Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 84/2007
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi päästökauppalain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan päästökauppalakia muutettavaksi. Esityksellä pantaisiin täytäntöön Euroopan yhteisöjen komission päästökauppakauden 2008—2012 kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskeva päätös siltä osin kuin se edellyttää muutoksia laissa säädettyihin päästöoikeuksien jakoperusteisiin ja muihin säännöksiin.

Yhteisön sisäinen päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa. Niin sanottu päästökauppadirektiivi luo yhteisön laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Suomessa päästökauppadirektiivi on pantu täytäntöön päästökauppalailla.

Päästökauppalakia muutettiin 12 päivänä helmikuuta 2007 voimaantulleella lailla. Lakiin lisättiin muun muassa päästöoikeuksien jakomenetelmä ja jakoperusteet päästökauppakaudelle 2008—2012. Lain mukaan päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta. Laitokset ja niiden tuotannon osat ryhmitellään niiden toiminnan luonteen ja tuotettavan tuotteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle määritellään erilliset jakoperusteet.

Valtioneuvosto teki 22 päivänä helmikuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppakaudelle 2008—2012, joka lähetettiin Euroopan yhteisöjen komissiolle. Päästökauppasektoriin kuuluville laitoksille esitettiin jaettavaksi päästöoikeuksia keskimäärin 39,6 miljoonaa tonnia vuodessa.

Komissio teki 4 päivänä kesäkuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jaksosuunnitelmasta kaudelle 2008—2012. Komission päätöksen mukaan päästöoikeuksien kokonaismäärää on pienennettävä 2,042109 miljoonalla hiilidioksiditonnilla vuodessa eli päästöoikeuksien kokonaismäärä vuodessa on 37,557891 miljoonaa tonnia. Komissio katsoo kielletyiksi jälkikäteisiksi laitokselle jaetun päästöoikeusmäärän korjauksiksi eräät uusiksi osallistujiksi määritellyt laitosten tai niiden toiminnan muutokset sekä niitä koskevat jakoperusteet.

Päästöoikeuksien jakoperusteita koskevia säännöksiä muutettaisiin siten, että komission suorittama päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus kohdennettaisiin tasaisesti eri alaryhmiin. Tavoitteena on, että eri alaryhmien välinen suhteellinen päästöoikeuksien niukkuus pysyisi ennallaan.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.


YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät heinäkuussa 2003 direktiivin Euroopan laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä (2003/87/EY; jäljempänä päästökauppadirektiivi). Päästökauppadirektiivi luo yhteisön laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Päästökauppa perustuu ajatukseen, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on halvinta. Yhteisön sisäinen päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa. Järjestelmä kattaa kaikki 27 EU:n jäsenvaltiota.

Päästökauppadirektiivin tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöt pysyvät kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määritellyn kokonaispäästömäärän rajoissa. Päästöoikeuksien jako perustuu komission hyväksymään kansalliseen päästöoikeuksien jakosuunnitelmaan. Yksi päästöoikeus vastaa yhtä hiilidioksiditonnia. Kansallinen jakosuunnitelma laaditaan kausittain. Ensimmäinen kausi on 2005—2007, minkä jälkeen siirrytään Kioton pöytäkirjan mukaiseen velvoitekauteen 2008—2012 ja sitä seuraaviin viiden vuoden pituisiin kausiin. Kansallinen jakosuunnitelma ilmoitetaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissio voi ehdottaa muutoksia kansalliseen jakosuunnitelmaan ja myös hylätä sen. Komission käsittelyn jälkeen jäsenvaltiot myöntävät päästöoikeudet kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle.

Toiminnanharjoittajan tulee palauttaa vuosittain toimivaltaiselle viranomaiselle päästöoikeusmäärä, joka vastaa laitoksen edellisen kalenterivuoden päästöjä. Jos toiminnanharjoittajalla on päästöoikeuksia vähemmän kuin todellisia päästöjä, sen on ostettava päästöoikeuksia markkinoilta. Jos taas toiminnanharjoittajalla on päästöoikeuksia enemmän kuin todellisia päästöjä, se voi myydä päästöoikeuksia tai säilyttää niitä tulevaa käyttöä varten.

Päästökauppajärjestelmä kattaa suurten teollisuuslaitosten ja nimelliseltä lämpöteholtaan yli 20 megawatin polttolaitosten hiilidioksidipäästöt. Järjestelmään kuulu yhteisön alueella noin 12 000 laitosta. Suomessa päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluu noin 350 laitosta ja niiden lisäksi järjestelmään on sisällytetty direktiivin edellyttämällä tavalla nimellislämpöteholtaan enintään 20 megawatin kaukolämpölaitoksia, joten laitosten lukumäärä on noin 580.

Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansankuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan (SopS 12—13/2005) mukaisilla hankemekanismeilla saatavien päästövähennysten käyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmässä on mahdollista nk. linkkidirektiivin nojalla. Päästökauppadirektiiviä muuttava Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/101/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta Kioton pöytäkirjan hankemekanismien osalta, jäljempänä linkkidirektiivi, annettiin 27 päivänä lokakuuta 2004. Direktiivi linkittää nimensä mukaisesti hankemekanismeilla saatavat päästövähennykset eli hankeyksiköt EU:n päästökauppajärjestelmään.

Jäsenvaltio määrittää direktiivin mukaisesti kauden 2008—2012 ja sen jälkeisten viisivuotiskausien kansallisessa jakosuunnitelmassaan kyseistä kautta varten prosenttiosuuteen, mihin asti kullekin laitokselle jaetusta päästöoikeusmäärästä toiminnanharjoittajat voivat käyttää hankeyksiköitä. Kukin jäsenvaltio määrittää itse prosenttiosuuden ja komissio arvioi sen hyväksyttävyyden kansallisen jakosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä.

Suomessa päästökauppadirektiivi on pantu täytäntöön 4 päivänä elokuuta 2004 voimaantulleella päästökauppalailla (683/2004).

Päästökauppalakia sovelletaan laissa määriteltyihin energia-alan sekä teräs-, mineraali- ja metsäteollisuuden ja joihinkin kemianteollisuuden laitosten hiilidioksidipäästöihin. Keskeisimmät päästökauppalain säännökset koskevat päästöoikeuksien jakoa, kirjaamista, siirtoja ja palauttamista sekä päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvilta laitoksilta edellytettävää kasvihuonekaasujen päästölupaa ja päästöjen luotettavaa tarkkailua.

Päästökauppalaki sisältää päästöoikeuksien jaon valmistelua ja päätöksentekoa koskevat säännökset sekä päästöoikeuksien jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007.

Kauppa- ja teollisuusministeriö valmistelee yhteistyössä asianomaisten ministeriöiden kanssa kutakin päästökauppakautta varten kansallisen jakosuunnitelmaesityksen myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja niiden jakautumisesta lain soveltamisalaan kuuluville laitoksille. Laitoskohtaiset päästöoikeudet lasketaan laissa säädettyjen yksityiskohtaisten jakoperusteiden mukaisesti. Päätökset komissiolle ilmoitettavasta kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja komission käsittelyn jälkeen myönnettävistä laitoskohtaisista päästöoikeuksista tekee valtioneuvosto.

Päästökauppalakia muutettiin 12 päivänä helmikuuta 2007 voimaantulleella lailla (laki päästökauppalain muuttamisesta 108/2007). Lakiin lisättiin päästöoikeuksien jakomenetelmä ja jakoperusteet päästökauppakaudelle 2008—2012. Lain mukaan päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta. Laitokset ja niiden tuotannon osat ryhmitellään myös kaudella 2008—2012 niiden toiminnan luonteen ja tuotettavan tuotteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle määritellään erilliset jakoperusteet.

Päästöoikeuksien jakoperusteena on pääsääntöisesti laitosten päästöhistoria vuosilta 1998—2002. Lauhdesähkön päästöoikeuksia laskettaessa käytetään vuosien 2000—2003 päästöhistoriaa. Pääosin päästöhistorian perusteella laskettuihin laskennallisiin päästöoikeusmääriin sovelletaan alaryhmäkohtaisia tehostamis- tai leikkauskertoimia. Lisäksi lauhdetuotantoon sovelletaan niin sanottua sovituskerrointa, jolla laissa säädettyjen yksityiskohtaisten jakoperusteiden mukaisesti lasketut laitoskohtaiset päästöoikeudet sovitetaan jaettavissa olevaan päästöoikeuksien kokonaismäärään.

Kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päättämisen jälkeen päästökauppajärjestelmään tuleville uusille laitoksille ja laitosten muutoksille säädetään omat päästöoikeuksien jakoperusteet. Näille uusille osallistujille sovelletaan samoja leikkaus- ja tehostamiskertoimia kuin vanhoille laitoksille.

Päästökauppalakiin lisättiin myös ne linkkidirektiivissä edellytetyt muutokset, jotka koskevat päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajien Kioton pöytäkirjan hankemekanismeilla saatavien päästövähennysten eli hankeyksiköiden käyttöön liittyviä oikeuksia ja velvollisuuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä. Päästökauppakaudella 2008—2012 kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä on päätettävä prosenttisosuudesta, johon asti kunkin laitoksen laskennallisista päästöoikeuksista toiminnanharjoittaja voi enintään käyttää hankeyksiköitä. Laskennallisilla päästöoikeuksilla tarkoitetaan päästöoikeusmäärää, johon ei ole sovellettu alaryhmäkohtaisia tehostamis- ja leikkauskertoimia eikä sovituskerrointa.

Valtioneuvosto teki 22 päivänä helmikuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppakaudelle 2008—2012, joka lähetettiin komissiolle. Päästökauppasektoriin kuuluville laitoksille esitettiin jaettavaksi päästöoikeuksia päästökauppakaudella 2008—2012 yhteensä 197,9 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä. Vuotuinen päästöoikeuksien määrä oli siten esityksen mukaan 39,6 miljoonaa tonnia.

Jakosuunnitelmaesitys sisälsi luettelon päästökauppajärjestelmään kuuluvista laitoksista ja päästöoikeuksista, jotka niille kullekin aiotaan myöntää. Laitoksille myönnettäväksi aiotut päästöoikeudet perustuivat päästökauppalain (l08/2007) mukaisiin jakoperusteisiin. Jakosuunnitelmaesityksessä varattiin uusille osallistujille päästöoikeuksia koko päästökauppakaudelle 7 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä. Varaus on tarkoitettu sellaisille laitoksille ja laitosten muutoksille (uusi osallistuja), jotka eivät sisälly jakosuunnitelmaesitykseen ja jotka otetaan kaupalliseen käyttöön tai tulevat lain soveltamisalaan ennen päästökauppakauden 2008—2012 päättymistä.

Jakosuunnitelmaesityksessä esitettiin, että hankemekanismien käytön enimmäismäärä on keskimäärin 5,95 miljoonaa tonnia vuodessa, mikä on noin 15 prosenttia jaettavaksi esitetystä päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Mekanismien käytön osuus laskennallisista päästöoikeuksista oli 11,7 prosenttia. Mekanismien käytön enimmäismäärä suhteessa myönnettäviin päästöoikeuksiin oli suurin lauhdetuotannolla (35,4 prosenttia) ja pienin teollisuusprosesseilla (12,3 prosenttia).

Komissio teki 4 päivänä kesäkuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jaksosuunnitelmasta kaudelle 2008—2012. Komission päätöksen mukaan päästöoikeuksien kokonaismäärää on pienennettävä 2,042109 miljoonalla hiilidioksiditonnilla vuodessa eli päästöoikeuksien kokonaismäärä vuodessa on 37,557891 miljoonaa tonnia. Komissio katsoo kielletyiksi jälkikäteisiksi laitokselle jaetun päästöoikeusmäärän korjauksiksi eräät uusiksi osallistujiksi määritellyt laitosten tai niiden toiminnan muutokset ja niitä koskevat jakoperusteet. Komission päätöksen mukaan hankemekanismien käytön enimmäismäärä päästökauppajärjestelmässä voi olla enintään 10 prosenttia kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista. Komission laskelmien mukaan Suomen esitys oli 15 prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Komissio ei ota kantaa siihen, voiko prosenttiosuus olla eri alaryhmille erisuuruinen Suomen esittämällä tavalla.

Esityksen tavoitteena on panna täytäntöön komission antama Suomen päästökauppakauden 2008—2012 kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskeva päätös siltä osin kuin se edellyttää muutoksia päästökauppalakiin.

Päästöoikeuksien jakoperusteita päästökauppakaudelle 2008—2012 koskevia säännöksiä muutettaisiin siten, että komission päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus kohdennettaisiin verrattain tasaisesti eri alaryhmiin. Tällöin voimassaolevassa laissa ja kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä oleva eri alaryhmien välinen suhteellinen päästöoikeuksien niukkuus pysyisi ennallaan.

Alaryhmään A kuuluvat teollisuusprosessit, alaryhmään B teollisuuden energiantuotanto, alaryhmään C kaukolämmöntuotanto ja sen yhteydessä tuotetun sähkön tuotanto, alaryhmään D lauhdetuotanto ja alaryhmään E huippu- ja varavoimalaitokset.

Komission edellyttämän leikkauksen kohdentaminen tehtäisiin muuttamalla päästökauppalaissa säädettyjä eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimia seuraavasti:

              
voimassa oleva laki ehdotus
A 0,95 0,91
B 0,90 0,86
C 0,80 0,77
D 0,33 0,31
E 0,90 0,86

Uudet osallistujat ja niitä koskevat päästöoikeuksien jakoperusteet on säädetty laissa. Komissio on tulkinnut osan laissa uusiksi osallistujiksi määritellyistä laitosten tai niiden toiminnan muutoksista ja niitä koskevat jakoperusteet kielletyksi päästöoikeuksien jakopäätöksen jälkeen tapahtuvaksi päästöoikeuksien jaoksi. Esityksessä ehdotetaan, että päästökauppalaista kumottaisiin kielletyksi jälkikäteen tapahtuvaksi päästöoikeuksien jaoksi katsotut säännökset.

Hankemekanismien käytön osalta komission päätös merkitsee, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajat voivat yhteensä käyttää keskimäärin noin 3,76 miljoonaa tonnia vastaavan määrän hankeyksiköitä vuodessa. Koska komissio ei ottanut kantaa laitos- tai alaryhmäkohtaisiin hankeyksiköiden käytön enimmäismääriin, voidaan muutos tehdä päästöoikeuksien myöntämispäätökseen. Siten päästökauppalain säännöksiä siitä, että hankeyksiköiden enimmäismäärä lasketaan laskennallisista päästöoikeusmääristä, ei ole tarpeen muuttaa. Hankeyksiköiden käytön enimmäismäärä suhteessa myönnettäviin päästöoikeuksiin alenee jaksosuunnitelmaesitykseen verrattuna kaikissa alaryhmissä.

2 Nykytila

2.1 Päästökauppadirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät heinäkuussa 2003 direktiivin Euroopan laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä (2003/87/EY; jäljempänä päästökauppadirektiivi). Päästökauppadirektiivi tuli voimaan 25 päivänä lokakuuta 2003. Päästökauppadirektiivi luo yhteisön laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Päästökauppa perustuu ajatukseen, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on halvinta. Yhteisön sisäinen päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa. Järjestelmä kattaa kaikki 27 EU:n jäsenvaltiota.

Päästökauppadirektiivin tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöt pysyvät kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määritellyn kokonaispäästömäärän rajoissa. Päästöoikeuksien jako perustuu komission hyväksymään kansalliseen päästöoikeuksien jakosuunnitelmaan. Yksi päästöoikeus vastaa yhtä hiilidioksiditonnia. Kansallinen jakosuunnitelma laaditaan kausittain. Ensimmäinen kausi on 2005—2007, minkä jälkeen siirrytään Kioton pöytäkirjan mukaiseen velvoitekauteen 2008—2012 ja sitä seuraaviin viiden vuoden pituisiin kausiin. Kansallinen jakosuunnitelma ilmoitetaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissio voi ehdottaa muutoksia kansalliseen jakosuunnitelmaan ja myös hylätä sen. Komission käsittelyn jälkeen jäsenvaltiot myöntävät päästöoikeudet kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle.

Päästökauppajärjestelmään kuuluvilla laitoksilla tulee olla toimivaltaisen viranomaisen myöntämä lupa kasvihuonekaasupäästöjen päästämiselle ympäristöön. Lupaan liittyy päästöjen seuranta- ja raportointivelvollisuuksia sekä velvoite palauttaa vuosittain toimivaltaiselle viranomaiselle päästöoikeusmäärä, joka vastaa laitoksen edellisen kalenterivuoden päästöjä. Jos toiminnanharjoittajalla on päästöoikeuksia vähemmän kuin todellisia päästöjä, sen on ostettava päästöoikeuksia markkinoilta. Jos taas toiminnanharjoittajalla on päästöoikeuksia enemmän kuin todellisia päästöjä, se voi myydä päästöoikeuksia tai säilyttää niitä tulevaa käyttöä varten.

Päästökauppajärjestelmä kattaa suurten teollisuuslaitosten ja nimelliseltä lämpöteholtaan yli 20 megawatin polttolaitosten hiilidioksidipäästöt. Järjestelmään kuuluu Euroopan yhteisön laajuisesti noin 12 000 laitosta. Järjestelmään kuuluvat edellä mainitut polttolaitokset lukuun ottamatta ongelmajätteen- ja yhdyskuntajätteen polttolaitoksia, öljynjalostamot, koksaamot, rautametallien tuotanto ja jalostus, tiettyä kapasiteettia suurempi sementtiklinkkereiden, kalkin, lasin, lasikuidun ja keraamisten tuotteiden valmistus sekä massan, paperin ja kartongin valmistus.

Komissio on edellyttänyt, että direktiivin yhdenmukaisen soveltamisen vuoksi kauden 2008—2012 jakosuunnitelmaan on sisällytettävä direktiivissä erikseen lueteltujen teollisuuden polttoprosessien lisäksi ainakin integroidut terästehtaat, teollisessa laajuudessa tapahtuvan propeenin ja eteenin valmistuksen polttoprosessit, kivivillan ja nokimustan valmistuksen polttoprosessit sekä öljyn- ja kaasun off-shore tuotannon polttoprosessit.

Suomessa päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluu noin 350 laitosta ja noin 170 yritystä. Kun nimelliseltä lämpöteholtaan enintään 20 megawatin kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavat laitokset on Suomessa sisällytetty päästökauppajärjestelmään päästökauppalain 4 §:n mukaisesti, lisääntyy laitosten lukumäärä runsaalla kahdellasadalla, eli laitoksia on noin 580.

Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansankuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisilla hankemekanismeilla saatavien päästövähennysten käyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmässä on mahdollista nk. linkkidirektiivin nojalla. Päästökauppadirektiiviä muuttava Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/101/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta Kioton pöytäkirjan hankemekanismien osalta, jäljempänä linkkidirektiivi, annettiin 27 päivänä lokakuuta 2004 ja se tuli voimaan 13 päivänä marraskuuta 2004. Direktiivi linkittää nimensä mukaisesti hankemekanismeilla saatavat päästövähennykset EU:n päästökauppajärjestelmään. Kioton hankemekanismeja ovat yhteistoteutus (Joint Implementation, JI) ja puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) ja niistä saatavat päästöyksiköt ovat päästövähennysyksiköitä (Emission Reduction Unit, ERU; JI-hankkeet) ja sertifioituja päästövähennyksiä (Certified Emission Reduction, CER; CDM-hankkeet).

Linkkidirektiivin keskeisenä tavoitteena on lisätä kustannuksiltaan edullisia keinoja EU:n päästökauppajärjestelmän velvoitteiden täyttämisessä. Tämä alentaa Kioton pöytäkirjan sitoumuksista johtuvia kokonaiskustannuksia ja parantaa päästöyksiköiden tarjontaa EU:n päästökauppajärjestelmässä. Lisäksi tavoitteena on edistää CERien ja ERUjen kysyntää ja siten ympäristöä säästävän teknologian kehittämistä, siirtämistä ja käyttöönottoa. CERien kysynnän lisääntyminen auttaa myös hankkeita isännöiviä kehitysmaita kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamisessa.

Jäsenvaltio voi direktiivin 11 a artiklan mukaisesti antaa toiminnanharjoittajien käyttää hanketoiminnoista saatuja ERUja ja CERejä EU:n päästökauppajärjestelmässä. Linkkidirektiivissä ei aseteta määrällistä kattoa hankemekanismien käytölle. Direktiivin johdanto-osassa todetaan, että kukin jäsenvaltio päättää CERien ja ERUjen käytön rajasta ottaen huomioon Kioton pöytäkirjan ja sen toimeenpanosääntöjen asiaa koskevat määräykset täyttääkseen niihin sisältyvät vaatimukset, joiden mukaan mekanismien käytön olisi täydennettävä kansallisia toimia. Jäsenvaltio määrittää 11 a artiklan 1 kohdan mukaisesti kauden 2008—2012 ja sen jälkeisten viisivuotiskausien kansallisessa jakosuunnitelmassaan kyseistä kautta varten prosenttiosuuden, mihin asti kullekin laitokselle jaetusta päästöoikeusmäärästä toiminnanharjoittajat voivat käyttää CERjä ja ERUja. Kukin jäsenvaltio määrittää itse prosenttiosuuden ja komissio arvioi sen hyväksyttävyyden kansallisen jakosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä.

2.2 Päästökauppalaki ja kansallinen jakosuunnitelmaesitys päästökauppakaudelle 2008—2012

Suomessa päästökauppadirektiivi on pantu täytäntöön 4 päivänä elokuuta 2004 voimaantulleella päästökauppalailla (683/2004). Tällöin tulivat voimaan päästökaupan valmistelun kannalta tarpeelliset säännökset. Muilta osin päästökauppalaki saatettiin voimaan 9 päivänä joulukuuta 2004 annetulla asetuksella (1083/2004) ja päästökauppalain säännökset tulivat kokonaisuudessaan voimaan 15 päivänä joulukuuta 2004.

Päästökauppalakia sovelletaan laissa määriteltyihin energia-alan sekä teräs-, mineraali- ja metsäteollisuuden ja joihinkin kemianteollisuuden laitosten hiilidioksidipäästöihin. Keskeisimmät päästökauppalain säännökset koskevat päästöoikeuksien jakoa, kirjaamista, siirtoja ja palauttamista sekä päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvilta laitoksilta edellytettävää kasvihuonekaasujen päästölupaa ja päästöjen luotettavaa tarkkailua. Laitoksen toiminnanharjoittajan on haettava kasvihuonekaasujen päästölupa. Lupaharkinnan keskeinen peruste on hiilidioksidipäästöjen luotettava tarkkailu. Lupaan liittyy päästöjen seuranta- ja raportointivelvoitteita. Lupa on laitoskohtainen. Päästöluvan myöntää päästökauppaviranomaisena toimiva Energiamarkkinavirasto.

Päästökauppalaki sisältää päästöoikeuksien jaon valmistelua ja päätöksentekoa koskevat säännökset sekä päästöoikeuksien jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007.

Kauppa- ja teollisuusministeriö valmistelee yhteistyössä asianomaisten ministeriöiden kanssa kutakin päästökauppakautta varten kansallisen jakosuunnitelmaesityksen myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja niiden jakautumisesta lain soveltamisalaan kuuluville laitoksille. Laitoskohtaiset päästöoikeudet lasketaan laissa säädettyjen yksityiskohtaisten jakoperusteiden mukaisesti. Päätökset komissiolle ilmoitettavasta kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja komission käsittelyn jälkeen myönnettävistä laitoskohtaisista päästöoikeuksista tekee valtioneuvosto.

Päästökauppalakia muutettiin 12 päivänä helmikuuta 2007 voimaantulleella lailla. Lakiin lisättiin päästöoikeuksien jakomenetelmä ja jakoperusteet päästökauppakaudelle 2008—2012. Lain mukaan päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta. Laitokset ja niiden tuotannon osat ryhmitellään myös kaudella 2008—2012 niiden toiminnan luonteen ja tuotettavan tuotteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle määritellään erilliset jakoperusteet. Alaryhmään A kuuluu teollisuusprosessit, alaryhmään B teollisuuden energiantuotanto, alaryhmään C kaukolämmöntuotanto ja sen yhteydessä tuotetun sähkön tuotanto, alaryhmään D lauhdetuotanto ja alaryhmään E huippu- ja varavoimalaitokset.

Päästöoikeuksien jakoperusteena on pääsääntöisesti laitosten päästöhistoria vuosilta 1998—2002. Lauhdesähkön päästöoikeuksia laskettaessa käytetään vuosien 2000—2003 päästöhistoriaa. Pääosin päästöhistorian perusteella laskettuihin laskennallisiin päästöoikeusmääriin sovelletaan alaryhmäkohtaisia tehostamis- tai leikkauskertoimia. Teollisuusprosessien ja teollisuuden energiantuotannon laskennallista päästöoikeusmäärää leikataan vähiten ja lauhdesähkön eniten. Teollisuusprosesseihin sovelletaan tehostamiskerrointa 0,95, teollisuuden energiantuotantoon sekä vara- ja huippuvoimalaitoksiin tehostamiskerrointa 0,90, kaukolämmön ja sen yhteydessä tuotetun sähkön tuotantoon leikkauskerrointa 0,80 ja lauhdesähkön tuotantoon leikkauskerrointa 0,33. Lisäksi lauhdetuotantoon sovelletaan niin sanottua sovituskerrointa, jolla laissa säädettyjen yksityiskohtaisten jakoperusteiden mukaisesti lasketut laitoskohtaiset päästöoikeudet sovitetaan jaettavissa olevaan päästöoikeuksien kokonaismäärään.

Kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päättämisen jälkeen päästökauppajärjestelmään tuleville uusille laitoksille ja laitosten muutoksille säädetään omat päästöoikeuksien jakoperusteet. Näille uusille osallistujille sovelletaan samoja leikkaus- ja tehostamiskertoimia kuin vanhoille laitoksille.

Päästökauppalakiin lisättiin myös ne linkkidirektiivissä edellytetyt muutokset, jotka koskevat päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajien Kioton pöytäkirjan hankemekanismeilla saatavien päästövähennysten eli hankeyksiköiden käyttöön liittyviä oikeuksia ja velvollisuuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä. Päästökauppakaudella 2008—2012 kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä on päätettävä prosenttisosuudesta, johon asti kunkin laitoksen laskennallisista päästöoikeuksista toiminnanharjoittaja voi enintään käyttää hankeyksiköitä. Laskennallisilla päästöoikeuksilla tarkoitetaan päästöoikeusmäärää, johon ei ole sovellettu alaryhmäkohtaisia tehostamis- ja leikkauskertoimia eikä sovituskerrointa.

Valtioneuvosto teki 22 päivänä helmikuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppakaudelle 2008—2012, joka lähetettiin komissiolle. Päästökauppasektoriin kuuluville laitoksille esitettiin jaettavaksi päästöoikeuksia päästökauppakaudella 2008—2012 yhteensä 197,9 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä. Vuotuinen päästöoikeuksien määrä oli siten esityksen mukaan 39,6 miljoonaa tonnia.

Jakosuunnitelmaesitys sisälsi luettelon päästökauppajärjestelmään kuuluvista laitoksista ja päästöoikeuksista, jotka niille kullekin aiotaan myöntää. Laitoksille myönnettäväksi aiotut päästöoikeudet perustuivat päästökauppalain (l08/2007) mukaisiin jakoperusteisiin. Jakosuunnitelmaesityksessä varattiin uusille osallistujille päästöoikeuksia koko päästökauppakaudelle 7 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä. Varaus on tarkoitettu sellaisille laitoksille ja laitosten muutoksille (uusi osallistuja), jotka eivät sisälly jakosuunnitelmaesitykseen ja jotka otetaan kaupalliseen käyttöön tai tulevat lain soveltamisalaan ennen päästökauppakauden 2008—2012 päättymistä.

Jakosuunnitelmaesityksessä esitettiin, että hankemekanismien käytön enimmäismäärä on keskimäärin 5,95 miljoonaa tonnia vuodessa, mikä on noin 15 prosenttia jaettavaksi esitetystä päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Mekanismien käytön osuus laskennallisista päästöoikeuksista oli 11,7 prosenttia. Mekanismien käytön enimmäismäärä suhteessa myönnettäviin päästöoikeuksiin oli suurin laudetuotannolla (35,4 prosenttia) ja pienin teollissuuprosesseilla (12,3 prosenttia).

2.3 Päästökauppadirektiivin täytäntöönpano Ahvenanmaalla

Päästökauppadirektiivin täytäntöönpano Ahvenanmaalla kuuluu maakunnan itsehallintolain (1991/1144) 18 § 10 kohdan ja 18 § 22 kohdan perusteella maakunnan lainsäädäntövaltaan.

Direktiivi on saatettu Ahvenanmaalla voimaan nk. blankettilakina annetulla maakuntalailla (ÅFS 60/2005). Lain nojalla päästökauppalain säännöksiä sovelletaan tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta sellaisenaan maakunnassa. Päästöoikeuksien jakoa ja muuta hallintoa koskevasta valtakunnan ja maakunnan välisestä tarkemmasta toimivallanjaosta säädetään sopimusasetuksessa (ÅFS 5/2006 tai FFS 87/2006).

Maakuntaa koskevan lainsäädännön perusteella Ahvenanmaan maakunnan hallitus tekee komissiolle erikseen esityksen Ahvenanmaalla oleville laitoksille jaettavista päästöoikeuksista ja myöntää niille päästöoikeudet. Lisäksi maakunnan hallitus vastaa ahvenanmaalaisten laitosten päästöoikeuksien muuttamisesta, tarkistamisesta ja mitätöinnistä. Päästöoikeuksien rekisteröinnistä ja muista päästöoikeusrekisteriin liittyvistä asioista vastaa kuitenkin Energiamarkkinavirasto.

Hallituksen esityksessä ehdotetut päästökauppalain muutokset tulisivat maakuntalain nojalla suoraan sovellettaviksi maakunnassa. Maakunnan ja valtakunnan välinen toimivalta järjestettäisiin sopimusasetuksen mukaisesti samalla tavoin kuin ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007.

2.4 Komission päätökset kauden 2008—2012 kansallisista jaksosuunnitelmista

Komission tiedonanto

Komissio antoi ensimmäiset päätökset kauden 2008—2012 kansallisista jaksosuunnitelmista 29 päivänä marraskuuta 2006. Samanaikaisesti komissio julkaisi tiedonannon (KOM(2006) 725 lopullinen) kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kansallisten jakosuunnitelmien arvioinnista EU:n kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toisella kaudella. Komission tiedonannossa selostetaan, miten komissio arvioi kunkin jakosuunnitelman päästöoikeuksien kokonaismäärän, Kioton pöytäkirjan hankemekanismien käytön enimmäismäärän sekä useat muut jakosuunnitelmissa esitetyt päästöoikeuksien jakoa koskevat yksityiskohtaiset jakosäännöt.

Päästöoikeuksien kokonaismäärän eli päästökaton määrittelyssä komissio käyttää lähtökohtaisesti kunkin jäsenvaltion EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten vuoden 2005 todennettuja hiilidioksidipäästöjä, komission käyttämän PRIMES-mallin skenaarion (”lievä hiilipäästöjen rajoitus ja ei hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia”) mukaista hiili-intensiteetin muutosta vuosina 2005—2010 alennettuna vuosittain 0,5 prosentilla sekä kunkin jäsenvaltion talouskasvun kehitystä vuosina 2005—2010. Vuoden 2005 todennettuihin päästökauppasektorin päästöihin lisätään järjestelmään kaudella 2008—2012 tulevien polttolaitosten riippumattomasti todennetut päästöt. Lisäksi komissio arvioi, että jäsenvaltio pystyy täyttämään Kioton pöytäkirjan mukaisen päästöjen vähentämis- tai rajoittamisvelvoitteensa. Komissio voi leikata kokonaismäärää myös sillä perustella, että jäsenvaltio ei pysty uskottavasti täyttämään Kioton pöytäkirjan mukaista päästöjen vähentämis- tai rajoittamisvelvoitettaan.

Komissio esittää tiedonannossaan, miten se arvioi Kioton hankemekanismien käytön hyväksyttävän enimmäismäärän. Jos komission lakentakaavan mukaan tehty arviointi osoittaa, että EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvat laitokset voisivat käyttää hankemekanismeilla saatavia päästöhyvityksiä kyseisessä jäsenvaltioissa korkeintaan 10 prosentin osuudella, komissio katsoo, että laitosten olisi voitava käyttää päästöhyvityksiä vähintään 10 prosentin rajaan saakka. Käytännössä komissio on laskenut kansallisia jakosuunnitelmia koskevissa päätöksissään, paljonko hankemekanismien käytön enimmäismäärä on suhteessa päästöoikeuksien kokonaismäärään. Komissio ei ole ottanut kantaa siihen, voiko hankemekanismien käytön osuus olla erisuuruinen erityyppisille laitoksille.

Komissio toteaa tiedonannossaan, että päästöoikeuksien jakoa koskevien päästökauppadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaisten lopullisten kansallisten päätösten tekemisen jälkeen päästöoikeusmääriä voidaan muuttaa ainoastaan, jos laitos lopettaa toimintansa päästökauppakauden aikana tai jos päästöoikeuksia jaetaan uusille osallistujille niitä varten etukäteen muodostetusta varauksesta (nk. ex post -kielto). Jäsenvaltioiden jakosuunnitelmia koskevissa päätöksissään komissio on katsonut uusiksi osallistujiksi ainoastaan uudet laitokset tai kapasiteettia lisäävät investoinnit niihin laitosten osiin, joista tulee hiilidioksidipäästöjä.

Komission päätös Suomen jakosuunnitelmaesityksestä

Komissio teki 4 päivänä kesäkuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jaksosuunnitelmasta kaudelle 2008—2012. Komissio on arvioinut Suomen jakosuunnitelman 29 marraskuuta 2006 julkaisemansa tiedonannon linjausten mukaisesti. Suomessa päästökauppasektorin päästöt vuonna 2005 olivat kuitenkin poikkeuksellisen alhaiset, ainoastaan 33,1 miljoonaa hiilidioksiditonnia. Vuosina 2001—2004 päästökauppasektorin päästöt ovat vaihdelleet 39—49 miljoonan tonnin välillä ja päästökauppasektorin todennetut päästöt olivat vuonna 2006 44,6 miljoonaa tonnia. Komissio on ottanut huomioon vuoden 2005 poikkeukselliset olosuhteet, jotka liittyivät epätavallisen suureen sähkön nettotuontiin ja vesivoiman tuotantoon Suomessa. Niinä vuosina, joina vesivoiman tuotanto on runsasta, sähkön nettotuonti pohjoismaisilta sähkömarkkinoilta on merkittävää, kun taas Suomi on merkittävä sähkön nettoviejä samoille markkinoille niinä vuosina, jolloin vesivoiman tuotanto pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla on vähäistä. Sähkön nettoviennin lisäykset Suomesta perustuvat pääasiassa lauhdevoiman tuotannon lisääntymiseen Suomessa, kun taas nettotuonnin lisäys on yhteydessä sähköntuotannon vähentymiseen suomalaisissa lauhdelaitoksissa. Komissio katsoo päätöksessään, että ero vuoden 2005 ”normaalien” laudevoimatuotannon päästöjen, 9,095524 miljoonaa tonnia, ja todellisten lauhdetuotannon päästöjen, 3,3, miljoonaa tonnia, välillä on 5,795524 miljoonaa tonnia. Komissio on mukauttanut päästökauppasektorin vuoden 2005 todennettuja päästölukuja lisäämällä 5,795524 miljoonaa tonnia todennettuihin päästölukuihin. Komissio on tarkistanut myös PRIMES-mallin mukaista Suomen hiili-intensiteettiä.

Seuraavassa komission keskeiset muutosvaatimukset Suomen jakosuunnitelmaan sekä niitä koskevat kommentit:

1) Päästöoikeuksien kokonaismäärää on pienennettävä 2,042109 miljoonalla CO2tonnilla vuodessa eli päästöoikeuksien kokonaismäärä vuodessa on 37,557891 miljoonaa tonnia.

2) Järjestelmään kaudella 2008—2012 lisättävät petrokemian ja kivivillan valmistuksen polttoprosessien osuus kokonaismäärästä on enintään 0,4 miljoonaa tonnia vuodessa (sisältyy 1 kohdan kokonaismäärään). Näiden osalta päästöoikeuksien jaossa käytettävien historiatietojen on oltava riippumattoman todentajan todentamia.

3) Komissio tulkitsee kielletyiksi jälkikäteisiksi laitokselle jaetun päästöoikeusmäärän korjauksiksi (nk. ex post) eräät uusiksi osallistujiksi määritellyt laitosten tai niiden toiminnan muutokset ja niitä koskevat jakoperusteet. Näistä on erikseen mainittu massa- ja paperitehtaiden tuotantokapasiteetin muutokset ja öljynjalostamoiden muutokset. Lisäksi komissio tulkitsee kielletyiksi jälkikäteisiksi korjauksiksi päästöoikeuksien kohtuullistamisen ja sovituskertoimen käytön. Viimeksi mainittujen osalta komission päätös perustuu väärinkäsitykseen, koska niitä sovelletaan tehtäessä päästökauppadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukainen päästöoikeuksien jakopäätös.

4) Hankemekanismien käytön enimmäismäärä päästökauppajärjestelmässä voi olla enintään 10 prosenttia kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista. Komission laskelmien mukaan Suomen esitys oli 15 prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Komissio ei ota kantaa siihen, voiko prosenttiosuus olla eri alaryhmille erisuuruinen Suomen esittämällä tavalla.

5) Päästöoikeuksien määrä, joka on tarkoitus jakaa kullekin Ahvenanmaalla sijaitsevalle laitokselle, sisällytetään laitosluetteloon. Nämä määrät määritellään kansallisessa jakosuunnitelmassa esitettyjen yleisten menetelmien mukaisesti.

Komission päätöksessä todetaan, että kansallista jakosuunnitelmaa voidaan muuttaa ilman komission etukäteishyväksyntää, jos päästöoikeuksien jakoa yksittäisille laitoksille muutetaan suunnitelmassa luetelluille laitoksille jaettavan kokonaismäärän rajoissa ja muutokset johtuvat tietojen laadun parantumisesta tai maksutta jaettavien päästöoikeuksien osuuden vähentämisestä.

Valtiontukea käsitellään komission päätöksen perusteluosan kohdissa 20 ja 30. Perustelut perustuvat osittain väärinymmärrykseen, mutta niistä näkyy kuitenkin mahdollisuus, että komissio tulkitsee yli tarpeen olevan päästöoikeuksien jaon kielletyksi valtiontueksi. Perustelujen 20 kohdassa todetaan: ”Komissio ei voi käytettävissä olevien tietojen perusteella sulkea pois sitä, että tietyille laitoksille myönnetään päästöoikeuksia odotettua tarvetta enemmän. Komissio ei näin ollen voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällaiseen jakoon liittyvä valtiontuki tulkittaisiin osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi, jos sitä arvioitaisiin EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan ja 88 artiklan suhteen”. Lisäksi perustelujen 30 kohdassa todetaan: ”Jos Suomi muuttaa kansallista päästösuunnitelmaansa syrjimättömällä tavalla tämän päätöksen 2 artiklan mukaisesti ja ottaen huomioon komission 20 kappaleessa esittämät huomiot, komissio katsoo, että mahdollista tukea voidaan todennäköisesti pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos sitä arvioidaan perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan perusteella”.

Komission päätökset muiden jäsenvaltioiden jakosuunnitelmista

Komissio on heinäkuun 2007 loppuun mennessä tehnyt päätökset 23 jäsenvaltion kansallisesta jakosuunnitelmasta kaudelle 2008—2012. Tähän sisältyy kaikkien suurten jäsenvaltioiden jaksosuunnitelmat. Kyseiset 23 jäsenvaltiota esittivät jakosuunnitelmissaan jakavansa päästöoikeuksia yhteensä 2101,64 miljoonaan hiilidioksiditonnia vastaavan määrän. Komissio leikkasi useimpia jakosuunnitelmia ja komission hyväksymä 23 jäsenvaltion päästöoikeuksien kokonaismäärä eli päästökatto on 1903,43 miljoonaa tonnia, mikä vastaa 90,5 prosenttia jäsenvaltioiden esittämästä kokonaismäärästä. Komissio hyväksyi ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan, Ranskan ja Slovenian esittämän päästöoikeuksien kokonaismäärän ilman leikkauksia. Näistä Ranska veti alkuperäisen jakosuunnitelmansa pois komission käsittelystä ja muutti päästöoikeuksien kokonaismäärän komission laskentakaavan mukaiseksi.

Suurimmat leikkaukset komissio teki Latvian (katto 42,8 prosenttia esitetystä määrästä), Viron (katto 52,2 prosenttia esitetystä määrästä) ja Liettuan (katto 53 prosenttia esitetystä määrästä) jakosuunnitelmaan. Komissio leikkasi 6 prosenttia tai sitä vähemmän Saksan, Suomen, Irlannin, Alankomaiden ja Espanja esittämistä päästöoikeuksien kokonaismääristä.

Kioton hankemekanismien käytön enimmäismääräksi komissio hyväksyi 10 prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä tai jäsenvaltion sitä esittämän alhaisemman enimmäismäärän 16 jäsenvaltion osalta. Ranskan, Saksan, Italian, Espanjan, Slovenian ja Liettuan osalta komissio hyväksyi 10 prosenttia korkeamman prosenttiosuuden.

Komissio vaati päätöksissään poistamaan kaikki jälkikäteiseksi päästöoikeuksien jaoksi tulkitsemansa kohdat. Lisäksi komissio esitti muita muutos- ja täydennysvaatimuksia useimpiin kansallisiin jakosuunnitelmiin.

2.5 Päästökauppasektorin päästöjen kehitys vuosina 1998—2006

Suomessa hiilidioksidipäästöt ovat selvästi kasvaneet päästökaupan piiriin kuuluvilla aloilla vuodesta 1990. Päästökauppasektorin trendimäisen kasvun taustalla on eräiden teollisuusalojen tuotannon suotuisa kehitys ja kaukolämmön lisääntyminen rakennusten lämmityksessä. Päästöoikeuksien jaon perusteena käytetyn tarkastelukauden 1998—2002 (lauhdevoiman tarkastelukausi on 2000—2003) alusta vuoden 2006 loppuun päästökauppasektorin vuotuiset hiilidioksidipäästöt ovat olleet 33,7—49,4 miljoonan tonnin välillä. Luvut sisältävät päästökauppajärjestelmään kaudella 2008—2012 tulevat eteenin, propeenin ja butadieenin sekä kivivillan valmistuksen polttoprosessit.

Lauhdevoiman tuotannon voimakas vaihtelu heiluttaa päästökauppasektorin vuosittaisia päästöjä. Niinä vuosina, joina vesivoiman tuotanto pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla on runsasta, sähkön nettotuonti pohjoismaisilta sähkömarkkinoilta on merkittävää, minkä seurauksena suomalaiset lauhdelaitokset käyvät tuskin lainkaan. Suomi on merkittävä sähkön nettoviejä niinä vuosina, jolloin vesivoiman tuotanto pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla on vähäistä. Sähkön nettoviennin lisäykset Suomesta perustuvat pääasiassa lauhdevoiman tuotannon lisääntymiseen Suomessa. Lauhdevoiman tuotannon voimakkaat vaihtelut näkyvät muutoksina päästökauppasektorin hiilidioksidipäästöissä.

Teollisuuden päästöjen vaihtelu aiheutuu pääasiassa tuotannon suhdannevaihteluista, kun taas päästöjen kasvun taustalla on tuotantokapasiteetin laajennukset. Kaukolämpösektorin tuotannon ja myös päästöjen kasvu aiheutuu kaukolämmön markkinaosuuden noususta lämmitysmarkkinoilla.

Päästökauppasektorilla on toteutettu päästöoikeuksien jaossa käytetyllä tarkastelukaudella 1998—2002 ja sen jälkeen myös päästöjä vähentäviä toimia. Näitä ovat siirtyminen vähäpäästöisiin tai päästöttömiin polttoaineisiin, prosessien tehostaminen ja kulutuksen vähentäminen. Kauppa- ja teollisuusministeriön arvion mukaan päästökauppasektorin päästöt olisivat vuonna 2005 olleet yli kaksi miljoonaa tonnia suuremmat ilman viime vuosien aktiivisia toimenpiteitä.

Kaudella 2005—2007 päästökauppaan kuuluvien laitosten todennetut päästöt olivat vuonna 2005 33,1 miljoonaa tonnia ja vuonna 2006 44,6 miljoonaa tonnia. Päästöt kasvoivat vuodesta 2005 vuoteen 2006 kaikilla päästökaupan toimialoilla ja kaikissa päästökauppalain mukaisissa alaryhmissä.

Kesällä 2007 tiedossa ovat päästökauppaan kuuluvien laitosten todennetut päästötiedot vuosilta 2005 ja 2006. Lisäksi tiedossa ovat kaudella 2008—2012 päästökauppaan tulevien eteenin, propeenin ja butadieenin sekä kivivillan valmistuksen päästötiedot. Vuosi 2006 oli energian tuotannon ja kulutuksen suhteen vuotta 2005 keskimääräisempi.

Komission Suomen jakosuunnitelmaa koskevan päätöksen toimeenpanon valmistelua varten vuoden 2006 laitoskohtaiset päästötiedot on jaettu päästökauppalain ja jakosuunnitelmaesityksen mukaisiin alaryhmiin. Eri alaryhmien arvioituja vuoden 2006 päästöjä on verrattu Suomen jakosuunnitelmaesityksen mukaisiin päästöoikeusmääriin. Alaryhmälle A (teollisuusprosessit) ja alaryhmälle B (teollisuuden energiantuotanto) jakosuunnitelman mukaiset päästöoikeudet ovat suuremmat kuin vastaavat päästöt vuonna 2006. Alaryhmän C (kaukolämpö ja kaukolämpösektorin yhteistuotantolaitokset) päästöoikeudet ovat jonkin verran vuoden 2006 päästöjä pienemmät. Alaryhmän D (lauhdetuotanto) vuoden 2006 päästöt olivat moninkertaiset jakosuunnitelman mukaisiin päästöoikeuksiin verrattuna.

                
päästöt v. 2006 päästöoikeudet jakosuunni-
milj. tonnia (arvio telmaesityksessä
A 11,8 13,8
B 7,6 8,2
C 14,0 12,6
D 11,6 3,4

Alaryhmässä A otetaan vuonna 2007 käyttöön merkittäviä teollisuusprosessien laajennuksia, joista ei vuonna 2006 aiheutunut päästöjä tai päästöt olivat vielä vähäisiä. Vuonna 2007 käyttöön otettavista alaryhmän A laajennuksista aiheutuu arviolta runsaan miljoonan tonnin hiilidioksidipäästöt. Alaryhmässä B prosessiteollisuuden kasvua kuvaava kapasiteettikerroin nostaa päästöoikeuksien määrää historiatietojen mukaan lasketuista päästöoikeuksista ja myös vuoden 2006 päästöistä.

2.6 Nykytilan arviointi

Päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkauksen kohdentaminen

Päästökauppalaissa säädettyjen päästökauppakauden 2008—2012 jakoperusteiden valmistelun pohjana on ollut kansallisen jakosuunnitelmaesityksen mukainen päästöoikeuksien kokonaismäärä eli 39,6 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä vuodessa. Komissio leikkasi Suomen jakosuunnitelmaesitystä koskevalla päätöksellään vuosittaista kokonaismäärää hieman yli 2 miljoonalla tonnilla. Komissio ei päätöksessään ota kantaa, mihin tämä leikkaus on kohdennettava.

Päästökauppakausi alkaa vuoden 2008 alussa. Laitoskohtainen päästöoikeuksien laskenta perustuu päästökauppalain mukaisiin laitosten historiatietoihin ja muihin yksityiskohtaisten jakoperusteiden mukaisiin tietoihin. Laitosten toiminnanharjoittajat ovat myös hakeneet päästöoikeuksia lain 33 §:n mukaisesti. Hakemuksissa ei ilmoiteta haettavien päästöoikeuksien määrää. Päästökauppalain mukaiset eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimet eivät eikä myöskään alaryhmään D (lauhdetuotanto) sovellettava sovituskerroin vaikuta laitoskohtaisten päästöoikeuksien peruslaskentaan tai päästöoikeushakemuksiin. Kertoimet lisätään laitoskohtaiseen päästöoikeuksien laskentaan vasta loppuvaiheessa. Käytännön toimeenpanon kannalta komission päätöksen edellyttämä leikkaus voidaan toteuttaa ilman uusia tietotarpeita ja muuttamatta hyvin yksityiskohtaista laitoskohtaista laskentaa muuttamalla laissa säädettyjä kertoimia. Laitoskohtaisten myöntämispäätösten aikataulun kannalta tarvittavat muutokset tulisi tehdä päästökauppalain mukaisiin kertoimiin.

Päästökauppakauden jakoperusteita valmisteltaessa ei ollut käytössä päästökaupassa olevien laitosten todennettuja päästötietoja vuodelta 2006. Vuoden 2005 päästötiedot saatiin valmistelun loppuvaiheessa, mutta vuosi 2005 oli päästöjen kannalta poikkeuksellisen alhainen, joten vuoden 2005 tietojen perusteella ei ollut perusteltua arvioida päästökauppakauden 2008—2012 päästöoikeuksien jakoa. Nyt on käytössä myös päästökaupassa olevien laitosten vuoden 2006 todennetut päästötiedot. Niitä voidaan hyödyntää kohdistettaessa komission edellyttämä leikkaus eri alaryhmiin.

Kansallisen jakosuunnitelmaesityksen mukaiset alaryhmän A (teollisuusprosessit) ja alaryhmän B (teollisuuden energiantuotanto) mukaiset päästöoikeusmäärät ovat suurempia kuin kyseisten alaryhmien arvioidut vuoden 2006 päästöt. Osa päästöjen vähentymisestä aiheutuu siirtymisestä vähäpäästöisiin tai päästöttömiin polttoaineisiin ja prosessien tehostamisesta. Näitä voidaan pitää päästöjä vähentävinä varhaisina toimina. Alaryhmässä A otetaan vuonna 2007 käyttöön merkittäviä teollisuusprosessien laajennuksia, joista ei aiheutunut päästöjä tai päästöt olivat vielä vähäisiä vuonna 2006. Vuonna 2007 käyttöön otettavista alaryhmän A laajennuksista aiheutuu arvioilta runsaan miljoonan tonnin hiilidioksidipäästöt. Vertailulaskelman mukaan näyttää kuitenkin siltä, että jakosuunnitelmaesityksen mukainen päästöoikeuksien jako alaryhmille A ja B vastaa melko hyvin näiden alaryhmien tarvetta eli keskimääräisiä päästöjä vuosina 2008—2012. Laitoskohtaisessa jaossa on kuitenkin huomattavia eroja, jotka johtuvat pääosin tarkastelukaudella 1998—2002 tai sen jälkeen toteutetuista toimista.

Alaryhmän C (kaukolämpö ja kaukolämpösektorin yhteistuotantolaitokset) päästöoikeudet ovat jonkin verran vuoden 2006 päästöjä pienemmät. Alaryhmän D (laudetuotanto) vuoden 2006 päästöt olivat moninkertaiset jakosuunnitelman mukaisiin päästöoikeuksiin verrattuna.

Jakosuunnitelmaesityksen päästöoikeuslaskelmissa on käytetty päästökauppalaissa säädettyjä eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimia. Tehostamis- ja leikkauskertoimet eivät sellaisenaan kuvaa tosiallista päästöjen vähentämistarvetta tai päästöoikeuksien ostotarvetta eri alaryhmissä.

Hankeyksiköiden käytön kokonaismäärää

Päästökauppalain 31 t §:n, sellaisena kuin se on laissa 108/2007, mukaan päästökauppakaudella 2008—2012 kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä on päätettävä, mihin prosenttisosuuteen asti kunkin laitoksen koko päästökauppakauden laskennallisista päästöoikeuksista toiminnanharjoittaja voi enintään käyttää Kioton mekanismeista saatuja hankeyksiköitä. Enimmäismäärä lasketaan yksityiskohtaisia päästöoikeuksien jakoperusteita koskevien 31 d—31 r §:n mukaisista laskennallisista päästöoikeusmääristä, joihin ei ole sovellettu alaryhmäkohtaisia tehostamis- tai leikkauskertoimia eikä sovituskerrointa. Laitoksen laskennallisesta päästöoikeusmäärästä määritettävä prosenttiosuus on yhtä suuri kaikille laitoksille. Hankeyksiköiden käytön enimmäismäärää ei ole siten määritelty laissa. Keskeisenä perusteena on, että enimmäismäärän päättää komissio kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskevassa päätöksessään.

Kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä esitettiin, että hankemekanismien eli hankeyksiköiden käytön enimmäismäärä on keskimäärin 5,95 miljoonaa tonnia vuodessa, mikä on noin 15 prosenttia jaettavaksi esitetystä päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Mekanismien käytön osuus laskennallisista päästöoikeuksista oli 11,7 prosenttia. Mekanismien käytön enimmäismäärä suhteessa myönnettäviin päästöoikeuksiin oli suurin laudetuotannolla (35,4 prosenttia) ja pienin teollissuuprosesseilla (12,3 prosenttia).

Komissio päätti Suomen jakosuunnitelmaesitystä koskevassa päätöksessään, että hankemekanismien käytön enimmäismäärä päästökauppajärjestelmässä voi olla enintään 10 prosenttia kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista. Komission laskelmien mukaan Suomen esitys oli 15 prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Komissio ei ota kantaa siihen, voiko prosenttiosuus olla eri alaryhmille erisuuruinen Suomen esittämällä tavalla.

Komission tiedonannon ”EU:n päästökauppajärjestelmän vuosien 2008—2012 päästökauppakauden jakosuunnitelmia koskevat lisäohjeet” (KOM(2005) 703 lopullinen) kohdassa 25 komissio toteaa, että jäsenvaltiot voivat vapaasti valita, sovelletaanko Kioton mekanismien käytön rajoituksia yksilöllisesti jokaiseen laitokseen vai yhteisesti kaikkiin laitoksiin. Paremman joustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioita kehotetaan soveltamaan rajoituksia koko päästökauppakaudelle ja yhteisesti kaikkiin laitoksiin.

Komission päätös merkitsee, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajat voivat yhteensä käyttää keskimäärin noin 3,76 miljoonaa tonnia vastaavan määrän hankeyksiköitä vuodessa. Koska komissio ei ottanut kantaa laitos- tai alaryhmäkohtaisiin hankeyksiköiden käytön enimmäismääriin, voidaan muutos tehdä päästöoikeuksien myöntämispäätökseen. Siten päästökauppalain säännöksiä siitä, että hankeyksiköiden enimmäismäärä lasketaan laskennallisista päästöoikeusmääristä, ei ole tarpeen muuttaa. Hankeyksiköiden käytön enimmäismäärä suhteessa myönnettäviin päästöoikeuksiin alenee jaksosuunnitelmaesitykseen verrattuna kaikissa alaryhmissä.

Muut muutostarpeet

Uudet osallistujat päästökauppakaudella 2008—2012 on määritelty päästökauppalain 31 m §:ssä, sellaisena kuin se on laissa 108/2007. Vastaavat määritelmät sisältyivät myös kansalliseen jakosuunnitelmaesitykseen.

Komissio on tutkinut jakosuunnitelman kohtia, jotka liittyvät päästöoikeuksien aiottuun jakoon uusille osallistujille varatusta reservistä tuotannon lisäämistä ja siitä johtuvia päästöjä varten, kun kyseisessä laitoksessa harjoitettu päästöihin liittyvä toiminta pysyy samana. Komissio katsoo päätöksen perusteluissa, että tällaista tuotannon lisäystä, joka tapahtuu sen jälkeen, kun kansallinen jakosuunnitelma on annettu tiedoksi komissiolle, ei voida pitää päästökauppadirektiivin uuden osallistujan määritelmän mukaisena. Päätösosassa komissio viittaa kansallisen jakosuunnitelman sijasta direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaiseen laitoskohtaiseen päästöoikeuksien jakoon, joka Suomessa vastaa päästöoikeuksien myöntämispäätöstä. Komissio katsoo, että massa- ja peritehtaiden tuotantokapasiteetin muutokset, öljynjalostamoiden muutokset, päästöoikeuksien kohtuullistaminen ja laskennallisten päästöoikeuksien sovittamien jaettavissa oleviin päästöoikeuksiin eli sovituskertoimen käyttö muodostavat jälkikäteen tehtävän muutoksen, joka on ristiriidassa direktiivin kanssa. Komissio toteaa, että päästöoikeuksien jakoa ei saa muuttaa sen jälkeen, kun direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukainen päätös on tehty.

Lain 31 m §:n 8 ja 10 kohdassa on määritelty uusiksi osallistujiksi investoinnin vuoksi tapahtuvat massan ja paperin tuotantokapasiteetin muutokset ja komission tarkoittama öljynjalostamon muutokset. Niitä koskevista päästöoikeuksien jakoperusteista säädetään lain 31 p ja 31 q §:ssä. Lisäksi lain 31 m §:n 9 kohdassa on uudeksi osallistujaksi määritelty laitoksen tuotannon lisäys, jonka lämmön tai höyryn tuotanto korvaa lain soveltamisalaan kuulumatonta teollisuuden polttolaitosyksiköiden tai muiden vastaavien teollisuusprosessien lämmön ja höyryn tuotantoa. Viimeksi mainitussa on kyse komission päätöksen mukaisesta laitoksen tuotannon lisäyksestä, joka tapahtuu päästöoikeuksien jakopäätöksen jälkeen. Lain 31 m §:n 9 kohdassa mainitun uuden osallistujan jakoperusteista säädetään 31 o §:n 3 momentissa.

Laitoskohtaiset päästöoikeuksien kohtuullistamisratkaisut tehdään päästöoikeuksien myöntämispäätöksen yhteydessä. Samoin sovituskerrointa sovelletaan päästöoikeuksien myöntämispäätöksessä lain jakoperusteiden mukaisesti laskettujen laitoskohtaisten päästöoikeuksien sovittamiseksi jaettavissa olevan päästöoikeuksien kokonaismäärän. Näiden osalta kyse ei ole päästöoikeuksien myöntämispäätöksen jälkeen tehtävistä muutoksista.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Esityksen tavoitteet

Esityksen tavoitteena on panna täytäntöön komission 4 kesäkuuta 2007 antama Suomen päästökauppakauden 2008—2012 kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskeva päätös. Päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkauksen kohdentaminen päästökauppajärjestelmään kuuluville laitoksille edellyttää muutoksia laissa säädettyihin jakoperusteisiin. Uudet osallistujat ja niitä koskevat päästöoikeuksien jakoperusteet on säädetty laissa. Komissio on tulkinnut osan laissa määritellyistä uusista osallistujista ja niitä koskevista jakoperusteista kielletyksi päästöoikeuksien jakopäätöksen jälkeen tapahtuvaksi päästöoikeuksien jaoksi. Laista kumottaisiin kielletyksi jälkikäteen tapahtuvaksi päästöoikeuksien jaoksi katsotut säännökset.

3.2 Keskeiset ehdotukset

Tehostamis- ja leikkauskertoimien muutokset

Päästöoikeuksien jakoperusteita päästökauppakaudelle 2008—2012 koskevan 3 b luvun säännöksiä muutettaisiin siten, että komission päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus kohdennettaisiin verrattain tasaisesti eri alaryhmiin. Tällöin voimassaolevassa laissa ja kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä oleva eri alaryhmien välinen suhteellinen päästöoikeuksien niukkuus pysyisi ennallaan.

Komission edellyttämän leikkauksen kohdentaminen tehtäisiin muuttamalla laissa säädettyjä eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimia:

                
voimassa oleva laki ehdotus
A 0,95 0,91
B 0,90 0,86
C 0,80 0,77
D 0,33 0,31
E 0,90 0,86

Uusia osallistujia koskevat muutokset

Komission päätöksessä kielletyksi jälkikäteiseksi päästöoikeuksien jaoksi katsotut uusiksi osallistujiksi määritellyt laitosten tai niiden toiminnan muutokset ja vastaavat päästöoikeuksien jakoperusteet kumottaisiin.

Lain 31 m §:n 8 ja 10 kohdassa on määritelty uusiksi osallistujiksi investoinnin vuoksi tapahtuvat massan ja paperin tuotantokapasiteetin muutokset ja komission tarkoittamat öljynjalostamon muutokset. Niitä koskevista päästöoikeuksien jakoperusteista säädetään lain 31 p ja 31 q §:ssä. Lisäksi lain 31 m §:n 9 kohdassa on uudeksi osallistujaksi määritelty laitoksen tuotannon lisäys, jonka lämmön tai höyryn tuotanto korvaa lain soveltamisalaan kuulumatonta teollisuuden polttolaitosyksiköiden tai muiden vastaavien teollisuusprosessien lämmön ja höyryn tuotantoa. Viimeksi mainitussa on kyse komission päätöksen mukaisesta laitoksen tuotannon lisäyksestä, joka tapahtuu päästöoikeuksien jakopäätöksen jälkeen. Lain 31 m §:n 9 kohdassa mainitun uuden osallistujan jakoperusteet säädetään 31 o §:n 3 momentissa. Edellä mainitut lainkohdat kumottaisiin.

Massa- ja paperitehtaiden, öljynjalostamon ja polttolaitosten muutoksille myönnettäisiin päästöoikeuksia ainoastaan silloin, kun polttolaitosyksikön nimellinen lämpöteho lisääntyy tai investointi lisää laitoksen tai prosessin sellaisten osien kapasiteettia, joista aiheutuu hiilidioksidipäästöjä. Näitä koskevista määritelmistä säädetään voimassa olevan lain 31 m §:n 6 ja 7 kohdassa ja jakoperusteista 31 n §:ssä.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

EU:n päästökauppajärjestelmän ja päästökauppakauden 2008—2012 taloudellisia vaikutuksia on tarkasteltu hallituksen esityksessä päästökauppalain muuttamisesta (161/2006 vp). Kyseisen hallituksen esityksen vaikutusarviot pätevät myös tähän hallituksen esitykseen.

Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia valtiontalouteen.

Keskeinen muutos valtiontalouden ja kansantalouden kannalta on komission leikkaaman 2 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaavan määrän kohdentaminen ja sen vaikutukset valtion- ja kansantalouteen. Komission leikkaama 2 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä vuodessa voidaan kohdentaa usealla tavalla. Se voidaan osittain tai kokonaan jättää Suomen kansalliseen taseeseen sen varalta, että päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden päästöt ylittävät energia- ja ilmastostrategiassa ennakoidut päästöt tai nieluista aiheutuu rasitetta Suomen päästötaseeseen. Myös Kioton mekanismien hankintaa voidaan supistaa. Kioton mekanismeilla hankittuja päästöyksiköitä voidaan myös säilyttää tai hankkia vuoden 2012 jälkeistä aikaa varten tai niitä voidaan myydä. Valtio voi myös siirtää osan käyttämättömistä sallituista päästömääräyksiköistään vuoden 2012 jälkeiselle ajalle. Asiaa koskevat linjaukset ja niitä koskevat vaikutusarviot tehdään valmisteilla olevassa hallituksen ilmasto- ja energiastrategiassa.

Komission jäsenvaltioiden jakosuunnitelmia koskevien päätösten päästöoikeusmäärien ja hankemekanismien käytön enimmäismäärien leikkaukset nostavat päästöoikeuden hintaa kaudella 2008—2012 siitä, mitä se olisi ollut jäsenvaltioiden esittämien päästöoikeuksien kokonaismäärien ja mekanismien käytön enimmäismäärien perusteella. Vuosien 2008 ja 2009 päästöoikeuden hinnat ovat keväällä ja kesällä 2007 vaihdelleet 19—25 euron välillä. Kioton pöytäkirjan päästöjen vähentämisvelvoitteesta aiheutuvat kansantalouden kustannukset ovat sitä mittavammat mitä korkeampi päästöoikeuden hinta on.

4.2 Yritysvaikutukset

EU:n päästökauppajärjestelmän ja päästökauppakauden 2008—2012 yritysvaikutuksia on tarkasteltu hallituksen esityksessä päästökauppalain muuttamisesta (161/2006 vp). Kyseisen hallituksen esityksen vaikutusarviot pätevät myös tähän hallituksen esitykseen.

Komission päätöksen mukainen päästöoikeuksien ja hankeyksiköiden käytön leikkaus kohdistuu yrityksiin, jotka ovat EU:n päästökauppajärjestelmässä. Suomalaiset yritykset joutuvat komission päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkauksen jälkeen joko tekemään enemmän päästöjen vähennystoimia tai ostamaan päästöoikeuksia markkinoilta jakosuunnitelmaesityksen mukaista tasoa enemmän. Tämä lisää yritysten kustannuksia. Yrityskohtaiset erot ovat kuitenkin merkittäviä. Päästöoikeuden hinnalla 20 euroa/hiilidioksiditonni 2 miljoonan tonnin leikkaus vuodessa merkitsee 40 miljoonaa euroa vuodessa ja koko kaudella 2008—2012 yhteensä 200 miljoonaa euroa. Myös hankemekanismien käytön rajoitus rajoitta yritysten vaihtoehtoja täyttää päästökaupasta aiheutuvat velvoitteensa. Hankeyksiköiden hinnat ovat edelleen alhaisempia kuin vuosien 2008 ja 2009 päästöoikeuksien hinnat.

Komission jäsenvaltioiden jakosuunnitelmia koskevien päätösten päästöoikeusmäärien ja hankemekanismien käytön enimmäismäärien leikkaukset nostavat päästöoikeuden hintaa kaudella 2008—2012 siitä, mitä se olisi ollut jäsenvaltioiden esittämien päästöoikeuksien kokonaismäärien ja mekanismien käytön enimmäismäärien perusteella. Päästöoikeuden hinta vaikuttaa sähkön ja lämmön hintaan. Korkeammat sähkön ja lämmön hinnat lisäävät käyttäjien, varsinkin energiaintensiivisten teollisuusalojen, kustannuksia.

4.3 Organisaatio- ja henkilövaikutukset

Esityksellä ei ole organisaatio- eikä henkilövaikutuksia.

4.4 Ympäristövaikutukset

EU:n päästökauppajärjestelmän ja päästökauppakauden 2008—2012 ympäristövaikutuksia on tarkasteltu hallituksen esityksessä päästökauppalain muuttamisesta (161/2006 vp). Kyseisen hallituksen esityksen vaikutusarviot pätevät myös tähän hallituksen esitykseen.

Komission jäsenvaltioiden jakosuunnitelmia koskevien päätösten päästöoikeusmäärien ja hankemekanismien käytön enimmäismäärien leikkaukset vähentävät päästökauppajärjestelmässä vuonna 2008—2012 käytössä olevia päästöyksiköitä. Tämän seurauksena päästövähennyksiä tulee toteuttaa esitettyä enemmän EY:n alueella. Käytössä olevien päästöoikeuksien ja hankeyksiköiden niukkuus nostaa päästöoikeuden hintaa. Korkeasta päästöoikeuden hinnasta aiheutuva tuotantokustannusten nousu voi osaltaan johtaa teollisuustuotannon ja päästöjen siirtymiseen EY:n ulkopuolelle. Tämä voi vähentää jossain määrin EY:n alueella toteutettavia päästövähennyksiä.

5 Asian valmistelu

Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu kauppa- ja teollisuusministeriössä virkatyönä. Valmistelussa käytettiin päästökauppakauden 2008—2012 päästöoikeuksien jakoa ja Kioton hankemekanismien käyttöä koskevan hallituksen esityksen (HE 161/2006 vp) sekä kauden 2008—2012 kansallisen jakosuunnitelmaesityksen valmisteluaineistoa. Lisäksi valmistelussa hyödynnettiin päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten todennettuja päästötietoja vuosilta 2005 ja 2006.

5.1 Valmisteluelimet

Hallituksen esitysluonnos on valmistelut kauppa- ja teollisuusministeriössä virkatyönä. Esityksen keskeisiä linjauksia on käsitelty ilmasto- ja energiapolitiikan ministerityöryhmässä.

5.2 Lausunnot

Hallituksen esitysluonnoksesta ja luonnoksesta valtioneuvoston myöntämispäätökseksi pyydettiin lausunnot ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, työministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Ahvenanmaan maakuntahallitukselta, Energiamarkkinavirastolta, Kilpailuvirastolta, Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta (VATT), Valtion teknilliseltä tutkimuskeskukselta (VTT), Tilastokeskukselta ja Kuluttajavirastolta. Lausuntoa pyydettiin myös seuraavilta tahoilta: Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Energiateollisuus ry ET, Metsäteollisuus ry, Teknologiateollisuus ry, Rakennusteollisuus RT ry, Öljy- ja Kaasualan keskusliitto ÖKL, Kiinteistöliitto ry, Suomen Kuntaliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK, Turveteollisuusliitto ry, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen WWF ry ja Natur och miljö rf. Lausuntoa eivät toimittaneet Kilpailuvirasto, VATT, VTT, EK, MTK eikä Natur och Miljö rf.

Esitysluonnokset annettiin tiedoksi myös toiminnanharjoittajille, minkä lisäksi toiminnanharjoittajille ja yleisölle varattiin mahdollisuus lausua esitysluonnoksista mielipiteensä.

Seuraavat tahot toimittivat lausuntonsa tai mielipiteensä kauppa- ja teollisuusministeriölle: Oy Alholmens Kraft Ab, Etelä-Pohjanmaan Voima Oy, Finnsementti Oy, Helsingin Energia, Hiirikosken Energia Oy, Järvi-Suomen Voima Oy, Jyväskylän Energia Oy, Kanteleen Voima Oy, Oy Katternö Ab, Oy Perhonjoki Ab ja Oy Katternö Kraft Ab, Kotkan Energia Oy, Kokkolan Voima Oy, Kymenlaakson Sähkö Oy, Kymppivoima Tuotanto Oy, M-real Oyj, Pohjois-Karjalan Sähkö Oy, PVO-Lämpövoima Oy, PVO-Huippuvoima Oy, Vaskiluodon Voima Oy, Rautaruukki Oyj, Stora Enso Oyj, Savon Voima Myynti Oy, Suomen Elfi Oy, Suur-Savon Sähkö Oy, Tetra Chemicals Europa Oy sekä kaksi yksityishenkilöä.

Lausunnoissa esitetyt näkökohdat

Sekä hallituksen esitysluonnos että luonnos valtioneuvoston myöntämispäätökseksi koskivat komission päätöksen täytäntöönpanoa. Tämän vuoksi useimpien lausunnonantajien lausunnot koskevat molempia asiakirjoja. Useissa lausunnoissa esitetään myös EU:n päästökauppajärjestelmän vaikutuksiin ja sen kehittämiseen liittyviä näkökohtia. Joissain toiminnanharjoittajien lausunnoissa otetaan pääasiassa kantaa päätösluonnoksen tai voimassa olevan päästökauppalain tulkintaan sekä haetaan laitoksien päästöoikeusmäärän kohtuullistamista. Jäljempänä selostetaan ensisijaisesti niitä lausunnoissa esitettyjä näkökohtia, jotka liittyvät komission päätöksen täytäntöönpanon vuoksi ehdotettuihin muutoksiin päästökauppalakiin ja päästöoikeuksien jakopäätökseen.

Työministeriöllä, oikeusministeriöllä, Energiamarkkinavirastolla ja Kuluttajavirastolla ei ole lausuttavaa esitysluonnoksista. Ahvenanmaan maakuntahallituksella ei ole huomautettavaa esitysluonnoksista.

Päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkauksen kohdentaminen

Ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, ympäristöministeriö, Suomen ympäristökeskus, Suomen kuntaliitto ja SAK puoltavat komission edellyttämän päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkauksen kohdentamista tasapuolisesti eri alaryhmiin esitetyllä tavalla

Metsäteollisuus ry ja Teknologiateollisuus ry vastustavat tasaleikkausta sekä tehostamis- ja leikkauskertoimien muuttamista. Voimassa olevan lain 31 s §:ssä (sovituskerroin) on jo varauduttu vastaamaan komission päätöksen vaatimiin muutoksiin. Säännöksen mukaisesti komission leikkaus tulisi kohdistaa ainoastaan lauhdesähköön eli alaryhmään D. Myös Rakennusteollisuus ry katsoo, että prosessiteollisuuden eli alaryhmän A tehostamiskerroin tulee pitää ennallaan. Öljy- ja kaasuala Keskusliitto ry toteaa, että myös öljynjalostamot toimivat globaalissa kilpailussa, eikä niiden ole mahdollista siirtää lisääntyviä kustannuksia tuotteiden hintoihin. Energiaintensiivistä teollisuutta edustavat yritykset vastustavat lisäleikkauksen kohdentamista teollisuuteen. Energiaintensiivistä teollisuutta edustavat lausunnonantajat perustelevat kantojaan sekä vähäisillä päästöjen vähentämismahdollisuuksilla että kilpailukyvyn heikkenemiseen liittyvillä näkökohdilla. Raaka-ainepohjaisten päästöjen vähentäminen tarkoittaa käytännössä tuotannon supistamista. Teollisuudelle aiheutuu merkittäviä kustannuksia myös sähkön hinnan noususta. Sähkön hinnan nousu huomioon ottaen nyt tehty leikkaus alaryhmän A osalta on vastoin teollisuuden toimintaedellytysten turvaamista koskevia tavoitetta. Energiaintensiivisellä teollisuudella ei ole mahdollista siirtää kustannuksia hintoihin globaalin kilpailun takia. Lisäleikkausten kohdentamisessa on otettava huomioon se, miten päästöoikeuden hinta siirtyy toimijan myyntihintoihin.

Metsäteollisuusyritysten näkemysten mukaan energiantuotanto on osa integroitua tuotantoa eikä erillinen tuotanto, joten niiden päästöjä tulisi käsitellä prosessipäästöinä (alaryhmä A).

Energiateollisuus ry pitää perusteltuna alentaa kaikkien päästökaupan alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimia. Luonnoksissa alaryhmän D leikkaus on kuitenkin suurin eli 9 prosenttia, kun leikkaus keskimäärin on 5 prosenttia verrattuna jaettaviksi aiottuihin päästöoikeuksiin. Epäkohtana järjestö pitää sitä, että leikkaukset kohdistuvat edelleen pääasiassa energiantuotannolle. Erillisen sähköntuotannon päästöleikkaukset on järjestön mukana mahdollista toteuttaa teknistaloudellisin keinoin pääosin Suomen ulkopuolella.

Energia-alan yritysten lausunnoissa voimassa olevan lain ja muutosehdotuksen mukaisten leikkausten katsotaan painottuvan liiaksi energiateollisuuden laitoksille ja heikentävän huomattavasti sektorin toimintaedellytyksiä, minkä vuoksi esityksiä ei pidetä oikeudenmukaisina, EU:n ympäristöpolitiikan ”saastuttaja maksaa” - periaatteen mukaisina eikä direktiivissä edellytetyllä tavalla objektiivisina ja tasapuolisina. Kaukolämmössä ei ole teknisiä ja taloudellisia mahdollisuuksia vähentää päästöjä. Esitysluonnos on myös ristiriidassa päästökauppadirektiivin yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon kasvua edistävän tavoitteen kanssa.

Energiateollisuus ry ja useat energia-alan yritykset esittävät, että niin sanottua sovituskerrointa sovellettaisiin kaikkiin alaryhmiin eikä ainoastaan lauhdesähköön eli alaryhmään D.

Useiden lauhdesähköä tuottavien toiminnanharjoittajien mukaan voimassa oleva laki ja esitykset syrjivät perusteettomasti ja direktiivien vastaisesti lauhdesähköä ja niistä riippuvia sähköyrityksiä ja ovat EY:n perustamissopimuksen artiklan 87 valtiontukimääräysten ja päästökauppadirektiivin liitteen III 5 kohdan mukaisen syrjimättömyysperiaatteen vastaisia. Esitykset vahingoittavat lauhdesähköä käyttäviä maaseudun ja muun haja-asutusalueen sähköyrityksiä ja kuluttajia samalla kun ne tukevat teollisuutta. Lisäksi esitykset vääristävät kilpailua päästökauppasektorilla toimivalla energia-alalla, päästökauppasektorin ja ei-päästökauppasektorin välillä sekä EY:n sisämarkkinoilla toimivien kesken. Esityksillä on merkittäviä taloudellisia haittavaikutuksia toiminnanharjoittajien toimintaan. Tehtyjen laskemien mukaan lisäkustannus lauhdesähkölle on 108—163 miljoonaa euroa vuodessa eli 540—810 miljoonaa euroa kaudella 2008—2012. Lausunnoissa on todettu, että eräät suomalaiset sähköyhtiöt ovat tehneet EY:n komissiolle valtiontuesta kantelun. Lausunnonantajat vaativat, että päästöjen vähentämiseen osallistuvat kaikki toimijat tasapuolisesti.

Luonnonsuojelujärjestöt esittävät huutokaupan käyttämistä direktiivissä sallittuun 10 prosentin osuuteen saakka ja ilmaisten päästöoikeuksien jakoa ns. benchmarking -menettelyllä.

Hankeyksiköiden käyttö

Hankemekanismien käyttöön kantaa ottaneet viranomaiset ja Energiateollisuus ry puoltavat lausunnoilla olleita esityksiä ja sitä, että komission edellyttämä leikkaus hankeyksiköiden käytön enimmäismäärään tehdään päästöoikeuksien myöntämispäätökseen. Voimassa olevan päästökauppalain säännös, jonka mukaisesti suurimman päästöoikeuksien leikkauksen piirissä olevat saavat käyttää muita enemmän hankeyksiköitä, tulee säilyttää.

Teknologiateollisuus ry ja useat teollisuusyritykset katsovat, että teollisuuden mahdollisuuksia käyttää hankeyksiköitä ei tulisi supistaa.

Ympäristöjärjestöt katsovat, että mekanismihankkeiden tulisi täyttää tiukat laatukriteerit ja niiden ympäristö – tai sosiaaliset vaikutukset tulisi tarvittaessa arvioida.

Uudet osallistujat

Uusia osallistujia koskeviin muutosesityksiin kantaa ottaneet viranomaiset puoltavat komission kielletyksi jälkikäteiseksi päästöoikeuksien jaoksi katsomien laitosten ja niiden tuotannossa tapahtuvien muutosten poistamista uusista osallistujista luonnoksissa esitetyllä tavalla. Viranomaiset eivät esitä muutoksia uusille osallistujille varattuun osuuteen.

Metsäteollisuus ry katsoo, että uusien osallistujien varausta tulisi supistaa uusien osallistujiksi katsottavien laitosmuutosten supistamista vastaavalla tavalla ja vapautuneet päästöoikeudet tulisi kohdistaa vientiyritysten tukemiseen.

Muutama toiminnanharjoittaja toteaa, että ne ovat tehneet investointipäätöksiä voimassa olevassa päästökauppalaissa olevien uusia osallistujia koskevien säännösten perusteella. Lain pysyvyyteen tulee voida luottaa. Muutokset aiheuttavat taloudellisia menetyksiä kyseisille toiminnanharjoittajille.

Jotkut lausunnonantajat esittävät muutoksia myös sellaisiin voimassa olevassa laissa säädettyihin uusien osallistujien jaksoperusteisiin, joita komissio ei edellytä muutettavaksi.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotuksen perustelut

31 c §. Alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimet. Pykälässä säädetään eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimet. Päästöoikeuksia myönnettäessä alaryhmien A, B ja E jakoperusteiden mukaisesti määritetyt laskennalliset päästöoikeudet kerrotaan 1 momentissa määritellyillä alaryhmäkohtaisilla tehostamiskertoimilla ja alaryhmien C ja D jakoperusteiden mukaiset määritetyt laskennalliset päästöoikeudet kerrotaan pykälän 2 momentissa määritellyillä alaryhmäkohtaisilla leikkauskertoimilla. Laskennallisilla päästöoikeuksilla tarkoitetaan laissa säädettyjen jakoperusteiden mukaisesti kullekin laitokselle laskettavaa päästöoikeusmäärää, johon ei ole sovellettu tehostamis- tai leikkauskertoimia eikä lain 31 s §:ssä tarkoitettua sovituskerrointa.

Komission päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus ehdotetaan kohdennettavaksi verrattain tasaisesti eri alaryhmiin. Kohdentaminen tehtäisiin muuttamalla pykälässä säädettyjä eri alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimia seuraavasti:

              
voimassa oleva laki esitys
A 0,95 0,91
B 0,90 0,86
C 0,80 0,77
D 0,33 0,31
E 0,90 0,86

31 d §. Alaryhmän A jakoperusteet. Pykälässä säädetään alaryhmään A kuuluvien teollisuusprosessien jakoperusteet lukuun ottamatta öljynjalostamoiden jakoperusteita. Pykälän 1 momentissa mainittu alaryhmän A tehostamiskerroin 0,95 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,91.

31 e §. Öljynjalostamoiden jakoperusteet. Pykälässä säädetään alaryhmään A kuuluvan öljynjalostuksen jakoperusteet. Pykälän 1 momentissa mainittu alaryhmän A tehostamiskerroin 0,95 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,91.

31 d §. Alaryhmän B jakoperusteet. Pykälässä säädetään alaryhmän B eli teollisuuden energiantuotannon jakoperusteet. Pykälän 1 momentissa mainittu alaryhmän B tehostamiskerroin 0,90 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,86.

31 h §. Alaryhmän C laitoskohtaiset jakoperusteet. Päästöoikeuksien laskennassa samassa kaukolämpöverkossa olevia laitoksia käsitellään ensi vaiheessa yhtenä kokonaisuutena. Sen jälkeen päästöoikeudet lasketaan yksittäisille toiminnanharjoittajille ja niiden laitoksille siten, että kukin laitos saa osuutensa kaukolämpöverkon päästöoikeuksien kokonaismäärästä.

Pykälässä säädetään alaryhmään C eli kaukolämmön ja sen yhteydessä tuotetun sähkön laitoskohtaiset jakoperusteet. Pykälän 4 momentissa mainittu alaryhmän C leikkauskerroin 0,80 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,77.

31 i §. Alaryhmien D ja E jakoperusteet. Pykälän 1 momentissa säädetään alaryhmän D eli lauhdesähkön jakoperusteet. Pykälän 1 momentissa mainittu alaryhmän D leikkauskerroin 0,33 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,31.

Pykälän 2 momentissa säädetään alaryhmän E eli vara- ja huippuvoiman jakoperusteet. Pykälän 2 momentissa mainittu alaryhmän E tehostamiskerroin 0,90 ehdotetaan muutettavaksi luvuksi 0,86.

31 l §. Varaus uusille osallistujille. Kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä ja päästöoikeuksien myöntämispäätöksessä varataan osa päästöoikeuksista sellaisille 31 m §:ssä tarkoitetulle laitoksille ja laitoksen muutoksille (uusi osallistuja), jotka eivät sisälly kansalliseen jakosuunnitelmaesitykseen ja jotka otetaan kaupalliseen käyttöön ennen päästökauppakauden 2008—2012 päättymistä. Jos uusille osallistujille varattu osuus ei riitä kaikille uusille osallistujille, tulee uusien osallistujien hankkia päästöoikeuksia toisten laitosten toiminnanharjoittajilta tai markkinoilta. Pykälän 2 momentin mukaan niille uusille osallistujille, jotka ovat hakeneet päästöoikeuksia 40 §:n mukaisesti ja joille ei vielä ole myönnetty päästöoikeuksia, myönnettävät päästöoikeudet sovitetaan jäljellä olevaan päästöoikeuksien määrään siten, että niiden kaikkien 31 c ja 31 n—31 s §:n mukaisesti laskettavista päästöoikeuksien määristä vähennetään yhtä suuri prosenttiosuus.

Uusien osallistujien jakoperusteita koskevat lain 31 p ja 31 q § ehdotetaan kumottaviksi. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että päästöoikeuksien laskennassa käytettyjen jakoperusteiden osalta mainittaisiin ainoastaan lain muutosesityksen mukaisesti voimaan jäävät 31c, 31 n, 31 o, 31 r ja 31 s §:ssä säädetyt uusiin osallistujiin sovellettavat jakoperusteet.

31 m §. Uudet osallistujat päästökauppakaudella 2008—2012. Pykälässä määritellään ne laitokset ja laitosten muutokset, joille myönnetään päästöoikeuksia uusille osallistujille varatusta osuudesta.

Komissio on tutkinut Suomen kansallisen jakosuunnitelmaesityksen kohtia, jotka liittyvät päästöoikeuksien aiottuun jakoon uusille osallistujille varatusta reservistä tuotannon lisäämistä ja siitä johtuvia päästöjä varten, kun kyseisessä laitoksessa harjoitettu päästöihin liittyvä toiminta pysyy samana. Komissio katsoo päätöksen perusteluissa, että tällaista tuotannon lisäystä, joka tapahtuu sen jälkeen, kun kansallinen jakosuunnitelma on annettu tiedoksi komissiolle, ei voida pitää päästökauppadirektiivin uuden osallistujan määritelmän mukaisena. Päätösosassa komissio viittaa kansallisen jakosuunnitelman sijasta direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaiseen laitoskohtaiseen päästöoikeuksien jakoon, joka Suomessa vastaa päästöoikeuksien myöntämispäätöstä. Komissio katsoo, että muun muassa massa- ja paperitehtaiden tuotantokapasiteetin muutokset ja öljynjalostamoiden muutokset muodostavat jälkikäteen tehtävän muutoksen, joka on ristiriidassa direktiivin kanssa. Komissio toteaa, että päästöoikeuksien jakoa ei saa muuttaa sen jälkeen, kun direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukainen päätös on tehty.

Pykälän 8 ja 10 kohdassa on määritelty uusiksi osallistujiksi investoinnin vuoksi tapahtuvat massan ja paperin tuotantokapasiteetin muutokset ja komission tarkoittamat öljynjalostamon muutokset. Niitä koskevista päästöoikeuksien jakoperusteista säädetään lain 31 p ja 31 q §:ssä. Lisäksi pykälän 9 kohdassa on uudeksi osallistujaksi määritelty laitoksen tuotannon lisäys, jonka lämmön tai höyryn tuotanto korvaa lain soveltamisalaan kuulumatonta teollisuuden polttolaitosyksiköiden tai muiden vastaavien teollisuusprosessien lämmön ja höyryn tuotantoa. Viimeksi mainitussa on kyse komission päätöksen mukaisesta laitoksen tuotannon lisäyksestä, joka tapahtuu päästöoikeuksien jakopäätöksen jälkeen. Jakoperusteista säädetään 31 o §:n 3 momentissa.

Pykälästä ehdotetaan kumottavaksi edellä mainitut uusiksi osallistujiksi pykälän 8—10 kohdassa määritellyt massan ja paperin tuotantokapasiteetin ja öljynjalostamon muutokset sekä laitoksen tuotannon lisäys.

Massa- ja paperitehtaiden, öljynjalostamon ja polttolaitosten muutoksille myönnettäisiin päästöoikeuksia ainoastaan silloin, kun polttolaitosyksikön nimellinen lämpöteho lisääntyy tai investointi lisää laitoksen tai prosessin sellaisten osien kapasiteettia, joista aiheutuu hiilidioksidipäästöjä. Näitä koskevat määritelmät ovat pykälän 6 ja 7 kohdassa ja jakoperusteista säädetään 31 n §:ssä.

31 o §. Olemassa olevia laitoksia koskevat uusien osallistujien jakoperusteet. Osa lain 31 m §:ssä määritellyistä uusista osallistujista on olemassa olevia laitoksia tai laitoksen osia, jotka tulevat lain soveltamisalaan tai joita muutetaan kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskevan päätöksen jälkeen. Pykälässä säädetään niitä koskevista jakoperusteista. Pykälän 3 momentissa säädetään 31 m §:n 9 kohdassa määritellyn laitoksen tuotannon lisäyksen jakoperusteet. Lain 31 m §:n 9 kohta ehdotetaan kumottavaksi. Tämän vuoksi myös laitoksen tuotannon lisäyksen jakoperusteita koskeva pykälän 3 momentti ehdotetaan kumottavaksi.

31 p §. Massa- ja paperitehtaiden tuotantokapasiteetin muutoksia koskevat jakoperusteet. Pykälässä säädetään 31 §:n 8 kohdassa määritellyn massan tai paperin tuotantokapasiteetin muutoksen jakoperusteet. Lain 31 m §:n 8 kohta ehdotetaan kumottavaksi. Tämän vuoksi myös massa- ja paperitehtaiden tuotantokapasiteetin muutosten jakoperusteita koskeva pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

31 q §. Öljynjalostamoiden muutoksia koskevat jakoperusteet. Pykälässä säädetään 31 §:n 10 kohdassa määritellyn öljynjalostamon muutoksen jakoperusteet. Lain 31 m §:n 10 kohta ehdotetaan kumottavaksi. Tämän vuoksi myös öljynjalostamoiden muutosten jakoperusteita koskeva pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

31 t §. Hankemekanismien käytön enimmäismäärä päästökauppakaudella 2008—-2012. Päästökauppakaudella 2008—2012 kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä on päätettävä, mihin prosenttisosuuteen kunkin laitoksen koko päästökauppakauden laskennallisista päästöoikeuksista toiminnan harjoittaja voi enintään käyttää Kioton mekanismeista saatuja hankeyksiköitä. Pykälän 2 momentin mukaan enimmäismäärä lasketaan yksityiskohtaisia jakoperusteita koskevien 31 d—31 r §:n mukaisista laskennallisista päästöoikeusmääristä, joihin ei ole sovellettu alaryhmäkohtaisia tehostamis- tai leikkauskertoimia eikä sovituskerrointa. Laitoksen laskennallisesta päästöoikeusmäärästä määritettävä osuus on yhtä suuri kaikille laitoksille.

Uusien osallistujien jakoperusteita koskevat lain 31 p ja 31 q § ehdotetaan kumottaviksi. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että laskennallisten päästöoikeuksien määrittämiseen käytetyistä jakoperusteista mainittaisiin ainoastaan lain muutosesityksen mukaisesti voimaan jäävät 31 d—31 o ja 31 r §:ssä säädetyt jakoperusteet.

2 Voimaantulo

Ehdotetut muutokset koskevat vuoden 2008 alusta alkavan päästökauppakauden 2008—2012 päästöoikeuksien jakoa. Päästökauppadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion on päätettävä 1 päivänä tammikuuta 2008 alkavaa viisivuotiskautta varten myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja aloitettava menettely päästöoikeuksien jakamiseksi kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle. Päätös on tehtävä vähintään 12 kuukautta ennen kauden alkamista ja sen on perustuttava direktiivin 9 artiklan nojalla laadittuun kansalliseen jakosuunnitelmaan.

Suomessa päästöoikeudet myönnetään kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle päästökauppalain 38 §:n mukaisella päästöoikeuksien myöntämispäätöksellä. Myöntämispäätös voidaan tehdä sen jälkeen, kun laki on tullut voimaan. Myöntämispäätös on myöhässä direktiivin mukaisesta aikataulusta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laki päästökauppalain muuttamisesta tulee voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt lain.

Komission antaman Suomen kansallista jakosuunnitelmaa koskevan päätöksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan kansallista jakosuunnitelmaa voidaan muuttaa ilman komission etukäteishyväksyntää, jos päästöoikeuksien jakoa yksittäisille laitoksille muutetaan suunnitelmassa luetelluille laitoksille jaettavan kokonaismäärän rajoissa ja muutokset johtuvat tietojen laadun parantumisesta tai maksutta jaettavien päästöoikeuksien osuuden vähentämisestä direktiivin 10 artiklassa asetetuissa rajoissa. Päätöksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan muutoksista, jotka tehdään komission päätöksessä mainittujen ristiriitaisuuksien korjaamiseksi, mutta jotka poikkeavat 2 artiklassa tarkoitetuista muutoksista, on ilmoitettava komissiolle mahdollisimman pikaisesti ja ne edellyttävät komission etukäteishyväksyntää päästökauppadirektiivin 9 artiklan 3 artiklan mukaisesti. Kyseisen direktiivin kohdan mukaan jäsenvaltion ilmoitettua komissiolle kansallisesta jakosuunnitelmasta komissio voi kolmen kuukauden kuluessa hylätä kansallisen jakosuunnitelman tai sen osan sillä perusteella, että se ei ole direktiivissä säädettyjen perusteiden mukainen.

Päästökauppalain 38 §:n mukainen päästöoikeuksien myöntämispäätös vastaa kattavuudeltaan ja sisällöltään 35 §:ssä tarkoitettua kansallista jakosuunnitelmaesitystä. Lain 38 §:n mukaan päästöoikeuksien myöntämispäätöksestä on käytävä ilmi muun muassa kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä esitetyt päästöoikeuksien kokonaismäärä, päästöoikeuksien jakoperusteet, uusille osallistujille varattava päästöoikeusmäärä ja uusia osallistujia koskevat päästöoikeuksien jakoperusteet tarkistettuina sekä komission kansalliseen esitykseen esittämät muutokset. Myöntämispäätös sisältää myös kullekin laitokselle myönnettävät päästöoikeudet. Päätöksen tekee valtioneuvosto.

Lakia ehdotetaan sovellettavaksi päästökauppakauden 2008—2012 päästöoikeuksien myöntämispäätökseen ja päätöksiin päästöoikeuksien myöntämisestä uusille osallistujille. Laissa ja päästöoikeuksien myöntämispäätöksessä otettaisiin huomioon komission edellyttämät muutokset Suomen jakosuunnitelmaesitykseen.

Toiminnanharjoittajat ovat ilmoittaneet kansallista jakosuunnitelmaesitystä varten tiedot laitoksesta, sen toiminnasta ja hiilidioksidipäästöjen lähteistä sekä laitoksen käytöstä ja päästöistä. Tämän lisäksi toiminnanharjoittajat ovat hakeneet päästöoikeuksia valtioneuvostolle osoitetulla hakemuksella. Hakemuksessa oli ilmoitettava, miltä osin jakosuunnitelmaesitystä varten toimitetut tiedot ovat muuttuneet. Hakemuksessa ei ilmoiteta haettavien päästöoikeuksien määrää. Helmikuun 12 päivän 2007 voimaan tulleen lain 33 §:n 3 momentin mukaan hakemus on päästökauppakautta 2008—2012 varten toimitettava kahden kuukauden kuluessa lain voimaantulosta. Toiminnanharjoittajat ovat siten toimittaneet kautta 2008—2012 koskevat päästöoikeushakemuksensa valtioneuvostolle.

Komission edellyttämä päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus Suomen esitykseen ehdotetaan pantavaksi täytäntöön muuttamalla laissa säädettyjä alaryhmäkohtaisia tehostamis- ja leikkauskertoimia. Myöntämispäätöksen valmistelua varten ei siten pääsääntöisesti tarvita uutta laitoskohtaista tietoa eikä uutta hakemusta, vaan valmistelu tapahtuu toiminnanharjoittajien aikaisemmin toimittamien tietojen ja hakemusten perusteella. Tehostamis- ja leikkauskertoimien muutokset laitoskohtaiseen päästöoikeuksien laskentaan tehdään kauppa- ja teollisuusministeriössä myöntämispäätöksen valmistelun yhteydessä.

Voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin. Kauppa- ja teollisuusministeriö voisi siten valmistella ehdotettujen muutosten mukaista valtioneuvoston päästöoikeuksien myöntämispäätöstä. Päätös tehtäisiin mahdollisimman pian lain tultua voimaan.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki päästökauppalain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 30 päivänä heinäkuuta 2004 annetun päästökauppalain (683/2004) 31 o §:n 3 momentti, 31 p ja 31 q §, sellaisina kuin ne ovat laissa 108/2007, sekä

muutetaan 31 c §, 31 d §:n 1 momentti, 31 e §:n 1 momentti, 31 f §:n 1 momentti, 31 h §:n 4 momentti, 31 i §:n 1 ja 2 momentti, 31 l §:n 2 momentti, 31 m §,31 o §:n 2 momentti ja 31 t §:n 2 momentti, sellaisina kuin ne ovat mainitussa laissa 108/2007, seuraavasti:


31 c §
Alaryhmien tehostamis- ja leikkauskertoimet

Päästöoikeuksia myönnettäessä alaryhmien A, B ja E laskennalliset päästöoikeudet kerrotaan seuraavilla tehostamiskertoimilla:

1) alaryhmän A tehostamiskerroin 0,91;

2) alaryhmien B ja E tehostamiskerroin 0,86;.


Päästöoikeuksia myönnettäessä alaryhmien C ja D laskennalliset päästöoikeudet kerrotaan seuraavilla leikkauskertoimilla:

1) alaryhmän C leikkauskerroin 0,77;

2) alaryhmän D leikkauskerroin 0,31.


31 d §
Alaryhmän A jakoperusteet

Alaryhmään A kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla teollisuusprosessin keskimääräisellä käyttöastekertoimella teollisuusprosessin keskimääräinen ominaispäästökerroin ja kertomalla tällä tulolla laitoksen keskimääräinen tuotantokapasiteetti vuonna 2007 ja kertomalla tämä tulo alaryhmän A tehostamiskertoimella 0,91. Öljynjalostuksen päästöoikeudet lasketaan 31 e §:n säännösten mukaisesti.



31 e §
Öljynjalostamoiden jakoperusteet

Öljynjalostukselle päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla keskimääräinen polttoainekulutus keskimääräisellä ominaispäästökertoimella. Tähän päästöoikeusmäärään lisätään toiminnanharjoittajan arvioima vedyntuotannon määrä vuonna 2007 tonneina kerrottuna luvulla 5,6. Näin saatuun lukuun lisätään se jalostamon polttoainekulutuksen kasvusta aiheutuvan hiilidioksidipäästöjen määrä vuonna 2007, joka on seurausta jalostamomuutoksen aiheuttamista lopputuoterakenteen merkittävistä muutoksista, ja kertomalla tämä tulo alaryhmän A tehostamiskertoimella 0,91.



31 f §
Alaryhmän B jakoperusteet

Alaryhmään B kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät teollisuuden energiantuotannon ja sen yhteydessä tuotetun sähkön yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla teollisuuden energiantuotannon ja sen yhteydessä tuotetun sähkön keskimääräinen polttoainekulutus keskimääräisellä ominaispäästökertoimella. Massa- ja paperiteollisuuden, metallien valmistuksen sekä kemianteollisuuden alaryhmään B kuuluvien laitosten päästöoikeudet lasketaan kertomalla edellä saatu tulo laitoksen energian tuotantoon kiinteästi liittyvän teollisuusprosessin 1 päivän tammikuuta 2007 ja 30 päivän kesäkuuta 2000 tiedossa olevien kapasiteettien suhteella. Saatu luku kerrotaan alaryhmän B tehostamiskertoimella 0,86.



31 h §
Alaryhmän C laitoskohtaiset jakoperusteet

Toiminnanharjoittajalle lasketut päästöoikeudet kohdistetaan toiminnanharjoittajan kaukolämpöä tuottaville polttolaitosyksiköille siinä suhteessa kuin niillä on ollut kaukolämmöntuotannon ja sen yhteydessä tuotetun sähkön hiilidioksidipäästöjä samassa kaukolämpöverkossa toimivien polttolaitosyksiköiden yhteisinä toimintavuosina 2002—2005. Alaryhmään C kuuluvalle laitokselle tai sen tuotannon osalle päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet saadaan, kun lasketaan yhteen kyseisen laitoksen polttolaitosyksiköiden alaryhmän C päästöoikeudet ja kerrotaan tämä summa alaryhmän C leikkauskertoimella 0,77.



31 i §
Alaryhmien D ja E jakoperusteet

Alaryhmään D kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla vuosien 2000—2003 keskimääräinen vuotuinen polttoainekulutus vuosien 2000—2003 keskimääräisellä ominaispäästökertoimella ja kertomalla tämä tulo alaryhmän D leikkauskertoimella 0,31. Näin saatu päästöoikeusmäärä kerrotaan vielä 31 s §:ssä tarkoitetulla sovituskertoimella. Polttoainekulutus ja ominaispäästökerroin lasketaan vuosien 2000—2003 aritmeettisena keskiarvona.


Alaryhmään E kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2008—2012 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla vuosien 1998—2002 keskimääräinen vuotuinen polttoainekulutus vuosien 1998—2002 keskimääräisellä ominaispäästökertoimella ja kertomalla tämä tulo alaryhmän E tehostamiskertoimella 0,86. Polttoainekulutus ja ominaispäästökerroin lasketaan vuosien 1998—2002 aritmeettisena keskiarvona.



31 l §
Varaus uusille osallistujille

Laitoksen kasvihuonekaasujen päästöluvan peruuttamisen seurauksena laitoksen kansallisessa rekisterissä olevalle tilille kirjaamatta jääneet päästöoikeudet siirtyvät käytettäviksi uusille osallistujille varattuun osuuteen. Jos uusille osallistujille päästökauppakaudelle 2008—2012 varattu osuus ei riitä kaikille edellä tarkoitetuille uusille osallistujille, tulee uusien osallistujien hankkia päästöoikeuksia toisten laitosten toiminnanharjoittajilta tai markkinoilta. Niille uusille osallistujille, jotka ovat hakeneet päästöoikeuksia 40 §:n mukaisesti ja joille ei vielä ole myönnetty päästöoikeuksia, myönnettävät päästöoikeudet sovitetaan jäljellä olevaan päästöoikeuksien määrään siten, että niiden kaikkien 31 c, 31 n, 31 o, 31 r ja31 s §:n mukaisesti laskettavista päästöoikeuksien määristä vähennetään yhtä suuri prosenttiosuus.



31 m §
Uudet osallistujat päästökauppakaudella 2008—2012

Uusille osallistujille varattavasta osuudesta myönnetään päästökauppakaudella 2008—2012 päästöoikeuksia:

1) uudelle laitokselle, joka 2 tai 3 §:n mukaan kuuluu lain soveltamisalaan;

2) uudelle polttolaitosyksikölle, joka rakennetaan lain soveltamisalaan kuuluvaan laitokseen;

3) laitokselle, joka tulee lain soveltamisalaan, koska laitospaikalle rakennettavan polttolaitosyksikön nimellinen lämpöteho laitospaikalla jo olevien polttolaitosyksiköiden nimellisten lämpötehojen kanssa yhteensä ylittää 20 megawattia tai laitospaikan yhteenlaskettu kapasiteetti muuten ylittää 2 §:ssä tarkoitetut kapasiteettirajat;

4) uudelle tai olemassa olevalle laitokselle, jonka pääasiallinen tarkoitus on lämmön tuottaminen kaukolämpöverkkoon ja joka liitetään yhdyskuntia palvelevaan lämmönjakeluverkkoon, jos lämmön jakoverkossa jo olevista laitoksista yksikin on nimelliseltä lämpöteholtaan suurempi kuin 20 megawattia ja se tuottaa lämpöä toimitettavaksi pääasiassa kaukolämpöverkkoon;

5) olemassa olevalle enintään 20 megawatin laitokselle, jos sen pääasiallinen tarkoitus on lämmön tuottaminen kaukolämpöverkkoon ja se on osa yhdyskuntia palvelevaa lämmönjakeluverkkoa, johon liitetään uusi nimelliseltä lämpöteholtaan yli 20 megawatin laitos ja se tuottaa lämpöä toimitettavaksi pääasiassa kaukolämpöverkkoon;

6) polttolaitosyksikön muutokselle, joka lisää koko laitoksen nimellistä lämpötehoa 20 megawatilla tai vähintään 10 prosentilla;

7) alaryhmään A kuuluvan laitoksen tai prosessin muutokselle, joka lisää laitoksen tai prosessin tuotantokapasiteettia siten, että muutos on vähintään 10 prosenttia tai suurempi kuin päästökauppadirektiivin liitteessä mainitut rajat niille laitoksille, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan.


31 o §
Olemassa olevia laitoksia koskevat uusien osallistujien jakoperusteet

Jos olemassa oleva laitos tai polttolaitosyksikkö tulee lain soveltamisalaan ja se liitetään kaukolämpöverkkoon, johon kaukolämpöä tuottaville alaryhmään C kuuluville laitoksille päästöoikeudet on laskettu ja myönnetty 31 g ja 31 h §:n mukaisesti, lain soveltamisalaan tulevan laitoksen tai laitoksen osan päästöoikeudet lasketaan polttolaitosyksiköittäin siten, että päästöoikeudet lasketaan vuosien 1998—2004 täysien toimintavuosien hiilidioksidipäästöjen aritmeettisena keskiarvona. Yhtä vuotta vastaavat alaryhmän C päästöoikeudet saadaan kertomalla tämä luku alaryhmän C leikkauskertoimella 0,77.


31 t §
Hankemekanismien käytön enimmäismäärä päästökauppakaudella 2008—2012

Enimmäismäärä lasketaan 31 d31 o ja 31 r §:n mukaisista laskennallisista päästöoikeusmääristä, joihin ei ole sovellettu 31 c §:ssä tarkoitettuja alaryhmäkohtaisia tehostamis- tai leikkauskertoimia eikä sovituskerrointa. Laitoksen laskennallisesta päästöoikeusmäärästä määritettävä prosenttiosuus on yhtä suuri kaikille laitoksille.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tätä lakia sovelletaan päästökauppakauden 2008—2012 päästöoikeuksien myöntämispäätökseen ja päätöksiin päästöoikeuksien myöntämisestä uusille osallistujille. Lain 33 §:ssä mainitut päästöoikeuksia koskevat hakemukset otetaan huomioon päästöoikeuksien myöntämispäätöksen valmistelussa.

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.



Helsingissä 21 päivänä syyskuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Kauppa- ja teollisuusministeri
Mauri Pekkarinen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.