Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Finanssivalvonnasta annettua lakia lyhyeksimyyntiä ja eräitä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyviä kysymyksiä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen täytäntöön panemiseksi.

Ehdotuksen mukaan Finanssivalvonta valvoisi asetuksen soveltamisalan piirissä olevia luonnollisia ja oikeushenkilöitä samalla tavalla kuin muita finanssimarkkinoilla toimivia. Finanssivalvonta toimisi myös asetuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena kansallisena viranomaisena asetuksen mukaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa sovellettavia toimivaltuuksia käytettäessä. Finanssivalvonnalla olisi kuitenkin eräissä tilanteissa velvollisuus kuulla valtiovarainministeriötä ja Suomen Pankkia sekä pidättäytyä toimenpiteistä, mikäli valtiovarainministeriö ei puoltaisi toimivaltuuksien käyttämistä. Lisäksi laissa säädettäisiin asetuksen ja sen nojalla annetun päätöksen rikkomisen johdosta määrättävistä hallinnollisista seuraamuksista.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä marraskuuta 2012.

---

Lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 236/2012 (lyhyeksimyyntiasetus) tuli voimaan 25 päivänä maaliskuuta 2012. Asetusta sovelletaan 1 päivästä marraskuuta 2012 lähtien asetuksen 48 artiklassa säädetyin poikkeuksin.

Tarve säännellä lyhyeksimyyntiä perustuu kansainvälisen finanssikriisin alkuvaiheessa vuoden 2008 jälkipuoliskolla ilmenneisiin markkinahäiriöihin, joiden aikana Euroopassa ja muissa finanssikeskuksissa havaittiin voimakkaita hintaheilahteluja pörsseissä. Sittemmin epätavalliset markkinailmiöt laajenivat myös valtioiden lainamarkkinoille vuoden 2009 aikana. Markkinahäiriöiden kärjistyttyä eräiden Euroopan unionin (jäljempänä EU) jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset asettivat erilaajuisia rajoitteita ja kieltoja joidenkin arvopapereiden lyhyeksimyynnille alueellaan sijaitsevissa markkinapaikoissa. Eräissä jäsenvaltioissa asetettiin rajoitteita myös luottoriskinvaihtosopimusten käytölle. Poikkeustoimien erilaisuus johti kuitenkin osaltaan epäsuotuisiin ilmiöihin markkinoilla, mistä syystä yhtenäistä sääntelykehikkoa ryhdyttiin EU-tasolla laatimaan. Jäsenvaltioittain eroavat toimenpiteet aiheuttivat osaltaan epätietoisuutta markkinoilla, minkä lisäksi kävi ilmi, että tämä mahdollisti sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä valvonnan hankaloituessa merkittävästi. Lyhyeksimyyntiasetuksen odotetaan vastaisuudessa osaltaan ehkäisevän epätavallisen voimakkaiden hinnanalentumisten ilmenemistä poikkeuksellisissa markkinaolosuhteissa ja siten vähentävän mahdollisten systeemiriskien syntyä.

Lyhyeksimyynnin voidaan yleensä katsoa parantavan markkinoiden tehokkuutta ja likviditeettiä sekä hinnanmuodostusta. Lyhyeksimyynti on kaupankäyntistrategiana merkityksellinen keino suojautua erilaisilta riskeiltä, minkä lisäksi sillä on tärkeä rooli markkinatakaustoiminnassa. Joissakin tilanteissa lyhyeksimyyntiin itsessään kuitenkin saattaa sisältyä vaikeasti ennakoitavia riskejä, minkä lisäksi lyhyeksimyynti voi luoda riskejä markkinoille yleisemmin. Vaikeissa markkinaolosuhteissa lyhyeksimyynti voi entisestään voimistaa poikkeuksellista arvopaperin hinnan alenemista, mistä puolestaan voi seurata markkinahäiriötä ja jopa markkinoiden vakauteen vaikuttavia systeemisiä vaikutuksia. Tällaisissa tilanteissa on erityisen tärkeää, että toimivaltaisilla viranomaisilla on riittävästi tietoa sijoittajien lyhyistä positioista.

Lyhyeksimyynnin hyväksyttävien käyttötarkoitusten lisäksi sitä voidaan käyttää osana markkinoiden väärinkäyttöön tähtäävää kaupankäyntistrategiaa esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa levitetään manipulaatiotarkoituksessa arvopaperin hintaan vaikuttavia paikkansa pitämättömiä tietoja. Tällaiset menettelyt sisältyvät kuitenkin jo olemassa olevan markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin (2003/6/EY) soveltamisalaan.

Arvopapereiden lyhyeksimyynnillä tarkoitetaan käytäntöä, jossa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö myy arvopaperin, vaikkei omista sitä, aikomuksenaan ostaa samanlainen arvopaperi myöhemmin takaisin. Kyse on useimmilla finanssimarkkinoilla vakiintuneesta ja yleisestä käytännöstä. Lyhyeksi myynnin kohteena ovat yleensä osakkeet, vaikka sitä voidaan käyttää myös muiden rahoitusvälineiden yhteydessä.

Lyhyeksimyynti voidaan jakaa seuraaviin kahteen tyyppiin: katettu lyhyeksimyynti, joka tarkoittaa sitä, että myyjä on lainannut arvopaperin tai tehnyt järjestelyjä varmistaakseen, että se voidaan lainata ennen lyhyeksi myyntiä, ja kattamaton lyhyeksimyynti, jolla tarkoitetaan lyhyeksi myyntiä, jonka ajankohtana myyjä ei ole lainannut arvopapereita eikä varmistanut, että ne ovat lainattavissa.

Luottoriskinvaihtosopimus on luottojohdannaisiin kuuluva rahoitusväline, jolla sopijapuoli (luottoriskisuojauksen myyjä) saa vastineeksi ottamastaan luottoriskistä sopimuskumppaniltaan (luottoriskisuojauksen ostaja) jaksottaisen vastikkeen sopimuskauden aikana. Vastaavasti luottoriskisuojauksen myyjä antaa vastineeksi ennalta määritellyn luottotapahtuman eli maksuvelvollisuuden laukaisevan tapahtuman ilmenemisen varalta sitoumuksen korvata sopimuskumppaninsa luottokannassa ilmenneet luottotappiot, joko käteissuorituksella tai ostamalla luottokannan jäännöksen sen nimellisarvosta. Luottoriskinvaihtosopimuksella voidaan esimerkiksi siirtää viiteomaisuuteen sisältyvä luottoriski toiselle osapuolelle ilman saatavan siirtoa. Luottoriskinvaihtosopimuspositioita voidaan luoda myös synteettisesti ilman aitoa luottoriskialtistusta sopimuksen tarkoittamaan viiteomaisuuteen.

Lyhyeksimyyntiasetuksen tavoitteena on sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan edistämiseksi sekä EU:n finanssimarkkinoiden vakaan toiminnan turvaamiseksi luoda yhtenäinen sääntelykehikko arvopapereiden ja valtionlainojen lyhyeksimyyntiä koskeviksi edellytyksiksi sekä valtionlainojen luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyviksi vaatimuksiksi. Asetuksen tavoitteena on luoda yhtenäinen raportointimalli ja eräitä positioita koskeva velvollisuus julkistaa tietoja yleisölle, jotka osaltaan edistävät markkinoiden sekä finanssimarkkinoiden valvontaviranomaisten tiedonsaantia. Asetuksella harmonisoidaan toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä olevat poikkeuksellisia olosuhteita koskevat toimivaltuudet ja menettely rajan ylittävissä tilanteissa vaadittavasta kansainvälisestä koordinaatiosta ja yhteensovittamisesta sekä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen vastaavista valtuuksista.

Asetuksen soveltamisala kattaa rahoitusvälineet, jotka ovat kaupankäynnin kohteena säännellyllä markkinalla tai monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmässä (molemmat yhdessä jäljempänä markkinapaikka), tällaisiin rahoitusvälineisiin kohdistuvat johdannaiset ja tällaisten rahoitusvälineiden liikkeeseenlaskijat mukaan lukien markkinapaikan ulkopuolella toteutettavat kaupat rahoitusvälineillä ja johdannaisilla sekä jäsenvaltion tai EU:n liikkeeseen laskemat velkainstrumentit tai muut velkasitoumukset ja näihin kohdistuvat johdannaiset. Asetuksen kohteena 1 artiklan mukaan ovat siten muiden muassa osakkeet ja johdannaiset, joiden kohde-etuutena on osakkeita sekä valtionlainat, ja johdannaiset, joiden kohde-etuutena on valtion joukkolainoja. Asetuksen määräämiä rajoituksia sovelletaan kaikkiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin, jotka harjoittavat lyhyeksimyyntiä, riippumatta siitä, kuuluvatko kyseiset tahot finanssimarkkinasääntelyn piiriin tai onko kyse sääntelemättömästä toiminnasta. Markkinatakaustoiminta sekä niin sanotut ensimarkkinoilla suoritettavat operaatiot on muun muassa kuitenkin rajattu sen soveltamisalan ulkopuolelle.

Asetuksessa säädetään merkittäviä nettomääräisiä lyhyeksimyyntipositioita koskevasta raportointi- eli ilmoitusvelvollisuudesta. Artiklan 5 mukaan jokaisen, jolla on nettomääräinen lyhyeksimyyntipositio markkinapaikassa kaupankäynnin kohteena olevissa arvopapereissa, joka on vähintään 0,2 prosenttiyksikköä kyseisen yrityksen liikkeeseen lasketusta osakepääomasta, ja jokaisesta 0,1 prosenttiyksikön muutoksesta positiossa, on tehtävä ilmoitus asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle, kun raja-arvo ylitetään tai alitetaan.

Asetuksella luodaan kaksiportainen malli koskien ilmoitusvelvollisuutta, joka koskee jokaista, jolla on nettomääräinen lyhyeksimyyntipositio. Alemman raja-arvon ylittyessä ilmoitus on tehtävä asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle. Ylemmän raja-arvon, 6 artiklassa tarkoitetun, merkittävän rajan ylittyessä ilmoitus tulee julkistaa markkinoille. Merkittävyyden raja-arvona on asetuksen mukaan 0,5 prosenttiyksikköä liikkeeseen lasketusta osakepääomasta sekä jokainen sitä seuraava 0,1 prosenttiyksikön ylitys tai alitus. Raportointivelvollisuus koskee soveltamisalan mukaan myös markkinapaikkojen ulkopuolella tehtyjä kauppoja osakkeilla, valtionlainoilla ja luottoriskinvaihtosopimuksilla sekä näihin kohdistuvilla johdannaisilla.

Artiklan 7 mukaan vastaava ilmoitusvelvollisuus koskee jokaista, jolla on nettomääräinen lyhyeksimyyntipositio valtionlainaan ja 8 artiklan mukainen kattamaton luottoriskinvaihtosopimuspositio jäsenvaltion tai EU:n velkasitoumukseen. Näissä tapauksissa ilmoitus tehdään asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle. Asetuksessa ei määritellä, minkä suuruinen positio on ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle, vaan raja-arvon määrittäminen on jätetty komissiolle delegoidun säädösvallan nojalla myöhemmin asetettavaksi.

Asetuksen 12 artiklassa säädetään osakkeiden kattamatonta lyhyeksimyyntiä koskevasta rajoituksesta, jonka mukaan lyhyeksimyynti on sallittua vain, jos artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Lyhyeksimyynti edellyttää, että henkilö on lainannut osakkeen tai tehnyt vaihtoehtoisia järjestelyjä, joilla on samanlainen oikeusvaikutus; henkilö on tehnyt sopimuksen osakkeen lainaamisesta tai kyseisellä henkilöllä on sopimus- tai varallisuusoikeuden mukainen muu täytäntöönpanokelpoinen vaatimus vastaavaa määrää samanlajisia arvopapereita koskevan omistusoikeuden siirtämisestä itselleen; tai että henkilö on sopinut kolmannen osapuolen kanssa järjestelystä, jonka mukaan kyseinen kolmas osapuoli on vahvistanut, että osake on paikannettu, ja on toteuttanut kolmansien osapuolten suhteen tarpeellisia toimenpiteitä, jotta henkilö voi kohtuudella olettaa selvityksen olevan toteutettavissa määräajankohtana. Asetuksen 13 artiklan mukaan valtionlainoihin soveltuu niin ikään kattamatonta lyhyeksimyyntiä koskeva rajoitus. Niin ikään valtionlainojen kattamattomien luottoriskinvaihtosopimusten käyttöä koskee asetuksen 14 artiklan mukaan rajoituksia. Asetuksen 17 artiklassa säädetään markkinatakaustoimintaa ja ensimarkkinoilla suoritettavia operaatioita koskevasta asetuksen soveltamisalaa rajaavasta poikkeusmahdollisuudesta.

Asetuksessa säädetään toimivaltaisten viranomaisten ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivaltuuksista, jotka koskevat poikkeuksellisia olosuhteita markkinoilla. Toimivaltainen viranomainen voi ensinnäkin vaatia nettomääräisen lyhyeksimyyntiposition ilmoittamista tai julkistamista yleisölle, jos markkinavakaus tai luottamus markkinoiden toimintaan on uhattuna ja toimenpide on välttämätön. Artiklan 20 mukaan toimivaltainen viranomainen voi asettaa lyhyeksimyynnille ja vastaaville transaktioille poikkeuksellisissa olosuhteissa rajoituksia, kuten 21 artiklan mukaan myös valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskeville transaktioille. Toimivaltainen viranomainen voi rajoittaa rahoitusvälineen lyhyeksimyyntiä markkinapaikassa sen hinnan poikkeuksellisen ja merkittävän hinnan alentumisen vuoksi. Toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava tiedonanto kaikista asetuksen tarkoittamista poikkeuksellisia olosuhteita koskevista rajoituksista. Toimivaltaisen viranomaisen määräämät rajoitukset ovat voimassa enintään kolme kuukautta toimenpidettä koskevan tiedonannon julkaisemisesta laskettuna. Toimenpiteitä voidaan uudistaa olemaan voimassa kolme kuukautta kerrallaan, mikäli toimenpiteen määräämisen perusteet ovat yhä olemassa.

Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen koordinoi ja yhteen sovittaa toimivaltaisten viranomaisten toimenpiteitä. Asetuksen mukaan arvopaperimarkkinaviranomaisella on toimivaltuudet ryhtyä myös itse rajoitus- ja kieltotoimenpiteisiin samankaltaisesti kuin kansalliset valvontaviranomaiset edellyttäen, että tilanteella on rahoitusmarkkinavaikutuksia jäsenvaltioiden rajojen ylitse eivätkä toimivaltaiset viranomaiset ole ryhtyneet riittäviin toimenpiteisiin.

Asetuksessa säädetään lisäksi asetuksen soveltamisen edellyttämistä toimivaltaisten viranomaisten tehtävistä ja muista valtuuksista sekä toimivaltaisten viranomaisten ja toisaalta viranomaisten ja kolmansien maiden välisessä yhteistyössä sovellettavista periaatteista.

Suoraan sovellettavana oikeutena lyhyeksimyyntiasetus ei sinällään edellytä muutoksia Suomen lainsäädäntöön. Asetuksessa säädetyistä asioista ei aiemmin ole ollut kansallista sääntelyä, jota nyt olisi tarkistettava asetusta vastaavasti. Asetuksen kanssa ristiriidassa olevaa kansallista sääntelyä ei myöskään ole havaittu. Asetuksen 32 artiklan mukaan Suomen lainsäädännössä on kuitenkin määriteltävä toimivaltaiset viranomaiset asetuksen soveltamista varten sekä 41 artiklan mukaan jäsenvaltion on annettava asetuksen rikkomiseen sovellettavat seuraamuksia ja hallinnollisia toimenpiteitä koskevat säännökset.

Eduskuntaa on informoitu asetusehdotuksesta perustuslain 96 §:n 2 momentin perusteella valtioneuvoston kirjelmällä U 37/2010 vp.

Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukaan Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa sekä edistää hyvien menettelytapojen noudattamista finanssimarkkinoilla ja yleisön tietämystä finanssimarkkinoista. Finanssivalvonta kuuluu Euroopan finanssivalvonta-asetuksissa ja Euroopan järjestelmäriskikomitea-asetuksessa tarkoitettuun Euroopan finanssivalvontajärjestelmään, jonka tarkoituksena on EU:n finanssijärjestelmän valvonnan varmistaminen.

Finanssivalvonnan nykyisiin valvontavaltuuksiin kuuluu Finanssivalvonnasta annetun lain 3 luvun mukaan muun muassa oikeus saada valvottavilta ja muilta finanssimarkkinoilla toimivilta tiedot ja selvitykset, joita Finanssivalvonta tarvitsee sille laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Finanssivalvonnalla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tarkastettavakseen valvottavan ja muun finanssimarkkinoilla toimivan toimipaikassa tämän toimintaa ja hallintoa koskevat asiakirjat ja muut tallenteet sekä tietojärjestelmät siinä laajuudessa kuin se on tarpeen Finanssivalvonnalle laissa säädetyn valvontatehtävän hoitamiseksi.

Finanssivalvonnan muihin yleisiin toimivaltuuksiin kuuluu muun muassa oikeus kieltää valvottavan tai muun finanssimarkkinoilla toimivan tekemän päätöksen taikka valvottavan tai muun finanssimarkkinoilla toimivan suunnitteleman toimenpiteen toteutus sekä oikeus velvoittaa valvottava tai muu finanssimarkkinoilla toimiva lopettamaan toiminnassaan soveltamansa menettely, jos päätös, toimenpide tai menettely on lainvastainen taikka toimiluvan ehtojen tai valvottavaa tai muuta finanssimarkkinoilla toimivaa koskevien säännösten vastainen.

Valvontaa suorittaessaan Finanssivalvonnalla on oikeus antaa hallinnollisia seuraamuksia. Näitä ovat rikemaksu, julkinen huomautus ja varoitus sekä seuraamusmaksu. Finanssivalvonta voi myös uhkasakolla velvoittaa valvottavan tai muun finanssimarkkinoilla toimivan täyttämään velvoitteensa, mikäli tämä toiminnassaan esimerkiksi laiminlyö noudattaa finanssimarkkinoita koskevia säännöksiä.

Lyhyeksimyyntiasetus edellyttää toimivaltaisilla viranomaisilla olevan vähintään asetuksen 33 artiklassa määritellyt valtuudet siten kuin kansallisessa laissa säädetään. Finanssivalvonnalla on jo nykyisin asetuksen mukaiset valvonta- ja toimivaltuudet perustuslain edellyttämissä rajoissa. Asianomaisen artiklan mukaisia valtuuksia käytetään kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja niitä voidaan esimerkiksi käyttää yhteistyössä muiden kansallisten viranomaisten kanssa. Suomen lain mukaan asetuksen 33 artiklan 2 kohdan d ja f alakohdissa luetellut valtuudet ovat kuitenkin sellaisia, jotka Suomessa on katsottu kuuluvan esitutkintaviranomaisille.

Ehdotetulla lainmuutoksella saatettaisiin voimaan asetuksen edellyttämät kansalliset säännökset sen noudattamisen valvonnasta sekä noudattamatta jättämisen ja rikkomisen johdosta määrättävistä hallinnollisista seuraamuksista. Ehdotettujen säännösten tavoitteena on täyttää asetuksessa jäsenvaltioille suoraan kohdistetut velvoitteet.

Ehdotuksen mukaan Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:ssä tarkoitettuun luetteloon muista finanssimarkkinoilla toimivista tehtäisiin asetuksen edellyttämä lisäys, jonka mukaan asetuksen soveltamisalan piirissä olevat tahot olisivat aina vähintään mainittuun ryhmään kuuluvia, jolloin Finanssivalvonta voisi kohdistaa valvonta- ja muita toimenpiteitä tällaisiin luonnollisiin ja oikeushenkilöihin yleisten laissa säädettyjen toimivaltuuksiensa ohella. Tällaisia olisivat ensinnäkin ne henkilöt, jotka ovat lyhyeksimyyntiasetuksen nojalla velvollisia noudattamaan asetuksessa määrättyjä raportointi- ja julkistamisvelvollisuuksia sekä ne, jotka ovat asetuksen nojalla velvollisia noudattamaan lyhyeksimyynnille sekä luottoriskinvaihtosopimuksille asetettuja edellytyksiä tai ovat muuten velvollisia noudattamaan sitä. Muita finanssimarkkinoilla toimivia olisivat myös Finanssivalvonnan tai Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen asetuksen nojalla antaman päätöksen velvoittamat tahot.

Laissa ehdotetaan myös säädettäväksi erityisestä päätöksentekomekanismista, joka koskisi asetuksessa tarkoitettuja erityisen poikkeuksellisia olosuhteita ja niihin soveltuvia viranomaisten toimivaltuuksia. Nyt ehdotettavan lain mukaan Finanssivalvonta olisi kansallinen toimivaltainen viranomainen lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamista varten, jolloin Finanssivalvonta myös tekisi asetuksen edellyttämät toimenpiteet ja antaisi siinä tarkoitetut päätökset. Laissa kuitenkin edellytettäisiin, että Finanssivalvonta kuulisi valtiovarainministeriötä sekä Suomen Pankkia, ja eräissä tapauksissa pidättyisi toimenpiteistä, mikäli valtiovarainministeriö vastustaisi aiottua toimenpidettä.

Laissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi asetuksen rikkomisen tai laiminlyönnin sekä Finanssivalvonnan tai Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen asetuksen nojalla antaman päätöksen rikkomisen tai laiminlyönnin johdosta määrättävistä hallinnollisista seuraamuksista.

Lyhyeksimyyntiasetus velvoittaa sellaisenaan sen soveltamisalaan kuuluvia tahoja, joten ehdotetulla lailla ei sinänsä ole odotettavissa merkittäviä taloudellisia tai muita vaikutuksia finanssimarkkinoilla toimiviin sekä muihin asetuksen soveltamisalaan kuuluviin tahoihin. Asetuksen noudattamisen valvonta ja sen viranomaisiin kohdistuvien velvollisuuksien soveltaminen tulee kuitenkin mahdollisesti edellyttämään Finanssivalvonnalta henkilöstön ja tietojärjestelmien lisäresursointia. Muuhun viranomaistoimintaan asetuksen ei odoteta vaikuttavan merkittävästi.

Asetusta sovelletaan finanssimarkkinoilla kaikkiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin, jotka harjoittavat lyhyeksimyyntiä, riippumatta siitä, kuuluvatko kyseiset tahot finanssimarkkinasääntelyn piiriin tai onko kyse sääntelemättömästä toiminnasta. Asetuksen noudattamisen valvonta asettaa haasteita valvontaviranomaisen toiminnalle, koska sääntely kohdistuu näin ollen myös muihin kuin finanssimarkkinoilla säänneltyihin varsinaisiin Finanssivalvonnan valvottaviin ja muihin finanssimarkkinoilla toimiviin.

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Valtiokonttorilta, Finanssialan keskusliitolta ja Elinkeinoelämän Keskusliitolta sekä Työeläkevakuuttajat TELA ry:ltä. Esityksen jatkovalmistelussa on otettu huomioon lausunnoissa esitettyjä näkökohtia siltä osin kuin nämä ovat antaneet aihetta tarkentaa esitystä.

Eduskunnan käsiteltävänä on parhaillaan hallituksen esitys (HE 32/2012 vp), joka sisältää arvopaperimarkkinalain kokonaisuudistukseen liittyvät säädösehdotukset. Mainitulla esityksellä on yhtymäkohtia tähän esitykseen erityisesti Finanssivalvonnasta annetun lain osalta. Mainittuun esitykseen sisältyvä lakiehdotus Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta saattaa olla tarpeen yhteensovittaa esitysten eduskuntakäsittelyn aikana erityisesti, mikäli mainitun esityksen mukaiset lait tulevat voimaan ennen nyt ehdotettavaa lakia.

5 §. Muut finanssimarkkinoilla toimivat. Pykälän 19 kohtaan tehtäisiin tekninen tarkistus uuden kohdan lisäämisen edellyttämällä tavalla muuttamalla piste puolipisteeksi. Lyhyeksimyynnistä ja eräistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annettiin (EU) N:o 236/2012 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 14. päivänä maaliskuuta 2012. Asetuksen johdosta ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 20 kohta, jonka mukaan muita finanssimarkkinoilla toimivia olisivat ensinnäkin ne, jotka ovat asetuksen 5—8 artiklan nojalla velvolliset tekemään lyhyeksimyyntiä tai luottoriskinvaihtosopimusta koskevan ilmoituksen, tietoja koskevan julkistuksen tai muun toimen. Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, jolla on nettomääräinen lyhyt positio yrityksen liikkeeseen lasketussa osakepääomassa, joka on otettu kaupankäynnin kohteeksi markkinapaikassa, on ilmoitettava asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle, kun positio saavuttaa tai alittaa 0,2 prosenttiyksikön ilmoituskynnysarvon, minkä jälkeen ilmoitus on tehtävä 0,1 prosentin välein. Asetuksen 6 artiklan tarkoittaman 0,5 prosentin julkistamiskynnysarvon saavuttamisen tai alittamisen jälkeen henkilön on 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti julkistettava tiedot yleisölle, minkä jälkeen julkistaminen on suoritettava 0,1 prosentin välein. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan sen, jolla on valtionlainaan liittyvä nettomääräinen lyhyt positio, on tehtävä ilmoitus asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoituskynnysarvon saavuttamisen tai alittamisen jälkeen. Asetuksen 8 artiklan mukaan sen, jolla on valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusta koskeva kattamaton positio, on tehtävä tästä ilmoitus asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle 7 artiklassa tarkoitettujen kynnysarvojen saavuttamisen tai alittumisen jälkeen. Myös se, joka 17 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla tekee poikkeusta koskevan ilmoituksen, ja se, joka on velvollinen noudattamaan 12, 13 ja 14 artiklassa säädettyjä lyhyeksimyyntiä ja luottoriskinvaihtosopimuksia koskevia rajoituksia olisi muu finanssimarkkinoilla toimiva. Asetuksen 17 artiklan mukaan artiklassa mainittujen toimijoiden osalta voidaan soveltaa poikkeusta asetuksen eräiden velvoitteiden soveltamisesta edellyttäen artiklassa mainituissa tapauksissa, että soveltamispoikkeuksen hyväkseen käyttämistä aikova taho tekee tätä koskevan ilmoituksen toimivaltaiselle viranomaiselle. Asetuksen 12 artiklan mukaan markkinapaikassa kaupankäynnin kohteena olevan osakkeen lyhyeksimyynti on sallittua vain, jos artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Asetuksen 13 artiklan mukaan valtionlainan lyhyeksimyynti on sallittua vain, jos artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Asetuksen 14 artiklan mukaan valtionlainaan kohdistuvia luottoriskinvaihtosopimuksia koskevia transaktioita saa toteuttaa vain artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Lisäksi asetuksen edellyttämä muu finanssimarkkinoilla toimiva olisi se, joka on velvollinen noudattamaan Finanssivalvonnan asetuksen 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan, 20 artiklan 2 kohdan, 21 artiklan ja 23 artiklan 1 kohdan nojalla antamaa päätöstä sekä se, joka on velvollinen noudattamaan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen 28 artiklan 1 kohdan nojalla antamaa päätöstä. Asetuksen viidennessä luvussa säädetään toimivaltaisten viranomaisten valtuuksista, joihin lukeutuvat muun muassa 18 artiklassa tarkoitettu valtuus vaatia ilmoittamaan tai julkistamaan poikkeuksellisissa olosuhteissa artiklassa tarkoitettuja tietoja, 20 artiklassa tarkoitettu valtuus asettaa lyhyeksimyynnille ja vastaaville transaktioille poikkeuksellisissa olosuhteissa rajoituksia ja ehtoja, 21 artiklan mukainen valtuus asettaa poikkeuksellisissa olosuhteissa kieltoja ja rajoituksia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksille ja 23 artiklan mukainen valtuus rahoitusvälineiden lyhyeksimyynnin tilapäiseen rajoittamiseen hinnan merkittävän alentumisen vuoksi. Ne, joille valvontaviranomainen tai arvopaperimarkkinaviranomainen kohdistaa asetuksessa tarkoitetun päätöksen, on tarpeen säätää lain tarkoittamaksi määritellyksi toimijaksi, jotta Finanssivalvonta voi tarpeen vaatiessa soveltaa päätöstä laiminlyövään tahoon valvontavaltuuksia sekä tehostaa päätöksessä asetettua velvoitetta esimerkiksi uhkasakolla. Muuksi finanssimarkkinoilla toimivaksi säätämisen perusteella edellä mainittuihin sovellettaisiin muun muassa lain 3 luvussa tarkoitettuja valvontavaltuuksia sekä 4 luvussa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia. Finanssivalvonnasta annetun lain mukaan Finanssivalvonta voi velvoittaa muun finanssimarkkinoilla toimivan täyttämään velvollisuutensa, kuten esimerkiksi noudattamaan asetuksen mukaisia kieltoja tai ehtoja. Asetuksen 5, 6, 7 ja 8 artiklassa tarkoitettuja vaatimuksia sovelletaan asetuksen 10 artiklan mukaan niihin, joiden kotipaikka on EU:ssa tai kolmannessa maassa tai jotka ovat sijoittautuneet EU:n jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan.

37 a §. Lyhyeksimyyntiasetuksessa tarkoitettujen erityisten valtuuksien käyttäminen. Säännös olisi uusi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lyhyeksimyyntiasetuksen 20 ja 21 artikloissa tarkoitetuissa poikkeuksellisissa olosuhteissa käytettäviä erityisiä toimivaltuuksia koskevasta kansallisesta päätöksentekomenettelystä. Finanssivalvonta olisi nyt säädettävän uuden 50 c §:n nojalla kansallinen toimivaltainen viranomainen lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamista varten, mistä lyhyeksimyyntiasetuksen nojalla seuraa se, että Finanssivalvonta tekisi asetuksen edellyttämät toimenpiteet, antaisi päätökset ja vastaisi asetuksen edellyttämästä kansainvälisestä ja EU:n valvontayhteistyöstä. Finanssivalvonnan päätehtävä arvopaperimarkkinoiden valvonnasta vastaavana viranomaisena puoltaa myös asetuksen tarkoittamista erityisistä valtuuksista päättämisen osoittamista sille pykälässä säädetyin rajoituksin. Vaikka valvontaviranomaisella on yleensä parhaat edellytykset seurata tiiviisti markkinakehitystä ja olosuhteita markkinoilla muuten sekä reagoida epäsuotuisiin tilanteisiin, on rahoitusmarkkinoiden vakauden tai luottamuksen ollessa mahdollisesti uhattuna perusteltua edellyttää, että Finanssivalvonta, ryhtyessään omasta aloitteestaan toimenpiteisiin, tällaisissa tilanteissa kuulee valtiovarainministeriötä ja Suomen Pankkia. Lausunto olisi pyydettävä kaikissa tilanteissa, jolloin lyhyeksimyyntiasetuksen poikkeuksellisia olosuhteita koskevien toimivaltuuksien käyttämisen edellytykset olisivat käsillä. Lausuntoa ei kuitenkaan edellytettäisi sellaisissa erityisen poikkeuksellisissa ja kiireellisissä tilanteissa, jotka edellyttäisivät erityisten valtuuksien käyttämistä välittömästi uhan tai häiriön poistamiseksi tai estämiseksi. Tällaisena voitaisiin pitää esimerkiksi tilannetta, jolloin Finanssivalvonnan olisi tehtävä päätös saman kaupankäyntipäivän kuluessa, jona valtuuksien käyttämistä edellyttävä seikka ilmenisi tai tulisi tietoon. Finanssivalvonnan olisi kuitenkin aina pyydettävä valtiovarainministeriön lausunto tilanteissa, jotka koskisivat Suomen valtion liikkeeseen laskemia valtiolainoja tai niihin kohdistuvia luottoriskinvaihtosopimuksia pykälässä säädetyin tavoin.

Pykälän 2 momentin mukaan Finanssivalvonta ei saisi tehdä eikä uusia asetuksen 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä koskevaa päätöstä, joka kohdistuisi Suomen valtion liikkeeseen laskemaan valtiolainaan tai sellaiseen kohdistuvaan luottoriskinvaihtosopimukseen, mikäli valtiovarainministeriö vastustaisi aiottuja toimenpiteitä ja päätöksen antamista. Finanssivalvonta ei myöskään saisi antaa 22 artiklassa tarkoitettua suostumusta muiden valtioiden toimivaltaisten viranomaisten aikomille lyhyeksimyyntiasetuksen 20 tai 21 artiklan tarkoittamille toimenpiteille, jotka kohdistuisivat Suomen valtion liikkeeseen laskemaan valtionlainaan tai sellaiseen kohdistuvaan luottoriskinvaihtosopimukseen, jos valtiovarainministeriö vastustaa luvan antamista. Suomen valtion liikkeeseen laskemien valtionlainojen likviditeettiin ja hinnanmuodostukseen mahdollisesti heijastuvilla toimenpiteillä saattaa olla vaikutusta valtion talousarvion kannalta sekä valtiovarainministeriölle säädettyjen tehtävien hoitamisessa muuten, minkä vuoksi on perusteltua, että valtiovarainministeriötä kuullaan kaikissa näihin liittyvissä tilanteissa, erityisesti poikkeuksellisissa markkinaolosuhteissa. Samasta syystä on perusteltua, että valtiovarainministeriö voisi kieltää Finanssivalvontaa tekemästä päätöstä tai antamasta suostumusta toisen valtion viranomaisen aikomalle toimenpiteelle, mikäli valtiovarainministeriöllä olisi aihetta epäillä päätöksen tekemisellä tai suostumuksen antamisella olevan mahdollisia epäedullisia vaikutuksia rahoitusmarkkinoiden vakauteen tai luottamukseen tai valtiovarainministeriön hallinnonalalla tai valtion talouteen muuten.

Pykälän 3 momentin mukaan Finanssivalvonnan olisi ilmoitettava viipymättä valtiovarainministeriölle tiedossaan olevista lyhyeksimyyntiasetuksen 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan soveltamiseen liittyvistä seikoista, jotka koskisivat Suomen valtion liikkeeseen laskemaan valtionlainaa tai siihen kohdistuvaa luottoriskinvaihtosopimusta.

39 §. Rikemaksu. Pykälän 1 momentin 5 kohtaan tehtäisiin tekninen tarkistus uuden kohdan lisäämisen edellyttämällä tavalla muuttamalla piste puolipisteeksi. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 6 kohta, jonka mukaan Finanssivalvonnan määräisi lyhyeksimyyntiasetuksen 5 artiklan 1 kohdan säädetyn säännellyllä markkinalla tai monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmässä kaupankäynnin kohteena olevaa osaketta koskevan ilmoitusvelvollisuuden, 6 artiklan 1 kohdan säädetyn säännellyllä markkinalla tai monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmässä kaupankäynnin kohteena olevaa osaketta koskevan julkistamisvelvollisuuden sekä 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklassa säädetyn valtionlainaa ja valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusta koskevan ilmoitusvelvollisuuden laiminlyömisestä tai rikkomisesta rikemaksu. Rikemaksu olisi määrättävä niin ikään sille, joka rikkoo 12 artiklan 1 kohdassa, 13 artiklan 1 kohdassa tai 14 artiklan 1 kohdassa säädettyä kattamatonta lyhyeksimyyntiä tai luottoriskinvaihtosopimusta koskevaa rajoitusta. Rikemaksu olisi määrättävä myös sille, joka laiminlyö tai rikkoo Finanssivalvonnan 18 artiklan 1 kohdan tai 19 artiklan 2 kohdan nojalla antamaa päätöstä.

42 §. Seuraamusmaksu. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jolloin nykyinen 4 ja 5 momentti siirtyisivät uudeksi 5 ja 6 momentiksi. Uuden momentin mukaan Finanssivalvonta määräisi seuraamusmaksun sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo Finanssivalvonnan lyhyeksimyyntiasetuksen 20 artiklan 2 kohdan, 21 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan sekä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen 28 artiklan 1 kohdan nojalla antamaa päätöstä.

44 a §. Seuraamuksista ilmoittaminen Euroopan valvontaviranomaisille. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että Finanssivalvonnan olisi finanssimarkkinoita koskevissa EU:n säädöksissä tarkoitetuissa tapauksissa toimitettava asianomaiselle Euroopan valvontaviranomaiselle pykälässä tarkoitetut tiedot. Finanssivalvonnan ilmoitusvelvollisuutta laajennettaisiin siten kattamaan direktiivien lisäksi muut EU:n säädökset, kuten asetukset. Tällöin ehdotettava säännös kattaisi esimerkiksi myös lyhyeksimyyntiasetuksen 41 artiklan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava lyhyeksimyyntiasetuksen rikkomisen seuraamuksia ja hallinnollisia toimenpiteitä koskevat säännökset, jotka on ilmoitettava komissiolle ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle tiedoksi. Finanssivalvonta toimittaisi mainitun artiklan mukaiset tiedot määrätyistä seuraamuksista ja hallinnollisista toimenpiteistä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle.

50 c §. Toiminta lyhyeksimyyntiasetuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä, jonka mukaan Finanssivalvonta toimisi lyhyeksimyyntiasetuksen 32 artiklassa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena asetuksen soveltamista varten. Finanssivalvontaan näin ollen kohdistuisivat pääsääntöisesti asetuksesta ilmenevät toimivaltaiselle viranomaiselle asetetut velvollisuudet. Finanssivalvonnan olisi kuitenkin otettava huomioon, mitä 37 a §:ssä säädetään ryhtyessään asetuksessa tarkoitettuihin toimenpiteisiin tai antaessaan asetuksessa tarkoitettuja päätöksiä tai suostumuksia.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 1 päivänä marraskuuta 2012. Lyhyeksimyyntiasetuksen 48 artiklan mukaan asetusta sovelletaan 1 päivästä marraskuuta 2012 artiklassa säädetyin poikkeuksin.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 5 §:n 19 kohta, 39 §:n 1 momentin 5 kohta ja 44 a §:n 1 momentin johdantokappale, sellaisina kuin ne ovat, 5 §:n 19 kohta laissa 689/2010, 39 §:n 1 momentin 5 kohta laissa 1493/2011 ja 44 a §:n 1 momentin johdantokappale laissa 1242/2011, sekä

lisätään 5 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laeissa 689/2010 ja 902/2011, uusi 20 kohta, lakiin uusi 37 a §, 39 §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on osaksi laeissa 1360/2010 ja 1493/2011, uusi 6 kohta, 42 §:ään uusi 4 momentti, jolloin nykyinen 4 ja 5 momentti siirtyvät 5 ja 6 momentiksi, sekä lakiin uusi 50 c § seuraavasti:

5 §
Muut finanssimarkkinoilla toimivat

Muulla finanssimarkkinoilla toimivalla tarkoitetaan tässä laissa:

---

19) luottoluokituslaitoksista annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1060/2009 tarkoitettua luottoluokituslaitosta;

20) sitä, joka on lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 236/2012, jäljempänä lyhyeksimyyntiasetus, 5 artiklan 1 kohdan nojalla velvollinen tekemään ilmoituksen, 6 artiklan 1 kohdan nojalla velvollinen julkistamaan tietoja, 7 artiklan 1 kohdan tai 8 artiklan nojalla velvollinen tekemään ilmoituksen, sitä, joka on velvollinen noudattamaan 12, 13 tai 14 artiklassa säädettyjä rajoituksia, sitä, joka 17 artiklan nojalla tekee poikkeusta koskevan ilmoituksen sekä sitä, joka on velvollinen noudattamaan Finanssivalvonnan 18 artiklan 1 kohdan, 19 artiklan 2 kohdan, 20 artiklan 2 kohdan, 21 artiklan tai 23 artiklan 1 kohdan taikka Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen 28 artiklan 1 kohdan nojalla tekemää päätöstä.

3 luku

Valvontavaltuudet

37 a §
Lyhyeksimyyntiasetuksessa tarkoitettujen erityisten valtuuksien käyttäminen

Ennen lyhyeksimyyntiasetuksen 20 artiklan 2 kohdassa ja 21 artiklassa säädetyn poikkeuksellisia tilanteita koskevan päätöksen sekä 13 artiklan 3 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemistä Finanssivalvonnan on pyydettävä asiasta valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin lausunto, jollei asian kiireellisyydestä muuta johdu. Lausunto on kuitenkin aina pyydettävä valtiovarainministeriöltä 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa.

Finanssivalvonta ei saa tehdä lyhyeksimyyntiasetuksen 20 artiklan 2 kohdassa tai 21 artiklassa tarkoitettua päätöstä eikä antaa 22 artiklassa tarkoitettua suostumusta muiden ETA-valtioiden toimivaltaisten viranomaisten aikomille lyhyeksimyyntiasetuksen 20 tai 21 artiklassa tarkoitetuille toimenpiteille, jotka kohdistuvat Suomen valtion liikkeeseen laskemaan valtionlainaan tai siihen kohdistuvaan luottoriskinvaihtosopimukseen, jos valtiovarainministeriö vastustaa päätöstä tai suostumuksen antamista.

Finanssivalvonnan on ilmoitettava viipymättä valtiovarainministeriölle tiedossaan olevista lyhyeksimyyntiasetuksen 13 ja 14 artiklan soveltamiseen liittyvistä seikoista, jotka koskevat Suomen valtion liikkeeseen laskemaa valtionlainaa tai siihen kohdistuvaa luottoriskinvaihtosopimusta.

39 §
Rikemaksu

Finanssivalvonta voi määrätä rikemaksun sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta:

---

5) laiminlyö sijoitusrahastolain 93 §:ssä tarkoitetun avaintietoesitteen laatimisen;

6) laiminlyö tai rikkoo lyhyeksimyyntiasetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden, 6 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuuden julkistaa tietoja taikka 7 artiklan 1 kohdassa tai 8 artiklassa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden taikka ei noudata 12 artiklan 1 kohdassa, 13 artiklan 1 kohdassa tai 14 artiklan 1 kohdassa säädettyä rajoitusta taikka Finanssivalvonnan 18 artiklan 1 kohdan tai 19 artiklan 2 kohdan nojalla tekemää päätöstä.

---

42 §
Seuraamusmaksu

---

Seuraamusmaksu määrätään sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo Finanssivalvonnan lyhyeksimyyntiasetuksen 20 artiklan 2 kohdan, 21 artiklan 1 kohdan tai 23 artiklan 1 kohdan taikka Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen 28 artiklan 1 kohdan nojalla tekemää päätöstä.

---

44 a §
Seuraamuksista ilmoittaminen Euroopan valvontaviranomaisille

Finanssivalvonnan on finanssimarkkinoita koskevissa Euroopan unionin säädöksissä tarkoitetuissa tapauksissa toimitettava asianomaiselle Euroopan valvontaviranomaiselle:

---

50 c §
Toiminta lyhyeksimyyntiasetuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena

Finanssivalvonta toimii lyhyeksimyyntiasetuksen 32 artiklassa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena ottaen huomioon, mitä 37 a §:ssä säädetään.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 20 päivänä syyskuuta 2012

Pääministeri
JYRKI KATAINEN

Elinkeinoministeri
Jyri Häkämies