Siirry esitykseen
HE 119/2008
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin neljä muutosta.
Ensimmäinen muutos koskee kunnan rahoitusosuuden korottamista opetus- ja kirjastotoimessa. Opetus- ja kirjastotoimessa kuntien rahoitusosuuteen lisättäisiin euromäärä, joka vastaa valtiovarainministeriön kuntajaon muutoksen johdosta maksamia korvauksia.
Toiseksi esityksessä ehdotetaan oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen ammatillisen koulutuksen keskimääräiseen yksikköhintaan sidottua määräytymisprosenttia alennettavaksi nykyisestä 77 prosentista 63,13 prosenttiin.
Kolmas muutos koskee ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusprosenttien alentamista. Ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusprosentteja alennettaisiin omaehtoisessa koulutuksessa nykyisestä 87 prosentista 85,60 prosenttiin ja henkilöstökoulutuksessa nykyisestä 48 prosentista 47,23 prosenttiin.
Neljänneksi esityksessä ehdotetaan lukiokoulutuksen rahoituksen piiriin sisällytettäväksi eräin rajoituksin lukion oppimäärään kuuluvien yhden tai useamman oppiaineen suorittaminen. Samalla lukion yksikköhintojen laskentaa muutettaisiin siten, että yksikköhintoja laskettaessa huomioon otettavaa osuutta niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, laskettaisiin nykyisestä 60 prosentista 58 prosenttiin.
Esitys liittyy vuoden 2009 valtion talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2009.
Lainsäädäntö ja käytäntö
Kuntajaon muuttamisesta säädetään kuntajakolaissa (1196/1997). Lain 41 §:n mukaan kuntaliitosten vähentäessä asianomaisten kuntien valtionosuuksia kunnille myönnetään vähennyksen johdosta valtionosuuksien vähenemisen korvausta. Korvausta myönnetään kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna ja sitä seuraavana neljänä vuotena.
Vuotuinen korvauksen määrä saadaan vertaamalla kuntajaon muutoksessa mukana oleville kunnille muutoksen voimaantuloa edeltäneenä vuotena myönnettyjä yleistä valtionosuutta, verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta ja tehtäväkohtaisia käyttökustannusten valtionosuuksia niihin vastaaviin valtionosuuksiin, jotka muutoksen jälkeen toimiville kunnille olisi maksettu sellaisen kuntajaon muutoksen perusteella, joka olisi toteutettu samana vuonna. Valtiovarainministeriö laskee korvauksen määrän kuntien valtionosuuslaissa (1147/1996) tarkoitettujen asianomaisten ministeriöiden antamien tietojen perusteella. Valtiovarainministeriö myös maksaa valtionosuuksien vähenemisen vuoksi kunnille maksettavat korvaukset.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998), jäljempänä rahoituslaki, 9 §:n 1 momentin mukaan kunnan rahoitusosuus opetustoimen ja kirjaston käyttökustannuksiin vuosina 2008—2011 on 58,11 prosenttia.
Vuoden 2009 alusta voimaan tulevissa kuntaliitoksissa kuntaliitoskuntien opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet sekä vähenevät että joissain tapauksissa kasvavat, kuitenkin siten, että vähennyksiä on enemmän. Valtiovarainministeriö maksaa vuonna 2009 kuntaliitoksista opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien vähenemisestä aiheutuvana korvauksena kunnille 5,1 miljoonaa euroa.
1.2 Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen rahoituksen määräytymisperusteet
Lainsäädäntö ja käytäntö
Oppisopimuskoulutus on yksi ammatillisen peruskoulutuksen järjestämismuoto ja työelämässä toimivan henkilöstön ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämismuoto. Oppisopimuskoulutuksesta säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998). Lain 17 §:n mukaan oppisopimus perustuu 15 vuotta täyttäneen opiskelijan ja työnantajan väliseen kirjalliseen määräaikaiseen työsopimukseen (oppisopimukseen), jonka oppisopimusviranomainen vahvistaa. Oppisopimuskoulutuksena voi suorittaa kaikkia toisen asteen ammatillisia perustutkintoja, ammatti- ja erikoisammattitutkintoja sekä muuta kuin tutkintotavoitteista ammatillista lisäkoulututusta.
Oppisopimuskoulutuksen rahoituksesta säädetään rahoituslaissa. Oppisopimuskoulutuksen käyttökustannusten rahoitus perustuu laskennallisiin opiskelijaa kohden maksettaviin yksikköhintoihin. Rahoituslain 5 §:n mukaan rahoituksen perusteena on opiskelijamäärä ja opiskelijaa kohden maksettava laskennallinen yksikköhinta.
Oppisopimuskoulutuksen opiskelijakohtainen yksikköhinta on toisin kuin oppilaitosmuotoisessa koulutuksessa sama riippumatta siitä, minkä alan tai tutkinnon koulutusta järjestetään. Rahoituslain 19 §:n 7 momentin mukaan oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinta on 77 prosenttia ammatillisen koulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta. Vuonna 2008 oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijakohtainen arvonlisäveroton yksikköhinta on 7 409,74 euroa.
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinta ei perustu toteutuneisiin kustannuksiin, vaan yksikköhinnoista päätetään vuosittain valtion talousarviossa. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen arvonlisäveroton yksikköhinta on ammatti- ja erikoisammattitutkintoon valmistavassa koulutuksessa 3 027,38 euroa ja muussa lisäkoulutuksessa 2 186,44 euroa.
Ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijamäärää ei säännellä, vaan opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän päätettävissä. Ammatillisen lisäkoulutuksen opiskelijamäärästä päätetään puolestaan vuosittain valtion talousarviossa. Valtion vuoden 2008 talousarvion mukaan ammatillisena lisäkoulutuksena annettavan oppisopimuskoulutuksen opiskelijapaikkojen enimmäismäärä on 27 100. Ammatilliseen perustutkintoon johtavan oppisopimuskoulutuksen opiskelijamääräarvio vuodelle 2008 on 15 050 opiskelijaa.
Ammatillisena peruskoulutuksena oppisopimuskoulutusta järjestää yhteensä 75 koulutuksen järjestäjää ja ammatillisena lisäkoulutuksena yhteensä 91 koulutuksen järjestäjää.
Nykytilan arviointi
Opetusministeriössä tehtyjen selvitysten mukaan oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatilliseen perustutkintoon johtavassa koulutuksessa toteutuneet kustannukset ovat viime vuosina olleet noin 20 prosenttia alhaisemmat kuin valtionosuuden perusteena olleet yksikköhinnat. Sen sijaan oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen toteutuneet kustannukset ovat olleet 1—5 prosenttia korkeammat kuin valtionosuuden perusteena olleet yksikköhinnat.
Yksikköhintojen ero on käytännössä johtanut siihen, että koulutuksen järjestäjät ovat rahoittaneet oppisopimuskoulutuksena järjestettävää ammatillista lisäkoulutusta perustutkintoon johtavaan koulutukseen saadulla rahoituksella eli todellisia kustannuksia korkeammalla rahoitusosuudella. Käytäntöä ei voida pitää tyydyttävänä.
Lainsäädäntö ja käytäntö
Oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusrahoitusta myönnetään näyttötutkintoina suoritettavien ammatillisten perustutkintojen, ammattitutkintojen ja erikoisammattitutkintojen sekä niihin valmistavan koulutuksen sekä muun kuin näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen lisäkoulutuksen toteuttamiseen. Ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksessa ei ole lakisääteistä kunnan rahoitusosuutta.
Oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksesta säädetään rahoituslaissa. Lain 5 §:n mukaan ammatillisessa lisäkoulutuksessa rahoitus määräytyy koulutuksen järjestäjälle valtionrahoituksen laskemisen perusteeksi vahvistetun opiskelijatyövuosien määrän sekä opiskelijatyövuotta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.
Opetusministeriö vahvistaa vuosittain kunkin koulutuksen järjestäjän laskennallisen valtionrahoituksen perusteena käytettävän opiskelijatyövuosimäärän valtion talousarviossa määritellyn enimmäismäärän puitteissa. Ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinnat opiskelijatyövuotta kohti lasketaan rahoituslain 22 §:n 1 momentin mukaan ammatillisen koulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan perusteella. Yksikköhintoja porrastetaan eri hintaryhmiin kuuluvassa koulutuksessa ja erityisopetuksessa. Yksikköhinnat on jaettu yhteentoista eri hintaryhmään koulutuksen kustannuksissa olevien erojen mukaisesti.
Rahoituslain 11 §:n 3 momentin mukaan valtionosuus ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannuksiin on 87 prosenttia ammatillisen lisäkoulutuksen laskennallisesta perusteesta. Yrityksen tai muun yhteisön henkilöstön kehittämiseksi järjestettävässä koulutuksessa rahoitus on kuitenkin 48 prosenttia.
Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 5 §:n 2 momentin mukaan ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvassa määrätään muun muassa koulutuksen järjestäjän opiskelijatyövuosien vähimmäismäärästä. Vähimmäismäärä turvaa koulutuksen järjestäjän saaman ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksen vakautta ja ennakoitavuutta. Vuonna 2008 ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusrahoitusta saavien koulutuksen järjestäjien lukumäärä on 189 ja järjestämisluvissa määrättyjen opiskelijatyövuosien vähimmäismäärien yhteismäärä noin 13 200.
Valtion vuoden 2008 talousarvion mukaan ammatillisessa lisäkoulutuksessa valtionosuuteen oikeuttavia laskennallisia opiskelijatyövuosia on enintään 15 200 opiskelijatyövuotta ja lisäkoulutuksen käyttökustannuksiin varattu määräraha on 120 174 000 euroa.
Nykytilan arviointi
Ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuuden laskemisen perusteena käytetään rahoituslain 22 §:n 1 momentin mukaisesti ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräistä yksikköhintaa. Eri koulutusalojen yksikköhintoja ei, toisin kuin ammatillisessa peruskoulutuksessa, tasata keskimääräiseen yksikköhintaan, vaan porrastukset tehdään suoraan keskimääräiseen yksikköhintaan. Kun ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta nousee, nousevat myös ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinnat.
Ammatillisen lisäkoulutuksen opiskelijatyövuosien enimmäismäärä vahvistetaan vuosittain valtion talousarviossa. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 5 §:ssä tarkoitetuissa koulutuksen järjestämisluvissa määritellään koulutuksen järjestäjälle myönnettävien opiskelijatyövuosien vähimmäismäärä. Nykyinen rahoitusmenettely on merkinnyt sitä, että suoritteina olevien opiskelijatyövuosien määrää on vuosittain jouduttu alentamaan tarpeettoman paljon ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan nousun vuoksi. Valtionosuusrahoituksen kokonaismäärän rajoissa on vuosittain pysytty ainoastaan alentamalla rahoituspäätöksissä vastaavasti valtionosuuden perusteena käytettävien suoritteiden määrää. Käytäntöä ei voida pitää tyydyttävänä.
Lainsäädäntö ja käytäntö
Lukiolain (629/1998) 20 §:n 3 momentin mukaan lukion opiskelijaksi voidaan ottaa myös henkilö, jonka tarkoituksena on ainoastaan yhden tai useamman lukion oppimäärään kuuluvan oppiaineen suorittaminen, jäljempänä aineopiskelija. Lukiokoulutuksessa, ammatillisessa koulutuksessa ja ammatillisessa aikuiskoulutuksessa opiskelija voi valita ensisijaisten opintojen lisäksi myös muiden koulutusmuotojen opintoja. Aineopiskelijoita ovat sekä lukiossa pelkästään aineopintoja suorittavat opiskelijat että toisessa oppilaitoksessa tutkintoa suorittavat opiskelijat. Opiskelija voi suorittaa samanaikaisesti myös kahta tutkintoa. Lukiolain 28 §:n 1 momentin mukaan lukion aineopiskelijoilta voidaan periä maksuja.
Lukiolain 35 §:n mukaan lukiokoulutuksen rahoitus perustuu rahoituslakiin. Käyttökustannuksiin myönnettävän lakisääteisen valtion rahoituksen perusteena on opiskelijamäärä ja opiskelijaa kohden määrätty yksikköhinta. Rahoituslain 18 §:n mukaan opiskelijakohtaiset yksikköhinnat lasketaan joka neljäs vuosi toteutuneiden valtakunnallisten kokonaiskustannusten perusteella. Keskimääräistä yksikköhintaa laskettaessa niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, otetaan huomioon 60 prosenttia.
Lukion yksikköhinnan määrään vaikuttaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun asetuksen (806/1998) 6 §:n 2 momentin mukaan kunnan tai kuntayhtymän lukioiden kokonaisopiskelijamäärä siten, että yksikköhinta on suurempi, jos opiskelijamäärä on alle 200. Korotus on suurempi myös silloin, kun opiskelijamäärä on alle 60. Rahoituslain 18 §:n 5 momentin mukaan lukion yksikköhinta on 60 prosenttia asianomaisen koulutuksen järjestäjän yksikköhinnasta siinä tapauksessa, että opiskelija on aloittanut lukio-opinnot täytettyään 18 vuotta.
Lukion yksikköhinta lasketaan kunnalle tai kuntayhtymälle. Yksityisen lukiokoulutuksen järjestäjän yksikköhinta on sama kuin sen kunnan lukion yksikköhinta, jossa koulutus pääasiassa järjestetään.
Lukion aineopiskelusta aiheutuvat kustannukset sisältyvät muun lukiokoulutuksen valtionosuuksien perusteena oleviin laskennallisiin kustannuksiin ja ovat mukana lukion yksikköhinnoissa. Aineopiskelijoiden ja aineopintojen määrää ei kuitenkaan oteta huomioon valtion rahoituksen perusteena käytettävissä opiskelijamäärissä.
Rahoituslain 44 §:n 3 momentin mukaan opiskelija voidaan lukea samanaikaisesti rahoituksen perusteena olevaksi opiskelijaksi vain yhdessä lain soveltamisalaan kuuluvassa koulutuksessa.
Tyypillisimpiä aineopiskelijoita ovat työssäkäyvät aikuiset, maahanmuuttajat sekä päätoimisesti muissa oppilaitoksissa tutkintoa suorittavat opiskelijat. Maahanmuuttajista aikuislukioon hakeutuvat aineopiskelijoiksi työvoimapoliittisen koulutuksen ulkopuolelle jäävät ryhmät: 16—25 -vuotiaat, eläkeläiset, kotiäidit ja muut syystä tai toisesta työelämän ulkopuolella olevat. Lukion aineopiskelijoiden ja sitä järjestävien oppilaitosten määrä on kasvanut vuodesta 1994 nopeasti. Tutkintoon johtavassa koulutuksessa kuitenkin 18 vuotta täytettyään opintonsa aloittaneiden lukumäärä on laskenut 25 prosentilla lukuvuodesta 2003 —2004 lukuvuoteen 2006—2007. Suoritettujen kurssien sekä aineopiskelijoiden ja tutkintoon johtavan koulutuksen yli 18-vuotiaina aloittaneiden opiskelijoiden määrällistä kehitystä kuvaa seuraava taulukko:
Taulukko 1. Lukion aineopiskeluna suoritettujen kurssien ja opiskelijoiden lukumäärät 2003-2007
| 2003—2004 | 2004—2005 | 2005—2006 | 2006—2007 | |
| Suoritetut kurssit | ||||
| Toista tutkintoa suorittavat | 42 267 | 44 429 | 47 616 | 55 240 |
| Maahanmuuttajille suunnatut kurssit | 969 | 1 935 | 1 104 | 721 |
| Muut aineopiskelun kurssit | 19 207 | 19 330 | 17 175 | 16 472 |
| Yhteensä | 62 443 | 65 694 | 65 895 | 72 433 |
| Opiskelijamäärät | ||||
| Aineopiskelijat yhteensä | 13 987 | 15 316 | 14 603 | 16 098 |
| Kursseja / opiskelija | 4,5 | 4,3 | 4,5 | 4,5 |
| Yli 18-v. lukion aloittaneiden määrä | 10 284 | 9 377 | 8 235 | 7 555 |
| Aineopiskelijoiden kurssit muunnettuna opiskelijoiksi (pl. kahden tutkinnon suorittaneet) | 1 345 | 1 418 | 1 219 | 1 146 |
Nykytilan arviointi
Aikuisten lukiokoulutuksella on merkittävä rooli lukiokoulutuksen kehittämisessä ja uusien toimintamuotojen käyttöönotossa. Nykyinen rahoitusjärjestelmä ei kuitenkaan tue riittävästi aineopetuksen järjestämistä eikä sen kehittämistä. Rahoitus ei yhtäältä kohdistu todellisten opintosuoritusten mukaisesti niille koulutuksen järjestäjille, joiden järjestämään koulutukseen osallistuu keskimääräistä enemmän aineopiskelijoita. Toisaalta vertailtaessa vuoden 2006 lukiokoulutuksen rahoitusta toteutuneisiin kustannuksiin on todettu, että sekä yksityiset että kunnalliset koulutuksen järjestäjät, joilla on keskimääräistä enemmän aikuisten tutkintoon johtavassa lukiokoulutuksessa olevia opiskelijoita, mutta vähän aineopiskelijoita, saavat rahoitusta kustannuksiinsa nähden suhteellisesti enemmän kuin sellaiset koulutuksen järjestäjät, joilla on aikuisopiskelijoita vähän tai ei lainkaan. Käytäntöä ei voida pitää tyydyttävänä.
Aikuisten lukiokoulutuksessa tutkintoon johtavan koulutuksen opiskelijamäärä on puolittunut vuosina 1998—2006. Samanaikaisesti aikuisten lukiokoulutuksen järjestäjien määrä on kasvanut 43:sta yli 120:een ja aineopiskelijoiden määrä on lisääntynyt lähes 70 prosentilla. Aineopiskelijoiden ja suoritettujen kurssien määrän kasvu on aiheutunut toista tutkintoa suorittavista aineopiskelijoista. Vaikka pelkästään aineopintoja suorittavien opiskelijoiden määrä ja suoritetut kurssit ovat viime vuosina laskeneet, niiden määrää on kuitenkin pidettävä edelleen merkittävänä. Yhtenä määrän laskuun johtaneena tekijänä on pidetty nykyisissä rahoitusperusteissa olevia edellä mainittuja puutteita. Lukiokoulutuksen yleisistä valtakunnallisista tavoitteista ja tuntijaosta annettu valtioneuvoston asetus (955/2002) kuitenkin velvoittaa myös aineopetuksen järjestämiseen aikuisille tarkoitetussa lukio-opetuksessa.
Maahanmuuttajaväestön määrän kasvaessa myös maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden osuus aikuislukioissa opiskelevista on kasvamassa. Joissakin aikuislukioissa maahanmuuttajien osuus opiskelijoista on jo lähes kolmannes. Maahanmuuttajien määrän kasvun arvioidaan lisäävään aikuisten lukio-opintojen määrää, erityisesti omaehtoista suomen kielen aineopiskelua. Valtion vuoden 2008 talousarvion mukaan aikuisille tarkoitetun lukion aineopiskelun tarjontaa suunnataan erityisesti maahanmuuttajien kielikoulutukseen sekä muuhun osaamisen ja jatko-opintojen kannalta tärkeään koulutukseen.
Esityksessä ehdotetaan ensinnäkin, että kunnan rahoitusosuutta opetustoimen ja kirjaston käyttökustannuksiin laskettaessa otetaan lisäyksenä huomioon kunnille kuntajaon muutoksen perusteella maksettava korvaus valtionosuuksien vähenemisestä.
Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien kokonaisvähennystä ei ole tarkoitus kohdistaa erityisesti mihinkään kuntaan, koska kuntaliitoskuntien valtionosuudet vähenevät jo automaattisesti liitosten johdosta suhteessa muihin kuntiin. Vähennyksen ei tulisi myöskään vaikuttaa opetus- ja kulttuuritoimen järjestämistä varten laskettaviin yksikköhintoihin. Näin ollen vähennys tehtäisiin vuosittaisena korotuksena kuntien rahoitusosuuteen, jolloin vähennys kohdistuisi kaikkiin kuntiin asukaskohtaisesti tasasuuruisena.
Vähennyksen suuruus riippuisi kunkin vuoden alussa toteutuvista kuntaliitoksista, mutta se vastaisi aina valtiovarainministeriön maksamia korvauksia. Vuonna 2009 korvaus olisi 5,1 miljoonaa euroa. Järjestely varmistaisi, toisin kuin valtionosuusprosentin muuttaminen, sen, että lisäys olisi aina todellisten korvausten suuruinen.
Toiseksi esityksessä ehdotetaan, että oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnan keskimääräiseen yksikköhintaan sidottu määräytymisprosentti muutetaan 77 prosentista 63,13 prosenttiin. Muutoksen tarkoituksena on saada oppisopimuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnat vastaamaan nykyistä paremmin koulutuksen järjestämisestä aiheutuneita todellisia kustannuksia. Lisäksi tarkoituksena on, että valtion erityisoppilaitosten siirto osaksi muita ammatillisen erityisopetuksen järjestäjiä ei lisäisi asukaskohtaista kunnan rahoitusosuutta.
Kolmanneksi esityksessä ehdotetaan, että ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusprosentteja alennetaan omaehtoisessa koulutuksessa nykyisestä 87 prosentista 85,60 prosenttiin ja henkilöstökoulutuksessa nykyisestä 48 prosentista 47,23 prosenttiin. Muutoksen tarkoituksena on, että valtion erityisoppilaitosten siirto osaksi muita ammatillisen erityisopetuksen järjestäjiä ei aiheettomasti vaikuttaisi ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhintaan. Lisäksi tarkoituksena on varmistaa, että ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupiin sisältyvät järjestäjäkohtaiset opiskelijatyövuosien vähimmäismäärät eivät alittuisi järjestäjäkohtaisissa rahoituspäätöksissä.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että lukiokoulutuksen rahoituksen määräytymisperusteisiin sisällytettäisiin tietyin rajoituksin lukiolain 20 §:n 3 momentissa tarkoitetut aineopinnot, jotka muutettaisiin lukuvuosittain jälkikäteen laskennalliseksi opiskelijamääräksi. Samalla yksikköhintoja laskettaessa huomioon otettavaa osuutta niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, alennettaisiin nykyisestä 60 prosentista 58 prosenttiin.
Muutos koskisi lukion pakollisia kursseja ja syventävinä opintoina tarjottuja valtakunnallisia kursseja sekä niiden opiskelijoita. Uudistuksen ulkopuolelle jäisivät rahoituslain 44 §:n perusteella toisessa oppilaitoksessa päätoimisesti opintojaan suorittavat ja kahta tutkintoa suorittavat opiskelijat.
Muutoksen tavoitteena on kohdentaa lukiokoulutuksen rahoitusta toteutuvien kustannusten perusteella nykyistä oikeudenmukaisemmin, parantaa lukioiden tasavertaisia edellytyksiä vastata aineopintojen kysyntään ja edistää maahanmuuttajien koulutustarpeita.
Kunnan rahoitusosuuden korottaminen opetus- ja kirjastotoimessa
Kunnan opetus- ja kirjastotoimen rahoitusosuuden korottamista koskevalla muutoksella ei ole merkittäviä taloudellisia eikä hallinnollisia vaikutuksia. Valtiontalouden näkökulmasta valtionosuuksien vähenemisen vuoksi valtiovarainministeriön kunnille maksamien korvausten ei ole tarkoitus lisätä valtion menoja, vaan korvauksesta aiheutuvat lisäkustannukset tulisivat kompensoiduiksi sitä kautta, että sosiaali- ja terveydenhuollon, opetus- ja kulttuuritoimen sekä kuntien yleinen valtionosuus alenisi vastaavasti. Käytännössä muutos tarkoittaisi sitä, että valtionosuudet edellä mainituilla sektoreilla vähenisivät maksuun tulevaa valtionosuuksien vähenemisen kompensaatiota vastaavalla euromäärällä.
Toisin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä kuntien yleisen valtionosuuden osalta, opetus- ja kulttuuritoimessa yksittäisille kunnille kuntaliitoksista aiheutuvat valtionosuuksien vähennykset eivät automaattisesti vähennä valtionosuuksien valtakunnallista kokonaismäärää. Rahoituslain mukaan valtionosuuden perusteena käytettävät yksikköhinnat määritellään siten, että yksikköhinnat kerrottuna muun muassa oppilassuoritteiden määrällä valtakunnallisesti yhteenlaskettuina vastaavat keskimääräisten yksikköhintojen perusteella laskettuja valtakunnallisia kokonaiskustannuksia. Keskimääräinen yksikköhinta ei muutu, vaikka kuntaliitoskuntien yksikköhinnat muuttuisivat. Jotta myös opetus- ja kirjastotoimen valtionosuuksien kokonaismäärä pienenisi, kuntien rahoitusosuutta on korotettava. Käytännössä muutos tarkoittaisi, että vuonna 2009 kunnan rahoitusosuuden korotuksen vaikutus olisi 0,07 prosenttiyksikköä.
Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan opetus- ja kulttuuritoimen, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä kuntien yleinen valtionosuus vähenisivät yhteen laskettuna vuoden 2009 alussa toteutuvien kuntaliitosten seurauksena 23 kunnassa. Näistä kunnista opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet lisääntyisivät kuudessa kunnassa yhteensä 1,05 miljoonaa euroa ja puolestaan vähenisivät 17 kunnassa yhteensä 6,16 miljoonaa euroa. Korvausten nettovaikutus, 5,1 miljoonaa euroa, ehdotetaan lisättäväksi asukaskohtaiseen kunnan rahoitusosuuteen.
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävä ammatillinen perus- ja lisäkoulutus
Valtion erityisoppilaitokset on päätetty siirtää osaksi muita ammatillisen erityisopetuksen järjestäjiä. Järjestelyn ei yhtäältä haluta vaikuttavan asukaskohtaiseen kunnan rahoitusosuuteen eikä toisaalta vähentävän muiden ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjien rahoitusta.
Valtionosuuden perusteena oleva yksikköhinta on erityisoppilaitoksilla noin kolminkertainen ammatillisen koulutuksen keskimääräiseen yksikköhintaan verrattuna. Nykyisin valtion erityisoppilaitosten menot ovat mukana kuntien rahoitusosuudessa keskimääräisten yksikköhintojen mukaisesti laskettuina. Kuntien rahoitusosuus niiden menoihin on yhteensä 8,9 miljoonaa euroa. Erityisoppilaitosten kokonaisrahoitus on vuoden 2008 valtion talousarviossa 27,0 miljoonaa euroa (momentti 29.20.21.). Nykyisestä rahoituksesta on tarkoitus siirtää vuoden 2009 valtion talousarviossa pääosa erityisoppilaitosten rahoitukseen ja osa ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijapaikkojen lisäämiseen, millä pyritään edistämään erityisopetuksen alueellista saatavuutta ja riittävää volyymiä.
Ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta nousee 163,73 eurolla valtion erityisoppilaiden tullessa mukaan laskentapohjaan. Tämä aiheuttaa kuntien rahoitusosuuden kasvun 13,4 miljoonalla eurolla. Samalla on kuitenkin tarkoitus pienentää oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhintaa siten, että kuntien rahoitusosuus pienenisi vastaavalla 13,4 miljoonalla eurolla.
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnan pienenemisen myötä vapautuu myös valtionosuusmäärärahoja, jotka on tarkoitus käyttää vuoden 2009 valtion talousarvioesityksen mukaisesti lähinnä oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen määrän ja yksikköhinnan korottamiseen.
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen väheneminen merkitsisi käytännössä sitä, että koulutuksen järjestäjien oppisopimuskoulutuksen valtionosuusrahoitus vähenisi keskimäärin kuusi prosenttia. Järjestäjäkohtaisia vaikutuksia on vaikea täsmälleen arvioida, koska vaikutus riippuu siitä, painottuuko koulutuksen järjestäjän järjestämä koulutus ammatilliseen peruskoulutukseen vai lisäkoulutukseen. Silloin kun koulutuksen järjestäjä järjestää oppisopimuskoulutuksena ainoastaan ammatillista peruskoulutusta, koulutuksen järjestäjän rahoituksen arvioidaan vähenevän noin 18 prosenttia. Pelkästään ammatillista lisäkoulutusta järjestävän koulutuksen järjestäjän rahoituksen arvioidaan puolestaan kasvavan noin seitsemän prosenttia. Koska oppisopimuskoulutusta järjestävistä koulutuksen järjestäjistä 85 prosenttia järjestää sekä ammatillista peruskoulutusta että ammatillista lisäkoulutusta, järjestäjäkohtainen rahoituksen muutos ei merkittävästi poikkeaisi keskimääräisestä rahoituksen muutoksesta.
Oppilaitosmuotoinen ammatillinen lisäkoulutus
Edellä mainittu ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan kasvu 163,73 eurolla vaikuttaisi voimassa olevan lainsäädännön mukaan myös ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhintoihin, koska ne lasketaan ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan perusteella. Tämä merkitsisi 1,96 miljoonan euron lisäystä ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuuteen.
Ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusprosentteja ehdotetaan alennettavaksi siten, että yksikköhinnan kasvun ja valtionosuusprosenttien alentamisen yhteisvaikutus rahoituksen kokonaismäärään olisi neutraali.
Lukion aineopinnot
Ehdotetusta muutoksesta ei sinänsä aiheutuisi lisäkustannuksia valtiolle ja kunnille, koska aineopiskelusta aiheutuneet kustannukset sisältyvät lukiokoulutuksen valtionosuuden perusteena käytettäviin kustannuksiin. Muutos ei myöskään vaikuttaisi valtion ja kuntien väliseen kustannustenjakoon. Muutoksen mahdolliset vaikutukset toiminnan laajuuteen ja siitä johtuviin kustannuksiin eivät ole tässä vaiheessa arvioitavissa.
Uudistus alentaisi lukion keskimääräistä yksikköhintaa vuoden 2008 tasolla arvioituna 27,28 eurolla eli 0,48 prosentilla. Muutokset lukiokoulutuksen järjestäjien välisen rahoituksen jakautumiseen olisivat vähäisiä lukuun ottamatta niitä lukiokoulutuksen järjestäjiä, joilla aineopiskelijoiden osuus olisi keskimääräistä korkeampi. Suurimmillaan laskisivat kaikkein pieninten lukioiden opiskelijakohtaiset yksikköhinnat, noin 40 eurolla, mutta kokonaisrahoituksessa yksikköhinnan lasku merkitsisi pääsääntöisesti alle 3 500 euron vähennystä. Kaikissa yli 200 opiskelijan lukioissa yksikköhinta laskisi noin 25 euroa, mikä merkitsisi kokonaisrahoituksen vähennystä noin 10 000 euroa niissä lukioissa, joissa on yli 250 opiskelijaa.
Muutos puolestaan lisäisi niiden järjestäjien valtionosuusrahoitusta, joilla olisi aineopiskelijoita keskimääräistä enemmän. Kaikkiaan seitsemällä järjestäjällä rahoitus lisääntyisi yli yhdellä prosentilla.
Esitys on valmisteltu opetusministeriössä. Kunnan opetus- ja kirjastotoimen rahoitusosuuden korottamista koskevaa muutosta on valmisteltu yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa.
Lukion aineopiskelun rahoitusperusteiden uudistamista on selvitetty eri yhteyksissä 1990-luvun lopulta lähtien ensin parlamentaarisessa aikuiskoulutustyöryhmässä (opetusministeriön työryhmien muistioita 3:2002) ja sittemmin vuoden 2006 alusta voimaan tullutta valtionosuusuudistusta valmistelleessa sisäasiainministeriön työryhmässä (sisäasiainministeriön julkaisuja 52/2004). Lukion aineopiskelusta on tehty myös kirjallisia kysymyksiä ja lakialoite (LA 110/2007 vp).
Vuosien 2007—2012 koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman mukaan aikuislukioiden ja lukioiden aikuislinjojen tehtäviä sekä aineopiskelun rahoitusperusteita tulee selkiyttää. Kehittämissuunnitelmalinjausten perusteella opetusministeriö asetti vuoden 2008 tammikuussa virkamiesryhmän, jonka tehtävänä oli erityisesti aikuisten lukio-opiskelua koskien laatia selvitys aineopiskelun rahoitusperusteiden selkiyttämistarpeesta ja vaihtoehdoista sekä tehdä ehdotukset rahoitusperusteisiin tarvittavista muutoksista. Opetusministeriön virkamiesryhmä on kuullut Iltakoulujen liitto ry:tä, Iltakoulujen rehtorien ja opettajien yhdistystä sekä Suomen Kuntaliitto ry:tä ja Opettajien Ammattijärjestöä OAJ ry:tä. Lukion aineopiskelun rahoitusperusteiden uudistamista koskeva ehdotus perustuu virkamiesryhmän ehdotuksiin (Lukion aineopiskelun rahoitusperusteiden selkiyttäminen. Opetusministeriön asettaman virkamiesryhmän loppuraportti 6.5.2008.).
Esitykseen sisältyvistä muutoksista on neuvoteltu Suomen Kuntaliitto ry:n kanssa. Esitys on käsitelty kunnallistalouden ja - hallinnon neuvottelukunnassa.
Esitys liittyy vuoden 2009 valtion talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
9 §. Kunnan rahoitusosuus opetustoimen ja kirjaston käyttökustannuksiin. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti. Sen mukaan kuntien rahoitusosuutta laskettaessa otettaisiin vuosittain huomioon kunnille kuntajaon muutoksen perusteella maksettava korvaus valtionosuuksien vähenemisestä.
Vuonna 2009 opetusministeriön tehtäväkohtaisten valtionosuuksien muutosten osuus maksettavasta korvauksesta olisi nettomääräisesti 5,1 miljoonaa euroa. Valtionosuuksien kokonaisvähennystä ei kohdistettaisi erityisesti mihinkään kuntaan eikä vähennys vaikuttaisi opetus- ja kulttuuritoimen järjestämistä varten laskettaviin yksikköhintoihin. Vähennys tehtäisiin vuosittain kunnan rahoitusosuuden korotuksena, jolloin vähennys kohdistuisi kaikkiin kuntiin asukaskohtaisesti tasasuuruisena.
11 §. Ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannusten rahoitus. Pykälän 3 momentissa säädetään ammatillisen lisäkoulutuksen omaehtoisen ja henkilöstökoulutuksen valtionosuusprosenteista. Momenttia muutettaisiin ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan nousun vuoksi siten, että ammatillisen lisäkoulutuksen valtionosuusprosentteja alennettaisiin omaehtoisessa koulutuksessa nykyisestä 87 prosentista 85,60 prosenttiin ja henkilöstökoulutuksessa nykyisestä 48 prosentista 47,23 prosenttiin. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.
18 §. Lukion yksikköhinnat. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että laskettaessa lukion yksikköhintoja opiskelijaa kohden joka neljäs vuosi toteutuneiden kustannusten pohjalta, otettaisiin niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, huomioon nykyisen 60 prosentin sijasta 58 prosenttia. Vastaava muutos tehtäisiin myös pykälän 5 momenttiin
Pykälään lisättäisiin uusi 7 momentti. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin niistä perusteista, joilla lukion aineopiskelu otettaisiin huomioon yksikköhintoja laskettaessa ja rahoitusta myönnettäessä. Aineopiskelussa yksikköhinta olisi sama kuin lukio-opinnot 18 vuotta täytettyään aloittaneilla opiskelijoilla eli 58 prosenttia lukion yksikköhinnasta.
Valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää, että lukiolain 20 §:n 3 momentissa tarkoitetuista oppiaineista otettaisiin huomioon aikuisille annettavan opetuksen tuntijaon mukaisten lukion pakollisten kurssien ja syventävinä opintoina tarjottujen valtakunnallisten kurssien suorittaminen. Uudistuksen ulkopuolelle jäisivät rahoituslain 44 §:n perusteella toisessa oppilaitoksessa päätoimisesti opintojaan suorittavat ja kahta tutkintoa suorittavat opiskelijat.
Laskennassa käytettäisiin lähinnä laskenta-aikaa päättyneen lukuvuoden suoritettujen kurssien määriä. Laskentakaava on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella siten, että opiskelijoiden suorittamien kurssien määrä muutettaisiin opiskelijamääriksi jakamalla lukuvuoden aikana suoritettujen kurssien kokonaismäärä luvulla 15, mikä on aikuisille tarkoitetun lukion kokonaiskurssimäärä 44 jaettuna lukiossa luvulla 3. Lain 18 §:n 1 momentissa tarkoitettua keskimääräistä yksikköhintaa laskettaessa käytettäisiin kuitenkin lukuvuoden kurssien sijasta kustannusten pohjana olevana vuonna suoritettujen kurssien määrää.
19 §. Ammatillisen koulutuksen yksikköhinnat. Pykälän 7 momentissa säädettyä oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinnan määräytymisprosenttia muutettaisiin valtion erityisoppilaitosten yksityistämistä koskevan järjestelyn vuoksi. Oppisopimuskoulutuksen yksikköhinnan määräytymisprosentti alennettaisiin 77 prosentista 63,13 prosenttiin ammatillisen koulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta.
Esityksessä ehdotetaan, että lukiokoulutuksen rahoituksen piiriin sisällytettäisiin eräin rajoituksin lukion oppimäärään kuuluvien yhden tai useamman oppiaineen suorittaminen. Valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää aineopetuksen kurssien tarkemmasta määrittelystä ja suoritettujen kurssien muuntamisesta 18 vuotta täytettyään opintonsa aloittaneiden opiskelijamääräksi.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivästä tammikuuta 2009. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran syksyllä 2008 laskettaessa ja määrättäessä yksikköhintoja sekä myönnettäessä rahoitusta vuodelle 2009.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 21 päivänä elokuuta 1998 annetun lain (635/1998) 11 §:n 3 momentti, 18 §:n 1 ja 5 momentti sekä 19 §:n 7 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 11 §:n 3 momentti, 18 §:n 1 momentti ja 19 §:n 7 momentti laissa 1071/2005, sekä
lisätään 9 §:ään, sellaisena kuin se on mainitussa laissa 1071/2005 ja laissa 1378/2007, uusi 4 momentti ja 18 §:ään sellaisena kuin se on laissa 1389/2001, mainitussa laissa 1071/2005 ja laissa 1230/2006, uusi 7 momentti seuraavasti:
9 §Kunnan rahoitusosuus opetustoimen ja kirjaston käyttökustannuksiin
Edellä 1—3 momentissa tarkoitettuun kunnan rahoitusosuuteen lisätään euromäärä, joka vastaa kuntajakolain (1196/1997) 41 §:n perusteella kunnille kunakin varainhoitovuotena suoritettavaa opetus- ja kulttuuritoimen tehtäväkohtaisten valtionosuuksien vähenemistä vastaavaa korvausta.
11 §Ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannusten rahoitus
Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetuille koulutuksen järjestäjille myönnetään muun kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitetun ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannuksia varten rahoitusta 85,60 prosenttia euromäärästä, joka saadaan laskemalla yhteen koulutuksen järjestäjälle valtionosuuden laskemisen perusteeksi vahvistettujen opiskelijatyövuosien määrien ja opiskelijatyövuotta kohden määrättyjen yksikköhintojen tulot. Yrityksen tai muun yhteisön henkilöstön kehittämiseksi järjestettävässä koulutuksessa rahoitus on kuitenkin 47,23 prosenttia mainitulla tavalla laskettavasta euromäärästä. Valtioneuvoston asetuksella säädetään, miten rahoituksen perusteena oleva opiskelijatyövuosi määräytyy.
18 §Lukion yksikköhinnat
Lukion yksikköhinnat opiskelijaa kohden lasketaan joka neljäs vuosi kaikille koulutuksen järjestäjille lukiokoulutuksesta yksikköhintojen määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna aiheutuneiden valtakunnallisten kokonaiskustannusten perusteella. Yksikköhintoja laskettaessa ei kuitenkaan oteta huomioon ulkomailla järjestetystä opetuksesta aiheutuneita menoja eikä mainittua opetusta saavia opiskelijoita. Yksikköhintoja laskettaessa niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, otetaan huomioon 58 prosenttia.
Jos opiskelija on aloittanut opintonsa 18 vuotta täytettyään, yksikköhinta on 58 prosenttia asianomaiselle koulutuksen järjestäjälle opiskelijaa kohden määrätystä yksikköhinnasta. Ministeriö voi koulutuksen järjestäjälle määrätyn erityisen koulutustehtävän perusteella tai muusta erityisestä syystä korottaa tässä momentissa tarkoitettua yksikköhintaa.
Valtioneuvoston asetuksella säädetään perusteista, joilla lukiolain 20 §:n 3 momentissa tarkoitetun oppiaineen suorittaminen muunnetaan opiskelijamääräksi ja otetaan huomioon 1 ja 5 momentissa tarkoitettujen 18 vuotta täytettyään opintonsa aloittaneiden määrässä.
19 §Ammatillisen koulutuksen yksikköhinnat
Sen estämättä, mitä edellä tässä pykälässä säädetään, oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinta on 63,13 prosenttia 16 §:n nojalla vahvistettavasta ammatillisen koulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta. Opetusministeriö määrää vuosittain valtion talousarvion rajoissa oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinnat erikseen ammattitutkintoon ja erikoisammattitutkintoon valmistavaa koulutusta sekä erikseen muuta ammatillista lisäkoulutusta varten. Tässä momentissa tarkoitettuja yksikköhintoja korotetaan erityisopetuksessa siten kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20.
Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran laskettaessa ja määrättäessä yksikköhintoja sekä myönnettäessä rahoitusta vuodelle 2009.
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
Helsingissä 15 päivänä syyskuuta 2008
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Opetusministeri
Sari Sarkomaa