Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 217/2009
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annetun lain muuttamisesta

TaVM 30/2009

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annettu laki koskee julkisia yrityksiä sekä yrityksiä, joille on annettu yksin- tai erityisoikeuksia tai joiden tehtäväksi on uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun toteuttaminen. Voimassa olevaa lakia ei kuitenkaan sovelleta yrityksiin, joiden liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa vuodessa. Esityksessä ehdotetaan, että lakiin otettaisiin säännökset myös niiden yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavien yritysten erilliskirjanpitovelvollisuudesta, joiden liikevaihto jää alle kyseisen liikevaihtorajan. Muutosta ehdotetaan ennen kaikkea siksi, että viranomaisen on voitava yrityksen koosta riippumatta varmistua, että palvelun tuottamisesta ei makseta ylisuuria korvauksia, jotka voisivat tuoda yritykselle kilpailijoihin verrattuna oikeudetonta etua. Valvonta toteutettaisiin niin, että yrityksen olisi toimitettava palvelun toimeksiantajalle vuosittain eriyttämislaskelma, josta näkyvät eriteltynä kyseisen palvelun tuottamiseen liittyvät kulut ja tuotot. Menettely parantaisi julkisten varojen käytön kustannustehokkuuden seurantaa. Ehdotettu muutos perustuu Euroopan yhteisön tuomioistuinkäytännössä ja valtiontukia koskevassa sääntelyssä tapahtuneeseen kehitykseen.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010.


YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annetulla lailla (19/2003), jäljempänä avoimuuslaki, on kansallisesti pantu täytäntöön komission direktiivi 80/723/ETY, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1980, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Ennen avoimuuslain säätämistä mainittu direktiivi oli pantu täytäntöön eräitä julkisia yrityksiä koskevasta tiedonantovelvollisuudesta annetulla lailla (183/1993), joka kumottiin avoimuuslain säätämisen yhteydessä. Mainittu direktiivi on siihen tehtyjen lukuisten muutosten vuoksi korvattu komission direktiivillä 2006/111/EY, annettu 16 päivänä marraskuuta 2006, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta, jäljempänä avoimuusdirektiivi.

Käsite ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut” tulee Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdasta, eikä käsitteen tulkinnassa ole viime vuosina tapahtunut merkittäviä muutoksia. Kyseisistä palveluista käytetään perustamissopimuksen 16 artiklan ilmausta ”yleistä taloudellista etua koskevat palvelut”, joilla tarkoitetaan samaa asiaa. Käsitteellä tarkoitetaan taloudellisia palveluita, joilla on yleishyödyllisiä tehtäviä ja joille jäsenvaltiot ovat sen vuoksi asettaneet erityisiä julkisen palvelun velvoitteita. Jäsenvaltiolla tarkoitetaan keskushallinnon ohella myös paikallisviranomaisia. Määriteltäessä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluita, on jäsenmaiden viranomaisilla laaja harkintavalta. Kansallisia erityispiirteitä voidaan ottaa huomioon niin valtakunnantasolla kuin paikallisestikin. Esimerkkeinä mahdollisista julkisen palvelun velvoitteista voidaan mainita luotsipalvelut, jäteöljyn käsittely, lakisääteiset terveydenhoitopalvelut, sairaalat, sosiaalinen asuntotuotanto, kattava kyläkauppajärjestelmä, postipalvelut, pankkitili, yleisradiotoiminta, huoltovarmuus ja liikenneyhteydet (esim. meri- ja lentoliikenne). Määritelmää ei siten voida soveltaa kaikkeen taloudelliseen toimintaan, vaan se tulee rajata tietyille jäsenvaltion kansalaisten ja yritysten kannalta välttämättömille aloille. Suomelle oman erityispiirteensä luovat korkea sosiaaliturvan taso sekä laaja-alaiset julkiset peruspalvelut. Ulkoisista tekijöistä ratkaisevassa asemassa on maan erittäin harva asutus, joka luo erityistarpeensa useille palveluille, kuten toimiville liikenneyhteyksille.

Avoimuuslain säätämisen jälkeen on yhteisön oikeudessa tapahtunut merkittävää kehitystä kyseisten palvelujen julkisen rahoituksen osalta. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut 24.7.2003 antamassaan tuomiossa (asia C-280/00, Altmark Trans, 88–93 kohdat) ne kriteerit, joiden täyttyessä yritykselle maksettava korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska kyseessä ei ole valtiontuki 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä, valtiontukia koskevat menettelytavat eivät sido tällaista korvausta. Niitä ei esimerkiksi tarvitse ilmoittaa komissiolle.

Jos palvelusta maksettava korvaus ei täytä Altmark-tuomiossa asetettuja edellytyksiä, on noudatettava normaaleja valtiontukea koskevia menettelyjä. Komissio on julkaissut marraskuussa 2005 sääntökokonaisuuden, jossa säädetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista maksettavien korvausten valvonnasta tilanteissa, joissa Altmark-tuomion mukaiset kriteerit eivät täyty. Kokonaisuuteen kuuluvat seuraavat säädökset:

– komission päätös, tehty 28 päivänä marraskuuta 2005, EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (2005/842/EY), jäljempänä vuoden 2005 päätös;

– julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön puitteet (2005/C 297/04), jäljempänä vuoden 2005 puitteet; ja

– komission direktiivi 2005/81/EY, annettu 28 päivänä marraskuuta 1980, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta annetun direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta.

Komissio julkaisi 20.11.2007 osana yhtenäismarkkinatarkastelua tiedonannon Yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskeva uusi eurooppalainen sitoumus. Lisäksi komissio julkaisi kolme työasiakirjaa viimeaikaisesta kehityksestä yleishyödyllisten palveluiden osalta, valtiontuista sekä julkisista hankinnoista ja yleishyödyllisistä sosiaalipalveluista. Asiakirjoissa selvennetään komission näkemyksiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen järjestämisestä ja niitä koskevasta sääntelystä.

Yhteisön kilpailuoikeudessa edellytetään nyt johdonmukaisesti, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta maksettavia korvauksia valvotaan yrityksen koosta riippumatta. Kolmannen Altmark-kriteerin mukaan ”korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto”. Sama ylikompensaation kielto sisältyy myös vuoden 2005 päätökseen ja puitteisiin. Kielto lähtee siitä olettamasta, että yrityksen saama ylikompensaatio antaa sille mahdollisuuden alihinnoitella tuotteensa muilla markkinoilla kuin mihin korvaus on alun perin tarkoitettu.

Kilpailuneutraliteetin turvaaminen siis edellyttää, että yritykselle maksettava korvaus ei ylitä sitä, mikä on tarpeen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseksi mukaan luettuna kohtuullinen voitto. Käytännössä tämän valvominen edellyttää väistämättä sitä, että on saatavissa luotettavaa tietoa siitä, mitä kustannuksia yritykselle aiheutuu julkisen palveluvelvoitteen täyttämisestä ja mitä tuloja se kyseisestä toiminnasta saa.

Vuoden 2005 päätöksessä määritellään ne valtiontueksi luokiteltavat korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta, joita ei tarvitse hyväksyttää etukäteen komissiolla perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Päätöksen 5 artiklan 5 kohta kuuluu seuraavasti: ”Kun yritys harjoittaa toimintaa sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen alalla että kyseisen alan ulkopuolella, sisäisessä kirjanpidossa on eriteltävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen ja muiden palvelujen tuottamisesta syntyneet menot ja tulot sekä menojen ja tulojen kohdentamisessa käytettävät parametrit. Mahdolliseen muuhun toimintaan kuin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseen liittyviin kustannuksiin on sisällytettävä kaikki muuttuvat kustannukset, asianmukainen osuus yhteisistä kiinteistä kustannuksista sekä riittävä tuotto omalle pääomalle. Näiden kustannusten osalta ei myönnetä korvausta.” Vuoden 2005 puitteet koskevat päätöksen ulkopuolelle jääviä tilanteita, ja niiden 19 kohdassa edellytetään, että yrityksen sisäisessä kirjanpidossa on eriteltävä ja erotettava toisistaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen ja muiden palvelujen tuottamisesta syntyneet menot ja tulot sekä menojen ja tulojen kohdentamisperusteet.

Altmark-päätöksessä on kyse perustamissopimuksen 86 ja 87 artiklojen tulkinnasta, joten se velvoittaa suoraan kaikkia toimijoita jäsenvaltioissa. Myös komission päätökset sitovat suoraan niitä, joille ne on osoitettu. Vuoden 2005 päätös on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, joten kaikki kansalliset viranomaiset ovat velvollisia noudattamaan sen määräyksiä. Päätöstä voidaan soveltaa, jos yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun toimeksisaajan vuotuinen liikevaihto on alle 100 miljoonaa euroa ja korvauksen määrä jää alle 30 miljoonaa euroa. Mainitut rajat eivät koske sairaaloita eivätkä sosiaalisesta asuntotuotannosta vastaavia yrityksiä.

Puitteet koskevat tilanteita, joita koskien ei ole säädetty erityisestä poikkeuksesta perustamissopimuksen 88 artiklasta johtuvaan ilmoitusvelvollisuuteen eli joissa jäsenvaltion on ilmoitettava suunnitellusta tuesta etukäteen komissiolle. Tukea ei saa panna täytäntöön ennen kuin komissio on sen hyväksynyt. Puitteiden määräykset eivät suoraan sido jäsenvaltioita, mutta käytännössä komissio harvoin hyväksyy muita kuin puitteiden mukaisia tukia niiden soveltamisalaan kuuluvien tukimuotojen osalta. Puitteet koontavat käytännössä EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan vakiintuneen yhteisöjen tuomioistuimen ja komission tulkinnan.

Avoimuuslain erilliskirjanpitovelvollisuus täyttää sekä Altmark-kriteerien että vuoden 2005 päätöksen ja puitteiden mukaiset vaatimukset tilien eriyttämisestä, jos palvelun toteuttavan yrityksen liikevaihto ylittää vuositasolla 40 miljoonaa euroa. Avoimuuslain 6 §:n mukaan erilliskirjanpitovelvollisen yrityksen on esitettävä tilinpäätökseen sisältyvänä liitetietona eriytettyjen toimintojen tuloslaskelmat, joista käyvät ilmi kaikki toimintokohtaiset tulot ja menot. Kustannuslaskennassa käytetyt periaatteet on kuvattava selkeästi, niiden on oltava objektiivisesti perusteltavia ja niitä on sovellettava johdonmukaisesti. Laissa säädettyä asetuksenantovaltuutta yksityiskohtaisemman sääntelyn antamiseksi ei ole toistaiseksi käytetty. Sen sijaan avoimuusdirektiivin soveltamisalan ulkopuolisilla erikseen säädellyillä aloilla erilliskirjanpitovelvollisuudesta on olemassa säädöksiä. Esimerkiksi sähkömarkkinalain nojalla on annettu kauppa- ja teollisuusministeriön asetus sähköliiketoimintojen eriyttämisestä (79/2005), jossa annetaan yksityiskohtaiset ohjeet sähköliiketoimintojen ja sähköverkkotoiminnan osatoimintojen eriyttämisestä yhteisön kirjanpidossa. Näitä alakohtaisia poikkeuksia lukuun ottamatta ei tällä hetkellä ole voimassa erilliskirjanpitovelvollisuutta koskevaa kansallista sääntelyä niiden yritysten osalta, joiden liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa. Niitä koskevat vain edellä selostetut yhteisön oikeuden säädökset.

1.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden lainsäädäntö

Varsinaisen avoimuusdirektiivin täytäntöönpanon lisäksi myös muissa EU:n jäsenmaissa on toteutettu tai vireillä toimenpiteitä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden osalta. Vuoden 2005 päätöksen mukaan jäsenvaltioiden tuli toimittaa kertomukset päätöksen soveltamisalaan kuuluvista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista 19.12.2008 mennessä. Komissio toteuttaa niiden pohjalta sääntelyn vaikutusten arvioinnin 19.12.2009 mennessä. Jäsenvaltioiden toimittamien kertomusten tietoja tai komission arvioita ei siten ole vielä julkaistu.

Varsinaista lainsäädäntöä vuoden 2005 päätöksen ja puitteiden määräyksistä on esimerkiksi Kreikassa, Latviassa, Sloveniassa ja Unkarissa. Iso-Britanniassa, Hollannissa ja Norjassa viranomaiset ovat laatineet lähinnä ei-sitovia kansallisia tulkintaohjeita julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta.

Julkisen palvelun velvoitetta on sovellettu laajalla kirjolla eri jäsenmaissa. Iso-Britanniassa paikallispalveluita ovat muun muassa vapaa-ajan palvelut, kuten urheilutilojen ja uimahallien toiminta, kulttuuripalvelut (museot, taidegalleriat, kirjastot), puisto- ja uimarantapalvelut (puhdistus ja ylläpito), jätteenkeräys- ja prosessointi sekä tienrakennus- ja kunnostuspalvelut. Saksassa julkisen palveluvelvoitteen luonteisena pidetään muun muassa kuljetus-, vedentarjonta- ja pysäköintipalveluita. Ranskassa vastaavina palveluina on pidetty esimerkiksi viemäröintiä, veden-, kaasun- ja sähkönjakelua, jätehuoltoa, joukkoliikennettä sekä satamien ja lentokenttien ylläpitoa tietyissä olosuhteissa.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on varmistaa sekä kilpailuviranomaisten että palveluvelvoitteen toimeksi antaneen viranomaisen mahdollisuudet valvoa palvelun tuottamisesta maksettujen korvausten käyttöä. Voimassa oleva laki koskee vain yli 40 miljoonan euron liikevaihdon omaavia yrityksiä, mutta käytännössä tätä pienemmätkin yritykset voivat saada yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseen merkittävän määrän julkista rahoitusta. Julkisten varojen huolellinen, kustannustehokas ja mahdollisimman tarkoituksenmukainen käyttö on luonnollinen lähtökohta kaikessa viranomaistoiminnassa. Myös Euroopan yhteisön edellä selostetuissa säädöksissä asetetaan viranomaisille nimenomainen velvollisuus valvoa, että palvelun tuottamisesta ei makseta ylisuuria korvauksia. Ylisuuri korvaus on käytännössä yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea ja se joudutaan siten useimmissa tapauksissa perimään takaisin palvelun tuottajalta. Ehdotettu velvollisuus eriyttämislaskelman laatimiseen loisi valmiit puitteet sille, miten korvausten valvonta tulisi käytännössä järjestää. Muut ehdotetut muutokset ovat lähinnä teknisluonteisia ja niitä käsitellään yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä.

Erilliskirjanpitovelvollisella yrityksellä tarkoitetaan avoimuuslaissa kahdentyyppisiä yrityksiä. Ensinnäkin laki koskee yrityksiä, joille on myönnetty yksin- tai erityisoikeuksia ja jotka toimivat tämän lisäksi myös muilla markkinoilla kuin mille yksin- tai erityisoikeus on myönnetty. Toiseksi erilliskirjanpitovelvollisen yrityksen käsite kattaa yritykset, joille on annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen, jotka saavat sitä varten jossain muodossa julkista rahoitusta ja joilla on myös muita toimintoja kuin kyseisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen. Ehdotetulla lakimuutoksella ei puututa ensiksi mainittujen yritysten erilliskirjanpitovelvollisuuteen. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvalla, palveluvelvoitteen saaneella yrityksellä ei olisi jatkossakaan tämän lain mukaista erilliskirjanpitovelvollisuutta, jos

1) yrityksen toimintoihin sovelletaan muuta Euroopan yhteisön lainsäädännön pohjalta annettua erilliskirjanpitoa koskevaa kansallista säädöstä tai erilliskirjanpitoa koskevaa yhteisön asetusta (esim. sähkömarkkinalaki);

2) yrityksen suorittamat palvelut eivät ole omiaan vaikuttamaan mainittavasti Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan;

3) palvelusta maksettu korvaus on myönnetty kokonaisuudessaan de minimis -tukena; tai

4) palvelun suorittaminen on uskottu yritykselle avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen ja sen saama julkinen rahoitus on myönnetty määräajaksi.

Jos mikään yllä luetelluista neljästä edellytyksestä ei täyty, yritys, jolle on asetettu julkisen palvelun velvoite, kuuluisi erilliskirjanpitovelvollisuuden piiriin. Yritysten, joiden liikevaihto on vähintään 40 miljoonaa euroa, tulisi entiseen tapaan eriyttää kirjanpitonsa 6 §:n mukaisesti. Uutta ehdotuksessa on se, että yritysten, joiden liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa, tulisi laatia 6 a §:n mukainen eriyttämislaskelma. Julkisilla luottolaitoksilla vastaava raja on 800 miljoonan euron tase.

Lähtökohta 6 a §:n mukaisessa erilliskirjanpitovelvollisuudessa olisi sama kuin nykyisin voimassa olevassa 6 §:ssä: eri toiminnoista saadut tulot ja niistä aiheutuvat menot on pidettävä kirjanpidollisesti erillään toisistaan. Tällöin viranomainen voi varmistua siitä, että maksettava korvaus ei ylitä palvelun tuottamisesta aiheutuneita todellisia kustannuksia mukaan luettuna kohtuullinen voitto.

Avoimuuslain 6 §:n mukaiset eriytettyjen toimintojen tuloslaskelmat lisätietoineen on kyseisessä pykälässä erikseen säädetty julkisiksi. Sen sijaan uuteen 6 a §:ään ei esitetä otettavaksi vastaavanlaista säädöstä, vaan sen mukaiseen eriyttämislaskelmaan sovellettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999).

Jos yrityksellä ei ole avoimuuslain 2 §:n 6 kohdassa määriteltyjä ”eri toimintoja” eli sen kaikki toiminnot ovat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ei ylikompensaation valvonta edellytä tilien eriyttämistä. Tämä vuoden 2005 päätöksen mukainen lähtökohta on omaksuttu myös tässä lakiehdotuksessa. Jos yrityksellä on useita julkisen palvelun velvoitteita (mutta ei eri toimintoja), voi palvelun toimeksiantaja harkintansa mukaan edellyttää yritykseltä vastaavia tietoja koskien juuri omaa toimeksiantoaan, mutta se edellyttää ehdon ottamista toimeksiantosopimukseen tai muuta sitovaa määräystä.

3 Esityksen vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevan valtiontukisääntelyn soveltaminen on melko uusi asia suomalaisessa julkisten palveluiden tarjonnassa. Seuraavassa käydään läpi aloja, joilla vuoden 2005 päätöstä on sovellettu sekä lisäksi esimerkkejä muista mahdollisista palveluista, joihin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevaa sääntelyä voisi soveltaa. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida, onko tällaisista palveluista maksettava korvaus aina perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, vaan arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti esimerkiksi kauppavaikutuksen osalta.

Yksi tärkeimmistä aloista, jolla Suomessa on toistaiseksi sovellettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää sääntelyä, on sosiaalinen asuntotuotanto, johon liittyen ympäristöministeriö on laatinut selvityksen ”Asuntopoliittiset tuet Suomessa ja niiden yhteensopivuus EU-oikeuden kanssa” (julkaistu 5.9.2007). Vuonna 2006 tukea maksettiin noin 220 miljoonaa euroa. Koska valtaosa rahoituksesta myönnetään korkotukena, vuosittain myönnettävän tuen lopullista määrää on vaikea yksiselitteisesti määritellä.Sosiaalisesta asuntotuotannosta huolehtivat Suomessa noin 470 yleishyödylliseksi nimettyä yritystä ja noin 1200 kunnallista yhtiötä. Näiden yhteisöjen toimialana on rakennuttaa, hankkia ja tarjota kohtuuhintaisia asuntoja. Yhteisöt eivät voi tulouttaa toiminnasta mitään muuta tuottoa kuin omistajan omille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, jonka suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin. Ehdotetulla lakimuutoksella ei ole vaikutusta näihin yrityksiin, koska niillä ei joko ole eri toimintoja tai ne ovat jo ennestään lain soveltamisalan piirissä. Asumiseen tarkoitettu tuki, jota ei myönnetä yrityksille vaan suoraan kotitalouksille, noin 90 % asuntopoliittisista tuista, on yhteisön valtiontukisääntelyn ja avoimuuslain soveltamisalan ulkopuolella.

Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla on toteutettu muutamia lain soveltamisalaan kuuluvia, muun muassa huoltovarmuuteen liittyviä hankkeita. Esimerkkinä voidaan mainita laki polttoturpeen turvavarastoista (321/2007). Vuositason kustannukset turpeen turvavarastoinnista ovat enimmillään 3,6 miljoonaa euroa. Muita esimerkkejä ovat Finpro ry:n kansainvälistymisen palvelut, osaamiskeskusohjelman klusterikoordinaation toimeksianto (noin 2,5 miljoonaa euroa vuosi) sekä sähkömarkkinalain (386/1995) julkisen palvelun velvoitteet, muun muassa verkonhaltijan verkon kehittämisvelvollisuus.

Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla esimerkkejä soveltamisalasta ovat kalastusvakuutusjärjestelmä sekä riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen toiminta. Mahdollisesti kyseeseen voisivat tulla esimerkiksi vesihuoltotoimenpiteet, metsäkeskusten metsävaratiedon hankinta ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen varhaiseläkejärjestelmän hallinnointi.

Liikenne- ja viestintäministeriön toimialaan kuuluvia julkisen palvelun velvoitteita on toteutettu muun muassa saariston yhteysalusliikenteen ylläpitämiseksi. Tarkoituksena on ollut varmistaa saariston kehityksen edistämisestä annetun lain mukaisesti, että saariston vakinaisella väestöllä on käytettävissään asumisen, toimeentulon ja välttämättömän asioinnin kannalta tarpeelliset liikenne- ja kuljetuspalvelut, sekä se, että nämä palvelut ovat mahdollisimman joustavat ja ilmaiset tai hinnaltaan kohtuulliset. Vakinaisesti saaristossa asuville tarjottavat kuljetuspalvelut ovat ilmaisia ja muiden kuin vakinaisesti saaristossa asuvilta perittävät kuljetusmaksut ovat olleet kohtuullisia. Yhteysalusliikenteen järjestämisessä on sovellettu komission antamia meriliikenteen valtiontuen suuntaviivoja (EUVL C 13, 17.1.2004, s. 3) ja siihen liittyen neuvoston asetusta (ETY) N:o 3577/92 palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi).

Tyypillinen esimerkki on myös paikallisten kannattamattomien lentoreittien ylläpito, mikäli liikenneyhteyksiä ei muutoin voida tyydyttävästi järjestää. Julkiset tahot voivat tukea säännöllistä lentoliikennettä vain julkisen palveluvelvoitteen ja siihen liittyvän kilpailuttamisen kautta. Julkisen palvelun velvoite antaa mahdollisuuden taata lentoliikenteen jatkuvuus syrjäisillä ja kehittyvillä alueilla silloin, kun lentoliikenteen voidaan katsoa olevan elintärkeää alueen taloudelle.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla mahdollisia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita voisivat olla tietyt sairaalapalvelut, veripalvelu, sähköisen potilasarkiston rakentaminen ja sähköisen lääkemääräyksen käyttöönotto.

Ehdotuksessa laajennetaan erilliskirjanpitovelvollisten yritysten joukkoa. Sääntelyn piiriin tulevia yrityksiä arvioidaan olevan tällä hetkellä vain enintään kolmekymmentä. Tämä johtuu siitä, että merkittävä osa yhteisön käsitteen ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut” alle kuuluvista palveluista tuotetaan Suomessa joko viranomaisen omana työnä tai ostopalveluna kilpailuttamalla ne julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007), jäljempänä hankintalaki, säädetyllä tavalla. Tällöin ei lähtökohtaisesti ole ollut tarvetta nimetä palvelua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi eikä asettaa palvelun tuottajalle erikseen julkisen palvelun velvoitetta. Pääsääntöisesti ei palvelun tuottaja ole tällöin myöskään erilliskirjanpitovelvollinen.

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavat usein julkisomisteiset yritykset. Hallitusohjelman mukaan hallitus varmistaa kilpailupolitiikan keinoin yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset. Kirjanpidon eriyttäminen edistää osaltaan tätä kilpailuneutraliteettitavoitetta. Vuoden 2005 päätöksen noudattaminen edellyttää, että palveluvelvoitteen sisältö on määriteltävä täsmällisesti. Kun lisäksi korvauksen määrää valvotaan eriyttämislaskelman avulla, tulee julkisen yrityksen selkeyttää roolinsa yhtäältä yleishyödyllisen palvelun tuottajana ja toisaalta kaupallisena toimijana. Kolmantena ulottuvuutena on julkisen yrityksen mahdollinen rooli ei-taloudellisena toimijana eli hallintoviranomaisena, mikä myös voi edellyttää kirjanpidon eriyttämistä. Viimeksi mainittu erottelu ei kuitenkaan suoraan liity tähän lakiehdotukseen.

On todennäköistä, että tulevina vuosina nykyistä suurempi osa julkisesta palvelutuotannosta ulkoistetaan. Palvelun määrittäminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi ei vaikuta hankintalain soveltamisalaan, joten julkisen palveluvelvoitteen antaminen ilman tosiasiallista kilpailuttamista on poikkeustapaus. Tällainen tilanne voisi olla esimerkiksi silloin, kun alalla ei ole markkinaehtoista toimintaa. Kun potentiaalisia palvelun toteuttajia on useita, julkisia hankintoja koskeva menettely on sellaisenaan kustannustehokkain vaihtoehto palveluvelvoitteen toteuttamisessa. Hankintalaissa edellytetään, että ulkoistettavia palveluja koskevat hankintasopimukset kilpailutetaan lain edellyttämällä tavalla. Kilpailuttamisvelvoitteeseen on kuitenkin poikkeuksia. Hankintalakia ei ensinnäkään sovelleta sopimuksiin, joiden pääasiallinen tarkoitus on muu kuin hankinta (ns. sekamuotoiset sopimukset). Lisäksi hankintalain 8 §:ssä luetellaan erikseen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät palvelut. Tietyissä tilanteissa on lisäksi mahdollista tehdä suorahankinta ilman, että hankinnasta julkaistaan ilmoitus (27 §). Esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa kilpailutus ei ole tuottanut yhtään tarjousta, voidaan neuvotella suoraan ostettavasta palvelusta potentiaalisen palveluntarjoajan kanssa.

Kun alalla ei ole riittävästi tarjontaa todellisen kilpailun aikaansaamiseksi, ei esimerkiksi suorahankinta tuota välttämättä kustannustehokkainta lopputulosta. Omat erityispiirteensä liittyvät myös julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksiin (niin kutsutut Public Private Partnership, PPP ja Institutional Public Private Partnership, IPPP) sekä pitkäaikaisiin käyttöoikeussopimuksiin (niin sanottu konsessio). Jos palvelu puolestaan tuotettaisiin julkisen palvelun velvoitteena, erilliskirjanpitovelvollisuus mahdollistaisi vuositasolla korvauksen kohtuullisuuden valvonnan. Menettely varmistaisi myös sen, että palvelun toteuttamisesta maksettu korvaus on EY:n valtiontukisääntöjen mukainen. Joissain tapauksissa kyseessä voi olla puhtaasti tuen myöntäminen ilman, että kyse olisi hankintalain mukaisesta palvelujen ostamisesta.

Se, kuinka paljon ehdotuksen piiriin kuuluu tulevaisuudessa yrityksiä, riippuu osaltaan yhteisön oikeuskäytännön kehittymisestä. Näyttäisi kuitenkin siltä, että tietyissä tilanteissa sekä hankintalainsäädännön että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita koskevien sääntöjen soveltamista olisi perusteltua tarkastella samanaikaisesti. Tämän päätelmän puolesta puhuvat ainakin seuraavat tekijät. Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1370/2007 5 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus tarjouskilpailumenettelyn perusteella. Komission vuoden 2005 päätöksessä todetaan johdanto-osan 23 kohdassa nimenomaisesti, että päätöksellä ei rajoiteta julkisia hankintoja koskevien yhteisön sääntöjen soveltamista.

Vaikutukset yrityksiin

Esityksen myötä aiempaa pienemmät yritykset joutuisivat pitämään erillistä kirjanpitoa eri toiminnoista toisin sanoen julkisen palveluvelvoitteen alaisesta ja muusta, puhtaasti kaupallisesta toiminnasta. Toisaalta tämä velvollisuus on jo voimassa komission vuoden 2005 päätöksen perusteella. Jos yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen osuus on eritelty yrityksen tilinpäätöksessä, ei yrityksen luonnollisesti tarvitse tehdä erillistä eriyttämislaskelmaa.

Jos tarvittavat tiedot eivät käy ilmi tilinpäätöksestä, tulee yrityksen laatia eriyttämislaskelma. Eri toiminnoista aiheutuvien kulujen ja tuottojen eritteleminen on yksinkertaisissa tapauksissa mahdollista suoraan yrityksen kirjanpitoaineistosta, jolloin eriyttämislaskelman laatiminen ei mainittavasti lisää kirjanpidosta aiheutuvia kustannuksia. Joissain tapauksissa eriyttämislaskelman laatiminen voi kuitenkin edellyttää yritykseltä tulojen ja menojen aiempaa yksityiskohtaisempaa kohdentamista. Hankalimpia ovat tilanteet, joissa yritys tuottaa palvelua samoilla henkilö- ja tilaresursseilla sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna että puhtaasti kaupallisin perustein, jolloin kohdistamiseen liittyvät ratkaisut joudutaan perustamaan erilaisiin arvioihin tai esimerkiksi työaikakirjanpitoon.

Eriyttämisvelvollisuudesta aiheutuvat kustannukset voidaan kokonaisuudessaan lisätä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Jos eriyttämislaskelman laatimisesta siis koituisi yritykselle ylimääräisiä kustannuksia, se voi saada ne korvattua täysimääräisesti sisällyttämällä kustannukset julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta aiheutuviin kuluihin. Vuoden 2005 päätöksen ja puitteiden mukaan julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta kompensoitavina kustannuksina voidaan huomioida kaikki yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset. Tällä perusteella ehdotettu eriyttämisvelvollisuus ei aiheuttaisi lisäkustannuksia yritykselle. Kustannusten jakautuminen voi kuitenkin yksittäistapauksissa vaihdella sen mukaan, mitä palvelun toimeksiantaja ja yritys ovat keskenään sopineet palvelun rahoitustavasta.

Velvollisuus kirjanpidon eriyttämiseen on siis jo voimassa vuoden 2005 päätöksen nojalla lakimuutoksesta riippumatta. Lisäksi on huomattava, että palvelun toimeksiantajat seuraavat pääsääntöisesti jo nyt palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia, jotta liiallisten korvausten maksamiselta vältyttäisiin. Esityksen tarkoituksena on yhtenäistää korvauksen valvonnassa käytettäviä tapoja, jolloin yritykset ovat entistä tasavertaisemmassa asemassa. Korvausten luotettava ja systemaattinen valvonta tehostaa markkinoiden yleistä toimivuutta, mikä on myös yritysten etu.

Ammattitilintarkastajan lausunto eriyttämislaskelmasta vaadittaisiin ainoastaan, jos yrityksen tilinpäätöksen on tarkastanut tilintarkastuslain (459/2007) 2 §:ssä tarkoitettu tilintarkastaja. Koska vapautus tilintarkastajan valinnasta koskee vain aivan pienimpiä yrityksiä, ei olisi tarkoituksenmukaista, että ne joutuisivat valitsemaan tilintarkastajan pelkästään eriyttämislaskelman laatimisen vuoksi.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksellä ei katsota olevan toistaiseksi merkittävää vaikutusta julkiseen talouteen. Erilliskirjanpitovelvollisuudesta seuraava kustannusten nousu on useimmissa tapauksissa marginaalinen palvelun kokonaiskustannuksiin nähden. Korvaukset, jotka jäävät alle 200 000 euron kolmen vuoden aikana voidaan maksaa 4 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaisesti de minimis -tukena, jolloin erilliskirjanpitovelvollisuutta ei ole. Ylikompensaation valvonnan tehostuminen voi tuoda säästöjä julkiselle sektorille erityisesti, jos julkisen palveluvelvoitteen käyttöala laajenee tulevaisuudessa.

Esityksen ei voida katsoa lisäävän merkittävästi viranomaisten hallinnollisia tehtäviä. Sen sijaan se helpottaa palvelun toimeksiantajan tehtävää, koska avoimuuslaista tulisi jatkossa yrityksen koosta riippumatta käymään ilmi, miten vuoden 2005 päätöksen tai puitteiden mukainen korvausten valvonta tulee järjestää. Lisäksi esitys tehostaa yhteisön kilpailu- ja valtiontukisääntöjen kansallista valvontaa.

Vaikutukset kuluttajiin

Ehdotetuilla muutoksilla ei ole suoria vaikutuksia kuluttajien asemaan. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluvelvoitteita uskotaan yrityksille niissä tilanteissa, joissa markkinoilla ei ole riittäviä kannusteita palveluiden tarjoamiseen. Yleishyödyllisten palveluiden tarkoituksena voi olla esimerkiksi keskeisten palveluiden saatavuuden turvaaminen syrjäisimmillä seuduilla, muun muassa tiettyjen kansalaisryhmien erityistarpeiden tyydyttämiseksi. Julkisen palveluvelvoitteen asettamisella pyritään kohtuuhintaisten ja laadukkaiden palveluiden tarjoamiseen. Lakiehdotuksella pyritään osaltaan palvelujen asianmukaiseen järjestämiseen, mikä hyödyttää välillisesti myös kuluttajia ja yrityksiä.

4 Asian valmistelu

Lakiehdotus on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriön (silloisen kauppa- ja teollisuusministeriön) asettamassa työryhmässä, jossa on ollut edustus sisäasiainministeriöstä, valtiovarainministeriöstä, opetusministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, liikenne- ja viestintäministeriöstä, kauppa- ja teollisuusministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, työministeriöstä, ympäristöministeriöstä, Kuntaliitosta ja Kilpailuvirastosta.

Työryhmän esityksestä pyydettiin lausunnot kaikilta ministeriöiltä, Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta, Kilpailuvirastolta, Elinkeinoelämän keskusliitto ry:ltä, Keskuskauppakamarilta, Suomen Kuntaliitto ry:ltä, Suomen Yrittäjät ry:ltä, HTM-tilintarkastajat ry:ltä, KHT-yhdistys ry:ltä, Suomen Taloushallintoliitto ry:ltä, Asianajotoimisto Borenius & Kemppinen oy:ltä, Asianajotoimisto Hannes Snellman oy:ltä, Asianajotoimisto Krogerus oy:ltä ja Asianajotoimisto LMR oy:ltä.

Lausunnoissa puollettiin laajasti työryhmän esitystä uuden 6 a §:n lisäämiseksi lakiin. Esityksen jatkovalmistelu on tehty virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä. Lausuntojen perusteella hallituksen esitykseen on tehty joitain lisäyksiä ja tarkennuksia. Lakiehdotuksen mahdollisia vaikutuksia Ahvenanmaahan selvitettiin valmistelun yhteydessä. Oikeusministeriön ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksen yhtenevän kannan mukaisesti Ahvenanmaan maakunnan hallitusta ei ehdoteta lisättäväksi avoimuuslain julkisyhteisön määritelmään.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1 §. Soveltamisala ja tarkoitus. Lain soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavien yritysten erilliskirjanpitovelvollisuus. Viittaus avoimuusdirektiiviin saatettaisiin ajan tasalle muuttamalla se koskemaan direktiivin viimeisintä versiota ja pykälään lisättäisiin viittaus komission vuoden 2005 päätökseen (2005/842/EY), johon ehdotettu eriyttämisvelvollisuus pääasiassa perustuu.

2 §. Määritelmät. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmää ehdotetaan muutettavaksi niin, että ilmaisu ”voittoa tuottavia palveluja” korvattaisiin sanonnalla ”taloudellisia palveluja”. Määrittelyssä ratkaisevaa on toiminnan taloudellinen luonne eikä tosiasiallinen kannattavuus. Taloudellisen toiminnan käsite tulee yhteisön oikeudesta ja sitä on tulkittava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Käsitettä on analysoitu esimerkiksi komission 20.11.2007 julkaisemassa tiedonannossa Yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskeva uusi eurooppalainen sitoumus, sivut 4 - 6. Nykyisin voimassaoleva määritelmä on otettu komission tiedonannosta Yleishyödylliset palvelut Euroopassa (2001/C 17/04), jonka suomenkielinen versio poikkeaa harhaanjohtavasti muista kieliversioista, joissa puhutaan voittoa tavoittelevista palveluista.

4 §. Soveltamisalan rajaus. Tässä pykälässä säädetään poikkeuksista niihin velvoitteisiin, joista on säädetty 3 §:ssä. Pykälän 3 momentin 2 kohtaan ehdotetaan lisäystä, jonka mukaan de minimis -tuen muodossa myönnetty rahoitus ei aiheuttaisi erilliskirjanpitovelvollisuutta. Perustamissopimuksen 92 artiklan ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/1998 2 artiklassa annetaan komissiolle mahdollisuus säätää, että tietyn euromääräisen rajan alle jäävä tuki ei ole 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Kyseisen artiklan nojalla komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 1998/2006 perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen, jäljempänä de minimis -asetus.

De minimis -tuen vähäisen määrän vuoksi sen mahdollinen kilpailua vääristävä vaikutus on niin vähäinen, että sen vuoksi ei ole syytä asettaa yritykselle erilliskirjanpitovelvollisuutta. Ehdotettu poikkeus liittyy läheisesti voimassa olevan 3 momentin 1 kohdan poikkeukseen, joka myös perustuu kauppavaikutuksen puuttumiseen. Siinä arvioidaan kuitenkin palvelun luonnetta toisin kuin ehdotetussa lisäyksessä, jossa huomio kohdistuu korvauksen määrään. De minimis -tukea voidaan myöntää de minimis -asetuksen mukaan yhdelle yritykselle enintään 200 000 euroa kolmen vuoden aikana.

Pykälän 3 momentin 3 kohdan mukaan erilliskirjanpitovelvollisuutta ei sovelleta yrityksiin, joille palveluvelvoite on uskottu avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen. Avoimella ja syrjimättömällä menettelyllä pyritään osaltaan takaamaan se, että palvelusta maksettava korvaus määräytyy markkinaehtoisesti. Avoimen ja syrjimättömän menettelyn ehto täyttyy ainakin silloin, kun hankintalain mukaisessa menettelyssä voidaan valita usean palveluntarjoajan välillä. Hankintalain ulkopuolella ovat ensinnäkin ns. sekamuotoiset sopimukset, joiden pääasiallinen sisältö on muu kuin hankinta. Menettely ei ole myöskään välttämättä avointa ja syrjimätöntä, jos hankintalakia ei sovelleta (hankintalain 8 §) tai jos kyseessä on 27 §:ssä määritelty suorahankinta. Esimerkiksi tilanteissa, joissa kilpailutus ei ole tuottanut yhtään tarjousta, voidaan neuvotella suoraan ostettavasta palvelusta palveluntarjoajien kanssa (27 § 1 kohta). Näissä tilanteissa erilliskirjanpitovelvoitteella voidaan valvoa maksettavan korvauksen suuruutta suhteessa kustannuksiin ja tuloihin.

Voimassa olevassa laissa on pykälän 3 momentin 2 kohdan perusteella vapautettu erilliskirjanpitovelvollisuudesta kaikki yritykset, joiden vuotuinen liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa. Ehdotetun lakimuutoksen myötä myös näiden yritysten tulisi eriyttää kirjanpidossaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun ja muihin toimintoihin liittyvät menot ja tulot. Erilliskirjanpitovelvollisuuden sisältö näiden alle 40 miljoonan liikevaihdon omaavien yritysten osalta määriteltäisiin uudessa 6 a §:ssä (muu eriyttämisvelvollisuus), jossa säädettäisiin eriyttämislaskelmalle asetettavista vaatimuksista. Uusi 6 a §:n mukainen muu eriyttämisvelvollisuus koskisi ainoastaan niitä yrityksiä, jotka on vapautettu 6 §:ssä määritellystä erilliskirjanpitovelvollisuudesta alhaisen liikevaihdon vuoksi eli 4 §:n 3 momentin 4kohdan perusteella. Muut soveltamisalarajaukset vapauttavat myös uudesta 6 a §:n erilliskirjanpitovelvollisuudesta.

5 §. Julkisten yritysten avoimuusvelvoite. Tämän pykälän 2 momenttiin ehdotettu muutos on luonteeltaan tekninen ja sillä saatetaan ajan tasalle laissa oleva viittaus avoimuusdirektiiviin.

6 a §. Eriyttämislaskelma. Tämä pykälä tulisi koskemaan niitä erilliskirjanpitovelvollisia yrityksiä, joiden liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa vuodessa sekä niitä julkisia luottolaitoksia, joiden taseen loppusumma on alle 800 miljoonaa euroa. Eriyttämislaskelman laatimisen lähtökohta on sama kuin 6 §:ssä: eri toiminnoista saadut tulot ja menot on pystyttävä erittelemään kirjanpidossa, jotta voidaan valvoa, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta ei makseta ylisuuria korvauksia.

Vaikka säädökset poikkeavat toisistaan varsin paljon sanamuodoiltaan, niitä soveltamalla laaditut laskelmat vastaavat kuitenkin käytännössä hyvin pitkälti toisiaan. Nykyisen 6 §:n ja ehdotetun 6 a §:n mukaisten erillislaskelmien merkittävin muodollinen ero on, että ensin mainitut ovat liitetietoina kiinteä osa tilinpäätöstä ja jälkimmäiset tilinpäätöksestä muodollisesti erillisiä asiakirjoja.

Jos eriyttämislaskelmassa edellytettävät tiedot käyvät ilmi yrityksen tilinpäätöksestä, ei erillistä eriyttämislaskelmaa näin ollen tarvita, koska palvelun toimeksiantanut julkisyhteisö voi varmistua korvauksen oikeasuhtaisuudesta suoraan tilinpäätöksen perusteella.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin uuden eriyttämisvelvollisuuden konkreettisesta sisällöstä, joka on momentissa määritellyn eriyttämislaskelman laatiminen. Momentin mukaan yrityksen, johon sovelletaan muuta eriyttämisvelvollisuutta, on laadittava kultakin tilikaudelta laskelma, josta ilmenevät eriyttämisvelvollisuuden alaisten palvelutoimintojen tuotot ja kulut. Säädöksen sanamuodosta ilmenee, että yrityksen harjoittaessa mahdollisesti useampia eriytettäviä palvelutoimintoja niitä voidaan käsitellä laskelmassa yhtenä. Sama ajatus käy ilmi myös tavasta, jolla jo nykyisin voimassa olevan avoimuuslain 2 §:n 2 momentissa on määritelty eri toiminnot.

Eriyttämislaskelman kiinteää yhteyttä yrityksen kirjanpitoon ja tilinpäätökseen osoittaa jo se, että laskelma tulee laatia eriyttämisvelvollisuuden alaisen yrityksen kultakin tilikaudelta. Eriyttämisvelvollisuuden alaiset tulot ja menot jaksotetaan siten tilikauden tuotoiksi ja kuluiksi vastaavalla tavalla kuin yritys toimii laatiessaan tilinpäätökseensä sisältyvää tuloslaskelmaa.

Pykälän 2 ja 3 momentissa säädettäisiin eriyttämislaskelman rakenteesta. Momentin sanamuodossa sekä sen perusteluissa on osittain tukeuduttu komission vuoden 2005 päätöksen (2005/842/EY) 5 artiklassa esitettyihin muotoiluihin.

Eriyttämislaskelmassa on kyse tuotto-kululaskelmasta, jossa eriytetyistä palvelutoiminnoista saaduista tuotoista vähennetään niistä aiheutuneet kulut. Viimeksi mainittuihin luetaan kaikki palvelujen tuottamiseen liittyvät muuttuvat kustannukset sekä palvelutoimintoihin kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kustannuksista. Edelleen voidaan vähentää investointeihin liittyvinä kuluina poistot sekä investointeihin liittyvät rahoituskulut siltä osin kuin kyseisiä investointeja voidaan pitää välttämättöminä palvelujen tuottamisessa. Eriyttämislaskelman on perustuttava yrityksen kirjanpitoon ja sitä laadittaessa on noudatettava soveltuvin osin voimassa olevia kirjanpitosäännöksiä ja hyvää kirjanpitotapaa. Kustannusten kohdistamisessa tulee noudattaa mahdollisimman pitkälle aiheuttamisperiaatetta ottaen kuitenkin käytännössä huomioon yrityksen sisäisen laskentatoimen tällaisen tiedon tuottamiselle asettamat tekniset ja taloudelliset rajat. Kustannusten kohdistamiseen liittyvät ratkaisut joudutaan käytännössä usein perustamaan erilaisiin arvioihin, joiden perusteista on muiden sovellettujen eriyttämisperusteiden tavoin annettava laskelmassa riittävä selvitys.

Yrityksellä on myös oikeus vähentää laskennallisena eränä eriyttämislaskelmassa palvelutoimintoihin sitoutuneelle omalle pääomalle määritelty kohtuullinen tuotto. Euroopan unionissa omaksuttu kielto maksaa ylisuuria korvauksia palvelujentuottajalle ei merkitse sitä, että palveluista saadaan periä enintään omakustannushintaa vastaava korvaus. Komission vuoden 2005 päätös sisältää kohtuullisen tuoton määritelmän. Päätöksen 5(4) artiklassa todetaan kohtuullisen tuoton tarkoittavan ”omalle pääomalle saatavaa tuottoa, jossa on otettu huomioon riski, jonka valtion osallistuminen aiheuttaa yritykselle erityisesti silloin, kun valtio myöntää yritykselle yksin- tai erityisoikeuksia, tai vastaavasti tämän riskin puuttumisen. Tämä tuotto ei yleensä saa ylittää kullakin alalla viime vuosina saatua keskimääräistä tuottoa. Aloilla, joilla ei toimi muita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavaan yritykseen verrattavia yrityksiä, vertailukohdaksi voidaan ottaa muissa jäsenvaltioissa tai tarvittaessa muilla aloilla toimivia yrityksiä sillä edellytyksellä, että kunkin alan erityispiirteet otetaan huomioon. Jäsenvaltiot voivat kohtuullista tuottoa määrittäessään ottaa käyttöön kannustinperusteita, jotka voivat liittyä etenkin tuotetun palvelun laatuun ja tuotannon tehokkuuden kasvuun”. Määritelmä antaa siis varsin paljon liikkumavaraa määritellä kohtuullinen tuotto tapauskohtaisesti. Yrityksen edun mukaista on luonnollisesti perustella eriyttämislaskelmassa soveltamansa tuottoprosentti mahdollisimman hyvin, jottei se joutuisi viime kädessä takaisinperinnän kautta maksamaan takaisin julkisyhteisölle saamiaan liialliseksi katsottuja korvauksia palveluntuottamisesta.

Eriyttämislaskelman yksityiskohtaisuus on viime kädessä riippuvainen eriytettyjen toimintojen luonteesta ja laajuudesta. Laskelma itsessään voi olla hyvinkin tiivis, mutta tällöinkin riittävät erittelyt on oheistettava viime kädessä alaviitteissä tai muulla vastaavalla tavalla. Laskelman selkeyden ja analysoinnin kannalta on yleisesti ottaen suositeltavaa noudattaa sitä laadittaessa lähtökohtaisesti samaa esittämistarkkuutta kuin yritys noudattaa vastaavaa tilikautta koskevassa tuloslaskelmassaan.

Eriyttämislaskelman toimittamisvelvollisuudesta ja -aikataulusta säädettäisiin pykälän 4 momentissa. Laskelma tulisi toimittaa palvelun toimeksiannosta vastaavalle julkisyhteisölle kahden kuukauden kuluessa siitä, kun yrityksen vastaavalta tilikaudelta laadittu tilinpäätös on vahvistettu.

Ottaen huomioon eriyttämislaskelman kiinteän yhteyden yrityksen kirjanpitoon sekä viranomaisten tarpeen varmistua laskelmien luotettavuudesta ja oikeellisuudesta on perusteltua säätää siitä, että eriyttämislaskelman yhteydessä viranomaisille toimitetaan myös vastaavalta tilikaudelta laadittu tilinpäätös.

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ovat tavallisesti luonteeltaan sellaisia, että niiden tuottamisesta sovitaan useaksi vuodeksi kerrallaan. Ylisuurten korvausten välttämisen valvonta on tarkoituksenmukaista järjestää yrityksen tilikausien mukaan. Vuotuista valvontaa edellytetään myös komission vuoden 2005 päätöksessä ja puitteissa.

Kyseeseen voi kuitenkin tulla myös kertaluonteinen hanke, jossa julkisen sektorin rahoitus kohdistuu yksittäiseen investointiin. Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa yleishyödyllisen palvelun tuotoilla voidaan kattaa sen tuottamisesta aiheutuvat juoksevat kustannukset, mutta jossa toiminnan aloittaminen, laajentaminen tai jatkaminen edellyttää sellaista investointia, jota ei voida toteuttaa ilman julkista tukea. Tämän vuoksi pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta poiketa kaavamaisesta eriyttämislaskelman toimittamisvelvollisuudesta, kun avustus kohdistuu kertaluonteiseen hankkeeseen. Julkisyhteisön on tällöinkin ehdottomasti varmistuttava siitä, että se saa oikeat ja riittävät tiedot hankkeen kustannuksista ja tuotoista. Ehdotuksen mukaan tietojen toimittamistapa ja -ajankohta jäisivät näissä tapauksissa julkisyhteisön harkintaan.

Edelleen samassa momentissa säädettäisiin eriyttämislaskelmaan liitettävästä tilintarkastajan lausunnosta, jonka tarkoituksena on myös avustaa viranomaista laskelman oikeellisuuden ja luotettavuuden arvioinnissa. Lausunnosta tulisi vähintään käydä ilmi, onko eriyttämislaskelma laadittu tämän lain säännösten edellyttämällä tavalla, ja siinä tulisi myös ottaa kantaa laskelmaan sisältyviin mahdollisiin puutteellisuuksiin.

Tilintarkastajan lausunto vaadittaisiin ainoastaan silloin, kun yrityksen tilinpäätöksen on tarkastanut tilintarkastuslain (459/2007) 2 §:ssä tarkoitettu tilintarkastaja. Käytännössä tämä tarkoittaa KHT- tai HTM-tilintarkastajaa taikka KHT- tai HTM-yhteisöä. Nykyinen tilintarkastuslaki, joka tuli voimaan 1.7.2007, rakentuu ammattimaisen tilintarkastuksen periaatteelle. Edellisen, vuoden 1994 tilintarkastuslain mahdollistama niin sanottu maallikkotilintarkastus on mahdollinen enää vuoden 2011 loppuun kestävään siirtymäaikaan asti, kuitenkin yhdistyksissä tästä poiketen toistaiseksi. Samalla pienimmät eli nykyisen tilintarkastuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetut kokorajat alittavat yhteisöt vapautettiin yleisestä tilintarkastusvelvollisuudesta. Mainitut rajat, joista yksi saa ylittyä, ovat varsin pienet: liikevaihto 200 000 euroa, taseen loppusumma 100 000 euroa ja palveluksessa keskimäärin kolme henkilöä. Tämän kokoisilla yrityksillä ei siten tarvitsisi lain mukaan olla jatkossa tilintarkastajaa lainkaan, toisaalta niillä voi olla edellä mainitun siirtymäajan loppuun asti olla pelkästään maallikkotilintarkastajia tai sitten ne ovat vapaaehtoisesti valinneet tilintarkastuslain 2 §:ssä mainitun ammattitilintarkastajan. Viimeksi mainituilla voidaan yleisesti ottaen olettaa olevan paremmat edellytykset antaa luotettava lausunto eriyttämislaskelmasta kuin maallikoilla, joiden laskentatoimen tietämys on käytännössä vaihteleva. Pienimmissäkin yrityksissä ilman lakisääteistä velvoitetta toimivien ammattitilintarkastajien tietämys on perusteltua hyödyntää eriyttämislaskelman arvioinnissa, mutta toisaalta tämänkokoisiin yrityksiin ei ole tarkoituksenmukaista vaatia ammattimaista tilintarkastusta pelkästään eriyttämislaskelman varmentamiseksi. Edellä mainituin perustein 3 momentin toinen virke on muotoiltu siten, että laskelmasta tulee antaa ammattitilintarkastajan lausunto vain silloin, kun yritykseen on tällainen valittu.

Pykälän 5 momentissa ehdotetaan säädettäväksi vastaavanlaisesta asetuksenantovaltuutuksesta, joka sisältyy voimassaolevaan 6 §:n 4 momenttiin. Siten valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin eriyttämislaskelman sisällöstä. Tämä ilmenee valtuutuksen sanamuodosta, joka ei olisi uudessakaan pykälässä muodoltaan valtioneuvostoa välittömästi velvoittava (”voidaan säätää”). Ehdotettu muotoilu turvaisi kuitenkin mahdollisuuden antaa myöhemmin tarkempaa ohjeistusta, jos tämä katsotaan tarpeelliseksi.

7 §. Tietojen säilyttäminen. Lakiehdotuksessa pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin palvelun toimeksiantaneen julkisyhteisön velvollisuudesta tietojen säilytykseen. Komission oikeus valvoa tukia takautuvasti on menettelytapa-asetuksessa 659/1999 rajattu ajallisesti kymmeneen vuoteen. Jotta voidaan osoittaa, että valtiontukisääntöjä on noudatettu, julkisyhteisön tulee säilyttää tämän ajan kaikki tarvittavat tiedot, kuten esimerkiksi tiedot korvausten määrittämisestä, maksamisesta, valvonnasta sekä 6 §:n mukaiset tuloslaskelmat ja 6 a §:n mukaiset eriyttämislaskelmat.

9 §. Julkisten teollisuusyritysten vuosiraportit. Pykälän 4 momentissa vaihdetaan valtionhallinnon organisaatiomuutoksen seurauksena kauppa- ja teollisuusministeriön tilalle työ- ja elinkeinoministeriö.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010.

Tilintarkastuslain 57 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaan voidaan kuntaomisteisessa yhtiössä käyttää JHTT-tilintarkastajaa enintään 31.12.2012 päättyväksi toimikaudeksi. Tämän vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi siirtymäsäännös, jonka mukaan velvollisuus hankkia tilintarkastajan lausunto eriyttämislaskelmasta koskisi myös niitä yrityksiä, jotka hyödyntävät edellä mainittua tilintarkastuslain siirtymäsäännöstä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Lakiehdotukset

Laki eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta 24 päivänä tammikuuta 2003 annetun lain (19/2003) 1 §, 2 §:n 2 momentin d kohta, 4 §:n 3 momentti, 5 §:n 2 momentti ja 9 §:n 4 momentti sekä

lisätään 4 §:ään uusi 4 momentti, lakiin uusi 6 a § sekä 7 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:


1 §
Soveltamisala ja tarkoitus

Tässä laissa säädetään suomalaisten julkisyhteisöjen ja eräiden yritysten välisiä taloudellisia suhteita koskevasta avoimuudesta, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavien yritysten erilliskirjanpitovelvollisuudesta sekä valtion tiedonantovelvollisuudesta Euroopan yhteisöjen komissiolle.


Lain tarkoituksena on turvata komission ja kansallisten viranomaisten mahdollisuudet valvoa yhteisön kilpailu- ja valtiontukisääntöjen noudattamista siten kuin säädetään jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta annetussa komission direktiivissä 2006/111/EY, jäljempänä avoimuusdirektiivi, ja EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen tehdyssä komission päätöksessä 2005/842/EY.


2 §

Määritelmät



Edellä 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetaan:


d) yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvällä palvelulla Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 16 ja 86 artiklassa tarkoitettuja taloudellisia palveluita, joilla toteutetaan yleishyödyllisiä tehtäviä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisiä julkisen palvelun velvoitteita.


4 §
Soveltamisalan rajaus

Edellä 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua erilliskirjanpitovelvollisuutta ei myöskään sovelleta:

1) yritysten niihin palveluihin, joiden suorittaminen ei todennäköisesti vaikuta merkittävästi Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan;

2) yrityksiin, joille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittamisesta maksettu korvaus on kokonaisuudessaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/1998 2 artiklassa tarkoitettua vähämerkityksistä tukea (de minimis -tuki);

3) yrityksiin, joille on uskottu avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottaminen, jos niille missä hyvänsä muodossa annettu julkinen rahoitus on myönnetty tietyksi ajaksi;


4)yrityksiin, joiden vuotuinen liikevaihto on vähemmän kuin 40 miljoonaa euroa kahdelta viimeiseltä sellaista vuotta edeltäneeltä tilikaudelta, jona julkisyhteisö on myöntänyt niille Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan mukaisia erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia tai jona sille on uskottu perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottaminen; julkisten luottolaitosten osalta vastaavana raja-arvona on kuitenkin taseen 800 miljoonan euron loppusumma.


Edellä 3 momentin 4 kohdan nojalla erilliskirjanpitovelvollisuudesta vapautetun yrityksen on laadittava 6 a §:ssä tarkoitettu eriyttämislaskelma, jos se saa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseen julkista rahoitusta.


5 §
Julkisen yrityksen avoimuusvelvoite

Siltä osin kuin 2 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun julkisen teollisuusyrityksen viimeksi kuluneen tilikauden liikevaihto on ollut yli 250 miljoonaa euroa, avoimuusvelvoitteen piiriin kuuluvien tietojen osalta on voimassa, mitä avoimuusdirektiivin 8 artiklassa säädetään.


6 a §
Eriyttämislaskelma

Yrityksen, jota tarkoitetaan 4 §:n 4 momentissa, on laadittava kultakin tilikaudelta laskelma, josta ilmenevät eriyttämisvelvollisuuden alaisten palvelutoimintojen tuotot ja kulut (eriyttämislaskelma).


Eriyttämislaskelmaan tulee sisällyttää tuottoina kaikki eriytetystä palvelutoiminnasta kertyneet tuotot. Näistä tuotoista vähennetään vastaavasti kaikki palvelujen tuottamisesta aiheutuvat muuttuvat kulut sekä palvelutoimintaan kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kuluista.


Investointeihin liittyvät poistot ja rahoituskulut ovat laskelmassa vähennettäviä kuluja siltä osin kuin kyseiset investoinnit ovat välttämättömiä palvelun tuottamiselle. Eriyttämislaskelmassa voidaan lisäksi vähentää laskennallisena vähennyseränä palvelutoimintaan sitoutuneelle omalle pääomalle määritelty kohtuullinen tuotto. Sovelletut eriyttämisperusteet tulee yksilöidä laskelmassa.


Eriyttämislaskelma ja vastaavalta tilikaudelta laadittu tilinpäätös on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamisesta palvelun toimeksiantaneelle julkisyhteisölle. Jos yrityksen tilinpäätöksen on tarkastanut tilintarkastuslain (459/2007) 2 §:ssä tarkoitettu tilintarkastaja, eriyttämislaskelmaan on liitettävä myös tilintarkastajan lausunto tästä laskelmasta. Poiketen siitä, mitä edellä tässä momentissa säädetään, julkisyhteisö voi määrätä eriyttämislaskelmaan sisältyvien tietojen toimittamisesta muulla tavoin, jos julkinen rahoitus on myönnetty kertaluonteisen hankkeen toteuttamiseksi.


Eriyttämislaskelman tarkemmasta sisällöstä voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.


7 §

Tietojen säilyttäminen


— — — — — — — — — — — — — —


Palvelun toimeksiantaneen julkisyhteisön on säilytettävä vähintään kymmenen vuoden ajan kaikki sellaiset tiedot, jotka tarvitaan sen osoittamiseksi, että palvelusta ei ole maksettu liiallisia korvauksia. Tiedot on toimitettava komissiolle tämän kirjallisesta pyynnöstä.


9 §
Julkisten teollisuusyritysten vuosiraportit

Ministeriöiden tulee toimittaa vaadittavat tiedot työ- ja elinkeinoministeriölle niin ajoissa, että ne voidaan toimittaa komissiolle tässä pykälässä säädetyssä määräajassa.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Sen lisäksi, mitä 6 a §:n 4 momentissa säädetään, tilintarkastajan lausunto on vuosina 2008—2012 liitettävä eriyttämislaskelmaan myös silloin, kun yrityksen tilinpäätöksen on tarkastanut julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) tarkoitettu JHTT- tilintarkastaja.



Helsingissä 16 päivänä lokakuuta 2009

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Elinkeinoministeri
Mauri Pekkarinen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.