä sekä kirjanpidon ja hallinnon tarkastuksesta ja sisäisestä valvonnasta. Kirkon keskusrahaston taloudesta on siten määräyksiä kirkkojärjestystäkin alemmalla säädöstasolla, kun taas seurakuntien osalta samoista asioista säädetään kirkkojärjestyksessä. Varsinaista valtuutussäännöstä taloussäännön antamiseen ei kirkkolainsäädännössä ole. Vaikka talouden hoidossa sovelletaan pitkälti kirjanpitolakia ja tilintarkastuslakia (459/2007), viittaussäännöstä mainittuihin lakeihin ei keskusrahaston osalta myöskään ole.

Kirkon eläkejärjestelmän rahoitus

Valtiokonttorin eläkemenoennuste valmistui joulukuussa 2010. Ennuste on laskettu viiden eri vaihtoehdon perusteella. Vaihtoehdot poikkeavat toisistaan työntekijöiden määrän kehityksen mukaisesti. Tällä hetkellä kirkon eläkelaitoksessa on sekä eläkevakuutettuja että eläkeläisiä noin 20 000, eläkeläisiä hieman enemmän kuin vakuutettuja. Vaihtoehtojen perusoletukset vaihtelevat nykytilan säilymisestä nopeaan sopeutumiseen. Nopean sopeutumisen vaihtoehdossa vakuutettujen määrä laskee 20 prosenttia vuosina 2011—2031 ja ensisijaisesti poistuu tukitöitä, minkä jälkeen väheneminen hidastuu niin, että vuonna 2075 vakuutettuja on jäljellä 50 prosenttia vuoden 2010 tilanteesta.

Laskelmien tulokset esitetään eläkemenon suhteena palkkasummaan, mikä on eri vaihtoehdoissa korkeimmillaan 39 prosentin ja 45 prosentin välillä. Edellinen eläkemenoennuste tehtiin vuonna 2007. Tuolloin arvioitiin, että eläkemenon suhde palkkasummaan on eri vaihtoehdoissa korkeimmillaan 35,3 prosentin ja 55,9 prosentin välillä.

Uuden ennusteen mukaan tilanne on siis jossain määrin parantunut. Suomen nykyiseen eläkejärjestelmään sisältyvät muutamat muutokset vaikuttavat tulevien eläkkeiden tasoon oletettua enemmän. Vuonna 2010 käyttöön otettu elinaikakerroin pienentää eläkkeitä melkoisesti. Lisäksi oletetaan, että palkansaajan työeläkemaksu nousee tulevina vuosina eikä tämä maksuosuus kerrytä eläkettä. Niin ikään kirkon palkkasumma vuonna 2010 on korkeampi kuin edellisessä ennusteessa arvioitiin.

Valtiokonttori on laskenut, että kirkon eläkelain mukainen eläkevastuu oli 31 päivänä joulukuuta 2010 noin 4 105 miljoonaa euroa. Eläkevastuun kasvu edelliseen ennusteeseen verrattuna johtuu palkkasumman noususta.

Kirkkohallituksessa on laadittu laskelmia siitä, miten nykyinen, noin 950 miljoonan euron eläkerahasto riittää vastaamaan tulevaisuuden rahoitushaasteeseen. Laskelmissa on mukana työnantajan eläkemaksun nostaminen 27 prosentista 28 prosenttiin vuonna 2012. Työntekijämäärän kehitystä on tarkasteltu nopean sopeutumisen vaihtoehdon mukaisesti.

Laskelmien tuloksena voidaan todeta, että jos työntekijämäärän väheneminen on korkeintaan nopean sopeutumisen vaihtoehdon mukainen ja jos rahaston keskimääräinen reaalinen vuosituotto vuodesta 2010 alkaen on vähintään neljä prosenttia, rahasto riittää tarkastelujakson loppuun eli vuoteen 2080 saakka. Jos jompikumpi muuttujista kehittyy heikommin, rahaston varat loppuvat ennen tarkastelujakson päättymistä.

Kirkon vuosityövoima on kasvanut kymmenen prosenttia vuodesta 1993 vuoteen 2009. Vastaavana aikana se palkkasumma, jonka perusteella eläkemaksua maksetaan, on noussut 95 prosenttia. Poikkeuksellisen suuri kasvu tässä palkkasummassa oli vuonna 2007, sillä aiemmat yksityisalojen työeläkelait kumottiin vuoden 2006 lopussa ja kaikki kirkon työntekijät siirtyivät evankelis-luterilaisen kirkon eläkelain piiriin. Samassa yhteydessä eläkevakuutettujen piiri laajeni koskemaan muun muassa toimeksiantoja.

Tilanne on muuttunut aiempaa haasteellisemmaksi. Kirkon jäsenmäärä on vähentynyt vuodesta 2003 alkaen noin 250 000 jäsenellä ja väheneminen jatkuu edelleen. Tämä vaikuttaa väistämättä kirkon verotuloihin. Noin 25 prosenttia kirkon vakinaisesta henkilöstöstä on yli 55-vuotiaita eli vanhuuseläkkeellä noin vuonna 2020. On oletettavaa, että tulevina, taloudellisesti tiukkoina aikoina kaikkien eläköityvien tilalle ei voida palkata uusia työntekijöitä.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

2.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on uudistaa nykyiset kirkkolain seurakuntien ja seurakuntayhtymien taloushallintoa ohjaavat säännökset siten, että ne ovat käyttäjän kannalta nykyistä ymmärrettävämpiä ja selkeämpiä ja että niitä voitaisiin soveltaa sekä hiippakuntien että kirkon keskusrahaston talouteen. Säännökset on pyritty laatimaan nykyisen talouskokonaisuuden ja järjestelmän pohjalta tekemättä niihin huomattavia periaatteellisia muutoksia. Pyrkimyksenä on perustuslain edellyttämien säädöstasovaatimusten huomioon ottamisen lisäksi säännösten lakitekninen kehittäminen.

Lisäksi tavoitteena on saattaa kirkon ja sen seurakuntien taloushallintoon liittyvät vanhentuneet lait ajan tasalle ja ottaa kirkon keskusrahastosta annettujen erillisten säädösten säännökset osaksi kirkkolakia.

Eläkerahastomaksua koskevan esityksen tavoitteena on turvata kirkon eläkerahaston riittävyys ottamalla käyttöön palkkasummasta riippumaton eläkerahastomaksu. Mitä aikaisemmin tehostettu kartuttaminen käynnistyy, sitä suurempi vaikutus sillä on eläkerahaston sijoitustoiminnan tuottoon ja sitä kautta eläkerahaston kokoon.

2.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Perustuslain 81 §:n mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.

Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus. Saman momentin mukaan lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Perustuslain esitöiden mukaan ( HE 1/1998 vp) perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kuntien verotusoikeus ja sen myötä kuntien oikeus päättää omasta taloudestaan kuuluvat perustuslailla suojatun itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin. Verotusoikeuden keskeisen merkityksen vuoksi on ollut perusteltua ottaa asiasta nimenomainen säännös perustuslakiin. Kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtien mukaisesti lailla olisi säädettävä veron määräytymisen perusteista. Kunnilla on siis aiempaan tapaan oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta lailla säädettyjen määräytymisperusteiden mukaisesti.

Kirkolliskokouksen vuonna 1974 asettama Kirkkojärjestyskomitea totesi mietinnössään (10.10.1979, s. 35—36), että kirkon jäsenten ja yhteisöjen velvollisuus maksaa kirkollisveroa on kirkon ja valtion suhteita koskeva kysymys. Sen vuoksi sitä koskeva perussäännös olisi sisällytettävä kirkkolakiin. Vanhan periaatteen mukaan on kansan valitsemien edustajien asiana päättää niistä maksuista, jotka asetetaan kansalaisten maksettavaksi. Perustuslaissa (tuolloinen HM 61 §) säädettiin, että veroista säädetään lailla eli siis eduskunnan päätöksellä. Komitea katsoi, että kun kirkon jäsenten taloudelliset velvollisuudet seurakuntaansa kohtaan on määritelty velvollisuudeksi maksaa veroa, oli tuolloisen oikeusjärjestyksen mukaan välttämätöntä, että sitä koskevat säännökset annettiin tavallisella lailla. Komitea totesi edelleen, että luonnollinen säätämistapa näyttää olevan, että kirkkolakiin otetaan yleinen säännös kirkon jäsenten velvollisuuksista maksaa veroa seurakunnalleen sekä seurakuntien velvollisuudesta osallistua kirkon yhteisiin menoihin. Maksuperusteista säädetään kuitenkin tavallisella lailla. Kirkolla on oltava tilaisuus antaa lausunto ennen kuin lakiesitys esitetään eduskunnalle.

Kirkon verotusoikeudesta on siten perinteisesti katsottu, että veron maksuperusteista säädetään tavallisella eduskunnan säätämällä lailla ja kirkon jäsenen maksuvelvollisuudesta puolestaan kirkkolaissa. Kirkkolain 15 luvun 2 §:ssä on yleinen säännös kirkon jäsenen velvollisuudesta maksaa veroa seurakunnalle. Kirkollisveron suorittamisen perusteista säädetään mainitulla tavalla virkatalolain 13 §:ssä. Tämä sääntely noudattaa samaa periaatetta kuin se, mitä valtion ja kuntien verotuksesta perustuslaissa säädetään. Perustuslain esitöiden mukaan ( HE 1/1998 vp) perustuslain 81 § vastaa vanhan hallitusmuodon 61 ja 62 §:ää. Säännöksiin on tehty ainoastaan vähäisiä sanonnallisia tarkistuksia. Näin ollen nykyinen lainsäädäntöratkaisu on normihierarkkisesti asianmukainen. On myös katsottava, että seurakuntien verotusoikeuden kannalta ei ole tarpeellista, että perustuslakiin sisältyisi kuntien verotusoikeutta vastaava säännös.

Harkittaessa evankelis-luterilaisen kirkon kirkollisveron perustesäännöksen uutta paikkaa ovat vaihtoehtona joko erillisen lain säätäminen tai säännöksen sijoittaminen osaksi tuloverolakia.

Ortodoksisen kirkon kirkollisveron perusteesta ei säädetä tuloverolaissa vaan ortodoksisesta kirkosta annetun lain (985/2006) 77 §:n 3 momentissa. Sen mukaan kirkollisveron maksamiseen osallistuvat kaikki seurakunnan alueen kunnissa verovuonna asuvat kirkon jäsenet. Seurakunta määrää pelkästään veroprosentista, ja ansiotulosta suoritettava kirkollisvero määräytyy kunnallisverotuksessa määrätyn verotettavan tulon mukaan. Ortodoksisesta kirkosta annetulla lailla ei ole samanlaista asemaa kuin evankelis-luterilaisen kirkon kirkkolailla. Siten voidaan pitää perusteltuna vuonna 1979 tehtyä linjausta siitä, että kirkollisverovelvollisuudesta säädetään kirkkolaissa ja kirkollisveron perusteista niin sanotulla tavallisella lailla.

Kirkon keskusrahastoa koskevat, laintasoa edellyttävät säännökset voitaisiin sijoittaa myös erilliseen kirkolliseen lakiin nykyistä sääntelyä vastaavasti. Kirkkolain uudistamiskomitea on todennut (vuonna 1988, kirja I s.70), että seurakunnan talous liittyy kirkon järjestysmuotoon ja hallintoon siten, että sen perusteista on säädettävä kirkkolaissa. Vastaavasti voidaan todeta, että hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon sekä keskusrahaston talouden perusteista on säädettävä kirkkolaissa tai vähintään kirkkojärjestyksessä. Hiippakuntien ja kirkon keskusrahaston talouden pohja on hieman erilainen, ja niitä rahoitetaan välillisesti seurakuntien keskusrahastomaksuilla, mutta niitä koskevat samat periaatteet. Kun seurakunnat ylläpitävät pääasiassa erilaisilla maksuilla kirkon keskusrahastoa ja sen myötä hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon toimintaa, tulisi kirkon keskusrahaston taloudenhoitoa koskevien säännösten olla samalla säädöstasolla kuin seurakuntia koskevat säännökset.

2.3 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki evankelis-luterilaisten seurakuntien jäsenten velvollisuudesta suorittaa veroa seurakunnalle, jäljempänä seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskeva laki. Laki korvaisi virkatalolain 13 §:n. Kirkkolakiin jäisi edelleen viittaussäännös, jonka mukaan kirkollisveron suorittamisen perusteista säädetään erikseen. Voimassa olevan kirkkolain säännös kirkollisverosta vapauttamisesta siirrettäisiin uuteen ehdotettavaan lakiin. Seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskevan lain myötä virkatalolaki jää tarpeettomaksi ja se ehdotetaan kumottavaksi. Samoin ehdotetaan kumottavaksi eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annettu laki.

Kirkollisvero perustuisi edelleen kunnallisverotukseen. Kunnallisveron perusteista säädetään tuloverolain 130 §:ssä. Laki koskisi vain evankelis-luterilaisten seurakuntien jäseniä ja heidän kuolinpesiään. Myös sellainen Suomessa verovelvollinen henkilö, joka kuuluu ulkomaiseen luterilaiseen kirkkoon, olisi nykyiseen tapaan velvollinen maksamaan veroa täällä kotipaikkansa luterilaiselle seurakunnalle. Sen sijaan kirkkoon kuulumattoman henkilön kuolinpesä ei enää maksaisi veroa luterilaiselle seurakunnalle.

Seurakuntien ja seurakuntayhtymien taloushallintoa koskevat kirkkolain ja kirkkojärjestyksen 15 luvun säännökset on laadittu kaikille kirkon organisaatiotasoille yhteisinä säännöksinä niin laajasti kuin on ollut mahdollista. Kirkkolain 15 lukuun ehdotetaan säännöksiä varojen käyttämisestä, kirkollisverosta, tilivelvollisista ja taloutta koskevista muista lain nojalla annettavista säännöksistä ja määräyksistä. Kirkkolain 17 a lukuun ja 22 lukuun ehdotetaan viittaussäännöksiä, joiden mukaan hiippakunnan tai kirkon keskusrahaston talouden hoitoon sovelletaan soveltuvin osin, mitä seurakunnan tai seurakuntayhtymän talouden hoitamisesta säädetään kirkkolaissa ja kirkkojärjestyksessä.

Kirkon keskusrahastosta annettu laki ehdotetaan kumottavaksi ja sen vielä nykyisin tarpeelliset säännökset siirrettäviksi kirkkolakiin kirkon keskushallintoa ja kirkon keskusrahastoa koskevien säännösten yhteyteen. Kirkkolakiin siirrettävät säännökset koskisivat lähinnä seurakuntien avustusjärjestelmää ja seurakuntien keskusrahastomaksuja. Osa säännöksistä sijoitettaisiin kirkkojärjestykseen.

Kirkkolakiin ehdotetaan lisättäväksi myös eläkerahastomaksua koskeva säännös, jonka mukaan jokainen seurakunta tai seurakuntayhtymä suorittaa kirkon keskusrahastolle kirkon eläkerahaston kartuttamista varten enintään viisi prosenttia viimeksi toimitetun verotuksen kirkollisverosta.

Eläkerahastomaksun kerääminen on tarkoitus käynnistää vuonna 2013. Maksun suuruus riippuisi siitä, miten kirkon palkkasumma kehittyy vuonna 2011 ja miten eläkerahaston tuotto kehittyy vuonna 2011 ja vuoden 2012 alkupuolella. Suurin mahdollinen eläkerahastomaksu, viisi prosenttia, tuottaisi vuositasolla noin 42,7 miljoonaa euroa.

Muutaman vuoden välein tehtävän eläkemenoennusteen avulla arvioitaisiin eläkerahastomaksun keräämisen tarpeellisuus ja määriteltäisiin mahdollisen maksun taso. Kirkolliskokous vahvistaisi maksun suuruuden vuosittain hyväksyessään kirkon keskusrahaston talousarvion ja toiminta- ja taloussuunnitelman.

3 Esityksen vaikutukset

Esitykseen sisältyy seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskeva laki. Laki korvaisi virkatalolain ainoan vielä voimassa olevan kirkollisverotusta koskevan 13 §:n. Kirkollisverotusta koskevat säännökset pysyisivät muutoin asiallisesti nykyisenlaisina, mutta kirkkoon kuulumattomien henkilöiden kuolinpesät eivät enää maksaisi kirkollisveroa.

Esityksen taloudellisia vaikutuksia ei ole Verohallinnon ilmoituksen mukaan mahdollista tarkemmin arvioida nykyisten verotilastotietojen perusteella. Taloudellisia vaikutuksia voidaan kuitenkin arvioida sen perusteella, että evankelis-luterilaisiin seurakuntiin kuului vuoden 2010 alussa 79,7 prosenttia väestöstä. Kirkollisvero kohdistuisi jatkossa noin 80 prosenttiin kuolinpesistä. Sen jälkeen, kun kuolinpesä on jaettu, perintöä saavat kirkon jäsenet maksaisivat kirkollisveroa saamastaan perinnöstä ja sen tulosta vain, jos siitä on maksettava kunnallisveroa.

Säännösten täsmentämisen voidaan arvioida selkeyttävän jossakin määrin viranomaisten taloushallintoa.

Eläkerahastomaksun käyttöönotto lisäisi seurakuntatalouksien menoja. Jos tavoitteeksi asetetaan kartuttaa rahastoa eläkerahastomaksun avulla 30 miljoonaa euroa, suurimman seurakuntatalouden, Helsingin, maksu olisi 2 730 000 euroa ja pienimmän seurakuntatalouden, Suomenniemen, maksu 4 000 euroa. Jos tavoitteeksi asetetaan 10 miljoonaa euroa, vastaavat luvut ovat 910 000 ja 1 000 euroa. Laskelmat on tehty vuoden 2009 tasossa.

4 Asian valmistelu

Uudistuksen on valmistellut kirkkolainsäädännön kodifiointitoimikunta (Kirkkolainsäädännön kodifiointi – Kirkkohallituksen asettaman kirkkolainsäädännön kodifiointitoimikunnan mietintö, Sarja C 2009:2). Toimikunta valmisteli kirkollisverotusta koskevat säännökset yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa. Koska kokonaisuudistusta ei voitu viedä eteenpäin kirkon keskushallintouudistusta koskevan lainsäädäntöhankkeen rauettua, on taloutta koskevien säännösten osuutta valmisteltu erillisenä hankkeena virkamiestyönä Kirkkohallituksessa.

Toimikunnan mietinnöstä ovat antaneet lausunnon opetus- ja kulttuuriministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, piispainkokous, hiippakuntien tuomiokapitulit, hiippakuntavaltuustot, yksi seurakunta ja kahdeksan seurakuntayhtymää. Lausunnoissa ei esitetty huomautuksia ehdotettuihin seurakunnan ja kirkon taloushallintoa tai kirkollisverotusta koskeviin säännöksiin.

Seurakuntien kirjanpitoasioiden neuvottelukunnan antama lausunto on osittain otettu huomioon säännösehdotuksissa. Kirkolliskokouksen esitys on viimeistelty opetus- ja kulttuuriministeriössä.

yksityiskohtaiset perustelut

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Kirkkolaki

15 luku. Seurakunnan ja seurakunta-yhtymän talous

Luvun otsikkoon on lisätty maininta seurakuntayhtymästä. Luvun säännöksiä voidaan soveltaa myös kirkon keskusrahaston ja hiippakuntien talouteen 17 a lukuun ja 22 lukuun ehdotettujen viittaussäännösten perusteella.

1 §. Varojen käyttäminen. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin maininta seurakuntayhtymästä. Muutoin säännös säilyisi ennallaan. Pykälän 2 momentissa on viittaussäännös seurakuntien ja seurakuntayhtymien velvollisuudesta osallistua kirkon keskusrahaston menojen rahoittamiseen 22 luvun 8 §:n mukaisesti. Maksuilla katetaan hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon menot sekä muut laissa säädetyt kirkon keskusrahaston menot. Säännökset vastaavat voimassa olevia säännöksiä ja käytäntöä.

2 §. Kirkollisvero. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin voimassa olevan 2 §:n mukaisesti seurakunnan jäsenen velvollisuudesta maksaa kirkollisveroa. Välillisesti seurakuntalaiset osallistuvat myös hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon menoihin, mistä syystä säännöksessä mainitaan seurakuntien ja seurakuntayhtymien lisäksi kirkon tehtävät. Lisäksi säädettäisiin pykälän voimassa olevan 4 momentin mukaisesti siitä, että kirkollisveron suorittamisen perusteista säädetään erikseen lailla. Tällä viitataan seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskevaan lakiesitykseen. Ehdotetussa laissa säädettäisiin myös mahdollisuudesta myöntää vapautus kirkollisverosta.

Pykälän 2 ja 3 momentti vastaisivat sisällöllisesti voimassa olevia säännöksiä.

Pykälän 4 momentin mukaan kirkkoneuvosto tai yhteinen kirkkoneuvosto voisivat erikseen säädettyjen edellytysten täyttyessä myöntää vapautuksen kirkollisverosta.

3 §. Tilivelvolliset. Pykälän otsikko ja sisältö ehdotetaan muutettavaksi kokonaan. Voimassa olevan pykälän säännös kirkollisverotuksesta vapauttamisesta on ehdotettu siirrettäväksi seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskevaan lakiin.

Nykyisen 5 §:n säännökset tilivelvollisista ehdotetaan siirrettäväksi 3 §:ään. Pykälän 1 momentissa lueteltaisiin seurakuntien ja seurakuntayhtymien tilivelvolliset. Kuntalain 75 §:n 1 momentissa on tilivelvollisiksi määritelty kunnan toimielimen jäsenet ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavat viranhaltijat. Seurakuntien nykyinen henkilöstörakenne huomioon ottaen kuntalain mukainen määritelmä olisi liian epämääräinen. Lakiehdotuksen valmistelun yhteydessä annetuissa lausunnoissa tuotiin esille myös mahdollisuus, että pykälässä määrättäisiin seurakunta tekemään erikseen päätös tilivelvollisista. Selkeintä on kuitenkin säätää tilivelvollisista laissa.

Seurakunnan ja seurakuntayhtymän viranhaltijoiden johtosäännöissä ja tehtävänkuvissa määritellään virkaan kuuluvat tehtävät. Niiden pohjalta tulisi tietää, ketkä tekevät säännöksessä tarkoitettuja päätöksiä ja ovat siten säännöksen tarkoittamia tilivelvollisia. Säännös ei kata esimerkiksi seurakunnan koko taloushenkilöstöä, vaan tilivelvollisia ovat useimmiten taloushallinnon johtavat viranhaltijat.

Säännöksen 3 kohtaan on lisätty tilivelvollisina seurakunnan tai seurakuntayhtymän varojen sijoittamisesta päättävät henkilöt. Nykyisen säännöksen sanamuoto on sijoitustoiminnan osalta epäselvä. Sijoitustoiminta on saatettu osoittaa esimerkiksi kirkkoneuvoston taloudelliselle jaostolle tai tehtävään erikseen asetetulle johtokunnalle. Näiden toimielinten sijoituspäätökset voivat vaikuttaa huomattavasti seurakunnan tai seurakuntayhtymän taloudelliseen tilanteeseen. Muilta osin tilivelvollisten määrittely vastaisi nykyistä.

Pykälän 2 momentti vastaisi sisällöllisesti nykyistä 5 §:n 2 momenttia.

Nykyisen 5 §:n 3 momentti, joka käsittelee tilimuistutusmenettelyä, ehdotetaan siirrettäväksi kirkkojärjestykseen. Jos tilintarkastajat ovat tarkastuskertomuksessa tehneet tilivelvolliseen kohdistuvan muistutuksen, kirkkoneuvoston tai yhteisen kirkkoneuvoston on kuultava tilivelvollista ja annettava vastine lausuntoineen kirkkovaltuuston tai yhteisen kirkkovaltuuston käsiteltäväksi. Kirkkovaltuuston tehtävänä on päättää niistä toimenpiteistä, joihin muistutus antaa aihetta. Kyseeseen tulevat lähinnä vahingonkorvauslakiin (412/1974) perustuvat korvausvaatimukset tai rikoslakiin (39/1889) perustuvat rikossyytteet. Koska mahdollisista seuraamuksista säädetään mainituissa laeissa, seuraamusten säätäminen kirkkolaissa on tarpeetonta.

4 §. Taloutta koskevat muut säännökset ja määräykset. Pykälän otsikko ja sisältö ehdotetaan muutettavaksi kokonaan. Voimassa olevan pykälän säännös määrätarkoitukseen lahjana tai testamentilla saadusta omaisuudesta jäisi pois kirkkolaista. Säännös vastaa säätämishetkellään voimassa olleen vanhan kuntalain säännöstä, joka on sittemmin poistettu kuntalaista. Myös kirkossa säännöksestä voidaan luopua ja rinnastaa kirkko seurakuntineen lahjoitusten ja testamentin saajana muiden yhteisöjen asemaan.

Siviilioikeudellisten lahjoitusta ja testamenttia koskevien säännösten perusteella lahjan antajan ja testamentin tekijän tahto tulee edelleen ottaa huomioon omaisuuden hoitamisessa ja käyttämisessä. Jos tämä ei ole mahdollista, on pyrittävä löytämään alkuperäistä tarkoitusta mahdollisimman lähellä oleva käyttötarkoitus ja -tapa. Omaisuuden käyttötarkoituksen muuttamiseen ei yleensä tarvita lahjan antajan tai testamentin tekijän oikeudenomistajien suostumusta, joskin heidän kuulemisensa asian valmistelussa on paikallaan. Jos lahjoittaja on elossa, omaisuuden käyttötarkoitusta ei ole syytä muuttaa ilman hänen suostumustaan. Jos lahjoittaja tai oikeudenomistajat eivät tyydy seurakunnan, hiippakunnan tai kirkon keskushallinnon toimielimen päätökseen, riitaa ei enää ratkaista hallintolainkäytössä vaan yksityisoikeudellisena riita-asiana yleisessä alioikeudessa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että seurakuntien ja seurakuntayhtymien taloushallinnossa noudatetaan kirjanpitolakia ja tilintarkastuslakia soveltuvin osin. Säännös vastaa nykyistä kirkkojärjestyksen 15 luvun 9 §:n 1 momenttia, mutta se sijoitettaisiin nyt lain tasolle. Säännös koskisi yksittäisten seurakuntien ja seurakuntayhtymien lisäksi hiippakuntaa sekä kirkon keskusrahastoa ja sen rahoittamaa toimintaa 17 a luvun 1 §:ään ja 22 luvun 11 §:ään otettavien viittaussäännösten kautta.

Sanamuoto ”soveltuvin osin” merkitsee sitä, että mainittuja lakeja noudatetaan, jollei taloushallintoa koskevista kirkkolain tai kirkkojärjestyksen säännöksistä tai lain nojalla annetuista määräyksistä tai ohjeista muuta johdu. Poikkeamiseen tulee siten olla perusteltu syy. Kirjanpitolakia ja sen nojalla annettua asetusta sekä tilintarkastuslakia sovelletaan tälläkin hetkellä lähes sellaisenaan. Poikkeuksia kuitenkin tehdään jonkin verran lähinnä kirkon ja sen seurakuntien toiminnan julkisoikeudellisen luonteen vuoksi. Esimerkiksi kirjanpitolain 3 luvun 6 §:n mukaan tilinpäätös ja toimintakertomus on laadittava neljän kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä. Kirkkojärjestyksen täsmentävän säännöksen mukaan seurakuntien tilinpäätöksen tulee kuitenkin olla valmis jo tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä.

Pykälän 2 momentissa valtuutettaisiin säätämään kirkkojärjestyksessä toiminta- ja taloussuunnitelmasta, talousarviosta, varojen ja omaisuuden hoitamisesta, kirjanpidosta, tilinpäätöksestä, toimintakertomuksesta ja tilintarkastuksesta. Tilintarkastus kattaisi säännökset tilintarkastajista sekä tilintarkastuskertomuksesta ja sen käsittelemisestä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että seurakunnan tai seurakuntayhtymän taloushallintoa ohjattaisiin lisäksi kirkkovaltuuston tai yhteisen kirkkovaltuuston hyväksymällä taloussäännöllä.

5 §. Kirkkohallituksen määräykset ja ohjeet. Pykälän otsikko ja sisältö ehdotetaan muutettavaksi kokonaan. Voimassa oleva 5 §:n säännös tilivelvollisista on ehdotettu siirrettäväksi 3 §:ään. Pykälässä säädettäisiin kirkkohallituksen mahdollisuudesta antaa tarkempia määräyksiä seurakuntien ja seurakuntayhtymien kirjanpidosta ja palkanlaskennasta. Määräysten antovaltuudesta tulee säätää lain tasolla. Voimassa olevassa kirkkojärjestyksen 15 luvun 14 §:ssä kirkkohallitukselle on jo nyt annettu oikeus antaa tarvittaessa ohjeita talousarvion laatimisesta, tuloveroprosentin vahvistamisesta, omaisuuden hoitamisesta, rahatoimen järjestämisestä, kirjanpidosta ja tilintarkastuksen toimittamisesta.

Kuntalain 67 §:ssä annetaan kirjanpitolautakunnan kuntajaostolle oikeus antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja kuntalain 68—70 §:n soveltamisesta. Koska kirkko hoitaa itse oman hallintonsa ja taloutensa, on tarpeen säilyttää kirkkohallituksen oikeus antaa tarkempia ohjeita kirjanpitolain soveltamisesta ja muusta seurakuntien taloudesta. Säännöksen nojalla kirkkohallitus voisi myös ohjeistaa seurakuntia antamalla esimerkiksi sovellettavien lakien tulkintasuosituksia kirjanpitoa ja taloutta koskevissa asioissa. Tämä auttaisi seurakuntia toimimaan säännösten mukaisesti oikein ja taloudellisesti.

17 a luku. Yleisiä säännöksiä

1 §. Hiippakunta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan hiippakunnan talouden hoitoon sovellettaisiin soveltuvin osin, mitä kirkkolaissa ja kirkkojärjestyksessä seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoitamisesta säädetään. Näistä säännöksistä voitaisiin poiketa vain perustellusta syystä.

17 b luku. Hiippakuntavaltuusto

5 §. Työjärjestys ja taloussääntö. Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi ja uuteen 2 momenttiin otettavaksi säännös hiippakunnan taloushallinnon järjestämisestä taloussäännöllä ja taloussäännön hyväksymisestä. Hiippakuntavaltuusto hyväksyy 17 b luvun 1 §:n mukaan hiippakunnan toiminta- ja taloussuunnitelman ja talousarvion. Lisäksi se hyväksyy toimintakertomuksen. Se on hiippakunnan ylin talousasioista päättävä toimielin, ja näin ollen sille sopii myös taloussäännön hyväksyminen hiippakunnallisten varojen käytöstä.

Kirkon keskusrahastosta myönnettyjen varojen osalta keskusrahasto ohjaa tilinpäätöstä ja tilintarkastusta. Taloussääntö koskisi siten lähinnä viranomaisen sisäisiä taloushallinnon käytännön järjestelyjä ja toimivaltakysymyksiä, kuten laskujen hyväksymiskäytäntöjä tai sijoituspäätösten tekemistä, jos päätöksenteko on delegoitu tuomiokapitulia alemmalle tasolle.

22 luku. Kirkkohallitus, kirkon keskus-rahasto ja kirkon työmarkkinalaitos

6 §. Kirkon keskusrahasto. Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin kirkon keskusrahasto nykyiseen tapaan ja lueteltaisiin nykyistä vastaavasti ne menot ja tarkoitukset, joihin keskusrahaston varoja voidaan käyttää. Momentin kirjoitustapa on uudistettu yleisempään muotoon siten, että yhdeksän kohdan luettelo on lyhennetty neljäksi kohdaksi.

Pykälän 2 momentti säilyy nykyisellään. Pykälän uuteen 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä kirkon keskusrahaston kotipaikasta, josta nykyisin säädetään kirkon keskusrahastosta annetun lain täytäntöönpanosta annetun asetuksen 7 §:ssä. Kotipaikasta on säädettävä, koska kirkon keskusrahasto on itsenäinen oikeushenkilö.

8 §. Keskusrahastomaksut. Pykälän otsikko on muutettu ja sen 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 kohta. Kirkolliskokous päättäisi vuosittain kirkon keskusrahaston talousarvion hyväksymisen yhteydessä, peritäänkö eläkerahaston kartuttamista varten eläkerahastomaksua ja jos peritään, mikä olisi maksun suuruus. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan siirrettäväksi nykyistä kirkon keskusrahastosta annetun lain 7 a §:ää vastaava säännös keskusrahastomaksujen viivästymisen seuraamuksista. Viivästyskoron enimmäismäärä olisi edelleen sidottu korkolain (633/1982) 12 §:n nojalla määräytyvään viitekorkoon. Suomen Pankki julkaisee Suomen säädöskokoelmassa ilmoituksen viitekorosta ja sen voimassaoloajasta.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä 1 momentin 1, 2 ja 4 kohdan mukaisten maksujen ulosmittauskelpoisuudesta ilman tuomiota tai päätöstä. Vastaava säännös on eläkemaksujen osalta evankelis-luterilaisen kirkon eläkelain 32 §:ssä.

8 a §. Keskusrahastoavustukset. Uusi 8 a § vastaisi voimassa olevaa kirkon keskusrahastosta annetun lain 8 §:ää. Sen mukaan seurakunnille ja seurakuntayhtymille voitaisiin myöntää verotulojen täydennystä ja harkinnanvaraista avustusta. Pykälässä mainittaisiin avustuksensaajina nimenomaisesti myös seurakuntayhtymät. Tarkemmin avustustoiminnan yksityiskohdista säädettäisiin kirkkojärjestyksessä.

10 §. Vakuutusvalvonta. Pykälä on muutettu vastaamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sen sanamuotoa on tarkistettu.

11 §. Kirkon keskusrahastoa koskevat tarkemmat säännökset. Pykälä olisi uusi. Sen 1 momentissa valtuutettaisiin säätämään tarkemmin kirkon keskusrahastoa koskevista asioista kirkkojärjestyksessä. Säännöksellä viitataan kirkkojärjestyksen 22 lukuun.

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin kirkkolain ja kirkkojärjestyksen 15 lukuihin. Sen mukaan kirkon keskusrahaston talouden hoitoon sovellettaisiin muutoin soveltuvin osin, mitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoidosta kirkkolaissa ja kirkkojärjestyksessä säädetään.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä siitä, että kirkon keskusrahaston taloushallintoa ohjattaisiin lisäksi taloussäännöllä, josta kirkkohallitus päättäisi. Säännös vastaisi kirkon keskusrahaston osalta ehdotettuja kirkkolain 15 luvun 4 §:n 3 momenttia ja 17 b luvun 5 §:n 2 momenttia. Kirkon keskusrahaston taloussäännössä määrättäisiin muun muassa talousarvion laadintaan ja tilinpäätökseen liittyvistä määräajoista, joista tällä hetkellä säädetään kirkon keskusrahastosta annetun lain täytäntöönpanosta annetussa asetuksessa. Koska mainittujen määräaikojen on katsottava kirkolliskokouksen näkökulmasta tiukentavan kirjanpitolaissa olevia ja kirkkolainsäädäntöön otettavia määräaikoja, voidaan niistä määrätä taloussäännöllä.

Tällä hetkellä kirkkolaissa ei ole valtuutussäännöstä, jossa oikeutettaisiin kirkkohallitus antamaan keskusrahaston taloussääntö. Taloussääntö on kuitenkin hyväksytty kirkkohallituksen täysistunnossa 1 päivänä kesäkuuta 1999. Ehdotuksen mukaan kirkkohallitus kirkon keskusrahaston hallituksena nykyiseen tapaan hyväksyisi keskusrahaston toimintaa varten taloussäännön. Kirkolliskokouksen tehtäviä ei ole tarkoituksenmukaista lisätä niin, että sen tehtäväksi annettaisiin teknisluontoisten ja yksityiskohtaisten sääntöjen hyväksyminen.

1.2 Kirkon keskusrahastosta annettu laki

Kirkon keskusrahastosta annettu laki ehdotetaan kumottavaksi. Samalla kumoutuu kirkon keskusrahastosta annetun lain täytäntöönpanosta annettu asetus. Kyseisen lain ja asetuksen sisältämät tarpeelliset säännökset otettaisiin kirkkolakiin ja kirkkojärjestykseen.

1.3 Laki evankelis-luterilaisten seurakuntien jäsenten velvollisuudesta suorittaa veroa seurakunnalle

Ehdotetun kirkkolain 15 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan kirkollisveron perusteista säädetään erikseen lailla. Tästä syystä ehdotetaan uutta seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskevaa lakia. Samalla kumottaisiin laki eräiden kirkollisten suoritusten perusteista ja virkatalolaki. Uusi laki selkeyttäisi osaltaan verotuksen toimittamista ja evankelis-luterilaisen kirkon taloutta koskevan lainsäädännön rakennetta.

1 §. Verovelvolliset. Kirkollisverovelvollisia olisivat seurakunnan jäsenet ja seurakunnan jäseninä kuolleiden henkilöiden kuolinpesät samalla tavalla kuin voimassa olevan virkatalolain 13 §:ssä säädetään. Sen sijaan kirkkoon kuulumattomien henkilöiden kuolinpesät eivät enää maksaisi kirkollisveroa.

Pykälän johdantokappaleessa säädettäisiin nimenomaisesti siitä, että kirkollisveroa suoritettaisiin kunnallisverotuksessa verotettavien tulojen mukaan. Tuloverolain 130 §:n 1 momentin mukaan luonnollisen henkilön ja kuolinpesän on suoritettava kunnallisverotuksessa verotettavasta tulostaan tuloveroa kunnalle kuntalain 66 §:n mukaan vahvistetun tuloveroprosentin mukaan. Vastaavasti kirkkolain 15 luvun 2 §:ssä säädettäisiin seurakunnan vahvistamasta kirkollisveron tuloveroprosentista.

Pykälän 1 kohdan mukaan verovelvollisuus määräytyisi siten, että verovuotta edeltäneen vuoden lopussa seurakunnan jäsenenä ollut henkilö maksaisi kirkollisveroa koko seuraavalta vuodelta. Näin ollen esimerkiksi tammikuussa kirkosta eronnut joutuisi maksamaan kirkollisveroa koko vuodelta. Vastaavasti kirkkoon tammikuussa liittynyt ei joutuisi maksamaan kirkollisveroa liittymisvuonna. Tämä vastaa nykyistä oikeustilaa ja perustuu siihen, että kirkollisverotus seuraa kunnallisveroa ja kunnallisverotuksen verotuspaikkasäännöksiä.

Jotta kuollessaan kirkkoon kuulumattomien henkilöiden kuolinpesät eivät enää olisi kirkollisverovelvollisia, pykälän 2 kohdassa säädettäisiin siitä, että verovelvollisia olisivat seurakunnan jäsenenä kuolleiden henkilöiden kuolinpesät. Tältä osin verotusmenettely poikkeaisi tuloverolain 130 §:stä.

2 §. Vapautus kirkollisverosta. Pykälän 1 momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevaa kirkkolain 15 luvun 3 pykälän 1 momenttia, jonka mukaan verovelvollinen vapautuu kirkollisverosta, jos hän on säädettyjen kohtuullistamisperusteiden mukaisesti saanut osittaisen tai täydellisen vapautuksen kunnalle tulosta maksettavasta verosta. Kirkollisverosta vapautuminen on siis kytketty kunnallisverotuksen vapauttamispäätökseen. Vapautuksen saa ilman eri hakemusta samasta tulosta maksettavasta kirkollisverosta ja sen suorittamisen viivästymisestä johtuvista seuraamuksista. Erillistä seurakunnan tai seurakuntayhtymän päätöstä ei tarvita.

Pykälän 2 momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevaa kirkkolain 15 luvun 3 pykälän 2 momenttia. Kirkollisverovelvollinen voisi siis nykyiseen tapaan hakea vapautusta kirkollisverosta seurakunnalta tai seurakuntayhtymältä. Esitykseen sisältyvän kirkkolain 15 luvun 2 §:n 4 momentin mukaan päätöksen kirkollisverosta vapautumisesta tekisi seurakunnassa kirkkoneuvosto ja seurakuntayhtymässä yhteinen kirkkoneuvosto. Vapautus voitaisiin myöntää samoilla perusteilla, joilla valtion ja kunnan viranomaiset voivat verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 88 §:n nojalla myöntää vapautuksen valtionverosta ja kunnallisverosta. Sen sijaan kirkkoneuvosto tai yhteinen kirkkoneuvosto ei voisi myöntää lykkäystä kirkollisveron maksamiseen.

Verotusmenettelystä annetun lain 88 §:n 6 momentin mukaan pykälän nojalla annettuun päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta. Kun kirkollisverotus seuraa kunnallisverotusta, tulee kirkollisveron osalta säätää kirkollisverosta vapauttamisen osalta vastaavasta valituskiellosta. Tätä koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi pykälän 3 momenttiin. Ehdotetun säännöksen mukaan 2 momentin nojalla annettuun päätökseen ei saisi hakea muutosta hallintovalituksella. Kirkkolain 24 luvussa olevien valitussäännösten mukaan päätöksestä voisi kuitenkin tehdä kirkollisvalituksen. Tämä vastaa kunnissa olevaa menettelyä, jossa kunnan tekemään päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin.

3 §. Muut sovellettavat säännökset. Pykälään ehdotetaan viittaussäännöstä, jonka mukaan kirkollisverosta ja siitä vapauttamisesta säädetään lisäksi kirkkolaissa. Esitykseen sisältyvässä kirkkolain 15 luvun 2 §:ssä säädettäisiin kirkollisveron tuloveroprosentin määräytymisperusteista ja vahvistamisesta sekä siitä, mikä toimielin päättää kirkollisverosta vapauttamisesta.

4 §. Voimaantulo ja siirtymäsäännös. Pykälässä säädettäisiin lain voimaantulosta ja soveltamisesta sekä eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annetun lain ja virkatalolain kumoamisesta. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan samanaikaisesti kuin esitykseen sisältyvä kirkkolain muutos.

Pykälän 2 momentin mukaan ehdotetulla lailla kumottaisiin laki eräiden kirkollisten suoritusten perusteista sekä evankelis-luterilaisten seurakuntien virkataloista ja rahastoista annettu laki.

Pykälän 3 momentin mukaan lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran lain voimaantulovuonna toimitettavassa kirkollisverotuksessa.

2 Tarkemmat säännökset

Samassa yhteydessä tähän esitykseen sisältyvien lakiehdotusten kanssa kirkolliskokous päätti muuttaa kirkkojärjestyksen 15 luvun, jossa säädetään tarkemmin seurakunnan ja seurakuntayhtymän taloudesta, sekä 22 luvussa olevia kirkon keskusrahastoa koskevia säännöksiä. Kirkolliskokouksen päätöksen mukaan kirkkojärjestyksen muutos tulee voimaan samana päivänä kuin tässä esityksessä ehdotetut lait.

3 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.

4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 76 §:n mukaan kirkkolaissa säädetään evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä kirkkolaissa erikseen säädetään. Kirkkolain 2 luvun 2 §:n mukaan kirkolla on yksinoikeus ehdottaa lakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita sekä kirkkolain muuttamista tai kumoamista. Kirkon ehdotuksen tekee kirkolliskokous.

Kirkkolaissa tulee siten olla perustuslain 76 §:n tarkoittamat kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa koskevat keskeiset säännökset, kun taas vähäisemmistä ja laissa olevia säännöksiä täydentävistä yksityiskohdista voidaan säätää kirkkojärjestyksessä.

Hallituksen esityksessä on pyritty ottamaan säädöstasovaatimus huomioon siten, että taloushallinnon toimivallanjakoa koskevat säännökset on siirretty kirkkojärjestyksestä kirkkolakiin samoin kuin kirkon keskusrahaston oikeudellista asemaa koskeva säännös.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Sekä seurakuntien jäsenten kirkollisverovelvollisuutta koskeva säännös että tilivelvollisia koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi kirkkolain 15 lukuun.

Perustuslain 80 §:n 2 momentissa säädettyjen lainsäädäntövallan delegointia koskevien periaatteiden mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslain 80 §:n 2 momentin edellyttämä valtuutussäännöksen tarkkarajaisuusvaatimus on otettu huomioon ehdotetussa kirkkolain 15 luvun 4 §:ssä, 17 b luvun 5 §:ssä sekä 22 luvun 11 §:ssä.

Perustuslain 81 §:n mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Tämä on otettu huomioon ehdotuksessa seurakuntien jäsenten verovelvollisuutta koskevaksi laiksi.

Lakiehdotukset voitaneen säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki kirkkolain muuttamisesta

Kirkolliskokouksen ehdotuksen ja eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan kirkkolain (1054/1993) 15 luku, 17 b luvun 5 § sekä 22 luvun 6, 8 ja 10 §,

sellaisina kuin ne ovat, 15 luku siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen, 17 b luvun 5 § laissa 1274/2003, 22 luvun 6 § osaksi laeissa 306/2002 ja1274/2003, 8 § laissa 1325/2011 ja 10 § laissa 1201/2002, sekä

lisätään 17 a luvun 1 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 1274/2003, uusi 2 momentti sekä 22 lukuun uusi 8 a ja 11 § seuraavasti:


15 luku

Seurakunnan ja seurakuntayhtymän talous

1 §
Varojen käyttäminen

Seurakunnan ja seurakuntayhtymän varoja saadaan käyttää ainoastaan niiden tehtävien toteuttamiseen.


Seurakunnan ja seurakuntayhtymän tulee osallistua kirkon keskusrahaston menojen rahoittamiseen siten kuin tämän lain 22 luvun 8 §:ssä säädetään.


2 §
Kirkollisvero

Seurakunnan jäsenen tulee osallistua seurakunnan, seurakuntayhtymän ja kirkon tehtävien rahoittamiseen maksamalla kirkollisveroa. Kirkollisveron perusteista säädetään erikseen lailla.


Kirkollisverolla katetaan se määrä, joka kirkkovaltuuston tai yhteisen kirkkovaltuuston vuosittain hyväksymän talousarvion mukaan muiden tulojen lisäksi tarvitaan menojen suorittamiseen.


Kirkkovaltuusto tai yhteinen kirkkovaltuusto päättää tuloveroprosentista 0,05 prosenttiyksikön tarkkuudella.


Kirkkoneuvosto tai yhteinen kirkkoneuvosto voi myöntää vapautuksen kirkollisverosta siten kuin siitä erikseen lailla säädetään.


3 §
Tilivelvolliset

Tilivelvollisia ovat luottamushenkilö ja viranhaltija:

1) joka päättää menoa tai tuloa koskevasta toimenpiteestä tai ottaa osaa sellaisen päätöksen tekemiseen;

2) joka hyväksyy maksettavaksi menon tai vastaanotettavaksi tulon;

3) jonka hallussa on seurakunnan tai seurakuntayhtymän rahavaroja tai muuta omaisuutta taikka joka ottaa osaa varojen sijoittamista koskevan päätöksen tekemiseen;

4) jonka tehtävänä on valvoa seurakunnan tai seurakuntayhtymän taloudellisia etuja, varojen hoitoa tai tilinpitoa.


Tilivelvolliseksi ei kuitenkaan katsota kirkkovaltuuston tai yhteisen kirkkovaltuuston jäsentä eikä tilintarkastajaa.


4 §
Taloutta koskevat muut säännökset ja määräykset

Seurakunnan ja seurakuntayhtymän kirjanpitovelvollisuudessa, kirjanpidossa, tilinpäätöksessä ja tilintarkastuksessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä kirjanpitolaissa (1336/1997) ja tilintarkastuslaissa (459/2007) säädetään.


Toiminta- ja taloussuunnitelmasta, talousarviosta, varojen ja omaisuuden hoitamisesta, kirjanpidosta, tilinpäätöksestä ja toimintakertomuksesta sekä tilintarkastuksesta säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä.


Taloudenhoidon järjestämisestä määrätään tarkemmin kirkkovaltuuston tai yhteisen kirkkovaltuuston hyväksymässä taloussäännössä.


5 §
Kirkkohallituksen määräykset ja ohjeet

Kirkkohallitus voi antaa tarkempia määräyksiä seurakuntien ja seurakuntayhtymien kirjanpidosta ja palkanlaskennasta. Kirkkohallitus voi antaa ohjeita muusta taloudenhoidosta ja tilintarkastuksesta.


17 a luku

Yleisiä säännöksiä

1 §
Hiippakunta

Hiippakunnan talouden hoitoon sovelletaan soveltuvin osin, mitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoitamisesta tässä laissa ja kirkkojärjestyksessä säädetään.


17 b luku

Hiippakuntavaltuusto

5 §
Työjärjestys ja taloussääntö

Hiippakuntavaltuuston koolle kutsumisesta, puheenjohtajien tehtävistä, aloitteiden tekemisestä, asioiden käsittelemisestä ja vaalien toimittamisesta määrätään tarkemmin hiippakuntavaltuuston hyväksymässä työjärjestyksessä.


Hiippakunnan taloushallinnon järjestämisestä, kuten toiminta- ja taloussuunnitelmasta, talousarviosta, varojen ja omaisuuden hoitamisesta, kirjanpidosta, tilinpäätöksestä ja toimintakertomuksesta sekä tilintarkastuksesta, määrätään tarkemmin hiippakuntavaltuuston hyväksymässä taloussäännössä.


22 luku

Kirkkohallitus, kirkon keskusrahasto ja kirkon työmarkkinalaitos

6 §
Kirkon keskusrahasto

Kirkon keskusrahasto on kirkon yhteinen rahasto, jonka varoja käytetään keskusrahaston talousarvion mukaisesti:

1) eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamiseen;

2) taloudellisesti heikossa asemassa olevien seurakuntien ja seurakuntayhtymien tukemiseen sekä seurakuntien yhteistoiminnan ja seurakuntarakenteen kehittämiseen;

3) hiippakuntien ja kirkon keskushallinnon menoihin;

4) kirkon yhteisiin tarkoituksiin sekä muiden lakiin ja sitoumuksiin perustuvien kirkon menojen suorittamiseen.


Kirkon keskusrahasto toimii kirkon eläkelaitoksena ja huolehtii sen tehtävistä siten kuin siitä erikseen säädetään.


Kirkon keskusrahaston kotipaikka on Helsinki.


8 §
Keskusrahastomaksut

Jokainen seurakunta tai seurakuntayhtymä suorittaa kirkon keskusrahastolle vuosittain:

1) enintään kymmenen prosenttia viimeksi toimitetun verotuksen laskennallisesta kirkollisverosta ja maksuun pannun yhteisöveron osuudesta (perusmaksu), mikä maksu voidaan määrätä myös vain laskennallisen kirkollisveron perusteella;

2) perusmaksun lisäksi enintään kaksikymmentä prosenttia 1 kohdan mukaisesta maksuun pannun yhteisöveron seurakunnalle tulevasta osuudesta (lisämaksu), mikä maksu voi olla progressiivinen;

3) eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamista ja rahastoimista varten eläketurvan alaiselle viranhaltijalle tai työntekijälle sinä varainhoitovuonna maksamastaan palkasta prosentteina määrätyn maksun (eläkemaksu), jolloin palkkaan luetaan myös vapaa asunto lämpöineen;

4) kirkolliskokouksen vahvistamien perusteiden mukaan määräytyvät työkyvyttömyyseläkkeiden omavastuuosuudet;

5) kirkolliskokouksen vahvistamien perusteiden mukaan määräytyvän maksun (palvelumaksu) niiden tehtävien hoitamisesta, joista säädetään tämän luvun 2 §:n 1 momentin 9 a kohdassa;

6) kirkon eläkerahaston kartuttamista varten enintään viisi prosenttia viimeksi toimitetun verotuksen kirkollisverosta (eläkerahastomaksu).


Suorituksen viivästyessä sille on maksettava kirkolliskokouksen määräämän korkoprosentin mukaista vuotuista viivästyskorkoa. Korkoprosentti saa olla enintään kuusi prosenttiyksikköä suurempi kuin Suomen Pankin kulloinkin korkolain (633/1982) 12 §:n nojalla ilmoittama viitekorko. Viitekoron muutos otetaan huomioon muutosta seuraavan kalenterivuoden alusta. Kirkkohallitus voi erityisestä syystä hakemuksesta vapauttaa seurakunnan ja seurakuntayhtymän suorittamasta viivästyskorkoa.


Seurakunnan tai seurakuntayhtymän 1 momentin 1, 2 ja 4 kohdan nojalla maksettaviksi määrätyt maksut viivästyskorkoineen saadaan ulosmitata ilman tuomiota tai päätöstä siten kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007) säädetään.


8 a §
Keskusrahastoavustukset

Kirkon keskusrahastosta myönnetään seurakunnille ja seurakuntayhtymille verotulojen täydennystä ja harkinnanvaraista avustusta. Näistä avustuksista säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä.


10 §
Vakuutusvalvonta

Kirkon keskusrahaston eläkerahaston sijoitustoimintaa valvoo Finanssivalvonta. Finanssivalvonnan toimivallasta ja valvontamaksusta säädetään erikseen lailla.


11 §
Kirkon keskusrahastoa koskevat tarkemmat säännökset

Kirkon keskusrahaston talouden hoidosta, keskusrahastomaksujen maksamisesta sekä keskusrahastoavustuksista ja niiden hakemismenettelystä säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä.


Talouden hoitoon sovelletaan muutoin soveltuvin osin, mitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän talouden hoidosta tässä laissa ja kirkkojärjestyksessä säädetään.


Taloushallinnon järjestämisestä, kuten toiminta- ja taloussuunnitelmasta, talousarviosta, varojen ja omaisuuden hoitamisesta, kirjanpidosta, tilinpäätöksestä ja toimintakertomuksesta sekä tilintarkastuksesta, määrätään tarkemmin kirkkohallituksen hyväksymässä taloussäännössä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



2.

Laki kirkon keskusrahastosta annetun lain kumoamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §

Tällä lailla kumotaan kirkon keskusrahastosta annettu laki (895/1941).


2 §

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .




3.

Laki evankelis-luterilaisten seurakuntien jäsenten velvollisuudesta suorittaa veroa seurakunnalle

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §
Verovelvolliset

Velvollinen suorittamaan kirkollisveroa kunnallisverotuksessa verotettavien tulojen mukaan on:

1) verovuotta edeltäneen vuoden lopussa seurakunnan jäsenenä ollut henkilö;

2) seurakunnan jäsenenä kuollessaan olleen henkilön kuolinpesä.


2 §
Vapautus kirkollisverosta

Jos verovelvollinen on saanut säädettyjen kohtuullistamisperusteiden mukaisesti osittaisen tai täydellisen vapautuksen kunnalle tulosta maksettavasta verosta tai sen suorittamisen viivästymisestä johtuvista seuraamuksista, hän saa vastaavan vapautuksen samasta tulosta maksettavasta kirkollisverosta ja sen suorittamisen viivästymisestä johtuvista seuraamuksista.


Jos verovelvollinen ei ole saanut 1 momentin mukaista vapautusta, seurakunta tai seurakuntayhtymä voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää osittaisen tai täydellisen vapautuksen kirkollisverosta ja sen viivästymisestä johtuvista seuraamuksista samoilla perusteilla, joilla valtion ja kunnan viranomaiset voivat myöntää vapautuksen valtion- ja kunnallisveron osalta.


Edellä 2 momentin nojalla annettuun päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta.


3 §
Muut sovellettavat säännökset

Kirkollisverosta ja siitä vapauttamisesta säädetään lisäksi kirkkolaissa (1054/1993).


4 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Tällä lailla kumotaan eräiden kirkollisten suoritusten perusteista annettu laki (1035/1944) ja evankelisluterilaisten seurakuntien virkataloista ja rahastoista annettu laki (106/1966).


Tätä lakia sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelta 2013 toimitettavassa kirkollisverotuksessa.




Helsingissä 18 päivänä lokakuuta 2012

Pääministerin sijainen, valtiovarainministeri
JUTTA URPILAINEN

Sisäasiainministeri
Päivi Räsänen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.