Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 55/2008
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi työ- ja elinkeinokeskuksista sekä työ- ja elinkeinotoimistoista

TyVM 10/2008

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan lain antamista työ- ja elinkeinokeskuksista sekä työ- ja elinkeinotoimistoista.

Ehdotetulla lailla päivitetään työvoima- ja elinkeinokeskuksia sekä työvoimatoimistoja koskeva sääntely vastaamaan paremmin työ- ja elinkeinoministeriön perustamisesta johtuvia muutostarpeita ja perustuslain vaatimuksia. Perustuslakiuudistuksesta johtuen ehdotetaan eräiden aiemmin asetuksissa säädeltyjen asioiden ottamista lain tasolle.

Työvoima- ja elinkeinokeskuksen nimi muutetaan työ- ja elinkeinokeskukseksi. Samoin työvoimatoimiston nimi muutetaan työ- ja elinkeinotoimistoksi. Lisäksi toteutetaan eräitä hallinnollista ohjausta selkeyttäviä ja joustavuutta lisääviä muutoksia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian ja viimeistään syksyllä 2008.


YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Työ- ja elinkeinokeskuksia ja niiden paikallishallintoa koskeva ehdotus liittyy pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman sekä hallituksen strategia-asiakirjan 2007 sisältämiin hallinnon kehittämisen tavoitteisiin. Valtion keskus- ja aluehallinnon osalta ohjelmassa ja strategia-asiakirjassa mainitaan työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen, johon liittyen uudistetaan myös työ- ja elinkeinoministeriön aluehallintoa. Aluehallinnon uudistamiseen liittyvinä tavoitteina hallitusohjelmassa mainitaan työnjaon täsmentäminen, päällekkäisyyksien poistaminen, hallintoviranomaisten määrän vähentäminen ja niiden aluejaon uudelleenarvioiminen. Ohjelman mukaan valmistelu käynnistetään välittömästi ja toteutetaan vuoteen 2010 mennessä.

Esitys on laadittu tietoisena hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemen 29 päivänä kesäkuuta 2007 asettamasta laajasta aluehallinnon uudistamishankkeesta (ALKU), jonka määräaika on 31 päivänä maaliskuuta 2009 ja johon liittyvät uudistukset on tarkoitus toteuttaa kokonaisuudessaan vuoteen 2010 mennessä. Esityksellä on tarkoitus toimeenpanna ainoastaan ne välttämättömät muutokset, joita työ- ja elinkeinoministeriön perustamisella on alue- ja paikallishallintoon sekä säädösteknisiä ja käytännön johtamiseen liittyviä teknisiä muutoksia. Kysymykset, joiden on katsottu liittyvän ALKU-hankkeeseen, on jätetty ALKU-hankkeen yhteydessä ratkaistaviksi. On todennäköistä, että ALKU-hankkeen toimeenpaneminen edellyttää lähitulevaisuudessa muutoksia esitettyyn lakiin.

2 Nykytila

2.1 Työvoima- ja elinkeinokeskusten ja työvoimatoimistojen toimintaympäristö

Työ- ja elinkeinoministeriön alaiseen hallintoon kuuluu nykyisin 15 alueellista työvoima- ja elinkeinokeskusta, jotka ovat Etelä-Pohjanmaan, Etelä-Savon, Hämeen, Kaakkois-Suomen, Kainuun, Keski-Suomen, Lapin, Pirkanmaan, Pohjanmaan, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan, Pohjois-Savon, Satakunnan, Uudenmaan ja Varsinais-Suomen keskukset. Keskenään keskukset ovat erilaisia henkilöstönsä määrän, osastojensa koon, asiakkaidensa ja osittain tehtäviensä osalta.

Keskuksen alueella toimivien työvoimatoimistojen määrä vaihtelee siten, että kunkin keskuksen alueella toimii 3 - 8 työvoimatoimistoa. Itsenäisiä työvoimatoimistoja on yhteensä 90 eri puolilla Suomea, ja niillä on palvelupisteitä. Lisäksi työvoimatoimistojen yhteydessä toimivia työhallinnon, kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteisiä työvoiman palvelukeskuksia on noin 40.

Keskusten toimintaympäristöt ovat erilaisia. Tilastokeskuksen yritys- ja toimipaikkarekisterin mukaan keskusten toimialueilla oli vuonna 2005 yli 266 000 yrityksen toimipaikka. Yrityksistä 30 prosenttia sijaitsi Uudenmaan keskuksen toimialueella ja 1 prosentti Kainuun keskuksen alueella. Työvoimatoimistojen asiakkaina oli vuoden 2006 aikana 746 500 rekisteröityä työnhakijaa, joista noin puolet haki työtä määräaikaisen työn päättymisen takia. Yli puolet työhakijoista oli naisia ja noin viidennes nuoria (alle 25-vuotiaita). Työvoimatoimistoihin avoimeksi ilmoitettuja työpaikkoja oli yhteensä 488 500.

Suomalaisista yrityksistä noin 40 prosenttia sijaitsee maaseudulla. Maatiloista 11,4 prosenttia sijaitsi Etelä-Pohjanmaan keskuksen toimialueella ja 1,6 prosenttia Kainuun keskuksen alueella. Maatiloista vain osa on päätoimisia, sillä monet viljelijät käyvät työssä tilan ulkopuolella. Maatiloista 35 prosentilla harjoitetaan maatalouden ohella muuta yritystoimintaa. Maaseudun yrittäjyys on pienyritysvaltaista. Alkutuotantoon sidoksissa olevina toimialoina ovat mm. koneurakointi, matkailu- ja virkistyspalvelut sekä puutavaran ja tuotteiden valmistus. Palveluala on maaseudulla suurin yksittäinen ja edelleen kasvava toimiala. Vuonna 2007 Suomessa oli 66 404 tukihakemuksen jättänyttä maatilaa.

Yhteensä keskusten henkilöstömäärä oli yli 1850 vuonna 2007, ja keskimäärin keskuksissa työskenteli 123 henkilöä. Henkilöstöä on eniten (174) Varsinais-Suomen keskuksessa ja vähiten Kainuun keskuksessa (71) vuoden 2007 lopussa toimitetun laskelman mukaan. Työvoimatoimistoissa ja niiden alaisissa palvelupisteissä sekä työvoiman palvelukeskuksissa työskentelee tällä hetkellä noin 3300 henkilöä. Kainuun keskuksen toimialueen työvoimatoimistoissa työskenteli 101 henkilöä vuonna 2006 ja Uudenmaan keskuksen toimialueen työvoimatoimistossa 818 henkilöä. Yhteensä työvoima- ja elinkeinokeskuksissa sekä työvoimatoimistoissa työskentelee nykyisin noin 5150 henkilöä.

2.2 Lainsäädäntö ja käytäntö

Keskukset

Keskukset perustettiin lailla työvoima- ja elinkeinokeskuksista (jäljempänä TE-keskuslaki) (23/1997), joka tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 1997. Keskukset toimivat työ- ja elinkeinoministeriön perustamiseen asti kymmenen vuoden ajan kauppa- ja teollisuusministeriön alaisina virastoina, joita ohjasivat ja valvoivat oman toimialansa osalta myös työministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Tekes - teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus (Tekes), Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) ja lisäksi 1 päivästä toukokuuta 2007 alkaen toiminut Maaseutuvirasto.

Lailla valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta (970/2007) ja lailla eräiden tehtävien siirtämisestä työ- ja elinkeinoministeriöön (971/2007) lakkautettiin kauppa- ja teollisuusministeriö sekä työministeriö ja perustettiin 1 tammikuuta 2008 työ- ja elinkeinoministeriö. Työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen toteutti valtioneuvoston tasolla osittain uudistuksen, joka toteutettiin valtion aluehallinnon tasolla perustamalla työvoima- ja elinkeinokeskukset kymmenen vuotta aikaisemmin alueiden kehittämisen edistämiseksi, yritysten toimintaedellytysten kehittämiseksi ja työllisyyden hoitamisen helpottamiseksi.

Työvoimatoimiston asema keskuksen alaisena paikallishallinnon viranomaisena todetaan TE-keskuslain 1 §:n 3 momentissa. Muilta osin työvoimatoimistosta ei säädetä lain tasolla. Työvoimatoimistoista on annettu TE-keskuslain perusteella asetus työvoimatoimistosta (567/1997, työvoimatoimistoasetus), jonka 1 §:n 1 momentin mukaan työvoimatoimisto on keskuksen työvoimaosaston alainen. Asetuksessa säädetään lisäksi työvoimatoimiston tehtävistä, johtamisesta, asioiden ratkaisemisesta, työjärjestyksestä, kelpoisuusvaatimuksista työvoimatoimiston virkoihin, virkojen täyttämisestä, virkavapauden myöntämisestä, palkkausmäärärahoista ja yhteistoiminnasta.

Keskuksen osastokohtaisista päätehtävistä säädetään työvoima- ja elinkeinokeskuksista annetun asetuksen (93/1997, jäljempänä TE-keskusasetus) 2, 2a, 3 ja 4 §:issä.

Keskusten toiminnan tavoitteena on osaamisen, yrittäjyyden ja kasvun vahvistaminen, työllisyyden parantaminen, tasapainoinen aluerakenne ja elinvoimainen maaseutu. Keskukset tukevat ja neuvovat yrityksiä niiden elinkaaren kaikissa vaiheissa, osallistuvat innovaatioympäristön kehittämiseen, hoitavat alueellista työvoimapolitiikkaa sekä edistävät maatilatalouden ja maaseutuelinkeinojen kehittymistä. Keskuksilla on näitä tehtäviä varten TE-keskusasetuksessa säädetyt neljä osastoa, jotka ovat yritysosasto, teknologian kehittämisosasto, työvoimaosasto ja maaseutuosasto. Kutakin osastoa johtaa osastopäällikkö.

Käytännössä keskuksen tehtävät koostuvat kehittämis-, ohjaus- ja täytäntöönpanotehtävistä sekä täytäntöönpanon valvontatehtävistä ja oikeusturvatehtävistä. Keskusten ohjaustehtävistä merkittävä osa on työvoimatoimistojen tulosohjausta ja muuta työvoimapalvelun ohjausta ja kehittämistä. Lisäksi keskukset hoitavat kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisiin ja kalavesiin liittyvää ohjausta. Kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten ohjaus liittyy lähinnä tukien neuvontaan ja koulutusten järjestämiseen kunnille sekä maaseutuelinkeinoviranomaisten toiminnan valvontaan.

Keskukset ovat valtion aluehallinnon suurimpia palveluntuottajia metsäkeskusten ja alueellisten ympäristökeskusten jälkeen. Keskusten palvelut ovat pääsääntöisesti rahoituspäätöksiä ja muita päätöksiä sekä asiantuntijapalveluiden järjestämistä asiakkaille. Keskukset tuottavat palveluita itse ja ostamalla niitä ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Laskettaessa keskusten tuottamat ja niiden hankkimat palvelut yhteen keskukset ovat valtion aluehallinnon merkittävin palvelunjärjestäjä.

Lähes kaikissa keskusten tehtävissä asiakkaalle annetaan henkilökohtaista palvelua, minkä lisäksi tehtävissä käytetään sähköistä palvelua ja puhelinpalvelua. Keskusten tehtävistä 50 prosenttia perustuu kansalliseen lainsäädäntöön ja 50 prosenttia EU-säännöksiin. Keskusten tehtävistä muutamia hoidetaan erikoistuen koko maassa. Muuten kaikki tehtävät, kalatalouden tehtäviä lukuun ottamatta, hoidetaan kussakin keskuksessa omalla toimialueella.

TE-keskusasetuksen 2 §:n mukaan keskusten yritysosastojen tehtävänä on huolehtia toimialueellaan erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan edistämisestä, yritysten toimintaympäristön parantamisesta sekä muista osastolle erikseen säädetyistä tehtävistä. Keskusten yritysosastot huolehtivat toimialueellaan erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan edistämisestä ja yritysten toimintaympäristöä parantavista rahoitus-, neuvonta- ja kehittämistoimenpiteistä. Yritysosastot käsittelevät avustushakemuksia, joilla myönnetään valtionavustuksia yritystoiminnan kehittämisavustuksena yrityksille käyttöomaisuusinvestointeihin, muihin investointeihin, muuhun kehittämiseen, palkkakustannuksiin, haja-asutusalueiden vähittäiskaupan investointeihin ja yrityksen ensimmäisen vieraan työntekijän palkkaamiseen sekä muille kuin yrityksille yritysten toimintaympäristön kehittämiseen. Lisäksi yritysosastot käsittelevät energia-avustushakemuksia, joilla myönnetään valtionavustuksia uusiutuvien energiamuotojen tuotantoon ja käyttöön sekä energiakatselmustoimintaan sekä kuljetustukihakemuksia.

Yritysneuvontaa yritysosastot tekevät sekä omana työnään että välittämällä valtion tukemia keskuskohtaisia, seudullisia ja valtakunnallisia asiantuntijapalveluita yritysten tarpeisiin. Keskusten yritysosastot toteuttavat myös valtakunnallista sähköisistä Yritys-Suomi -palvelukonseptia. Lisäksi yritysosastot järjestävät sekä aloittaville yrittäjille tarkoitettua lyhytkestoista yrittäjäkoulutusta että toimiville yrityksille tarkoitettua liikkeenjohdon ja yritysten avainhenkilöiden koulutusta.

Yritysosastot antavat myös ulkomaalaisten oleskelulupahakemuksiin liittyviä lausuntoja silloin, kun oleskelulupaa haetaan yritystoiminnan harjoittamista varten. Yritysosaston tehtävänä on arvioida, saako oleskeluluvan hakija toimeentulon oleskelulupahakemuksessa kuvatusta yritystoiminnasta.

TE-keskusasetuksen 2a §:n mukaan keskuksen teknologian kehittämisosasto huolehtii Tekesin tehtävistä, kansallisen teknologia- ja innovaatiopolitiikan tavoitteiden alueellisesta toteutumisesta, keskuksen toimialueen teknologisen kehityksen edistämisestä ja muista osastolle erikseen määrätyistä tehtävistä. Keskusten teknologian kehittämisosastojen asiantuntijat, jotka edustavat noin 40:tä prosenttia koko Tekesin asiantuntijahenkilöstöstä, neuvovat yrityksiä hankkeiden valmistelussa sekä kehittämisessä ja valmistelevat Tekesin rahoituspäätöksiä. Teknologian kehittämisosaston asiantuntijoiden tehtävä on verkottaa alueen yrityksiä ja tutkimusorganisaatioita ja kannustaa niitä innovaatiotoimintaan. Teknologian kehittämisosaston asiantuntijat auttavat yrityksiä ja tutkimusyksikköjä löytämään sopivia kansainvälistymistapoja ja hyödyntämään Tekesin luomia kansainvälisiä yhteyksiä huippuyliopistoihin ja -tutkimuslaitoksiin osallistumalla Tekesin teknologiaohjelmaan tai Tekesin rahoittamaan projektiin. Lisäksi teknologia-asiantuntijat ja Tekes auttavat EU:n rahoittamien tutkimushankkeiden hakuprosessissa, myöntävät hankerahoitusta ja innovaatiotoiminnan kehittämiseen tarkoitettuja avustuksia ja lainoja.

TE-keskusasetuksen 3 §:n mukaan maaseutuosasto huolehtii keskuksen toimialueella maatilatalouden ja kalatalouden sekä niihin liittyvien maaseutuelinkeinojen edistämistä tarkoittavista valtion toimenpiteistä sekä muista osastolle erikseen säädetyistä ja määrätyistä tehtävistä. Maaseutuelinkeinojen kehittäminen on yksi keskusten maaseutuosastojen perustehtävistä. Maaseutuosastot rahoittavat kehittämishankkeita, joilla edistetään elinkeinojen toimintamahdollisuuksia sekä kannustetaan uuden yritystoiminnan aloittamiseen ja toimivien yritysten kehittämiseen. Tavoitteena on maa- ja metsätalouden kilpailukyvyn parantaminen sekä muiden maaseudun elinkeinojen edistäminen. Maaseudun kehittämisellä pyritään myös säilyttämään maaseutukylät houkuttelevina asuin-, työ- ja yrittämisympäristöinä.

Keskusten maaseutuosastot vastaavat omalla alueellaan maaseutuelinkeinoihin liittyvien tukien myöntämisestä ja valvonnasta Maaseutuviraston antamien ohjeiden ja määräysten nojalla. Keskusten maaseutuosastot myöntävät avustuksia tilanpidon aloittamiseen, maatalouden tuotantotoiminnan kehittämiseen ja maatilan toiminnan laajentamiseen maatalouden ulkopuolelle. Maataloustuotannon tehokkuuden parantamiseksi myönnetään investointitukea nykyaikaisen teknologian käyttöönottamiseen ja muuhun maatilan tuotantokapasiteettia lisäävään toimintaan. Tehokkuuden ohella avustuksilla tuetaan tuotantotoiminnan turvallisuutta ja muita eettistä laatua edistäviä investointeja. Tuotantohygienian lisäksi investointituilla voidaan edistää työhyvinvointia, ympäristön suojelua ja eläinten hyvinvointia. Maaseudun mikroyrityksille voidaan myöntää yritystoiminnan käynnistystukea ensimmäisten ulkopuolisten työntekijöiden palkkakustannuksiin tai yrityksen kehittämistukea asiantuntija-apuun tai koulutukseen, joka kehittää yrityksen liikkeenjohtoa, markkinointia, tuotteita tai yrityksen toimintaa. Yrityksen investointitukea voidaan myöntää yritystoiminnassa tarvittavien toimitilojen rakentamiseen tai hankkimiseen, koneiden ja laitteiden ostamiseen tai käyttöomaisuuden erilaisiin muutos- ja parannustöihin.

Keskukset vastaavat erityisympäristötukien ja eräiden kansallisten maataloustukien sekä kala- ja porotalouden tukien myöntämisestä ja hallinnoimisesta. Useimmista viljelijätuista vastaavat sen sijaan kuntien maaseutuviranomaiset. Viljelijätuet maksetaan pinta-alaa, eläintä tai eläinyksikköä tai tuotettua määrää kohden, ja niiden tarkoituksena on turvata tuotannon kannattavuus ja jatkuvuus.

EU:n yhteisen maatalouspolitiikan mukaisten tukien sekä EU-osarahoitteisten tukien myöntämisen ja maksamisen edellytyksenä on varainkäytön riittävä valvonta. Huomattava osa maaseutuosastojen työmäärästä käytetään viljelijätukien valvontaan, joka on maaseutuosastojen lakisääteinen viranomaistehtävä.

Maaseutuosaston alaisuudessa yhdessätoista keskuksessa toimii kalatalousyksikkö. Varsinais-Suomen, Hämeen, Pohjanmaan ja Kainuun keskuksen kalatalousyksikkö hoitaa kalataloushallintoa oman toimialueensa lisäksi toisen keskuksen toimialueella. Kalatalousyksiköt hoitavat kalatalousalan toimeenpano- ja kehittämistehtäviä. Ne valvovat yleistä kalatalousetua, ohjaavat ja valvovat kalavesien hoitoa kalastuslain nojalla annettavin luvin, kielloin ja päätöksin sekä edistävät uudistuvien kalavarojen kestävälle käytölle perustuvaa yritystoimintaa ja vapaa-ajankalastusta. Kalatalousyksiköt myöntävät avustuksia myös vapaa-ajankalastuksen kehittämiseen sekä ohjaavat ja rahoittavat vesistöjen kalataloudellisia kunnostuksia. Kalatalousyksiköt myöntävät Euroopan unionin osarahoittamia investointi- ja kehittämistukia elinkeinokalatalouden yritysten kehittämiseen ja hoitavat Euroopan unionin edellyttämää ammattikalastuksen ja kalakaupan valvontaa. Lisäksi kalatalousyksiköt huolehtivat Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta ja valvonnasta. Paliskunnille ja koltille myönnettävät tuet hoidetaan Lapin keskuksessa.

TE-keskusasetuksen 4 §:n mukaan työvoimaosasto huolehtii keskuksen toimialueella työmarkkinoiden alueellisesta toimivuudesta ja muusta työvoima- ja työelämäasioiden alueellisesta edistämisestä ja hoitamisesta, maahanmuuttajien yhteiskuntaan ja työelämään sopeutumisen edistämisestä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta sekä muista osastolle erikseen säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä. Työvoimaosastot vastaavat alueellisen työvoimapolitiikan strategisesta suunnittelusta, työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen ennakoinnista, suunnittelusta ja hankinnasta sekä Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanosta. Eräiden keskusten työvoimaosastot koordinoivat suuraluetasolla Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) rahoitettavia ohjelmia, joiden hallinto- ja todentamisviranomaisena toimii rakennerahastolain (1401/2006) mukaisesti työ- ja elinkeinoministeriö.

Keskuksilla on lisäksi runsaasti erityislainsäädännössä annettuja tehtäviä. Keskeisenä erityislainsäädännössä annettuna tehtävänä voidaan pitää edellä mainitun Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun, hankkeiden toteuttamiseen ja hallinnoimiseen liittyviä tehtäviä, joista säädetään muun muassa rakennerahastolaissa. Euroopan yhteisön rakennerahastoja ovat esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahasto (ESR). Keskukset myöntävät ESR- ja EAKR-rahoitusta sekä osallistuvat ohjelmien toimeenpanoa yhteensovittavaan maakunnan yhteistyöryhmään.

Työvoimatoimistot

Työvoimatoimistoasetuksen 1 §:n mukaan työvoimatoimiston tehtävänä on huolehtia työvoimapalveluiden toimeenpanosta sekä työllistämisestä ja työttömyyden torjunnasta työvoimaosaston asettamien, työvoimaosaston ja työvoimatoimiston neuvotteluihin perustuvien tulostavoitteiden mukaisesti. Lisäksi työvoimatoimiston tulee hoitaa muut sille määrätyt tai työvoimaosaston sille määräämät tehtävät.

Työvoimatoimistojen asiakkaita ovat työtä, koulutusta, ammatinvalinta- ja urasuunnittelupalvelua hakevat henkilöt sekä työvoimaa rekrytoivat yritykset ja muut työnantaja-asiakkaat. Työvoimatoimistot tarjoavat henkilöasiakkailleen työnvälityspalvelua, neuvontaa ja ohjausta työn ja koulutuksen haussa, ammatinvalinnassa ja urasuunnittelussa. Työvoimatoimiston tehtäviin kuuluu myös maahanmuuttajien kotoutumiseen liittyvien palvelujen tarjoaminen sekä yrittäjiksi ryhtyvien neuvonta starttiraha-asioissa. Yrityksille ja muille työnantaja-asiakkaille työvoimatoimistot tarjoavat työnvälityspalvelua, apua työvoiman rekrytointiin ja osaamisen kehittämiseen sekä neuvontaa rakennemuutostilanteissa.

Käytännössä työvoimatoimistot tuottavat julkisia työ- ja elinkeinopalveluja henkilöasiakkaille ja työnantajille sähköisin verkkopalveluin (mol.fi -sivustot), puhelinpalveluin sekä henkilökohtaisen asiakaspalvelun keinoin.

Työvoimatoimistot tuottavat palveluja itse ja hankkivat niitä ulkopuolisilta palvelun tuottajilta. Työvoimatoimistot tuottavat virkatyönä työvoimatoimistojen ydinpalvelut, joihin kuuluvat työnvälityspalvelu työnhakija- ja työnantaja-asiakkaille, ammatinvalinta- ja urasuunnittelupalvelu sekä ammatti- ja koulutustietopalvelu.

Tilaaja-tuottaja -mallilla hankittaviin palveluihin käytetään vuosittain suurin osa työllistämis-, koulutus- ja erityistoimen määrärahasta. Työvoimatoimistot hankkivat ulkopuolisilta muun muassa ammatillista ja valmentavaa työvoimakoulutusta, työmarkkinoille valmentavaa ryhmäpalvelua sekä muuta täydentävää palvelua eri asiakaskohderyhmille sekä työ- ja toimintakykyä arvioivaa ja kehittävää palvelua kuten työ- ja koulutuskokeiluja ammatillista kuntoutusta tarvitseville.

Eräänlaisena hankittuna palveluna voidaan pitää myös palkkatuettua työtä, jossa työvoimatoimisto maksaa työnantajalle kompensaatiota sellaisen henkilön työllistämisestä, jonka työpanoksen voidaan katsoa alentuneen.

Kolmanneksi työvoimatoimistot tuottavat palveluita verkosto- tai kumppanuusperiaat-teella. Kumppanuusmallilla tuotetaan työ-voiman palvelukeskustoimintaa yhdessä kun-tien ja Kansaneläkelaitoksen kanssa, työllistymistä tukevaa toimintaa kolmannen sektorin ja järjestöjen kanssa sekä yritysneuvontaa seudullisten yrityspalvelujen kanssa.

Ohjaus

Työvoima- ja elinkeinokeskusten yleishallinnollinen ohjaus kuuluu voimassa olevan TE-keskuslain 2 §:n mukaan valtioneuvoston ohjesäännössä säädetylle ministeriölle. Elinkeinopolitiikka kuuluu valtioneuvoston ohjesääntöön (262/2003) 15 marraskuuta 2007 tehdyn muutoksen (1021/2007) 21 §:n mukaisesti työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan. TE-keskuslain 2 §:n mukaan TE-keskus toimii eri hallinnonalojen tehtäviä hoitaessaan asianomaisen ministeriön ohjauksessa ja valvonnassa, ja keskus on myös sen keskushallinnon viraston tai laitoksen ohjauksessa ja valvonnassa, jonka toimialaan kuuluvia tehtäviä se on säädetty tai määrätty hoitamaan.

Muuta kuin yleishallinnollista ohjausta nimitetään usein substanssiohjaukseksi. Työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi substanssiohjausta keskuksille antavia ministeriöitä ja keskusvirastoja ovat maa- ja metsätalousministeriö, sisäasiainministeriö, Tekes, Maaseutuvirasto ja Evira. Keskusten toimintaa ohjaavat näiden ministeriöiden ja keskusvirastojen valtakunnalliset linjaukset sekä maakuntaohjelman ja sen toteuttamissuunnitelman linjaukset, keskuksen visio, toiminta-ajatus ja strategia sekä niiden perusteella laaditut vuosittaiset tulossopimukset. Lisäksi keskukset ovat tehneet tarkentavia tulossopimuksia ohjaavien virastojen kanssa ja niille on vahvistettu täydentäviä tavoitteita maa- ja metsätalousministeriön kalataloustehtävien osalta.

TE-keskuslain 1 §:n 3 momentin mukaan keskuksen alaisina paikallishallinnon toimieliminä ovat työvoimatoimistot. Työvoimatoimistot ovat yhtäältä keskusten alaisia ja toisaalta ne olivat vuoden 2007 loppuun asti osa työhallinnon kolmiportaista organisaatiota, johon kuuluivat työministeriö, työvoima- ja elinkeinokeskusten työvoimaosastot sekä työvoimatoimistot.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen ohjannut työministeriön seuraajana sekä keskusten yritysosastoja että työvoimaosastoja, jotka ohjaavat osaltaan työvoimatoimistoja. Työministeriön seuraajana työ- ja elinkeinoministeriö ohjaa työvoimatoimistoja yleishallinnollisesti siten, että ministeriö vastaa viime kädessä työvoimatoimistojen tulosohjauksesta määrittämällä työvoimatoimistojen tulostavoitteet, antamalla työvoimatoimistoille suoraa normiohjausta ohjein ja määräyksin ja toimimalla työvoimatoimistosta vastaavana ylempänä hallintoviranomaisena työvoimatoimistosta tehtyjen kanteluiden käsittelyssä. Siten työ- ja elinkeinoministeriö, kuten työministeriö aiemmin, ohjaa paikallishallintoa osittain suoraan ilman, että ohjaus kanavoitaisiin aluehallinnon kautta. Työministeriö huolehti myös koko työvoimahallinnon henkilöstön mukaan lukien keskusten työvoimaosastojen ja työvoimatoimistojen henkilökunnan koulutuksesta työvoimaopistossa ja muissa koulutuslaitoksissa. Keskukset ovat huolehtineet työministeriön ohella työvoimatoimistojen henkilöstön kouluttamisesta. Uuden työ- ja elinkeinoministeriön lyhyenä toiminta-aikana näitä käytäntöjä ei ole toistaiseksi uudistettu.

Työministeriö ja keskukset ovat sopineet vuoden 2007 loppuun saakka tulossopimuksella vuosittain keskeisistä alueellisista työvoimapoliittisista tavoitteista, niiden edellyttämistä toimenpiteistä sekä resursseista. Keskukset tekevät tulossopimukset työvoimatoimistojen kanssa työvoimapolitiikan toimeenpanosta. Työvoimaosastot ohjaavat työvoimatoimistoja mm. koulutuksen, työkokousten ja asiantuntijatuen avulla. Keskukset kilpailuttavat osan työvoimatoimistoissa käytettävistä palveluista keskitetysti. Keskitetysti kilpailutettuja palveluita ovat esimerkiksi työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen hankinnat, starttiselvitykset ja ammatillisen kuntoutuksen palvelut. Tukipalveluina keskuksista hoidetaan lisäksi työvoimatoimistojen talous- ja henkilöstö- ja tietohallintopalvelut, tilasto- ja tulosseurannat sekä erilaiset viestinnän palvelut. Työvoimatoimistojen yhteydessä toimivat työvoimatoimikunnat, jotka keskukset nimittävät.

Maa- ja metsätalousministeriö ohjaa keskusten kalatalousyksikköjä elinkeinokalatalouden, vapaa-ajan kalatalouden sekä kalavesien hoidon ja hallinnan osalta. Maa- ja metsätalousministeriö tekee kyseisten tehtävien suorittamisen osalta kalatalousyksikköjä koskevan vuotuisen tarkentavan suunnitelman tulostavoitteiden toteuttamiseksi. Maaseutuvirasto ohjaa keskuksia tekemällä kunkin keskuksen kanssa maksajavirastosopimuksen. Maksajavirastosopimuksen tekeminen perustuu Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen sääntöihin. Suomessa Maaseutuvirasto toimii Suomen maksajavirastona.

Keskuksen työvoimaosaston ja työvoimatoimiston ohjaussuhteesta säädetään työvoimatoimistoasetuksen 1 §:ssä ja 8 §:ssä. Työvoimaosasto asettaa työvoimatoimistoasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan työvoimatoimiston tulostavoitteet työvoimaosaston ja työvoimatoimiston neuvottelujen perusteella. Työvoimaosasto voi 1 §:n 2 momentin mukaan myös määrätä työvoimatoimiston tehtävistä. Keskuksen työvoimatoimistoon kohdistama ohjaus on tulosohjausta, mutta siihen voi liittyä myös normiohjausta. Asetuksen 8 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan työvoimaosasto päättää palkkaukseen käytettävissä olevien määrärahojen jakamisesta työvoimatoimistoille ja voi avoimien virkojen uudelleensijoittelua varten kieltää työvoimatoimistoa ryhtymästä toimenpiteisiin viran täyttämiseksi.

Työvoimatoimistoja ohjataan myös työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työ- ja elinkeinoministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1024/2007) 2 §:n 2 momentin mukaan työvoima- ja elinkeinokeskukset ja työvoimatoimistot ovat ministeriön yleishallinnollisessa ohjauksessa. Yleishallinnosta ohjausta, joka kohdistuu keskusten ohella myös suoraan työvoimatoimistoihin, pidettiin ministeriöuudistuksen valmistelun yhteydessä välttämättömänä edellytyksenä työvoimatoimistojen palvelutoiminnan yhdenmukaisuuden ja kansalaisten yhdenvertaisuuden varmistamiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriön ohjaus on yleishallinnollista, mutta se sisältää yhteensovittamistehtävän TE-keskuslain perusteluiden mukaan (HE 148/1996 vp).

2.3. Kansainvälinen kehitys

Valmistelun yhteydessä on selvitetty lähinnä Irlannin ja Ranskan malleja, koska näillä mailla on toimivaltansa osalta Suomen nykyistä työ- ja elinkeinoministeriötä muistuttava ministeriö. Ministeriöiden toimialojen samankaltaisuudesta huolimatta työvoima- ja yrityspalveluita ei Irlannissa ja Ranskassa tarjota asiakkaille samasta aluehallinnon toimipisteestä. Esityksen kansainvälinen vertailuosio on suppea, koska ulkomaisilla malleilla ei ole ollut käytännön merkitystä uudistuksen valmistelussa. Maa- ja metsätalousministeriön aluehallintoa ei ole kartoitettu, koska uudistuksella ei ole tarkoitus muuttaa sitä maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan tehtäväkenttää, jota keskukset hoitavat.

Irlanti

Irlannin kauppa- teollisuus- ja työministeriö (Department of Enterprise, Trade and Employment) perustettiin vuonna 1993 yhdistämällä aikaisempi teollisuus- ja kauppaministeriö sekä työministeriö. Irlannissa uudistusta ei kuitenkaan ulotettu ministeriöiden alaiseen hallintoon. Irlannin ministeriön alue- ja paikallishallinto jakautuu edelleen aikaisemman ministeriöjaon mukaisesti yrityspalveluista huolehtivaan Enterprise Ireland -virastoon ja sen alaisin toimistoihin, mikroyrityspalveluista huolehtiviin kaupunkien ja maakuntien yrityslautakuntiin (City and County Enterprise Boards) sekä koulutus- ja työvoimapalveluista huolehtivaan viranomaiseen FÁS:iin (National Training and Employment Authority). Yrityspalveluita ja työvoimapalveluita tarjoavat viranomaiset voivat paikoitellen toimia samoissa toimitiloissa, mutta ne eivät samoissa toimitiloissa toimiessaankaan muodosta yhtenäistä hallinnollista yksikköä.

Ranska

Ranskan hallinto on uudistunut vuoden 2007 aikana. Suomen työ- ja elinkeinoministeriön toimialaa pääosin vastaavat tehtävät Ranskassa talous- valtiovarain- ja työllisyysministeriölle (Ministère de l'économie, des finances et de l'emploi). Ministeriö vastaa myös työvoimapolitiikasta, mutta ei työlainsäädännöstä.

Eri tehtäviä hoitavien viranomaisten alue- ja paikallishallintoa ei ole yhdistetty. Talous-, valtiovarain- ja työllisyysministeriön sekä korkeakoulu- ja tiedeministeriön alaisena on vuodesta 2005 toiminut OSEO-niminen valtion omistama julkisoikeudellinen holdingyhtiö, jonka hallinnoimien yhtiöiden tehtävänä on tukea innovaatioita (OSEO Innovation), rahoittaa investointeja (OSEO Financement) ja edistää pienten ja keskisuurten yritysten syntymistä, kehittymistä sekä rahoittamista myöntämällä pankkitakuita (OSEO Garantie). OSEO toimii yhteistyössä aluehallintojen kanssa, ja se voi antaa oman tehtävänsä kanssa yhdenmukaisia tehtäviä hoitavalle alueelliselle ja yleishyödylliselle organisaatiolle tehtäviään hoidettavaksi. OSEO voi myös perustaa toimipisteitä ja osallistua sellaisten yritysten, ryhmittymien ja toimielinten toimintaan, joiden tavoitteet tukevat sen omia tehtäviä. OSEO on valtion valvonnassa ja kokonaan valtion rahoittama.

Työvoima- ja koulutuspolitiikan toimeenpanon koordinoiminen ja arvioiminen kuuluvat talous-, valtiovarain- ja työllisyysministeriön sekä työministeriön (Ministère du Travail, des Relacions sociales et de la Solidarité) alaiselle työvoima- ja koulutushallinnolle (Délegation génerale à l'emploi et à la Formation professionelle). Käytännön toimeenpanosta alue- ja paikallistasolla vastaavat useat julkisen sektorin alue- ja paikallishallinnon kumppanit.

Ruotsi

Ruotsissa elinkeino- ja työvoima-asiat kuuluvat kahdelle eri ministeriölle, elinkeinoministeriölle (näringsdepartamentet) ja työmarkkinaministeriölle (arbetsmarknadsdepartamentet). Elinkeinoministeriön alaisena elinkeinoasioiden keskusviranomaisena toimii Nutek (verket för näringsutveckling), jonka toimipisteet ovat Tukholmassa, Östersundissa och Arjeplogissa. Nutek edistää kestävää taloudellista kehitystä rahoittamalla, tiedottamalla, neuvomalla ja tukemalla alueellista elinkeinoelämää. Lisäksi Nutekillä on kahdeksan ohjelmatoimipistettä, jotka toimivat hallinto- ja maksuviranomaisena EU:n rakennerahasto-ohjelmista rahoitettavassa kahdeksassa rakennerahasto-ohjelmassa.

Työvoimapalveluista Ruotsissa huolehtii 1 päivänä tammikuuta 2008 toimintansa aloittanut uusi työnvälitysviranomainen (Arbetsförmedlingen), joka muodostettiin yhdistämällä työmarkkinahallitus (arbetsmarknadsstyrelsen, AMS) ja kahdenkymmenen läänin työlautakunnat (länsarbetsnämnder).

2.4. Nykytilan arviointi

Monen eri hallinnonalan ohjaus asettaa haasteita keskuksen toiminnalle. Ennen työ- ja elinkeinoministeriön perustamista keskuksen työvoima- ja yritysosastot tuottivat samantyyppisiä palveluita siten, että työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö ohjasivat niitä erikseen. Eri ministeriöt ja virastot ohjeistavat nykyisinkin omalla toimialallaan maaseutuosastoa, työvoimaosastoa tai yritysosastoa. Esimerkiksi yritysneuvontaa voidaan tarjota työ- ja elinkeinoministeriön ohjaamalta tai maa- ja metsätalousministeriön ohjaamalta maaseutuosastolta, vaikka maatilojen ja maaseudun pienyritysten yritysneuvontaa hoitavatkin pääosin maaseudun neuvontaorganisaatiot mm. seudullisissa yrityspalvelupisteissä.

TE-keskuslain mukaista yleishallinnollisen ohjauksen käsitettä ei ole käytännössä voitu erottaa muusta ohjauksesta. Yleishallinnollinen ohjauksen käsite esiintyy ensimmäisen kerran TE-keskuslain 2 §:n 1 momentissa. Yleishallinnollisen ohjauksen on katsottu kattavan muun muassa tulosohjauksen ministeriön ohjauksen pääasiallisena muotona. Ennen työ- ja elinkeinoministeriön perustamista keskukset neuvottelivat vuosittain kauppa- ja teollisuusministeriön, työministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, Tekesin ja Eviran kanssa. Vuonna 2007 keskukset neuvottelivat myös 1 päivänä toukokuuta 2007 toimintansa aloittaneen Maaseutuviraston kanssa. Kaikki neuvotteluosapuolet ovat allekirjoittaneet keskusten tulossopimukset, joihin sisältyivät myös työvoimatoimistojen tulostavoitteet. Työ- ja elinkeinoministeriön johdolla ei ole vielä neuvoteltu tulossopimuksia.

Yleishallinnollisen ohjauksen ei ole katsottu mahdollistavan keskuksiin kootun valtion aluehallinnon yhtenäistämistä tai yhteensopivuuden varmistamista tietohallintoon ja henkilöstöön liittyvien ratkaisujen osalta. Tämän seurauksena yleis-, henkilöstö- ja tietohallintoasioiden hoito, niihin liittyvät menettelyt, järjestelmät ja osaamisvaatimukset ovat eriytyneet. Keskuksilla ja työvoimatoimistoilla on muun muassa eri palkkausjärjestelmät. Keskusten palkkausjärjestelmä on luotu aikanaan kauppa- ja teollisuusministeriön johdolla ja työvoimatoimistojen järjestelmä vanhassa työministeriössä.

Keskusten työvoimaosasto ja maaseutuosasto ovat ennen työ- ja elinkeinoministeriön perustamista saaneet ohjausta suoraan työministeriöltä ja maa- ja metsätalousministeriöltä. Ohjauksen hajanaisuus on helposti havaittavissa muun muassa siinä, että keskuksilla ja työvoimatoimistoilla on erilliset ja varsin uudet sisäiset verkkoratkaisut. Tietoteknisten ratkaisujen yhteensopivuuteen liittyvät ongelmat hidastavat tietojenvaihtoa ja lisäävät sen kustannuksia keskuksen sisällä. On selvää, että asioiden keskitetty hoitaminen olisi taloudellisempaa. Keskusten ja työvoimatoimistojen tilivirastoasioiden kokoamisesta on saatu hyviä kokemuksia. Etelä-Savon keskuksen yhteydessä toimivan keskusten yhteisen tiliviraston vastuulle on 1 tammikuuta 2007 alkaen keskitetty tilivirastoasiat ja mainittujen asioiden hoidolle on pystytty luomaan yhtenäiset ohjeet, menettelyt sekä tietojärjestelmät.

Ministeriörakenteen muutoksen johdosta suurimmat tietojenvaihdon ongelmat ja eri hallinnonalojen tarjoamien palveluiden päällekkäisyydet ovat poistuneet. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan viranomaiset voivat nykyisin alue- ja paikallishallinnon välillä vaihtaa palveluidensa yhteensovittamiseksi asiakastaan koskevaa tietoa. Työvoima- ja yritysasioita hoidetaan kuitenkin edelleen keskuksen eri osastoilla. Eriytynyt asiainhoito johtaa helposti siihen, että tilannekuva alueen työvoimapolitiikasta, yrittämisestä ja elinkeinotoiminnasta ei ole riittävän yhtenäinen. Yhtenäisen tilannekuvan puuttuessa keskuksella voi olla ongelmia yhtenäisen toimintastrategian luomisessa.

Työvoimatoimistot olivat ennen ministeriöuudistusta sekä työministeriön että keskuksen työvoimaosaston ohjauksessa siten, että työministeriö ja työvoimaosasto ovat kumpikin voineet toisilleen tiedottamatta suoraan ohjeistaa keskuksen alaisia työvoimatoimistoja. Tämän hallinnollisen järjestelyn tarkoituksena oli, että työministeriöllä oli yhdenmukaistava rooli työvoimatoimistojen palvelutoiminnassa. Käytännössä kahdelta eri taholta tuleva ohjaus on vaikeuttanut jonkin verran työvoimatoimistojen toimintaa ja keskusten työvoimatoimistoihin kohdistuvaa valvontatehtävää. Ministeriöuudistuksen toteuttamiseksi annettuun säädöspakettiin sisältyneen valtioneuvoston asetuksen työ- ja elinkeinoministeriöstä (1024/2007) 2 §:n mukaan työvoima- ja elinkeinokeskukset ja työvoimatoimistot ovat edelleen työ- ja elinkeinoministeriön yleishallinnollisessa ohjauksessa. Ministeriötason ohjauksella työvoimatoimistojen toiminalle pyritään takaamaan riittävä yhdenmukaisuus, vaikka työvoimatoimistojen ensisijainen ohjaus mukaan lukien tulosohjaus kuuluukin keskukselle.

TE-keskusasetuksen 12 §:n mukaan asiat ratkaisee, jollei toisin säädetä, työjärjestyksessä määrätyn virkamiehen esittelystä johtaja tai muu virkamies, jolle on työjärjestyksessä annettu ratkaisuvalta. Työvoimatoimistoasetuksen 3 §:n mukaan työvoimatoimiston asiat ratkaisee työvoimatoimiston päällikkö tai muu virkamies, jolle on työjärjestyksessä annettu sellainen päätösvalta. Voimassa olevan sääntelyn mukaan keskuksen päätöksenteko tapahtuu näin ollen esittelystä ja työvoimatoimiston päätöksenteko ilman esittelyä. Keskuksissa tehdään kuitenkin runsaasti yksittäisen päätöksen osalta taloudelliselta merkitykseltään vähäisiä tukipäätöksiä esimerkiksi pienten ja keskisuurten yritysten osaamisen kehittämispalvelulain nojalla (971/2004). Toisaalta työvoimatoimistoissa tehdään euromääräiseltä arvoltaan merkittävämpiä päätöksiä ilman esittelyä työvoimatoimistoasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaisesti. Keskusten ja työvoimatoimistojen kategorisia päätöksentekomenettelyjä on pidetty hallinnollisesti joustamattomina ja epätarkoituksenmukaisina.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä pyritään toteuttamaan keskuksia ja niiden alaisia työvoimatoimistoja koskeva kokonaisuudistus ohjauksen ja organisaatiomallin osalta siten, että siinä huomioidaan työ- ja elinkeinoministeriön perustamisen aiheuttaman ohjaussuhteen muutos. Ministeriön organisaatiomallin tulisi heijastua myös sen alue- ja paikallishallinnon organisaatiomalleihin tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi kokonaisuudistuksessa nykyaikaistettaisiin alue- ja paikallishallintoa koskevaa sääntelyä vähentämällä sitä. Alue- ja paikallishallinnon viranomaisille annettaisiin aikaisempaa enemmän liikkumavaraa palvelutoimintansa toteuttamiseksi parhaalla mahdollisella tavalla. Työvoima- ja elinkeinokeskuksen nimi muutettaisiin työ- ja elinkeinokeskukseksi sekä työvoimatoimisto työ- ja elinkeinotoimistoksi yhdenmukaistamissyistä ja sekaannusten välttämiseksi.

Keskuksen organisaatio olisi lähtökohtaisesti työ- ja elinkeinoministeriön mallin mukainen. Työ- ja elinkeinoministeriössä on otettu käyttöön perinteisen yksikkö- tai osastojaon sijasta myös ketjumaiseksi tai horisontaaliseksi kuvatut vastuualueet yhdistävät yksiköt. Nämä yksiköt voisivat olla yhtä merkityksellisiä kuin vastuualueyksiköt ja määritellä muun muassa virkamiesten välisen yhteistyön tarvetta ja heidän fyysistä sijoitteluaan keskuksessa.

Huolimatta siitä, että keskuksen rakenne heijastaisi työ- ja elinkeinoministeriön organisaatiorakennetta, keskukset eivät olisi keskenään täysin samanlaisia. Organisaatiorakennetta ei ole tarkoitus yhdenmukaistaa sillä tavoin, että se estäisi erikoistumisen ja verkostomaisen toimintatavan. Esimerkiksi Uudenmaan keskuksella ei nykyisinkään ole innovaatiotoimialaa, koska Tekes teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus hoitaa Uudellamaalla ne tehtävät, joita muiden keskusten toimialueella hoidetaan keskuksen innovaatiotoimialalta käsin. Työ- ja elinkeinoministeriö voisi vastaisuudessa entistä joustavammalla tavalla tulosohjauksen kautta keskittää joitakin keskusten tehtäviä sinne, missä niitä on jo ennestään runsaasti ja missä on asianmukaisen tehtäväryhmän paras asiantuntemus sekä logistiset edut. Muissa keskuksissa vastaavaa asiaryhmää voitaisiin hoitaa esimerkiksi asiamiesjärjestelmän kautta.

Riittävän liikkumavaran lisäksi organisaatiomallin joustavuuteen pyrittäisiin myös sillä, että organisaatiosta säädettäisiin asetuksessa. Asetuksella voitaisiin aikaisempaa joustavammalla tavalla säännellä vähimmäisedellytyksistä, joita keskuksen rakenteen olisi täytettävä. Samalla keskukselle jätettäisiin mahdollisuus säännellä omaa rakennettaan työjärjestyksessään. Aikaisemmin lain tai asetuksen tasolla säänneltyjen asioiden määrää ehdotetaan karsittavaksi ja työjärjestyksellä määrättävien asioiden kirjoa laajennettavaksi muiltakin osin. Keskuksen työjärjestyksessä säänneltyjen asioiden määrää ja niiden liikkumavaraa lisättäisiin alueellisia ja johtamiseen liittyviä tarpeita silmällä pitäen.

Keskusten ohjauksen uudelleenjärjestämisellä pyrittäisiin varmistamaan ohjaussuhteiden selkeys ja eri hallinnonaloilta tulevan ohjauksen yhteensovittaminen. Keskusta ohjaavien ministeriöiden lukumäärä säilyisi uudistuksessa samana kuin aiemminkin. Valtaosa niistä ulkomaalaisasioista, jotka 31 joulukuuta 2007 asti kuuluivat työministeriölle, siirtyi sisäasiainministeriölle 1 tammikuuta 2008 voimaan tulleen lakipaketin nojalla (HE eräiden tehtävien siirtämisestä sisäasiainministeriöön koskevaksi lainsäädännöksi, HE 90/2007vp). Sisäasiainministeriötä tuli uudistuksen myötä yksi keskuksia ohjaavista ministeriöistä. Sisäasiainministeriön ohjaukseen kuuluvat erityislaeissa keskuksille määrätyt tehtävät, jotka liittyvät työperäiseen maahanmuuttoon ja vastaanottokeskusten sekä säilöönottoyksiköiden valvontaan ja ohjaukseen.

Työministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön yhdistäminen on parantanut työvoimaa ja elinkeinoja koskevan ohjauksen yhteensopivuutta. Keskittämällä ministeriöohjaus siten, että työ- ja elinkeinoministeriö sovittaa yhteen eri viranomaisten ohjauksen, voitaisiin nykyistä paremmin hyödyntää erilaisten hallinnollisten ja ohjaustoimintojen mallintamista ja tehostaa muun muassa tukipalvelujen järjestämisen vaatimaa suunnittelu- ja ohjauspanosta. Työ- ja elinkeinoministeriön asemaa vahvistettaisiin siten, että kaiken merkittävän ohjeistuksen tulisi kulkea työ- ja elinkeinoministeriön kautta riippumatta siitä, miltä ohjaukseen osallistuvalta ministeriöltä tai keskusvirastolta ohjaus tulisi. Työ- ja elinkeinoministeriö velvoitettaisiin nimenomaisella säännöksellä sovittamaan yhteen keskenään ristiriitainen ohjeistus.

Työ- ja elinkeinoministeriön paikallishallintotasolla, työ- ja elinkeinotoimistoissa, tavoitteena on elinkeinopoliittisen näkökulman huomioiminen aikaisempaa tehokkaammin. Toimistot palvelevat työnhakijoita, tarjoavat alkavan yrittäjän palveluita sekä yrityksille tarkoitettuja työnantajapalveluita. Uudistuksella tavoitellaan sitä, että toimistot pystyisivät nykyistä paremmin neuvomaan yrityksiä eri tahojen tarjoamista yrityspalveluista ja niiden käyttämisestä. Samalla toimistojen ja seudullisten yrityspalveluiden yhteistyötä tiivistettäisiin.

Keskusten ja toimistojen aikaisempia päätöksentekomenettelyjä ei pyrittäisi kokonaan muuttamaan. Valtaosa keskusten päätöksistä tehtäisiin edelleen esittelystä, ja toimistojen ilman esittelyä tapahtuvaa päätöksentekoa pääsääntöisesti jatkettaisiin. On kuitenkin tarkoituksenmukaista, että keskuksen tai toimiston työjärjestyksessä voitaisiin määrätä esittelystä tehtävistä ja ilman esittelyä tehtävistä päätöksistä, ellei erityissääntelystä muuta johtuisi. Ilman esittelyä tehtäviksi päätöksiksi soveltuisivat keskuksessa erityisesti massaluontoiset harkinnanvaraiset tukipäätökset, joissa yksittäisen päätöksen taloudellinen merkitys tuensaajan kannalta ei ole suuri. Toimistoissa päätettävät asiat voivat olla laadultaan ja euromäärältään sellaisia, että toimistoissa olisi syytä käyttää esittelymenettelyä. Työ- ja elinkeinoministeriö voisi ohjata päätöksentekomenettelyitä mallityöjärjestyksen tai esimerkiksi tiettyyn palvelutoimintaan tai -tuotteeseen liittyvän ohjeen avulla.

Esitys ei sisällä säännöksiä, jotka vastaavat TE-keskuslain 5 §:n säännöstä suoritteiden maksullisuudesta ja 6 §:n säännöstä muutoksenhausta. Valmistelussa säännöksiä on pidetty tarpeettomina, koska valtion maksuperustelaki (150/1992) ja hallintolainkäyttölaki (586/1996) tulevat mainittujen lakien perusteella muutoinkin sovellettaviksi keskuksen ja toimiston suoritteiden maksullisuuden ja maksujen määräytymisen osalta sekä muutoksenhaussa.

Myös julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta (424/2003) annetun lain velvoitteet ovat edelleen normaalisti voimassa, vaikka tähän lakiin ei enää nimenomaisesti viitata esityksessä. Organisaatiouudistuksesta riippumatta palvelut ja niiden kehittäminen molemmilla kotimaisilla kielillä turvataan. On selvää, että perustuslain (731/1999) 17 §:n 2 momentin säännös oikeudesta käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia, asettaa jatkossakin keskukselle ja sen johdolle velvoitteen huolehtia sekä suomen- että ruotsinkielisistä palveluista ja niiden kehittämisestä.

Työvoimatoimistoasetuksesta eräitä asioita ehdotetaan otettavaksi lain tasolle, mutta työvoimatoimistoasetuksen 9 §:n mukaista yhteistoimintavelvoitetta ei ehdoteta otettavaksi lakiin eikä asetukseen. Yhteistoiminnasta ehdotetusta säädöskokonaisuudesta riippumatta voimassa sekä keskuksessa että toimistossa, mitä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa (651/1988) säädetään.

4 Esityksen vaikutukset

Vaikutusarviointi on tehty hyödyntämällä ministeriöiden sekä työvoima- ja elinkeinokeskusten, työvoimatoimistojen ja muiden lausunnonantajien asiantuntemusta.

Esityksen vaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti viranomaisen sisäiseen organisaatioon. Organisaatiouudistuksen vaikutukset ulottuvat lähes puoleen työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan henkilöstöstä. Rakenneuudistus auttaa saavuttamaan työ- ja elinkeinoministeriön perustamisella tavoitellut synergiaedut alue- ja paikallistasolla. Organisaatiomuutoksella tavoitellaan tehokkaampaa viranomaistoimintaa ja laadukkaampia asiakaspalveluja.

Esityksen merkittävimmät taloudelliset vaikutukset seuraavat aikaisemmin kauppa- ja teollisuusministeriön ja työministeriön ohjaamien keskenään päällekkäisten toimintojen yhdistämisestä. Päällekkäisyyttä on ollut muun muassa palveluiden suunnittelussa ja toteuttamisessa sekä henkilöstöresurssien, tietohallinnon ja työvoimatoimistojen ohjauksessa. Yritysosasto ja työvoimaosasto ovat hallinnonala- ja osastojaosta johtuen joutuneet hankkimaan samaa osaamista erikseen. Keskusten ja toimistojen toimintamenojen yhdistäminen mahdollistaa henkilöresurssien tehokkaan hyödyntämisen ja henkilökierron keskuksissa sekä keskusten ja työvoimatoimistojen välillä, eikä kaksinkertaista osaamista samassa asiassa enää tarvita.

Nykyisin samat yrittäjäkohtaiset asiakastiedot on tallennettu kahteen eri tietojärjestelmään, työhallinnon Ura- järjestelmään ja keskusten yhteiseen yrityspalveluiden asiakastietojärjestelmään, joiden välillä tietoja on vaihdettu. Lyhyellä aikavälillä tietojärjestelmien yhdenmukaistamisesta johtuvat kustannukset lisäävät kokonaiskustannuksia, mutta pitkällä aikavälillä yhdenmukaistaminen johtaa kustannustehokkuuteen ja asiakaspalveluiden parantumiseen. Yhdenmukaistaminen tekee tulevista hankinnoista edullisempia ja paremmin yhteensopivia sekä tehostaa asiakastietojen vaihtoa.

Työvoima- ja yritysasioiden hoitamisen samalla vastuualueella toivotaan tehostavan keskuksen mahdollisuuksia muodostaa tilannekuva alueestaan. Entistä parempi tilannekuva auttaa keskuksen viranomaisia päätehtävissään elinkeinojen, työmarkkinoiden toimivuuden ja myönteisen aluekehityksen edistämisessä.

Uudistus toteutetaan määrittelemällä keskusten vastuualueiden ja yksiköiden tehtävänkuvat ja järjestämällä henkilöstön sisäinen hakeutuminen. Keskusten ja työvoimatoimistojen henkilöstön asema turvataan. Uudistuksella ei muuteta virkojen määrää, eikä valtion tuottavuustavoitteiden täyttäminen ole esityksen antamisen syynä. Tähän esitykseen liittyvät keskusten ja työvoimatoimistojen virkarakenteen muutokset toteutetaan lähivuosina eläkkeelle tai uusiin tehtäviin siirtyneiden virkamiesten paikkojen täyttämisen yhteydessä. Esitys voi kuitenkin helpottaa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tuottavuustavoitteiden täyttämisessä. Pitkällä aikavälillä keskuksen ja työvoimatoimistojen virkarakennetta voidaan päällekkäisyyksiä purkamalla kohdentaa paremmin vastaamaan keskuksen ja työvoimatoimiston muuttuvia tehtäviä.

5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esityksen valmistelu aloitettiin virkatyönä kauppa- ja teollisuusministeriössä, ja valmistelua jatkettiin työ- ja elinkeinoministeriössä. Valmistelu tapahtui yhteistyössä erityisesti maa- ja metsätalousministeriön, sisäasiainministeriön, työvoima- ja elinkeinokeskusten sekä työvoimatoimistojen kanssa.

Esityksen alkuvalmistelu tehtiin työ- ja elinkeinoministeriön valmisteluorganisaatioon kuuluvassa aluehallintotyöryhmässä syksyllä 2007. Työryhmän puheenjohtajana on Anssi Paasivirta, joka toimi kauppa- ja teollisuusministeriön valtiosihteerinä vuoden 2007 loppuun ja joka vuoden 2008 alusta on johtanut työ- ja elinkeinoministeriön konsernipalveluiden kehittämiskeskusta. Työryhmän jäsenet olivat valtiovarainministeriöstä, kauppa- ja teollisuusministeriöstä, työministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, sisäasiainministeriöstä, Päijät-Hämeen liitosta, Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksesta sekä Jyväskylän työvoimatoimistosta. Työryhmän pysyvät asiantuntijat ovat Tekesistä, Porin Seudun Kehittämiskeskus Oy:stä, Maaseutuvirastosta, JUKO ry:stä, JHL ry:stä ja Pardia ry:stä.

5.2 Lausunnot ja niiden huomioonottaminen

Esitys lähetettiin lausunnolle maa- ja metsätalousministeriölle, oikeusministeriölle, opetusministeriölle, sisäasiainministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle, valtiovarainministeriölle, työ- ja elinkeinoministeriön eri yksiköille, Eviralle, Maaseutuvirastolle, Tekesille, keskusten puheenjohtajalle Alpo Jokelaiselle Kainuun keskukseen, työhallinnon puheenjohtajalle Jukka Huhtiniemelle Kuusiokuntien työvoimatoimistoon, Helsingin työvoimatoimistoon, Hämeenlinnan seudun työvoimatoimistoon, Koillismaan työvoimatoimistoon, maakunta-asiamies Antti Iso-Koivistolle, Elinkeinoelämän keskusliitolle, Suomen Yrittäjät ry:lle, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitolle, Svenska lantbruksproducenternas centralförbundetille, Akava ry:lle, Suomen Ammattiliittojen keskusjärjestölle, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:lle, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:lle, Palkansaajajärjestö Pardia ry:lle ja Seudulliset Kehittämisyhteisöt SEKES ry:lle. Lausuntoja saatiin määräaikaan mennessä 49 lausunnonantajalta, sillä Maakuntien liiton ohella asiasta lausuivat seuraavat maakuntaliitot: Etelä-Pohjanmaan liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto, Hämeen liitto, Kainuun maakunta - kuntayhtymä, Keski-Suomen liitto, Kymenlaakson liitto, Pirkanmaan liitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto, Päijät-Hämeen liitto, Satakuntaliitto, Uudenmaan liitto, Varsinais-Suomen liitto ja Österbottens förbund - Pohjanmaan liitto. Lausunnoista on laadittu yhteenveto.

Lausunnonantajat suhtautuivat pääosin myönteisesti kokonaisuudistuksen toteuttamiseen koskien TE-keskuslain, TE-keskusasetuksen ja työvoimatoimistoasetuksen muodostamaa kokonaisuutta. Jotkut ausunnonantajat pitivät ehdotuksen antamisen ajankohtaa huonona ottaen huomioon keskeneräinen valtionhallinnon uudistamishanke (ALKU). Monet lausunnonantajat, erityisesti maakuntien liitot totesivat, että keskuksia ja työvoimatoimistoja koskevaa sääntelyä on joka tapauksessa avattava, kun ALKU-hankkeen aiheuttamat muutokset toteutetaan aikanaan.

Myönteisesti suhtautuneet lausunnonantajat pitivät luonnoksen tavoitteita oikein asetettuina. Myönteisinä kehityssuuntina nähtiin mm. palveluiden parantamispyrkimys, työvoimatoimistojen palvelutarjonnan kehittäminen yrityspalveluita laajentavaan suuntaan, ohjauksen koordinaation tehostaminen ja päällekkäisen työn vähentäminen sekä keskuksen johtajan aseman vahvistaminen.

Kaksi järjestöä toi esille, että nykyinen sektoriministeriöiden ohjaus on aiheuttanut asiakasnäkökulmasta sekaannuksia, viranomaisille päällekkäistä työtä ja jopa estänyt merkittävien synergiaetujen saamisen keskuksissa.

Keskusten jonkin verran toisistaan poikkeavien organisaatioratkaisujen mahdollisuus nähtiin yleisesti tervetulleena. Keskusten johtajat pitivät ehdotuskokonaisuuden rakennetta hyvänä ja yksityiskohtaisuuden tasoa sopivana luomaan toiminnan puitteet.

Lausunnonantajat pitivät myönteisenä myös sitä, että keskusten ja työvoimatoimistojen päätöksentekomenettelyistä voitaisiin tarpeen mukaan määrätä työjärjestyksissä siten, että esim. työvoimatoimistoissa voitaisiin työjärjestykseen otetulla määräyksellä päättää tiettyjen asioiden päätöksenteon tapahtuvan esittelystä. Liikkumavaran antamiseen liittyen eräät lausunnonantajat muistuttivat, että samalla tulisi kuitenkin sopia laatukriteereistä, joiden avulla yhdenvertaiset palvelut koko maassa voidaan varmistaa.

Lausunnoissa esitetyt näkökohdat on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon jatkovalmistelussa.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Työ- ja elinkeinokeskukset sekä työ- ja elinkeinotoimistot. Pykälän 1 ja 2 momenteissa kuvataan työ- ja elinkeinoministeriön yleishallinnollisessa ohjauksessa olevien keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen toimiala ja organisaatio yleisellä tasolla. Työ- ja elinkeinotoimiston toimiala on pääsääntöisesti sama kuin keskuksen lukuun ottamatta maaseudun kehittämiseen ja energia-asioihin liittyviä tehtäviä. Paikallisella tasolla maaseutuasioista huolehtivat kunnat. Toimistojen toimipisteistä määräisi 2 momentin mukaisesti keskus, kuten aikaisemminkin.

Pykälän 3 momentin mukaan keskukset ja toimistot toimivat toimialueensa ulkopuolella usean keskuksen ja toimiston verkostossa ja yhteistyössä muiden viranomaisten, organisaatioiden ja asiakkaiden kanssa. Lähtökohtaisesti keskukset ja toimistot huolehtivat tehtävistään toimialueellaan, mutta työ- ja elinkeinoministeriö voi 3 §:n 3 momentin mukaisesti määrätä keskuksen hoitamaan tehtäviä myös toimialueensa ulkopuolella. Nykyaikainen viranomaistyöskentely ja keskusten mahdollinen erikoistuminen edellyttävät yhä enemmän toimialueet ylittävää verkottumista. Keskukset eivät vastaa kaikista tehtävistään ainoina viranomaisina vaan hoitavat monia tehtäviään yhdessä esim. kunnallisten viranomaisten ja maakuntien kanssa.

Verkottumisella tarkoitetaan yhtäältä keskusten tavanomaista yhteistyötä muiden keskusten ja muiden viranomaisten, sidosryhmien ja asiakkaiden kanssa. Toisaalta verkottumisella tarkoitetaan keskusten kesken viranomaisyhteistyön lisäksi erilaisia asiamiesjärjestelmiä, joita voidaan luoda työ- ja elinkeinoministeriön tekemin hallintopäätöksin joidenkin asioiden keskittämiseksi yhteen tai muutamaan keskukseen siten, että muissa keskuksissa samoja asioita hoidetaan nimettyjen asiamiesten välityksessä.

2 §. Keskuksen tehtävät. Pykälässä määrättäisiin keskuksen tehtävistä. Toisin kuin aikaisemmin TE-keskusasetuksessa, tehtäviä ei ole nimetty millekään keskuksen yksikölle erikseen. Tehtäväkokonaisuuksia ei ole rakennettu ohjaavien ja valvovien ministeriöiden ja keskusvirastojen välisen toimivaltajaon mukaan. Tehtävien hoitaminen voi alueellisista eroista ja työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä tehdyistä erikoistumis- ja verkottumisratkaisuista johtuen painottua eri tavoin eri keskuksissa.

Kohdan 1 mukaan keskus edistää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten toimintaa, toimintaedellytyksiä ja kansainvälistymistä sekä työmarkkinoiden toimivuutta, työvoiman saatavuutta, työllisyyttä ja siihen liittyvää maahanmuuttoa sekä maahanmuuttajien kotouttamista. Kohdassa 1 viitataan sekä työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan ja ohjaukseen kuuluviin tehtäviin että sisäasiainministeriön ohjaukseen kuuluviin maahanmuuttoon ja maahanmuuttajien kotouttamiseen liittyviin keskuksen tehtäviin.

Kohdan 2 mukaan keskuksen tehtävänä on edistää elinkeinojen innovaatioperusteista kehitystä ja suorittaa Tekes - teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskuksen tehtävät sekä edistää kansallisen teknologia ja innovaatiopolitiikan tavoitteiden alueellista toteutumista. Uudenmaan keskuksen osalta alueelliset tekijät, lähinnä Tekesin fyysinen sijainti Uudenmaan keskuksen toimialueella ja sen välittömässä läheisyydessä, ovat johtaneet siihen käytännölliseen ratkaisuun, että Uudenmaan keskuksen alueella Tekes-tehtäviä hoidetaan suoraan Tekesistä. Lailla tai sen perusteella annettavalla asetuksella ei ole tarkoitus estää tai lopettaa tämän kaltaisia järjestelyjä. Keskuksen erikoistuminen ja tehtävien hoitaminen toisessa keskuksessa tai virastossa (kuten Tekesissä) on mahdollista edellä 1 §:n 3 momentissa kuvatun verkostomallin mukaisesti työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä siten kuin 3 §:n 3 momentissa säädetään.

Kohdan 3 mukaan keskuksen tehtävänä on edistää maatilataloutta ja energia-asioita, kalataloutta ja muita maaseutuelinkeinoja sekä valvoa niitä koskevien säännösten noudattamista. Kohdan 3 tehtävät kuuluvat maaseutu- ja kalastusasioiden osalta maa- ja metsätalousministeriön ohjauksen ja valvonnan piiriin.

Kohdassa 4 viitataan keskukselle erityislainsäädännössä säädettyihin tai työ- ja elinkeinoministeriön määräämiin tehtäviin. Merkittäviä erityislainsäädännössä osoitettuja tehtäviä, joita keskuksella on ollut aiemminkin, on yli sadassa eri säädöksessä mukaan lukien asetukset. Keskukselle säädettyjä tehtäviä on esimerkiksi palkkaturvalaissa (438/2000), vesilaissa (69/1982) ja ympäristönsuojelulaissa (686/2001).

3 §. Keskuksen ohjaus ja valvonta. Pykälän 1 momentin mukaan keskuksen yleishallinnollinen ohjaus ja valvonta kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle. Yleishallinnollisen ohjauksen käsite on esiintynyt myös TE-keskuslain (23/1997) 2 §:ssä sekä työ- ja elinkeinoministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1024/2007) 2 §:ssä, jonka mukaan työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat ministeriön yleishallinnollisessa ohjauksessa ja ministeriö ohjaa ja valvoo työvoima- ja elinkeinokeskuksia lisäksi omaan toimialaansa kuuluvissa asioissa. Käytännössä yleishallinnollinen valvonta on merkinnyt lähinnä tulosohjausprosessin johtamista ja keskuksen yleisiä asioita käsittelevän työryhmän puheenjohtamista. Työ- ja elinkeinoministeriön yleishallinnolliseen ohjaukseen kuuluisivat muun muassa keskusten organisaation, tieto- ja henkilöstöhallinnon sekä palvelutoiminnan riittävän yhdenmukaisuuden varmistaminen sekä tulosohjauksen ja talouden suunnittelun kokonaisuuden ohjaus. Yleishallinnollisen ohjaus voisi tarvittaessa ulottua myös keskusten alaisiin työ- ja elinkeinotoimistoihin. Yleishallinnollinen ohjaustehtävä saa käytännön merkitystä pykälän 4 momentin yhteensovittamista koskevasta säännöksestä, jonka avulla aikaisempi eri ministeriöiden ja keskusvirastojen itsenäinen ohjaus ja valvonta koordinoidaan tarvittaessa ja käytännön ristiriitojen välttämiseksi muun muassa työ- ja elinkeinoministeriön johdolla keskusten asioita yhteen sovittavassa työryhmässä ja viime kädessä vastuullisten ministereiden kesken.

Pykälän 2 momentin mukaisesti työ- ja elinkeinoministeriö, sisäasiainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Tekes, Evira sekä Maaseutuvirasto ohjaavat ja valvovat keskuksen toimintaa kaikissa oman toimialansa asioissa Oman toimialan ohjausta kutsutaan tavallisesti substanssiohjaukseksi. Momentti ei sisällöllisesti muuta TE-keskuslain 2 § 2 momenttia.

Pykälän 3 momentti sisältäisi valtuuden määrätä keskus erikoistumaan ja hoitamaan tehtäviään myös keskuksen toimialueen ulkopuolella. Toisin kuin aikaisemmin, työ- ja elinkeinoministeriö määräisi keskuksen tehtävistä myös silloin, kun toimialueen ylittäviä tehtäviä ohjaa sisäasiainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Tekes, Evira tai Maaseutuvirasto.

Työ- ja elinkeinoministeriön yhteensovittamisvelvoite kirjattaisiin momenttiin 4. Yhteensovittamisvelvoitteen täyttäminen edellyttäisi, että kaikki ohjaavat ja mainitut valvovat ministeriöt ja keskusvirastot toimisivat yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa antamalla sille asianmukaisella tavalla riittävät tiedot hallinnonalansa suunnitteilla olevista keskuksiin kohdistuvista ohjaustoimista, niiden toteutuksesta ja tuloksista. Työ- ja elinkeinoministeriöllä olisi siten ajantasaiset tiedot keskuksen ohjauksen kokonaisuudesta ja se kykenisi tarvittaessa sovittamaan yhteen eri hallinnonalojen ohjausta.

Yhteensovittamistehtävä kohdistuisi pääsääntöisesti strategisesti ja taloudellisesti merkittävään ohjaukseen, eikä estäisi päivittäistä puhelimitse jne. tapahtuvaa kanssakäymistä ohjaavan ministeriön tai viraston ja keskuksen välillä. Yhteensovittamisvelvoite ei estäisi koulutuksen järjestämistä keskusten henkilöstölle ministeriön tai viraston toimialan kysymyksissä. Yhteensovittaminen velvoittaisi ohjaavan ja valvovan ministeriön kuitenkin arvioimaan ohjauksensa merkittävyyttä ja informoimaan työ- ja elinkeinoministeriötä keskuksen toiminnan kannalta merkittävistä valmisteilla olevista soveltamisohjeista, linjauksista, koulutustilaisuuksista jne. riittävän aikaisessa vaiheessa yhteensovittamistehtävä huomioon ottaen.

4 §. Keskuksen johtaminen ja ratkaisuvalta. TE-keskuslaissa ei säännellä keskuksen johtamista ja ratkaisuvallan käyttöä. Pykälässä tuotaisiin TE-keskusasetuksessa säännelty johtaminen lain tasolle lainsäädäntöteknisistä syistä. Keskuksen johtamisen järjestämistä voidaan pitää valtion alue- ja paikallishallinnon perusteisiin kuuluvana, jolloin siitä olisi perustuslain 119 §:n mukaan säädettävä lailla.

Pykälän 1 momentin mukaan johtaja johtaa keskuksen toimintaa sekä vastaa työ- ja elinkeinoministeriön sille asettamien tulostavoitteiden saavuttamisesta. Keskuksen ohjaamisen tärkein väline on puolestaan tulossopimus, joka neuvotellaan työ- ja elinkeinoministeriön johdolla kunkin keskuksen kanssa.

Lähtökohtaisesti johtaja vastaa kaikista keskuksen päätöksistä, mutta työjärjestyksellä hän voi siirtää päätösvaltaa alaisilleen keskuksen virkamiehille. Säännöksestä ei voida johtaa päätelmiä siitä, tehdäänkö keskuksen päätökset esittelystä vai ilman esittelyä. Päätöksentekomenettelystä säädetään ehdotuksen 9 §:n 3 kohdan mukaisesti keskuksen työjärjestyksellä. Johtajalla on yksittäisiin päätöksiin liittyvä pidätysvalta, jonka turvin hän voi ottaa jo delegoimansa päätösvallan jälleen itselleen. Johtajan ratkaisuvallan käyttämisestä ei ole aiemmin säädelty TE-keskuslaissa eikä -asetuksessa. Käytännössä johtajalla on aikaisemminkin ollut pykälässä kuvatunlainen valta. Selvyyden vuoksi säännös, joka on aiemmin ollut työvoimatoimistoasetuksessa, on nyt otettu lain tasolle.

5 §. Keskuksen työjärjestys. Keskuksen johtaja vahvistaa työjärjestyksen. Hallinnollisen joustavuuden lisäämiseksi keskuksen työjärjestyksellä määrättäisiin aikaisempaa laajemmasta keskuksen asioiden piiristä. Työjärjestyksellä määrättävien keskuksen asioiden on tarkoitus suoda keskuksen johdolle riittävät työvälineet reagoida tulostavoitteista johtuviin, alueellisiin ja muihin tarpeisiin keskuksen käytettävissä olevin henkilö- ja muiden voimavarojen turvin. Keskuksen työjärjestyksellä annetaan tarkemmat määräykset organisaatiosta ja keskuksen yhteydessä toimivista yhteistyöryhmistä siltä osin kuin neuvottelu- ja toimikunnista ei ole säädetty asetuksella. Työjärjestyksellä määrättäisiin myös ratkaisuvallan käytöstä ja päätöksentekomenettelystä eli siitä, missä tapauksessa päätökset tehdään esittelystä tai ilman esittelyä, johtoryhmästä ja sen kokoonpanosta sekä muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista.

6 §. Tarkemmat säännökset keskuksesta.

Keskuksen virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja virkojen täyttämisestä on voimassa, mitä virkamieslaissa (750/1994) säädetään. Näistä seikoista samoin kuin keskusten lukumäärästä, toimialueista, organisaatiosta, keskuksen yhteydessä toimivista neuvottelu- ja toimikunnista, johtamisesta, keskuksen virkamiehen virkavapauden myöntämisestä ja sijaisuudesta, valtion edustamisesta tuomioistuimissa ja virastoissa säädetään valtioneuvoston asetuksella.

7 §. Toimiston tehtävät. Toimisto vastaa työvoiman saatavuuden turvaamisesta ja työllisyyden parantamisesta, julkisen työvoimapalvelun toimeenpanosta, maahanmuuttajien kotoutumisesta sekä yrityspalveluihin liittyvästä neuvonnasta keskuksen asettamien tulostavoitteiden mukaisesti. Lisäksi toimiston tulee hoitaa muut sille säädetyt tai keskuksen sille määräämät tehtävät. Toimistojen painottuneista tai erikoistuneista tehtävistä sovitaan työ- ja elinkeinoministeriön ja keskuksen välisissä tulosohjausneuvotteluissa.

Työvoimatoimiston nimenmuutoksella kuvataan entistä paremmin niitä työnantajapalveluita, joita työvoimatoimistot ovat aikaisemminkin tarjonneet. Uutena tehtävänä toimistot velvoitettaisiin neuvomaan asiakkaistaan lähinnä yrityspalveluiden saatavuudesta.

8 §. Toimiston ohjaus. Keskus ohjaa toimistoa työ- ja elinkeinoministeriön vahvistaman strategian ja tavoitteiden mukaisesti sekä sen antamien ohjeiden mukaisesti. Keskus ohjaa toimistoa tulosohjauksen avulla vahvistamalla toimiston kanssa neuvotellut tulostavoitteet.

9 §. Toimiston johtaminen ja ratkaisuvalta.

Toimiston päällikkönä on 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinotoimiston johtaja. Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja johtaa toimiston toimintaa ja vastaa keskuksen sille asettamien tulostavoitteiden saavuttamisesta.

Momentin 2 mukaan työ- ja elinkeinotoimiston johtaja ratkaisee toimiston päätettävät asiat. Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja voi työjärjestyksellä siirtää ratkaisuvaltaa muille virkamiehille. Tästä säännöksestä ei voida tehdä päätelmiä toimiston päätöksentekomenettelystä, joka voi tapahtua esittelystä tai ilman esittelyä sen mukaan kuin siitä määrätään työjärjestyksellä.

Momentin 3 mukaan työ- ja elinkeinotoimiston johtaja voi pidättää itsellään päätösvallan asiassa, jonka virkamies työjärjestyksen mukaan saisi ratkaista.

10 §. Toimiston työjärjestys. Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja vahvistaa toimiston työjärjestyksen. Samoin kuin keskusten työjärjestyksellä myös toimiston työjärjestyksen piiriin kuuluvilla asioilla on tarkoitus parantaa työ- ja elinkeinotoimiston johtajan mahdollisuuksia järjestää toimiston hallinto vastaamaan tulostavoitteista, toimintaympäristön muutoksista ja alueellisista tarpeista johtuvia vaatimuksia. Toimiston työjärjestyksellä annetaan tarkemmat määräykset toimiston organisaatiosta, ratkaisuvallan käytöstä, mahdollisesta esittelymenettelyn käyttämisestä tai ilman esittelyä tapahtuvasta päätöksentekomenettelystä sekä muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista.

11 §. Tarkemmat säännökset toimistosta. Toimiston virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja virkojen täyttämisestä on voimassa, mitä virkamieslaissa (750/1994) säädetään. Näistä seikoista samoin kuin toimistojen virkoihin nimittämisestä, toimiston virkamiehen virkavapauden myöntämisestä ja sijaisuudesta, valtion edustamisesta tuomioistuimissa ja virastoissa säädetään valtioneuvoston asetuksella.

12 §. Voimaantulo. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Tällä lailla kumotaan työvoima- ja elinkeinokeskuksista 10 päivänä tammikuuta 1997 annettu laki (23/1997) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Samalla kumoutuvat työvoima- ja elinkeinokeskuksista annetun lain perustella 31 päivänä tammikuuta 1997 annettu asetus työvoima- ja elinkeinokeskuksista (93/1997) sekä 19 päivänä kesäkuuta 1997 annettu asetus työvoimatoimistoista (567/1997).

13 §. Siirtymäsäännökset. Jos muussa laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä viitataan työvoima- ja elinkeinokeskukseen, viittauksen on katsottava 1 momentin mukaan tarkoittavan tämän lain mukaista työ- ja elinkeinokeskusta, jollei tästä laista muuta johdu. Esityksellä ei lakkauteta työvoima- ja elinkeinokeskuksia vaan uudistetaan niiden organisaatiota ja muutetaan nimi vastaamaan yleishallinnollisesta ohjauksesta vastaavan ministeriön nimeä.

Jos laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä viitataan työvoimatoimistoon, viittauksen on katsottava 2 momentin mukaan tarkoittavan tämän lain mukaista työ- ja elinkeinotoimistoa. Myös työvoimatoimistojen osalta kyseessä on yhtenäistävä nimenmuutos, ei työvoimatoimistojen lakkauttaminen.

Lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin, voidaan 3 momentin mukaan ryhtyä jo ennen lain voimaantuloa. Täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä ovat esimerkiksi aiemman osastojaon purkamiseen ja uusien yksiköiden muodostamiseen.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian ja viimeistään kesällä 2008, jotta työ- ja elinkeinoministeriön perustamisen luoma lisäarvo tulisi mahdollisimman joutuisasti hyödynnetyksi myös alue- ja paikallishallinnon tasoilla.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Vaatimukset, joita 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tullut perustuslaki (731/1999) nykyisin asettaa lainsäädäntötekniikalle, ovat olleet yhtenä syynä kokonaisuudistuksen toteuttamiselle.

Perustuslain 119 §:n 2 momentissa säädetään siitä, miltä osin valtionhallinnon perusteista on säädettävä lailla ja miltä osin valtionhallinnon yksiköistä voidaan säätää asetuksella. Perustuslain 119 § 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. Perustuslain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan yleisinä perusteina on pidettävä valtionhallinnon yksikön nimeä, toimialaa ja pääasiallisia tehtäviä. Julkisella vallalla tarkoitetaan 119 §:n 2 momentissa samaa kuin perustuslain 2 §:n 3 momentissa eli oikeusvaltioperiaatteen ydintä, jonka mukaisesti julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Viranomaisella ei voi siten olla toimivaltaa tehdä yksilön oikeuksia, etuuksia tai velvollisuuksia koskevia päätöksiä, jotka eivät perustu lakiin. Lailla säätämistä edellytetään perustuslain 119 § 2 momentin perusteluiden mukaan, jos julkisen vallan käyttö on merkittävää. Esimerkkinä merkittävästä julkisen vallan käytöstä perusteluissa mainitaan poliisin, tullin, rajavartioviranomaisen, vero- ja sosiaalihallinnon julkisen vallan käyttö.

Keskukset ovat valtion aluehallinnon yksiköitä. Voimassa olevan TE-keskusasetuksen 2, 2a, 3, ja 4 §:issä on säädetty keskuksen osastojen tehtävistä toistaen osittain niitä tehtäviä, joita keskukselle on annettu TE-keskuslain 3 §:ssä. Työvoimatoimistot ovat valtion paikallishallinnon yksiköitä, joiden tehtävistä ja organisaatiosta on TE-keskuslain 1 §:n 3 momentissa annettu valtuutus säätää asetuksella. Työvoimatoimiston tehtävistä säädetään työvoimatoimistoasetuksen 1 §:ssä.

Keskukset ja työvoimatoimistot käyttävät julkista valtaa tehden yksilön velvollisuuksia ja etuuksia koskevia päätöksiä. Keskukset tekevät päätöksiä esimerkiksi alkavan yrittäjän tukemisesta ja yrittäjäkoulutuksen myöntämisestä sekä velvollisuuksien osalta takaisinperintäpäätöksiä tukiehtojen vastaisesti käytettyjen tukien osalta. Työvoimatoimistot tekevät julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) mukaisesti yksilön etuuksia ja oikeuksia koskevia päätöksiä muun muassa palkkatuesta, työllistämistuesta, kuntoutuksesta, koulutuksesta, työntekomahdollisuuden järjestämisestä, työmarkkina- ja koulutustuesta sekä myöntämiensä tukien takaisinperinnästä. Osa keskusten ja työvoimatoimistojen toiminnasta on laadultaan valtion palvelutoimintaa kuten maksutonta tai maksullista neuvontaa, johon ei liity julkisen vallan käyttöä.

Ehdotetussa laissa keskuksen ja työvoimatoimiston toiminnan yleisistä perusteista säädettäisiin lailla perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaisesti. Ehdotuksessa keskuksen ja työvoimatoimiston alue- ja paikallishallinnon ohjaussuhteiden, pääasiallisten tehtävien sekä johtamisrakenteen on katsottu kuuluvan niihin valtion alue- ja paikallishallinnon perusteisiin, joista on säädettävä lailla. Valtioneuvoston asetuksella säädettäviksi on jätetty keskukset ja työvoimatoimistot muilta osin, esimerkiksi keskusten lukumäärä ja toimialueet, keskuksen ja toimiston sisäinen organisaatio, virkakelpoisuus, virkojen täyttäminen, virkavapauden myöntäminen ja sijaisuus, valtion edustaminen ja keskuksen yhteydessä toimivat yhteistyöelimet.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 6/2002 vp, PeVL 29/2006 vp, PeVL 42/2006 vp) on katsonut, että valtionhallinnon yksikön sijoituspaikasta voidaan päättää hallintopäätöksellä. Siten keskuksen alaisten toimistojen toimipaikoista voitaisiin edelleen päättää keskuksen hallintopäätöksellä.

Lakiehdotuksen ei voida katsoa puuttuvan perustuslailla suojattuihin oikeuksiin, eikä sen suhdetta perustuslakiin voida pitää tulkinnanvaraisena perustuslain 119 §:n osalta. Edellä olevan perusteella katsotaan, että laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, eikä perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämistä pidetä tarpeellisena.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki työ- ja elinkeinokeskuksista sekä työ- ja elinkeinotoimistoista

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §
Työ- ja elinkeinokeskukset sekä työ- ja elinkeinotoimistot

Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla toimii aluehallinnon yksikköinä elinkeinojen, työmarkkinoiden, maahanmuuton, maaseudun sekä seudullisen työ- ja elinkeinopoliittisen yhteistyön kehittämistä varten työ- ja elinkeinokeskuksia.


Keskusten alaisina paikallishallinnon viranomaisina toimii työmarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi, elinkeinojen ja yritysten palvelemiseksi sekä seudullisen työ- ja elinkeinopoliittisen yhteistyön kehittämiseksi työ- ja elinkeinotoimistoja. Toimistot perustaa ja lakkauttaa sekä niiden toimipaikat määrää keskus.


Keskukset ja toimistot toimivat toimialueensa ulkopuolella usean keskuksen tai toimiston verkostossa ja yhteistyössä muiden viranomaisten, organisaatioiden ja asiakkaiden kanssa.


2 §
Keskuksen tehtävät

Keskuksen tehtävänä on rahoitus-, koulutus-, kehittämis- ja muista palveluista huolehtimalla toimialueellaan

1) edistää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten toimintaa, toimintaedellytyksiä ja kansainvälistymistä sekä työmarkkinoiden toimivuutta, työvoiman saatavuutta, työllisyyttä ja siihen liittyvää maahanmuuttoa sekä maahanmuuttajien kotouttamista;

2) edistää elinkeinojen innovaatioperusteista kehitystä ja huolehtii Tekes - teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskuksen (Tekes) tehtävistä sekä edistää kansallisen teknologia- ja innovaatiopolitiikan tavoitteiden alueellista toteutumista;

3) edistää maatilataloutta ja energia-asioita, kalataloutta ja muita maaseutuelinkeinoja sekä valvoa niitä koskevien säännösten noudattamista;

4) hoitaa muut tehtävät, jotka keskukselle on erikseen säädetty tai jotka työ- ja elinkeinoministeriö on määrännyt.


3 §
Keskuksen ohjaus ja valvonta

Keskuksen yleishallinnollinen ohjaus ja valvonta kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle.


Työ- ja elinkeinoministeriö, sisäasiainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Tekes, Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) sekä Maaseutuvirasto ohjaavat ja valvovat keskuksen toimintaa omilla toimialoillaan.


Työ- ja elinkeinoministeriö voi määrätä keskuksen erikoistumaan ja hoitamaan tehtäviä myös keskuksen toimialueen ulkopuolella.


Työ- ja elinkeinoministeriö sovittaa yhteen työ- ja elinkeinoministeriön, sisäasiainministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, Tekesin, Eviran ja Maaseutuviraston ohjauksen.


4 §
Keskuksen johtaminen ja ratkaisuvalta

Keskuksella on johtaja. Johtaja johtaa keskuksen toimintaa sekä vastaa työ- ja elinkeinoministeriön keskukselle asettamien tulostavoitteiden saavuttamisesta.


Johtaja tai muu virkamies, jolle on säädetty tai työjärjestyksessä määrätty päätösvalta, ratkaisee keskuksen päätettävät asiat. Johtaja voi kuitenkin pidättää itsellään päätösvallan asiassa, jonka virkamies työjärjestyksen mukaan saisi ratkaista.


5 §
Keskuksen työjärjestys

Keskuksen johtaja vahvistaa työjärjestyksen. Keskuksen työjärjestyksellä annetaan tarkemmat määräykset:

1) keskuksen organisaatiosta;

2) ratkaisuvallan käytöstä;

3) päätöksentekomenettelystä;

4) keskuksen yhteydessä toimivista yhteistyöryhmistä;

5) muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista.


6 §
Tarkemmat säännökset keskuksesta

Keskuksen virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja virkoihin nimittämisestä on voimassa, mitä virkamieslaissa (750/1994) säädetään. Näistä seikoista, keskusten lukumäärästä, toimialueista, organisaatiosta, keskuksen yhteydessä toimivista neuvottelu- ja toimikunnista, johtamisesta, keskuksen virkamiehen virkavapauden myöntämisestä ja sijaisuudesta sekä valtion edustamisesta tuomioistuimissa ja virastoissa säädetään valtioneuvoston asetuksella.


7 §
Toimiston tehtävät

Toimiston tehtävänä on:

1) edistää työvoiman saatavuuden turvaamista ja työllisyyden parantamista;

2) toimeenpanna julkinen työvoimapalvelu;

3) edistää maahanmuuttajien kotoutumista;

4) tarjota yrityspalveluihin liittyvää neuvontaa;

5) hoitaa muut sille säädetyt tai keskuksen sille määräämät tehtävät.


8 §
Toimiston ohjaus

Työ- ja elinkeinoministeriö vahvistaa strategian, asettaa tulostavoitteet ja antaa ohjeet, joiden mukaisesti keskus ohjaa toimistoja.


9 §
Toimiston johtaminen ja ratkaisuvalta

Toimiston päällikkönä on työ- ja elinkeinotoimiston johtaja. Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja johtaa toimiston toimintaa ja vastaa keskuksen sille asettamien tulostavoitteiden saavuttamisesta.


Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja tai muu virkamies, jolle on säädetty tai työjärjestyksessä määrätty päätösvalta, ratkaisee toimiston päätettävät asiat. Työjärjestyksellä voidaan siirtää ratkaisuvaltaa muille virkamiehille.


Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja voi kuitenkin pidättää itsellään päätösvallan asiassa, jonka virkamies työjärjestyksen mukaan saisi ratkaista.


10 §
Toimiston työjärjestys

Työ- ja elinkeinotoimiston johtaja vahvistaa toimiston työjärjestyksen. Toimiston työjärjestyksellä annetaan tarkemmat määräykset:

1) toimiston organisaatiosta;

2) ratkaisuvallan käytöstä;

3) päätöksentekomenettelystä;

4) muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista.


11 §
Tarkemmat säännökset toimistosta

Toimiston virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja virkoihin nimittämisestä on voimassa, mitä virkamieslaissa säädetään. Näistä seikoista, toimiston virkoihin nimittämisestä, toimiston virkamiehen virkavapauden myöntämisestä ja sijaisuudesta sekä valtion edustamisesta tuomioistuimissa ja virastoissa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.


12 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20.


Tällä lailla kumotaan työvoima- ja elinkeinokeskuksista 10 päivänä tammikuuta 1997 annettu laki (23/1997) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.


13 §
Siirtymäsäännökset

Jos muussa laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä viitataan työvoima- ja elinkeinokeskukseen, viittauksen on katsottava tarkoittavan tämän lain mukaista työ- ja elinkeinokeskusta, jollei tästä laista muuta johdu.


Jos muussa laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä viitataan työvoimatoimistoon, viittauksen on katsottava tarkoittavan tämän lain mukaista työ- ja elinkeinotoimistoa, jollei tästä laista muuta johdu.


Lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä ennen lain voimaantuloa.




Helsingissä päivänä kuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Elinkeinoministeri
Mauri Pekkarinen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.