Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 63/2007
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta

HaVM 7/2007

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan valtion virkamieslakia muutettavaksi.

Esityksellä saatetaan syrjintää koskeva virkamieslain säännös vastaamaan Euroopan unionin vaatimuksia, parannetaan virkamiesten oikeusasemaa ja pyritään vähentämään määräaikaisten osuutta virkamiehistä. Virkamiesten liikkuvuutta valtiotyönantajan palveluksessa uusiin tehtäviin edistetään. Lisäksi virkamieslakiin tehdään teknisluonteisia korjauksia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2008.


YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila

Tällä hetkellä virkamieslakimme ei Euroopan yhteisöjen komission kannan mukaan kiellä sukupuoliseen suuntautumiseen pohjautuvaa syrjintää riittävän yksiselitteisesti.

Määräaikaisia virkasuhteita ketjutetaan joissakin tapauksissa useita kertoja saman määräaikaisuuden perusteen voimassa ollessa. Määräaikaisista virkasuhteista annettavissa nimityskirjoissa ei kaikissa tapauksissa ilmoiteta määräaikaisuuden perustetta. Osassa niistä tapauksista joissa peruste ilmoitetaan, peruste on ilmoitettu epäselvästi. Nämä seikat ovat jossain määrin ylläpitäneet rakenteita, jotka ovat lisänneet perusteettomia ja heikosti perusteltuja määräaikaisia virkasuhteita. Lyhyet toisiaan seuraavat virkasuhteet ovat lisänneet henkilöstön epävarmuutta palvelussuhteen jatkuvuudesta, mikä on lisännyt henkilöstön vaihtuvuutta.

Jos vakinaisessa virassa oleva valtion virkamies hakee toista valtion virkaa johon liittyy koeaika ja hän tulee valituksi tähän virkaan, virkamies katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virastaan siitä hetkestä lähtien jolloin hän aloittaa työskentelyn uudessa virassa. Jos virkamiehen virkasuhde puretaan koeaikana, hänellä ei ole mahdollisuutta palata aikaisempaan virkaansa. Tämä tilanne on aiheuttanut koeajan tarkoitukselle vierasta epäröintiä hakeuduttaessa uuteen virkaan ja vähentänyt jossain määrin virkamiesten liikkuvuutta valtiosektorin sisällä. Erityisesti valtionhallinnon alueellistamis- ja tuottavuusohjelmissa ilman työtehtäviä jääneet tai jäävät virkamiehet ovat kokeneet asian epäkohdaksi.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esitys koostuu useista erillisistä muutoksista, joista useimmilla ei ole liittymäkohtia toisiinsa. Osittain kyse on teknisluonteisista muutoksista. Tällaisia muutoksia ovat 11, 53 ja 66 §:n muutokset. 11 §:n osalta muutos pohjautuu Euroopan unionin vaatimuksiin kaiken syrjinnän kieltämisestä varsin yksityiskohtaisella lainsäädännöllä.

Osittain kyse on virkamieslain saattamisesta vastaamaan paremmin hyvän hallinnon periaatteita. Tähän kategoriaan voidaan lukea 40 §:n muutos. Muutoksen myötä virkamiehen virantoimituksesta pidättävälle viranomaiselle asetetaan velvoite seurata, ovatko perusteet virantoimituksesta pidättämiselle edelleen olemassa ja tarvittaessa tehdä asiasta uusi valituskelpoinen päätös. Muutoksen myötä virkamies saa myös oikeuden vaatia tämänkaltaista uutta päätöstä virantoimituksesta pidättämisestä.

Ehdotetun 23 a §:n osalta kyse on siitä, että asiaa koskeva sääntely nostetaan asetuksesta lain tasolle. Lääkärintodistuksen esittämisen suhteen kyse on henkilölle asetettavasta velvollisuudesta, joten perusoikeusnäkökulmasta asiaa koskevan sääntelyn nostaminen asetuksesta lain tasolle on perusteltua. Sisällöllisiä muutoksia virkamiehen velvollisuuteen esittää hyväksyttävä lääkärintodistus ei tule.

Ehdotetulla 9 §:n muutoksella taas pyritään parantamaan valtion palveluksessa olevien määräaikaisessa virkasuhteessa olevien virkamiesten asemaa ja vähentämään määräaikaisten suhteellista osuutta virkamiehistä. Määräaikaisen virkasuhteen perusteen ilmoittaminen nimittämiskirjassa on omiaan vähentämään perusteettomien määräaikaisuuksien määrää. Määräaikaisten virkasuhteiden keston pidentyminen helpottaa määräaikaisissa virkasuhteissa työskentelevien virkamiesten elämää monin tavoin, mikä on omiaan parantamaan työmotivaatiota ja työtyytyväisyyttä. Tämä vähentää määräaikaisissa virkasuhteissa työskentelevien virkamiesten vaihtuvuutta.

Ehdotetulla 65 §:n muutoksella edistettäisiin työvoiman liikkuvuutta valtiosektorin sisällä. Muutoksella helpotettaisiin esimerkiksi valtionhallinnon alueellistamis- ja tuottavuustoimissa ilman työtehtäviä jäävien virkamiesten sijoittumista uusiin tehtäviin valtion palveluksessa.

3 Esityksen vaikutukset

Esityksellä on esityksen rakenteesta johtuen useita erityyppisiä vaikutuksia. Esityksen avulla syrjintää koskeva lainsäädäntömme saatetaan vastaamaan Euroopan unionin vaatimuksia. Määräaikaisia virkasuhteita koskevalla muutoksella parannetaan määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevien virkamiesten oikeusasemaa. Virantoimituksesta pidätetyn virkamiehen oikeusasemaa parannetaan ja varmistetaan, että pidättämiselle on olemassa peruste myös silloin, kun pidättäminen kestää pitkään.

Esityksen taloudelliset vaikutukset ovat osittain vaikeasti arvioitavissa, mutta joka tapauksessa ne ovat vähäiset. Esitys lisää jossain määrin viranomaisten työmäärää, mutta tämä lisäys on varsin vähäinen. Määräaikaisten virkamiesten oikeusaseman parantaminen voi vähentää määräaikaisen henkilöstön vaihtuvuutta, mikä lisää tuottavuutta valtion työpaikoilla. Perusteettomat ja heikosti perustellut määräaikaisuudet valtion työpaikoilla vähenevät.

Lakisääteinen virkavapaus aikaisemmasta virasta koeajan loppuun saakka virkamiehen siirtyessä uuteen virkaan edistää virkamiesten liikkuvuutta valtiosektorin sisällä. Menettely helpottaa omalta osaltaan virkamiesten sijoittumista uusiin tehtäviin valtionhallinnon alueellistamis- ja tuottavuushankkeissa.

Esityksellä ei ole ympäristövaikutuksia eikä myöskään sukupuoli- tai tasa-arvovaikutuksia. Vaikka syrjintää koskevaa säännöstä täsmennetään, kyse on lähinnä Euroopan unionin vaatimuksesta toteutettavasta teknisestä täsmennyksestä eikä todellisesta muutoksesta.

4 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Lakiehdotuksesta on käyty yhteistoimintaneuvottelut valtion henkilöstöä edustavien pääsopijajärjestöjen kanssa.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotuksen perustelut

9 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa täsmennettäisiin menettelyä nimitettäessä virkamies määräaikaiseen virkasuhteeseen. Tällä hetkellä virkamieslaista tai -asetuksesta ei löydy säännöstä, joka suoraan velvoittaisi ilmoittamaan määräaikaisen virkasuhteen perusteen nimittämiskirjassa. Useimmissa nimittämiskirjoissa peruste on tosin jo tälläkin hetkellä ilmoitettu. Tällä muutoksella peruste ilmenisi kaikista nimittämiskirjoista.

Mikäli määräaikaisuuden perusteena on sijaisuus, nimittämiskirjasta olisi käytävä selville kenen sijaisena toimitaan. Tällä varmistetaan määräaikaisuuden perusteen olemassaolo tietyn henkilön poissaolon aikana. Nimitettävän henkilön tehtävät ja palkkaus voivat poiketa sen henkilön tehtävistä ja palkkauksesta, jonka virkavapauden ajaksi virkamies nimitetään. Näin ollen virastoissa on mahdollisuus järjestää tehtävät asioiden hoitamisen kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla.

Mikäli perusteena on työn luonne, nimityskirjasta tulisi käydä selville minkä vuoksi työn luonne edellyttää määräaikaisen virkasuhteen käyttöä. Työn luonteen määrittely perustuu kulloiseenkin yksittäistapaukseen, jossa pääasiassa arvioidaan tiettyä tehtäväkokonaisuutta muun muassa sen sisällön ja luonteen perusteella suhteessa viraston pysyviin tehtäviin. Esimerkkeinä työn luonteeseen liittyvistä edellytyksistä on käytetty töiden ruuhkautumisen aiheuttamaa tilapäistä lisätyövoiman tarvetta taikka kestoltaan tai tehtäviltään rajattuun projektiin kuuluvaa määräaikaista tehtävää.

Käytettäessä työn luonnetta määräaikaisen virkasuhteen perusteena on työn oltava määrällisesti tai ajallisesti rajattavissa. Mikäli tällaista rajausta ei pystytä nimittämishetkellä tekemään, on tehtävä ensisijaisesti pysyvä. Esimerkiksi oletus tieteenalan muuttuvuudesta ei yleisenä oletuksena ole riittävä, vaan sen on perustuttava tapauskohtaisesti esitettävissä oleviin tosiasioihin.

Viraston tai yksikön toiminnan luonteesta johtuen myös jatkuva samantyyppisten, vaikkakin sinänsä ulkopuolisista tilauksista riippuvien projektien suorittaminen voidaan katsoa pysyväisluonteiseksi toiminnaksi. Erityisesti jatkuva samantyyppisen asiantuntemuksen käyttäminen projekteissa viittaa yleensä toiminnan pysyväiseen luonteeseen. Erityistä huomiota tulee kiinnittää useampia projekteja avustavaan tai hallinnoivaan henkilöstöön, jonka työn luonne ei ole sidottu siinä määrin yksittäisen projektin edellyttämään erityiseen asiantuntemukseen tms. ja tehtävä voidaan katsoa pysyväksi.

Muissakin kuin edellä luetelluissa määräaikaisen virkasuhteen käyttötapauksissa määräaikaisen virkasuhteen käyttäminen tulisi perustella asianmukaisella tavalla.

Tällä hetkellä määräaikaisia virkasuhteita on joissain tapauksissa tehty useita kertoja peräkkäin saman perusteen ollessa voimassa. Nyt ehdotetaan, että määräaikaisen virkasuhteen tulisi kestää koko perusteen mukaisen ajan. Esimerkiksi hoitovapaasijaisuuden olisi kestettävä koko hoitovapaan ajan, eikä sijaista voitaisi vaihtaa kesken hoitovapaan.

Erityinen syy, jolla tästä pääsäännöstä voitaisiin poiketa, voisi liittyä määräaikaisen virkasuhteen perusteeseen. Joissakin tapauksissa, esimerkiksi projektiluonteisissa tehtävissä, määräaikaisuuden perusteen kesto on joskus vaikeasti arvioitavissa. Tällaisissa tapauksissa nimittämiskirja on tehtävä tiedossa olevaksi ajaksi. Mikäli arvioitu aika osoittautuu myöhemmin riittämättömäksi projektin loppuun saattamiseksi, määräaikaisuutta voitaisiin tällaisessa tapauksessa jatkaa uudella nimittämiskirjalla. Viraston ulkopuolelta tulevan rahoituksen katkonaisuus ei voisi olla peruste katkoa määräaikaisten virkasuhteiden kestoaikaa tuon rahoituksen virastolle tuloutumisen mukaan.

Jos määräaikaisuuden perusteena on esimerkiksi opiskeluun liittyvä harjoittelu jonka on tarkoitus kestää opiskelijan valmistumiseen saakka, tällainen määräaikaisuus voitaisiin tehdä aluksi arvioituun valmistumisajankohtaan saakka. Tämän jälkeen voitaisiin tarvittaessa tehdä uusi määräaikainen virkasuhde, jos opiskelijan valmistuminen viivästyy arvioidusta.

Ehdotetun 9 §:n 3 momentin noudattamatta jättämisellä olisi vaikutusta 56 §:ssä tarkemmin määriteltävän virkamiehelle maksettavan korvauksen määrään. Määräaikaisen virkasuhteen perustelemattomuus vaikuttaisi myös arviointiin, onko tällaista perustetta ylipäätään olemassa. Asiaa käsitellään tarkemmin 56 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

11 §. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion virkamieslain säännöstä viranomaisen velvollisuudesta kohdella palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti. Virkamieslakiin lisättäisiin maininta siitä, että sukupuolinen suuntautuminen on kielletty syrjintäperusteena.

Esityksen lähtökohtana on yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annettu neuvoston direktiivi (2000/78/EY). Tässä ns. työsyrjintädirektiivissä säädetään muun ohessa, että koko yhteisössä on kiellettävä direktiivin soveltamisalaan kuuluva kaikenlainen sukupuoliseen suuntautumiseen perustuva välillinen tai välitön syrjintä.

Yhdenvertaisuuslakia (21/2004) säädettäessä muutettiin työsopimuslain 2 luvun 2 §:n 1 momenttia siten, ettei työnantaja saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa työntekijöitä eri asemaan iän, terveydentilan, kansallisen tai etnisen alkuperän, sukupuolisen suuntautumisen, kielen, uskonnon, mielipiteen, perhesuhteiden, ammattiyhdistystoiminnan, poliittisen toiminnan tai muun näihin verrattavan syyn takia. Sukupuolinen suuntautuminen mainitaan kiellettynä syrjintäperusteena myös kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n 1 momentissa ja merimieslain 15 a §:n 1 momentissa.

Virkamieslaissa säädettyjen kiellettyjen syrjintäperusteiden luettelo poikkeaa muiden palvelussuhteita koskevien lakien kielletyistä syrjintäperusteista, koska siinä ei mainita sukupuolista suuntautumista kiellettynä syrjintäperusteena. Työsyrjintää koskevat perusteet virkamieslaissa ja muissa keskeisissä palvelussuhteita koskevissa laeissa eivät siis nykyisellään vastaa toisiaan. Toisaalta valtion virkamieslain 11 §:ssä kielletään syrjintä ”muun näihin verrattavan seikan vuoksi”. Tällainen muu lueteltuihin seikkoihin verrattava syy kattaa sukupuolisen suuntautumisen. Tilanne ei siis sukupuolisen suuntautumisenkaan osalta ole sääntelemättä.

Suomi sai EY:n komissiolta 3 päivänä tammikuuta 2007 virallisen huomautuksen (asia 2006/2437). Kirjeessä mainitaan komission katsovan, että Suomi ei ole vieläkään saattanut direktiivin 2000/78/EY 1 artiklaa asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta. Ulkoasiainministeriön 27 päivänä helmikuuta 2007 päivätyssä vastauksessa mainitaan, että valtion virkamieslakiin tehdään sukupuolista suuntautumista koskeva lisäys siten, että muutos tulee voimaan vuoden 2008 alussa.

Virkamieslain 11 §:ään ehdotetaan lisättäväksi viittaus naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettuun lakiin (609/1986). Tämä lisäys on perusteltavissa säännöksen selkeyteen liittyvillä syillä. Koska 11 §:ssä on viittaus yhdenvertaisuuslakiin, informatiivisuus ja väärinkäsitysten välttäminen puoltavat sitä, että pykälässä mainitaan myös naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki.

23 a §. Valtion virkamieslain 8 b ja 19 §:ssä on säädetty virkamiehen velvollisuudesta antaa työnantajalle tehtävän hoitamisen terveydellisiä edellytyksiä koskevia tietoja. Sitä vastoin velvollisuus esittää lääkärintodistus tai muu sairautta koskeva todistus on nykyisin säännelty valtion virkamiesasetuksessa. Kun virkamies hakee virkavapautta sairauden perusteella, hänen on virkamiesasetuksen mukaan todistettava sairautensa sairausvakuutuslain (364/63) mukaisen päivärahan hakemista varten vahvistetun kaavan mukaisella lääkärintodistuksella, terveyskeskuksen terveydenhoitajan antamalla todistuksella taikka viraston osoittaman terveydenhoitajan tai sairaanhoitajan antamalla todistuksella. Jos sairaus kestää enintään kolme vuorokautta, virkamies voi todistaa sairautensa myös muulla virkavapauden myöntävän viranomaisen hyväksymällä luotettavalla tavalla. Jos sairaus kuitenkin kestää yli viisi vuorokautta, on se todistettava edellä mainitun mukaisella lääkärintodistuksella.

Koska virkamieslaissa on säännöksiä velvollisuudesta antaa tehtävän hoitamisen terveydellisiä edellytyksiä koskevia tietoja, lääkärintodistuksen ja muun sairautta koskevan todistuksen esittämisvelvollisuuden siirtämistä virkamiesasetuksesta virkamieslakiin voidaan perustella sääntelyn yhdenmukaisuudella. Toisena syynä siirtämiseen on se, että tämänkaltaiset velvollisuudet on muun muassa perusoikeuksia ajatellen ylipäätään asianmukaisempaa säännellä lain kuin asetuksen tasoisella säädöksellä.

Perusoikeusnäkökulmasta on tarpeellista antaa myös täsmällisempi säännös valtioneuvoston mahdollisuudesta säätää asetuksella lievennyksistä virkamiehen velvollisuuteen lääkärintodistuksen esittämiseen. Tämänkaltainen tilanne, jolloin asetus voitaisiin antaa, voisi olla esimerkiksi laaja epidemia.

35 §. Toisin kuin esimerkiksi kunnallisten viranhaltijoiden osalta ei valtion virkamiesten osalta ole säännelty työkyvyttömyyseläkkeen myöntämisen vaikutusta virkasuhteen päättymiseen. Siksi 35 §:ään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti. Jos virkamiehelle olisi virkasuhteen perusteella myönnetty täysi työkyvyttömyyseläke toistaiseksi, lakkaisi virkasuhde sen kalenterikuukauden päättyessä jonka aikana virkamiehen oikeus sairausajan palkan saamiseen on päättynyt. Jos työnantaja on saanut työkyvyttömyyseläkepäätöksestä tiedon myöhemmin, virkasuhde päättyisi tiedoksisaantikuukauden päättyessä. Virkasuhteen lakkaaminen ei näissä tilanteissa edellyttäisi irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä. Sitä vastoin esimerkiksi osatyökyvyttömyyseläkkeen myöntäminen ei muodostaisi irtisanomisperustetta.

Ehdotettu lisäys selkeyttää tilannetta silloin, kun virkamiehelle on myönnetty täysi työkyvyttömyyseläke, mutta hän ei suostu irtisanoutumaan. Toisaalta säännöksellä ehkäistäisiin eläkkeen ja sairausajan palkan päällekkäisyys ja vähennettäisiin tarvetta takaisinperintään.

40 §. Virantoimituksesta pidättäminen on luonteeltaan hallinnollinen, väliaikainen turvaamistoimenpide, jonka tarkoituksena on varmistaa viranomaistehtävien asianmukainen hoitaminen. Virantoimituksesta pidättäminen tapahtuu viranomaisen aloitteesta. Virantoimituksesta voidaan pidättää vain lain nimenomaisesti sääntelemissä tapauksissa. Virantoimituksesta pidätetty virkamies on vapautettu kaikista virkatehtävistään.

Virantoimituksesta pidättäminen tapahtuu ensisijaisesti julkista etua silmällä pitäen. Sen käyttöä harkittaessa on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota myös toimenpiteen kohteena olevan virkamiehen oikeusturvaan.

Valtion virkamieslain 40 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa virkamies on aina pidätettävä virantoimituksesta. Jos virkamies on pantu viralta tai virkasuhde on purettu, hänet on heti pidätettävä virantoimituksesta, vaikka päätös ei ole saanut lainvoimaa. Irtisanottu virkamies on pidätettävä virantoimituksesta, kun irtisanomisaika on kulunut loppuun, mutta itse irtisanomispäätös ei vielä ole saanut lainvoimaa. Virkamieslautakunta tai korkein hallinto-oikeus voi kuitenkin erityisestä syystä määrätä, että virantoimituksesta pidättämiseen ei ole ryhdyttävä tai että sitä ei ole jatkettava.

Pykälän 2 momentissa säädetään milloin virkamies voidaan pidättää virantoimituksesta. Lainkohdassa on lueteltu seuraavat neljä vaihtoehtoista perustetta: 1) rikossyytteen ja sen edellyttämien tutkimusten ajaksi, jos näillä voi olla vaikutusta virkamiehen edellytyksiin hoitaa tehtäväänsä; 2) jos virkamies kieltäytyy virkamieslain 19 §:ssä tarkoitetuista terveydentilan tarkastuksista tai tutkimuksista taikka jos hän kieltäytyy antamasta sanotun pykälän mukaisesti terveydentilaansa koskevia tietoja; 3) jos virkamiehellä on sellainen sairaus, joka haittaa olennaisesti viran hoitoa; taikka 4) välittömästi irtisanomisen jälkeen, jos irtisanomisen perusteena oleva teko tai laiminlyönti osoittaa virkamiehen siinä määrin soveltumattomaksi tehtäväänsä, ettei virantoimitusta voida jatkaa tai jos virantoimituksen jatkuminen irtisanomisajan voi vaarantaa kansalaisen turvallisuuden.

Virantoimituksesta pidättämistä koskevaan päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen tai hakemalla ensin oikaisua virkamieslautakunnalta riippuen siitä, onko päätöksen tehnyt viranomainen valtioneuvoston yleisistunto vai muu viranomainen. Asia on käsiteltävä virkamieslautakunnassa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä. Päätös virkamiehen pidättämisestä virantoimituksesta tulee noudatettavaksi siitä tehdystä oikaisuvaatimuksesta tai valituksesta huolimatta, jollei virkamieslautakunta tai korkein hallinto-oikeus toisin päätä.

Virantoimituksesta pidättäminen on luonteeltaan väliaikainen turvaamistoimenpide eikä sitä saa jatkaa pidempään kuin on tarvetta. Nykyisessä lainsäädännössä ei kuitenkaan ole nimenomaista säännöstä, joka velvoittaisi viranomaisen määräajoin tarkistamaan virantoimituksesta pidättämisen perusteet. Uudelleenarvioinnin tarve kohdistuu varsinaisesti vain valtion virkamieslain 40 §:n 2 momentin tarkoittamiin tilanteisiin.

Eduskunnan oikeusasiamies on 19 päivänä kesäkuuta 2001 päivätyssä kirjeessään esittänyt valtioneuvostolle lainsäädännön tarkistamista siten, että viranomaiselle lailla säädettäisiin velvollisuus seurata virantoimituksesta pidättämisen perusteita ja tarvittaessa olosuhteiden muuttuessa tehdä asiasta uusi päätös. Lisäksi oikeusasiamies on katsonut saattavan olla aihetta säätää myös viranomaisen käsittelyvelvollisuudesta, jotta varmistettaisiin, että myös virkamies itse voisi halutessaan saada viranomaiselta uuden päätöksen asiassaan. Tällainen säännös onkin sisällytetty lakiin kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003).

Asian uudelleenarviointia ja uuden päätöksen antamista koskeva velvollisuus liittyy vakiintuneesti yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Suhteellisuusperiaatteen sisältönä on viranomaisen toiminnan oikea mitoittaminen. Esimerkiksi hallinnollista turvaamistoimenpidettä käytettäessä on toimen ankaruus mitoitettava oikein suhteessa teon tai laiminlyönnin laatuun ja moitittavuuteen. Tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Siten esimerkiksi hallinnollisia turvaamistoimenpiteitä ei tule käyttää rangaistuksenluonteisena seuraamuksena.

Virantoimituksesta pidättämistä ei siis saa jatkaa pidempään kuin on tarvetta. Olosuhteet voivat ajan kuluessa muuttua olennaisesti alkuperäiseen tilanteeseen verrattuna. Tällöin esiin nousee kysymys siitä, onko virantoimituksesta pidättämiselle edelleen perusteita. Esimerkiksi rikosepäilytapauksissa lainvoimaisen tuomion odottaminen voi kestää vuosia. Valtion virkamieslaissa ei ole virantoimituksesta pidättämisestä päättäneelle viranomaiselle säädetty velvollisuutta omasta aloitteestaan arvioida, onko toimenpiteelle edelleen perusteita olosuhteiden ajan kuluessa ehkä olennaisestikin muututtua.

Näistä syistä ehdotetaan lain 40 §:ään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaisesti virantoimituksesta pidättämisen toimittaneella viranomaisella olisi velvollisuus seurata virantoimituksesta pidättämisen perusteita. Mikäli olosuhteissa tapahtuisi muutos, olisi viranomaisella velvollisuus tehdä asiasta uusi päätös, joka olisi päättävästä viranomaisesta riippuen valitus- tai oikaisuvaatimuskelpoinen. Olosuhteiden muutoksen ei tarvitsisi olla olennainen, vaan vähäisempikin muutos riittäisi velvoittamaan ryhtymään toimenpiteisiin. Harkittavaksi tulisi erityisesti se, onko virantoimituksesta pidättämiselle edelleen tarvetta.

Lisäksi ehdotetaan, että virantoimituksesta pidättämisen jatkaminen otettaisiin viipymättä ratkaistavaksi virkamiehen sitä vaatiessa. Tällöin virkamies saisi halutessaan aina viranomaiselta uuden valitus- tai oikaisuvaatimuskelpoisen päätöksen asiassaan. Viranomaisella ei ole aina mahdollisuutta saada kaikkea asiassa tarpeellista tietoa, esimerkiksi sairautta tai terveydentilaa koskevaa tietoa, vaan viranomainen on eräiltä osin virkamiehen toimittaman tiedon varassa. Velvollisuus pidättämisperusteiden olemassaolon selvittämiseen jakautuisi näiltä osin viranomaisen ja virkamiehen välillä.

Virantoimituksesta pidätetyn virkamiehen vaatimukseen tai pyyntöön, joka koskee uuden päätöksen tekemistä virantoimituksesta, sovelletaan hallintolakia. Hallinnossa yhtenä lähtökohtana on, että viranomaisen tulee käsitellä jokainen sille jätetty riittävästi yksilöity asia, jossa edellytetään ryhdyttäväksi johonkin toimenpiteeseen. Käsittelyvelvollisuuden mukaan viranomaisen tulisi pyynnön saatuaan antaa asiasta uusi päätös, vaikka viranomainen päätyisikin asiaa harkittuaan jatkamaan virantoimituksesta pidättämistä.

Myös perustuslain 21 §:llä on merkitystä tässä suhteessa. Säännöksen mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaistavaksi. Nämä seikat puoltavat sitä, että viranomainen tekee asiasta uuden valitus- tai oikaisuvaatimuskelpoisen päätöksen virkamiehen sitä pyytäessä.

Oleellista on, että virantoimituksesta pidättäminen saisi jatkua vain niin kauan, kuin se on tarpeen pidättämisperusteiden kannalta. Tällainen sääntely korostaisi viranomaisen velvollisuutta omasta aloitteestaan tarkistaa päätöstä, eikä asia jäisi vain virkamiehen aloitteellisuuden varaan.

53 §. Tässä esityksessä ehdotetaan että 40 §:ään lisätään säännös siitä, että virantoimituksesta pidättämisestä päättäneen viranomaisen tulee seurata virantoimituksesta pidättämisen perusteita ja olosuhteiden muututtua tarvittaessa tehdä asiassa uusi päätös. Lisäksi tulee virantoimituksesta pidättämisen jatkaminen ottaa viipymättä ratkaistavaksi virkamiehen sitä vaatiessa.

Näihin päätöksiin tulee voida hakea muutosta tai oikaisua samoin kuin alkuperäiseen virantoimituksesta pidättämistä koskevaan päätökseen. Tämän vuoksi on 53 §:n 1 momenttiin lisättävä maininta siitä, että virantoimituksesta pidättämispäätöksen edelleen voimassa pitämistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Vastaava lisäys ehdotetaan tehtävän 53 §:n 2 momenttiin, joka koskee oikaisun hakemista.

56 §. Nyt ehdotettavassa uudessa 9 §:n 3 momentissa määriteltäisiin aikaisempaa tarkemmin miten työnantajan on meneteltävä nimittäessään virkamiehen määräajaksi virkasuhteeseen. Tämän momentin noudattamatta jättäminen ei yksinään oikeuttaisi virkamiestä 56 §:n mukaisen korvauksen saamiseen. Nyt ehdotettavan 56 §:n muutoksen myötä korvauksen määrää arvioitaessa korottavana seikkana voitaisiin kuitenkin ottaa huomioon 9 §:n 3 momentin määräysten laiminlyönti. Jos saman määräaikaisuuden perusteen voimassa ollessa olisi tehty useita perättäisiä virkasuhteita ilman perusteltua syytä, niin tällainen menettely voitaisiin ottaa huomioon korvausta korottavana asiana. Myös virkasuhteen määräaikaisuuden syyn perustelematta jättäminen voitaisiin ottaa huomioon.

Ehdotettava uusi 9 §:n 3 momentti vaikuttaisi myös arviointiin, onko toimittu 9 §:n 1 ja 2 momentin vastaisesti. Jos määräaikaisen virkasuhteen perustetta ei olisi ilmoitettu nimittämiskirjassa, lähtökohtana olisi olettamus että määräaikaiselle virkasuhteelle ei olisi 9 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua perustetta. Jos virasto katsoisi tällaisen perusteen olevan olemassa, viraston olisi näytettävä toteen tällaisen perusteen olemassa olo.

65 §. Lain 65 §:n 1 momentissa säädetään, että kun virkamies nimitetään muutoin kuin määräajaksi toiseen valtion virkaan, hänet katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta. Täten virkamies katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta myös silloin, kun toinen valtion virka on sivutoiminen. Tilanne johtaa siihen, että nykyisin virkamies ei voi vastaanottaa vakinaista sivutoimista valtion virkaa. Tämän vuoksi 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Ehdotuksen mukaan virkamiestä ei katsottaisi eronneeksi aikaisemmasta virasta sillä perusteella, että hän vastaanottaa lain 18 § 3 momentissa tarkoitetun sivutoimisen viran. Viranomainen voi muutoksen jälkeenkin kieltää tällaisen sivutoimen vastaanottamisen 18 § 2 momentin mukaisilla perusteilla. Säädösmuutos koskisi siis ainoastaan 18 § 3 momentissa tarkoitettua sivutoimista virkaa, joka ei edellytä työajan käyttämistä sivutoimisen viran hoitamiseen.

Lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään, että kun virkamies nimitetään muutoin kuin määräajaksi toiseen valtion virkaan, hänet katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta. Tilanne johtaa siihen, että virkamies ei voi palata aikaisempaan virkaan, jos uusi virkasuhde koeaikana puretaan. Siksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti. Momentissa säädettäisiin siitä, että jos virkaan nimitetty virkamies nimitetään toiseen valtion virkaan ja tähän uuteen virkaan liittyy koeaika, virkamies katsottaisiin eronneeksi aikaisemmasta virasta vasta kun koeaika on päättynyt, ellei uutta virkasuhdetta ole koeaikana purettu. Virkamies olisi virkavapaana aikaisemmasta virastaan siihen saakka, kunnes koeaika päättyy uudessa virassa. Mikäli siis uusi virkasuhde purettaisiin koeaikana, virkamies palaisi aikaisempaan virkaansa.

Muutoksella edistettäisiin työvoiman liikkuvuutta valtiosektorin sisällä. Muutoksella helpotettaisiin valtionhallinnon alueellistamis- ja tuottavuustoimissa ilman työtehtäviä jäävien virkamiesten sijoittumista uusiin tehtäviin.

66 §. Lain 66 §:n 3 ja 4 momentteja ehdotetaan muutettaviksi. Kyse on teknisistä muutoksista. Kun virkamieslain 35 §:ää muutettiin poistamalla mahdollisuus päättää virkamiehen jatkamisesta samassa virassa tai tehtävässä eroamisiän jälkeen, unohdettiin poistaa samalla 66 §:n asiaa koskeva viittaussäännös. Tällä muutoksella poistetaan turhaksi muodostunut viittaussäännös. Lisäksi asetuksenantovaltuutta täsmennetään.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2008. Voimaantuloajankohtaa puoltaa se seikka, että ulkoasiainministeriö on EU:n komissiolle 27 päivänä helmikuuta 2007 päivätyssä kirjeessä luvannut, että ehdotettava virkamieslain 11 §:n muutos tulee voimaan vuoden 2008 alussa.

Tällä lailla kumottaisiin valtion virkamiesasetuksen 22 § ja 42 a §. Virkamiesasetuksen 22 § kumotaan koska asiasta ehdotetaan säädettäväksi lain 23 a §:ssä. Asetuksen 42 a § kumotaan, koska kyseinen säädöskohta on muuttunut tarpeettomaksi. Kun virkamieslain 35 §:ää muutettiin poistamalla mahdollisuus päättää virkamiehen jatkamisesta samassa virassa tai tehtävässä eroamisiän jälkeen, unohdettiin poistaa samalla virkamiesasetuksen 42 a §. 42 a §:ssä säädetään ne viranomaiset, jotka voivat antaa tällaisen luvan.

3 Säätämisjärjestys

Ehdotetuilla säännösmuutoksilla ja -lisäyksillä täsmennettäisiin määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisen perusteita, tarkennettaisiin syrjintäkieltoja, siirrettäisiin sairautta koskevan todistuksen esittämisvelvollisuus asetuksesta lakiin, annettaisiin virkamiehelle nimenomainen oikeus saattaa virantoimituksesta pidättämisen jatkaminen viranomaisen ratkaistavaksi, laajennettaisiin muutoksen- ja oikaisunhakuoikeutta sekä parannettaisiin virkamiehen asemaa koeaikaa käytettäessä. Nämä muutokset kohentaisivat virkamiehen oikeudellista asemaa, olisivat perusoikeusmyönteisiä ja edistäisivät hyvän hallinnon toteutumista. Esitykseen ei toisaalta sisälly ehdotuksia, jotka poikkeaisivat perustuslaista.

Näistä syistä hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotukset

Laki valtion virkamieslain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 19 päivänä elokuuta 1994 annetun valtion virkamieslain (750/1994) 11 §, 53 §:n 1 ja 2 momentti, 56 §:n 1 momentti, 65 §:n 1 momentti ja 66 §:n 3 ja 4 momentti,

sellaisina kuin niistä ovat 11 § laissa 25/2004, 53 §:n 1 momentti ja 66 §:n 3 momentti laissa 604/1997 ja 53 §:n 2 momentti laissa 677/2006, sekä

lisätään 9 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 35 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 682/2004, uusi 4 momentti, 40 §:ään uusi 4 momentti, 65 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laissa 719/2000 ja 604/2007, uusi 3 momentti ja lakiin uusi 23 a § seuraavasti:


9 §

Jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.



11 §

Viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti niin, ettei ketään perusteettomasti aseteta toisiin nähden eri asemaan syntyperän, etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolen, sukupuolisen suuntautumisen, uskonnon, vakaumuksen, vammaisuuden, iän taikka poliittisen tai ammattiyhdistystoiminnan taikka muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) sekä eräiden muiden syrjintäperusteiden osalta yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).


5 luku

Virkavapaus

23 a §

Virkamiehen on hakiessaan virkavapautta sairauden perusteella todistettava sairautensa sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaisen päivärahan hakemista varten vahvistetun kaavan mukaisella lääkärintodistuksella, terveyskeskuksen terveydenhoitajan antamalla todistuksella taikka viraston osoittaman terveydenhoitajan tai sairaanhoitajan antamalla todistuksella. Jos sairaus kestää enintään kolme vuorokautta, virkamies voi todistaa sairautensa myös muulla virkavapauden myöntävän viranomaisen hyväksymällä luotettavalla tavalla. Jos sairaus kuitenkin kestää yli viisi vuorokautta, on se todistettava edellä tarkoitetulla lääkärintodistuksella.


Määrätyn ajanjakson tai alueen tai muulla tavoin rajoitettujen tapausten osalta voidaan valtioneuvoston asetuksella määrätä lievennyksistä virkamiehen velvollisuuteen sairauden todistamiseen.


35 §

Kun virkamiehelle on virkasuhteen perusteella myönnetty täysi työkyvyttömyyseläke toistaiseksi, virkasuhde lakkaa ilman irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä sen kalenterikuukauden päättyessä, jonka aikana virkamiehen oikeus sairausajan palkan saamiseen on päättynyt tai, jos työnantaja on saanut työkyvyttömyyseläkepäätöksestä tiedon myöhemmin, tiedoksisaantikuukauden päättyessä.


40 §

Virantoimituksesta pidättämisestä päättäneen viranomaisen tulee seurata virantoimituksesta pidättämisen perusteita ja olosuhteiden muututtua tarvittaessa tehdä asiassa uusi päätös. Virantoimituksesta pidättämisen jatkaminen tulee ottaa viipymättä ratkaistavaksi virkamiehen sitä vaatiessa.


53 §

Valtioneuvoston päätökseen, jolla valtioneuvosto on irtisanonut virkamiehen, purkanut virkasuhteen, pidättänyt virkamiehen virantoimituksesta tai päättänyt pitää virantoimituksesta pidättämisen edelleen voimassa, saadaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.


Päätökseen, jolla muu viranomainen kuin valtioneuvosto on antanut virkamiehelle varoituksen taikka lomauttanut tai irtisanonut virkamiehen, purkanut virkasuhteen tai muuttanut virkasuhteen osa-aikaiseksi, pidättänyt virkamiehen virantoimituksesta, päättänyt pitää virantoimituksesta pidättämisen edelleen voimassa tai määräaikaisesti erottanut virkamiehen virantoimituksesta, saadaan hakea oikaisua virkamieslautakunnalta. Oikaisuvaatimus on annettava virkamieslautakunnalle 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Viranomaisen on liitettävä oikaisuvaatimusosoitus päätökseen, johon saadaan hakea oikaisua.



56 §

Virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrästä päätettäessä voidaan ottaa huomioon, onko virasto menetellyt 9 §:n 3 momentin mukaisella tavalla. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta.



65 §

Virkamies katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta siitä ajankohdasta, josta hänet on muutoin kuin määräajaksi nimitetty toiseen valtion virkaan. Jos toinen valtion virka on kuitenkin 18 §:n 3 momentissa tarkoitettu sivutoimi, virkamiehen ei katsota eronneen aikaisemmasta virasta tällaiseen sivutoimiseen virkaan nimittämisen vuoksi.



Jos virkaan nimitetty virkamies nimitetään toiseen valtion virkaan ja tähän virkaan liittyy koeaika, virkamies katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta, kun koeaika on päättynyt, jollei uutta virkasuhdetta ole koeaikana purettu. Virkamies on virkavapaana aikaisemmasta virastaan siihen saakka, kunnes koeaika uudessa virassa päättyy.


66 §

Viranomaisesta, joka antaa virkamiehelle varoituksen, lomauttaa tai irtisanoo virkamiehen, purkaa virkasuhteen, pidättää virantoimituksesta taikka siirtää virkamiehen 20 tai 21 §:n nojalla, säädetään valtioneuvoston asetuksella.


Asianomaisen pääluottamusmiehen tai luottamusmiehen kuulemisesta, ennen kuin virkamiehen lomauttamisesta, irtisanomisesta tai virantoimituksesta pidättämisestä taikka virkasuhteen purkamisesta tehdään päätös, säädetään valtioneuvoston asetuksella.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tällä lailla kumotaan 14 päivänä marraskuuta 1994 annetun valtion virkamiesasetuksen (971/1994) 22 ja 42 a §, näistä jälkimmäinen sellaisena kuin se on asetuksessa 793/1997.



Helsingissä 13 päivänä syyskuuta 2007

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Hallinto- ja kuntaministeri
Mari Kiviniemi

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.