Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 28/2009
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 54 §:n sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n muuttamisesta

SiVM 4/2009

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia sekä vapaasta sivistystyöstä annettua lakia. Esityksen tavoitteena on varmistaa rahoituksen asianmukainen ja riittävä valvonta tehostamalla tarkastustoimintaa. Molemmissa laeissa säädettäisiin valtionapuviranomaisen oikeudesta valtuuttaa rahoituksen määräämiseksi tarvittavien tietojen oikeellisuutta tarkastamaan ulkopuolinen tilintarkastaja. Lisäksi molempiin lakeihin ehdotetaan lisättäväksi valtionapuviranomaisen oikeus määrätä tarpeen mukaan ulkopuolinen asiantuntija avustamaan tarkastuksessa. Laeissa säädettäisiin hyvän hallinnon takeita turvaavien yleishallinto-oikeudellisten säädösten soveltamisesta ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja asiantuntijaan. Päätöksenteko tarkastusten suorittamisesta säilyisi valtionapuviranomaisella. Opetushallituksen asema tarkastuksia suorittavana viranomaisena ei muuttuisi.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan kesällä 2009.


PERUSTELUT

1 Nykytila

1.1 Lainsäädäntö

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmän perustietojen oikeellisuuden varmistamiseksi toteutetaan opetusministeriön toimeksiannosta koulutuksen ja muun toiminnan järjestäjiin ja ylläpitäjiin kohdistuvaa tarkastustoimintaa.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998), jäljempänä rahoituslaki, 54 §:ssä (1071/2005) ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 21 §:ssä (1200/2005) säädetään rahoituksen saajan velvollisuudesta toimittaa valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämistä varten tarpeelliset tiedot, opetusministeriön oikeudesta tarkastaa tietojen oikeellisuus sekä rahoituksen saajan velvoitteista ja tarkastusta suorittavan oikeuksista lain mukaisissa tarkastuksissa.

Rahoituslain 54 §:n 1 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan rahoituksen saajan on toimitettava valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin opetusministeriö määrää.

Rahoituslain 54 §:n 2 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 2 momentin perusteella opetusministeriöllä on tietojen oikeellisuuden toteamiseksi oikeus suorittaa rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvia tarkastuksia. Molempien lakien mukaan opetusministeriö voi antaa tarkastuksen suorittamisen Opetushallituksen tehtäväksi.

Rahoituksen saajan on annettava korvauksetta tarkastusta suorittavalle virkamiehelle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto. Tällaisia tietoja, selvityksiä ja asiakirjoja sekä tallenteita ovat kaikki rahoituksen myöntämisen perusteiden täyttymistä koskevat tiedot ja asiakirjat. Tarkastuksen kohteena olevan rahoituksen saajan tulee muutoinkin avustaa tarkastuksessa.

Tarkastusta suorittavalla on myös oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Tämä oikeus käsittää kaikki ne tilat ja alueet, joiden olosuhteilla on merkitystä arvioitaessa valtionosuuden myöntämisen perusteiden täyttymistä. Tällaisia tiloja ovat ainakin toimistotilat tai muut vastaavat tilat, taloushallinnon tilat sekä itse toiminnan harjoittamiseen käytettävät tilat. Tarkastusta ei kuitenkaan saa suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. Kotirauhan piirin ydinalueena on yksityisen henkilön asunto.

Rahoituslain 54 §:n 3 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan tarkastusta suorittava virkamies voi ottaa tarkastusoikeuden piirissä olevan aineiston haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edellyttää. Haltuunotto voi tulla kyseeseen silloin, kun asiaa ei voida tarkastuksen vaatimalla tavalla selvittää tarkastuksen yhteydessä. Haltuunoton kohteena voivat olla kaikki tarkastusoikeuden piirissä olevat asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto. Aineiston haltuunotosta on tarkastuksen yhteydessä laadittava pöytäkirja, jossa on mainittava haltuunoton tarkoitus ja haltuun otettu aineisto. Momentissa edellytetään lisäksi, että haltuun otettu aineisto on palautettava viipymättä, kun sitä ei enää tarvita tarkastuksen suorittamiseksi.

Lisäksi rahoituslain 54 §:n 4 momenttiin sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 4 momenttiin on otettu säännökset opetusministeriön ja opetushallituksen oikeudesta saada poliisi- ja ulosottoviranomaisilta tarvittaessa virka-apua.

Rahoituslain 54 §:n 2—4 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 2—4 momentin säännökset vastaavat soveltuvin osin valtionavustuslain (688/2001) 16—18 §:n säännöksiä tarkastusoikeudesta, tarkastuksen suorittamisesta ja virka-avusta. Valtionavustuslain mukaisessa tarkastuksessa tarkastettavat tiedot liittyvät laajemmin muun muassa kirjanpito- ja tilinpäätösaineistoon ja muuhun mahdolliseen rahoituksen myöntämisen perusteisiin ja käyttöön liittyvään aineistoon, kun taas rahoituslain sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisessa tarkastuksessa keskitytään pikemminkin opiskelijamääriä ja toiminnan laajuutta koskeviin dokumentteihin.

Valtionavustuslain 16 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään valtuuttaa toisen viranomaisen lisäksi myös ulkopuolisen tilintarkastajan suorittamaan valtionavustuksen maksamisessa ja käytön valvonnassa tarpeellisia tarkastuksia. Lisäksi valtionavustuslaissa on säädetty mahdollisuudesta käyttää apuna ulkopuolista asiantuntijaa.

Myös rakennerahastolain (1401/2006) 6 ja 7 luvuissa tarkoitetuilla tarkastusviranomaisilla on oikeus päätöksellään valtuuttaa riippumaton tilintarkastaja suorittamaan tarkastuksia puolestaan.

1.2 Käytäntö

Vuoden 1993 alusta voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen seurantajärjestelmä perustuu pääosin toiminnan järjestäjän ja ylläpitäjän itsensä antamiin tietoihin eli luottamukseen. Ottaen huomioon, että rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukainen rahoitus perustuu pitkälti tosiasiallisen toiminnan määrään ja järjestäjinä on niin kuntia, kuntayhtymiä kuin yksityisiä yhteisöjä ja säätiöitäkin, rahoitukseen liittyvien tarkastusten tekeminen on havaittu käytännössä tarpeelliseksi. Näissä tilanteissa tarkastusoikeus täydentää rahoituksen saajan raportointivelvollisuutta ja saajaan kohdistuvaa valvontaa. Vastuu rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen asianmukaisesta toimittamisesta ja tiedon oikeellisuuden varmistamisesta kuuluu rahoituksen saajalle.

Tarkastuksia on tehty vuosittain ja ne ovat koskeneet rahoituksen perusteena olevia suoritteiden määriä ja ilmoitettuja kustannus- ja tulotietoja ja niiden kohdistamisperiaatteita eri toimintamuotoihin. Tarkastuksissa keskitytään lähinnä oppilaita, opiskelijoita, opetustunteja tai muita suoritteita koskeviin dokumentteihin, joita ovat muun muassa tilastointipäivien ilmoitukset sekä niihin liittyvät oppilas- ja opiskelijamäärätiedot ja toiminnan järjestäjän päätökset. Tarkastajina ovat käytännössä olleet Opetushallituksen virkamiehet. Opetusministeriössä on hyväksytty Opetushallituksessa laadittu suunnitelma kunkin vuoden tarkastuksista ja tehty hallintopäätökset tarkastuksen toteuttamisesta jokaisessa tarkastuskohteessa. Opetusministeriö ei ole itse käytännössä suorittanut tarkastuksia.

1.3 Nykytilan arviointi

Vuonna 2008 rahoituslain sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisia järjestäjiä ja ylläpitäjiä oli 935, joista yksityisiä toiminnan järjestäjiä oli 464. Rahoitusta on myönnetty vuonna 2009 noin 3,7 miljardia euroa, josta yksityisten toiminnan järjestäjien osuus on noin 1,2 miljardia euroa.

Tarkastustoiminnan suorittamisesta tällä hetkellä huolehtiva Opetushallitus on suorittanut tarkastuksia 2—3 kappaletta vuodessa. Joidenkin tarkastusten suorittaminen on jatkunut seuraavana vuonna. Opetushallituksessa tarkastustoimintaan käytetään noin 1,5 henkilötyövuotta. Opetushallituksen resurssit ovat selkeästi riittämättömät tarkastettavan toiminnan määrään nähden. Alle viiden tarkastuksen suorittamista vuodessa ei voida pitää riittävänä tehokkaan tarkastustoiminnan ylläpitämiseksi suhteutettuna rahoituksen ja rahoituksen saajien määrään.

Valvonta- ja tarkastustoiminnan tarkoituksena on edistää lakien toteutumista, varmistaa yleistä lainkuuliaisuutta sekä valvoa valtion varojen käyttöä. Opetus- ja kulttuuritoimen tarkastustoiminnan tarkoituksena on varmistaa toiminnan järjestäjien ja ylläpitäjien antamien tietojen oikeellisuus sekä kerätä yhtenäistä menettelyä noudattaen tietoa opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmän toimivuudesta.

Opetusministeriön toimialan tarkastuskohteissa on viime aikoina ilmennyt useissa tapauksissa epäselvyyksiä. Tarkastukset vaativat viranomaisilta huomattavan paljon resursseja varsinkin, jos tarkastuksesta voi seurata valtionosuuden takaisinperintä ja mahdollinen oikeudenkäynti. Tällä hetkellä resurssit tehokkaan tarkastustoimen ylläpitämiseksi eivät ole riittävät. Tarkastustoimintaa on tarpeen nopealla aikataululla kehittää ottaen huomioon muun muassa viime aikoina ilmi tulleet epäselvyydet.

Valtionavustuslaista poiketen rahoituslaissa tai vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa ei nykyisin säädetä valtuudesta antaa tarkastuksen suorittaminen tehtäväksi yksityiselle tilintarkastajalle tai tilintarkastusyhteisölle taikka käyttää tarkastuksessa apuna ulkopuolista asiantuntijaa. Käytännön toiminnassa on havaittu, että olisi tarkoituksenmukaista saada joustavasti käyttöön viranomaisten itse suorittaman toiminnan lisäksi myös yksityisen toimialan tarkastusasiantuntemus ja resurssit, jotta tarkastusten riittävä suorittaminen voitaisiin paremmin turvata. Tämä vastaisi myös valtionavustuslain ja rakennerahastolain säännöksiä.

2 Ehdotetut muutokset

2.1 Tavoitteet

Tavoitteena on edistää opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen valvontaa tehostamalla tarkastustoimintaa ja varmistamalla toiminnan järjestäjien rahoituksen perusteena olevien tietojen oikeellisuus. Tavoitteena on lisätä joustavuutta tarkastustoiminnan organisoinnissa ja saada viranomaisten itse suorittaman tarkastustoiminnan lisäksi käyttöön myös yksityisen toimialan tarkastusasiantuntemus ja resurssit.

Tarkastustoiminnan kehittäminen parantaa keinoja havaita mahdollisia väärinkäytöksiä, ennaltaehkäistä epäselvyyksiä tietojen oikeellisuudessa ja tehostaa julkisten varojen käyttöä. Tämä edistää myös rahoituksen saajien tasapuolista kohtelua, kun annettujen tietojen oikeellisuuteen ja valvontaan kiinnitettäisiin entistä enemmän huomiota.

Lisäksi tavoitteena on edelleen parantaa ohjausta ja seurantaa viranomaisten ja rahoituksen saajien välillä, varmistaa tarkastustoiminnan kokonaisvaltainen suunnittelu ja riittävät resurssit sekä kehittää yhteistyötä ja työnjakoa tarkastustoimintaan osallistuvien tahojen välillä.

2.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Vaihtoehtoinen tapa tehostaa tarkastustoimintaa ja valvontaa olisi kohdentaa merkittävästi lisää henkilöstöresursseja joko valtionapuviranomaiselle eli käytännössä opetusministeriölle tai tarkastuksia tällä hetkellä suorittavalle Opetushallitukselle. Tämä vaatisi uuden henkilökunnan rekrytoimista ja kouluttamista vaativiin erityistehtäviin. Tällöin yksityisen sektorin osaamista ei saataisi vastaavalla tavalla hyödynnettyä eikä tarkastukseen tarvittavien resurssien määrän vaihtelu olisi yhtä joustavaa kuin ostopalveluita käytettäessä.

Nyt ehdotettujen säädösmuutosten ohella mahdollinen rinnakkainen ennaltaehkäisevä keino lisätä valtionosuuksien perusteiden oikeellisuuden valvontaa olisi edellyttää kuntasektoria vastaavasti myös yksityisten ylläpitäjien ja toiminnan järjestäjien osalta tilintarkastajien lausunnot valtionosuuksien perusteiden oikeellisuudesta. Kuntalain (365/1995) 73 §:n 1 momentin 3 kohdan (519/2007) mukaan kunnan tilintarkastajan kuuluu tarkastaa, ovatko valtionosuuksien perusteista ja käytöstä annetut tiedot oikeita.

Myös valtionavustuslaissa säädetyn valtionapuviranomaisen valvontatehtävän perusteella on eräillä sektoreilla edellytetty valtionavustuksen saajan tilintarkastajan antamaa lausumaa valtionavustuksen käytöstä. Valtionavustuslain 15 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen valvontaa voitaisiin tehostaa soveltuvin osin edellyttämällä vastaavasti tilintarkastajan lausuntoa yksityisten ylläpitäjien ja toiminnan järjestäjien osalta. Tällöin voitaisiin esimerkiksi edellyttää tilintarkastajan allekirjoittama yksityisen rahoituksensaajan antama vakuutus perustietojen ilmoitukseen tai kustannuskyselyn vastaukseen.

Tämä rinnakkainen keino edellyttää kuitenkin vielä lisäselvitystä muun muassa sen yhteydestä tilintarkastustoiminnan sääntelyyn ja käytäntöihin. Lisäksi tulee selvittää tilintarkastajan lausuman käyttöönoton vaikutuksia tiedonsaannin ohjeistukseen ja menettelyihin sekä rahoituksensaajien velvollisuuksiin ja kustannuksiin.

Voidaan katsoa, että tässä vaiheessa kustannustehokkain ja nopein tapa tehostaa tarkastustoimintaa olisi sekä lisätä tarkastusten joustavuutta mahdollistamalla ulkopuolisten tilintarkastajien käyttö että parantaa opetusministeriön ja Opetushallituksen keinoja kehittää tarkastustoimintaa.

2.3 Ehdotetut muutokset

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin ja vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi valtionavustuslakia ja rakennerahastolakia vastaava mahdollisuus valtuuttaa ulkopuolinen tilintarkastaja suorittamaan tarkastuksia. Ulkopuolisella tilintarkastajalla olisi viranomaista vastaavat oikeudet ja velvollisuudet tarkastustehtävää suorittaessaan lukuun ottamatta oikeutta saada itsenäisesti virka-apua. Lisäksi rahoituslaissa ja vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslakia vastaava oikeus käyttää tarkastuksessa avustamassa ulkopuolista asiantuntijaa.

Rahoituslain 54 §:n ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n otsikkoa ehdotetaan lyhennettäväksi. Tietojen toimittaminen ja tarkastus kuvaisi selkeästi pykälän ydinsisällön.

Rahoituslain 54 §:n 2 momentissa ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 2 momentissa säädettäisiin valtionapuviranomaisen oikeudesta päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Koska rahoituslain 53 §:n ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 16 §:n perusteella lääninhallitus toimii nykyään valtionapuviranomaisena oppilaitosten ja kirjastojen perustamishankkeita koskevissa asioissa ja Opetushallitus eräissä erityisissä valtionavustuksissa, ehdotetaan opetusministeriön sijasta säädettävän yleisesti valtionapuviranomaisen tarkastusoikeudesta.

Ehdotuksen mukaan opetusministeriö voisi edelleen antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi.

Uutena mahdollisuutena ehdotetaan säädettäväksi valtionapuviranomaisen oikeudesta antaa tarkastuksia ulkopuolisen tilintarkastajan tehtäväksi. Valtuutus tarkastusten suorittamiseen voitaisiin antaa julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) tai tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitetulle hyväksytylle tilintarkastajalle tai tilintarkastusyhteisölle eli JHTT-tilintarkastajalle tai JHTT-yhteisölle, KHT-tilintarkastajalle tai KHT-yhteisölle taikka HTM-tilintarkastajalle tai HTM-yhteisölle. Tilintarkastusyhteisön olisi nimettävä tarkastuksesta päävastuullinen tilintarkastaja.

Jotta tarkastukset olisivat riittävän tehokkaita, tulee tilintarkastajalla olla tarvittava asiantuntemus. Momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että tilintarkastajalla tulee olla riittävä perehtyneisyys opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmään. Tilintarkastajalta edellytetään erityisesti toiminnan ja sitä koskevan lainsäädännön tuntemusta. Koska JHTT-tutkinnon tutkintovaatimuksiin sisältyy opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain tuntemus, voidaan olettaa että JHTT-tilintarkastajilla on riittävä teoreettinen tietopohja opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmästä. KHT- ja HTM-tilintarkastajien osalta riittävä perehtyneisyys opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmään voidaan hankkia käytännön työssä.

Ulkopuolisen tilintarkastajan valtuuttamisesta valtionapuviranomainen tekisi hallintopäätöksen, joka myös osoittaisi tarkastuksen kohteelle tarkastukseen tarvittavan valtuuden olemassaolon. Valtuutuksen saanut tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö suorittaisi tarkastuksen valtionapuviranomaisen valtuuksilla. Tilintarkastaja vastaisi tällöin itsenäisesti tarkastuksen asianmukaisesta suorittamisesta.

Valtionapuviranomainen ei voi pykälän perusteella siirtää sille kuuluvaa vastuuta valvonnasta ja siinä tehtävistä tarkastuksista kokonaisuudessaan muulle viranomaiselle tai ulkopuoliselle tilintarkastajalle. Valtuutus voi koskea yksittäistä tarkastustehtävää tai tarkastustehtävien ryhmää. Valtionapuviranomaisella on aina viime kädessä kokonaisvastuu valvonnan ja tarkastustoiminnan laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

Rahoituslain 54 §:n 3 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan rahoituksen saajan olisi korvauksetta annettava tarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto, sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastajalla tarkoitetaan niin tarkastusta suorittavaa virkamiestä kuin ulkopuolista tilintarkastajaa. Lisäksi momentissa ehdotetaan säädettäväksi nykyisiä säännöksiä vastaavasti tarkastajan oikeudesta päästä tarkastuksen kohteena olevan rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin tiloihin sekä oikeudesta ottaa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa ja tässä noudatettavasta menettelystä.

Rahoituslain 54 §:n 4 momentin ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 4 momentin virka-apua koskevassa säännöksessä ehdotetaan säädettävän opetusministeriön sijasta yleisesti valtionapuviranomaisen virka-apuoikeudesta. Momentin mukaan valtionapuviranomaisella ja Opetushallituksella olisi oikeus saada tarkastusta varten poliisi- ja ulosottoviranomaisilta tarpeellista virka-apua. Oikeutta saada virka-apua tarkastusta varten ei ehdoteta ulotettavaksi koskemaan ulkopuolista tilintarkastajaa. Myöskään valtionavustuslaissa ulkopuolisella tilintarkastajalla ei ole oikeutta saada itsenäisesti virka-apua. Virka-apupyynnön on tultava valtionapuviranomaiselta myös niissä tapauksissa, joissa valtionapuviranomainen on päätöksellään valtuuttanut ulkopuolisen tilintarkastajan suorittamaan tarkastusta.

Rahoituslain 54 §:n 5 momentissa sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 5 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslakia vastaavasti oikeus käyttää tarkastuksessa avustamassa ulkopuolista asiantuntijaa. Ulkopuolisella asiantuntijalla tarkoitettaisiin samaa kuin valtionavustuslain perusteluissa on tarkoitettu eli tarkastuksessa mahdollisesti tarvittavaa erityisasiantuntemusta omaavaa henkilöä. Tällainen henkilö voisi olla esimerkiksi tekninen asiantuntija perustamishankkeen tarkastuksen yhteydessä.

Rahoituslain 54 §:n 6 momentissa sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 6 momentissa ehdotetaan säädettäväksi hallintomenettelyä ja muuta yleishallinto-oikeutta koskevan lainsäädännön soveltamisesta ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan näiden hoitaessa lakien mukaisia tarkastustehtäviä. Ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan olisi sovellettava hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) sekä valtion virkamieslain (750/1994) 14 ja 15 §:ää.

Hallintolaissa säädetään menettelyä koskevien yleisten säännösten ohella muun muassa esteellisyydestä. Lisäksi KHT- ja HTM-tilintarkastajan tulee noudattaa tilintarkastuslaissa säädettyjä tilintarkastajan esteellisyysperusteita sekä tilintarkastuslaissa asetettua yleistä vaatimusta riippumattoman tilintarkastuksen suorittamisen edellytysten täyttymisestä.

Tilintarkastajan ja asiantuntijan olisi myös käytettävä kielilain perusteella määräytyvää kieltä tarkastuksissa ja niihin liittyvässä toiminnassa.

Julkisuuslaissa keskeisiä säännöksiä tarkastusten kannalta ovat erityisesti tietojen luovuttamista ja salassapitovelvollisuutta koskevat säännökset samoin kuin velvoite noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa tietojen ja asiakirjojen dokumentoinnissa, säilytyksessä ja luovuttamisessa.

Valtion virkamieslain 14 ja 15 §:ssä säädetään virkamieheltä vaadittavasta asianmukaisesta käyttäytymisestä virantoimituksessa. Virkamiehen on valtion virkamieslain 14 §:n mukaan muun muassa suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä ja hänen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla. Valtion virkamieslain 15 §:n mukaan virkamies ei saa vaatia, hyväksyä tai ottaa vastaan taloudellista tai muuta etua, jos se voi heikentää luottamusta virkamieheen tai viranomaiseen.

Rahoituslain 54 §:n 7 momentissa ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 7 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Momentti laajentaisi rikosoikeudellista virkavastuuta koskevien rikoslain säännösten soveltamisalaa. Tilintarkastajan tai ulkopuolisen asiantuntijan lainvastainen menettely voisi siten tulla rangaistavaksi myös virkarikoksena.

3 Esityksen vaikutukset

3.1 Taloudelliset vaikutukset

Ehdotuksen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää resurssien suuntaamista tarkastustoiminnan tehostamiseen. Ulkopuolinen tilintarkastaja ja asiantuntija täydentäisivät viranomaisen suorittamaa tarkastustoimintaa. Lakimuutokset mahdollistaisivat tarkastusten määrän joustavan lisäämisen. Ehdotetuista ulkopuolisen tilintarkastajan käyttöön liittyvistä muutoksista ei suoraan aiheutuisi lisäkustannuksia valtiolle. Kustannuksia syntyy, mikäli ulkopuolisia palveluita päätetään erikseen hankkia.

Rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain piiriin kuuluva toiminta on mittavaa. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen piiriin kuuluu perusopetuksen, lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen, ammatillisen aikuiskoulutuksen, ammattikorkeakoulutuksen, vapaan sivistystyön, taiteen perusopetuksen, aamu- ja iltapäivätoiminnan, kirjastojen, yleisen kulttuuritoimen, nuoriso- ja liikuntatoimen, museoiden, teattereiden ja orkestereiden valtionosuudet.

Tarkastuksen kesto vaihtelee muun muassa toiminnan järjestäjän koon, tarkastettavan toiminnan luonteen ja laajuuden sekä dokumenttien saatavuuden ja määrän mukaan. Keskimäärin ulkopuolisen tarkastuksen voidaan arvioida vievän 10—15 tarkastuspäivää suunnittelu, toteuttaminen ja raportointi mukaan lukien. Tarkastuspäivän keskimääräinen hinta on noin 500—600 euroa. Arvion mukaan esimerkiksi 200 000 euron määrärahalla saadaan ostettua noin 25—35 auktorisoidun tilintarkastajan suorittamaa tarkastusta, joka selvästi kasvattaisi tehtävien tarkastusten määrää nykyisestä.

Päätöksenteko tarkastuksista säilyisi aina valtionapuviranomaisella. Ostopalveluna toteutettavan tarkastustoiminnan lisääminen aiheuttaisi toteutuessaan valtionapuviranomaiselle eli käytännössä opetusministeriölle lisääntyviä kustannuksia paitsi varsinaisten ulkopuolisten palvelujen hankintakuluina myös toiminnan järjestämisen, suunnittelun, koordinoinnin ja valvonnan lisääntymisenä.

Opetushallituksen asema tarkastuksia suorittavana viranomaisena ei muuttuisi. Tarkoituksena on, että myös Opetushallituksen tarkastustoimintaa kehitetään ja vahvistetaan. Vuoden 2009 tarkastussuunnitelman mukaan käynnissä olevia tai käynnistettäviä tarkastuksia on yhdeksän kappaletta, joista uusia kohteita on viisi.

Tarkastustoiminnan tehostaminen ja tarkastusten lisäämisen kokonaiskustannuksen valtiolle voidaan arvioida olevan positiivinen. Tarkastustoimintaa tehostavan muutoksen voidaan jo sinänsä arvioida johtavan lisääntyneeseen tarkkuuteen perustietoja ilmoitettaessa. Kiinnijäämisriskin kasvattamisella voidaan katsoa olevan väärinkäytöksiä ennalta ehkäisevä vaikutus. Näin tarkastustoimintaa koskevat muutokset osaltaan ennaltaehkäisevät virheellisten tietojen antamista ja tehostavat julkisten varojen käyttöä.

Lisäksi tarkastusten joustava lisääminen käyttämällä ulkopuolista tilintarkastajaa parantaa mahdollisuuksia puuttua epäselvyyksiin ja väärinkäytösepäilyihin. Virheellisin perustein myönnetty ja maksettu rahoitus voidaan entistä varmemmin ja nopeammin periä takaisin.

Molemmat ilmiöt säästävät määrärahoja suunnattavaksi toisiin kohteisiin. Kokonaistaloudellisia vaikutuksia ei voida kuitenkaan yksiselitteisesti arvioida.

Valvonnan ja tarkastuksen tehostaminen vahvistaa myös luottamusta siihen, että yhteisiä pelisääntöjä noudatetaan ja valtio huolehtii julkisista varoista asianmukaisella tavalla.

3.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ulkopuolinen tilintarkastaja ja asiantuntija täydentäisivät viranomaisen suorittamaa tarkastustoimintaa. Päätöksenteko säilyy valtionapuviranomaisella. Pääsääntöisesti valtionapuviranomaisena sekä rahoituslaissa että vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa toimii opetusministeriö. Oppilaitos- ja kirjastorakentamisessa valtionapuviranomaisena on kuitenkin lääninhallitus sekä eräissä erityisissä valtionavustuksissa Opetushallitus.

Valtionapuviranomaisen hankkiessa ostopalvelua tulee ottaa huomioon julkisia hankintoja koskevat säädökset sekä tilintarkastajia ja tilintarkastusyhteisöjä koskevat riippumattomuussäännöt. Tarkastustoiminnan organisointi ja koordinointi aiheuttaa ainakin alkuvaiheessa valtionapuviranomaisessa henkilöstövaikutuksia, vähintään työtehtävien uudelleen järjestämistä. Lainmuutoksilla ei kuitenkaan olisi merkittäviä vaikutuksia viranomaisten organisaatioon.

Opetusministeriön työmäärä valvovana ja vastuullisena valtionapuviranomaisena kasvaa tehtävien tarkastusten määrän lisääntyessä. Tarkastustoiminnan tehostaminen aiheuttaa lisätyötä tarkastuksista päättävälle opetusministeriölle muun muassa toiminnan suunnittelun ja kehittämisen, ulkopuolisten tilintarkastajien kilpailuttamisen, viranomaisten ja yksityisen tarkastustoiminnan koordinoinnin sekä tarkastusten perusteella tehtävien jatkopäätösten näkökulmasta.

Opetushallituksen toimintaan muutoksella olisi vaikutus muun muassa siten, että ulkopuolisten tekemät tarkastukset tulee yhteensovittaa Opetushallituksen itse suorittamiin tarkastuksiin vuotuista tarkastussuunnitelmaa laadittaessa. Tarkoituksena on, että myös Opetushallituksen tarkastustoimintaa tehostetaan ja kehitetään, mikä edellyttäisi lisätyötä Opetushallituksessa.

Lääninhallitusten ja tulevien aluehallintoviranomaisten osalta tarkastustoimintaa koskevat muutokset mahdollistavat itsenäisen tarkastusoikeuden. Perustamishankkeiden tarkastuksia ei ole aiemmin suoritettu. Tarkastustoiminnan tehostaminen riippuu valvonnan tarpeista.

4 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu opetusministeriössä virkatyönä. Esityksestä on pyydetty lausunnot valtiovarainministeriöltä, valtiovarain controllerilta, valtiontalouden tarkastusvirastolta, Opetushallitukselta, lääninhallituksilta, Suomen Kuntaliitolta, Yksityisen opetusalan liitolta, Koulutuksen järjestäjien yhdistys ry:ltä, Vapaan sivistystyön yhteisjärjestöltä, Ammatillisen Aikuiskoulutuksen Liitto ry:ltä, Suomen oppisopimuskoulutuksen järjestäjät ry:ltä, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto ARENE ry:ltä, Suomen Sinfoniaorkesterit ry:ltä, Suomen Teatterit ry:ltä, Teatterikeskus ry:ltä, Suomen Museoliitto ry:ltä sekä HTM-tilintarkastajat ry:ltä, KHT-yhdistys ry:ltä ja Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry:ltä. Annetuissa lausunnoissa esitystä pidettiin yleisesti perusteltuna. Useissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota tilintarkastajien asiantuntemuksen varmistamiseen. Lausunnoissa esitetyt näkökohdat on pyritty jatkovalmistelussa ottamaan huomioon mahdollisuuksien mukaan. Asiasta on käyty kuntalain 8 §:n mukainen valtion ja kuntien neuvottelumenettely.

5 Voimaantulo

Laki opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta annetun lain 54 §:n muuttamisesta ja laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n muuttamisesta ehdotetaan tuleviksi voimaan kesällä 2009. Ennen lakien voimaantuloa voitaisiin ryhtyä niiden täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin. Tällaisia toimia olisivat muun muassa ulkopuolisen tarkastustoiminnan kilpailuttamisen käynnistäminen.

6 Suhde perustuslakiin

Suomen perustuslain 124 §:ssä säädetään hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Rahoituksen määräämiseksi tarvittavien tietojen tarkastaminen on tosiasiallista toimintaa, johon sisältyy julkisen vallan käyttöä. Ulkopuolista tilintarkastajaa olisi rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisten valtionosuuksien ja valtionavustusten tarkastamisessa tarkoitus käyttää silloin, kun tällä tavalla saadaan toiminnallista ja taloudellista lisäarvoa valtionapuviranomaisen valvontatehtävän suorittamiseen. Kokonaisvastuuta tarkastuksesta ei voitaisi luovuttaa viranomaiselta ulkopuoliselle. Ulkopuolisella tilintarkastajalla, jolle tarkastustehtävä olisi uskottu kyseessä olevien lakien nojalla, voi olla vain yksittäisen tarkastuksen suorittamista koskeva vastuu. Tällöinkin valtionapuviranomainen itse vastaisi viime kädessä lakien nojalla myöntämänsä rahoituksen valvonnan laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

Rahoituslain 54 §:n 6 ja 7 momentin sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 6 ja 7 momentin osalta ehdotettu hyvän hallinnon takeita turvaavien yleishallinto-oikeudellisten säädösten ja virkavastuun soveltaminen ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja asiantuntijaan vastaisi perustuslaissa säädettyjä vaatimuksia. Tarkastuksen kohteiden oikeusturvan ja tarkastustoimintaa koskevan luottamuksen kannalta on tärkeää, että tarkastustilanteessa myös ulkopuolisiin tilintarkastajiin ja asiantuntijoihin sovelletaan samoja säännöksiä kuin virkamiesasemassa oleviin tarkastajiin.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

              
Lakiehdotukset

1.

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 54 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 21 päivänä elokuuta 1998 annetun lain (635/1998) 54 §:n otsikko ja 2—4 momentti, sellaisina kuin ne ovat laissa 1071/2005, sekä

lisätään 54 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi viimeksi mainitussa laissa, uusi 5—7 momentti seuraavasti:


54 §
Tietojen toimittaminen ja tarkastus

Valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Opetusministeriö voi antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi. Valtionapuviranomainen voi antaa tarkastuksen myös ulkopuolisen tilintarkastajan tehtäväksi. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) tai tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu hyväksytty tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö. Tilintarkastajalla tulee olla riittävä perehtyneisyys opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmään. Tilintarkastusyhteisön on nimettävä tarkastuksesta päävastuullinen tilintarkastaja.


Rahoituksen saajan on korvauksetta annettava tarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastajalla on oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Tarkastusta ei kuitenkaan saa suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. Tarkastajalla on oikeus ottaa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edellyttää. Aineiston haltuunotosta on tarkastuksen yhteydessä laadittava pöytäkirja. Siinä on mainittava haltuunoton tarkoitus ja haltuun otettu aineisto. Aineisto on palautettava viipymättä, kun sitä ei enää tarvita tarkastuksessa.


Valtionapuviranomaisella ja Opetushallituksella on oikeus saada tarkastusta varten poliisi- ja ulosottoviranomaisilta tarpeellista virka-apua.


Ulkopuolinen asiantuntija voi valtionapuviranomaisen päätöksestä avustaa tarkastuksessa.


Ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovelletaan hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) sekä valtion virkamieslain (750/1994) 14 ja 15 §:ää.


Ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.



2.

Laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan vapaasta sivistystyöstä 21 päivänä elokuuta 1998 annetun lain (632/1998) 21 §:n otsikko ja 2—4 momentti, sellaisina kuin ne ovat laissa 1200/2005, sekä

lisätään 21 §:ään, sellaisena kuin se on viimeksi mainitussa laissa, uusi 5—7 momentti seuraavasti:


21 §
Tietojen toimittaminen ja tarkastus

Valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Opetusministeriö voi antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi. Valtionapuviranomainen voi antaa tarkastuksen myös ulkopuolisen tilintarkastajan tehtäväksi. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) tai tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu hyväksytty tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö. Tilintarkastajalla tulee olla riittävä perehtyneisyys opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmään. Tilintarkastusyhteisön on nimettävä tarkastuksesta päävastuullinen tilintarkastaja.


Rahoituksen saajan on korvauksetta annettava tarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastajalla on oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Tarkastusta ei kuitenkaan saa suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. Tarkastajalla on oikeus ottaa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edellyttää. Aineiston haltuunotosta on tarkastuksen yhteydessä laadittava pöytäkirja. Siinä on mainittava haltuunoton tarkoitus ja haltuun otettu aineisto. Aineisto on palautettava viipymättä, kun sitä ei enää tarvita tarkastuksessa.


Valtionapuviranomaisella ja Opetushallituksella on oikeus saada tarkastusta varten poliisi- ja ulosottoviranomaisilta tarpeellista virka-apua.


Ulkopuolinen asiantuntija voi valtionapuviranomaisen päätöksestä avustaa tarkastuksessa.


Ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovelletaan hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) sekä valtion virkamieslain (750/1994) 14 ja 15 §:ää.


Ulkopuoliseen tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.



Helsingissä 27 päivänä maaliskuuta 2009

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Opetusministeri
Henna Virkkunen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.