Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 48/2007
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi viestintämarkkinalain sekä sähköisen viestinnän tietosuojalain 2 ja 5 §:n muuttamisesta

LiVM 15/2007

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi viestintämarkkinalakia ja sähköisen viestinnän tietosuojalakia. Teleyrityksiin kohdistuvaa sääntelyä, joka koskee käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuutta, ehdotetaan esityksessä täydennettäväksi Euroopan yhteisöjen komission virallisessa huomautuksessa edellytetyllä tavalla. Tämä lisäisi Viestintäviraston toimivaltuuksia asettaa käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksia teleyrityksille.

Lisäksi esitykseen sisältyy joukko pienempiä muutosehdotuksia, jotka liittyvät alan tekniseen kehitykseen sekä lain soveltamiskäytännöstä kerättyihin kokemuksiin.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan ensi tilassa.


YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Viestintälainsäädännön kokonaisuudistuksen toinen vaihe, uusi viestintämarkkinalaki (393/2003) tuli voimaan 25 päivänä heinäkuuta 2003.

Sen taustalla ovat neljä sähköisen viestinnän direktiiviä eli Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (jäljempänä puitedirektiivi), Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (jäljempänä käyttöoikeusdirektiivi), Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/20/EY sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista (jäljempänä valtuutusdirektiivi) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla (jäljempänä yleispalveludirektiivi) sekä neuvoston päätös Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä 676/2002/EY. Säädökset on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 24 päivänä huhtikuuta 2002.

Viestintämarkkinalain voimaantulosta on kulunut neljä vuotta. Yleisesti voidaan todeta, että laki on toiminut sen valmistelussa ennakoidulla tavalla ja moitteettomasti. Viestintämarkkinalailla luotu uusi sääntelyjärjestelmä muutti telemarkkinoihin kohdistunutta sääntelyä rakenteellisesti merkittävällä tavalla. Lailla säännellään kuitenkin hyvin teknistä palvelukokonaisuutta, joka kehittyy ja muuttuu koko ajan. Näistä syistä onkin ollut ennakoitavissa, että lakiin kohdistuu väistämättä jatkuvia muutostarpeita.

Nyt käsillä olevan esityksen taustalla ovat toisaalta Euroopan yhteisöjen komission virallinen huomautus ja toisaalta lain soveltamiskäytännöstä, teknisestä kehityksestä sekä markkinatilanteen muutoksista johtuvat lainmuutostarpeet.

2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarvittavat 2 momentissa tarkoitetut velvollisuudet. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus, markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu, käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus suhteessa käytettävissä olevaan kapasiteettiin, tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset, huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit sekä tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä. Viestintäviraston tulee lisäksi huomioida asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet sekä eurooppalaisten palvelujen tarjonta.

Lain 18 §:n 2 momentin mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa viestintämarkkinalaissa tarkemmin säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus:

1) luovuttaa käyttöoikeus matkaviestinverkkoon siten kuin 23 §:ssä säädetään;

2) vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa siten kuin 24 §:ssä säädetään;

3) vuokrata kiinteä yhteys siten kuin 25 §:ssä säädetään;

4) vuokrata antennipaikka ja kaapelikanavaa siten kuin 26 §:ssä säädetään;

5) luovuttaa kaapelitelevisioverkon kapasiteettia siten kuin 27 §:ssä säädetään;

6) vuokrata maanpäällistä joukkoviestintäverkkoa siten kuin 28 §:ssä säädetään;

7) luovuttaa maanpäällisen joukkoviestintäverkon kapasiteettia siten kuin 29 §:ssä säädetään;

8) luovuttaa käyttöoikeus älykortin kapasiteettiin siten kuin 30 §:ssä säädetään;

9) luovuttaa käyttöoikeus sähköiseen ohjelmaoppaaseen siten kuin 31 §:ssä säädetään;

10) luovuttaa käyttöoikeus televisio- tai radiojärjestelmän ohjelmointirajapintaan siten kuin 32 §:ssä säädetään;

11) julkaista toimitusehdot ja hinnasto siten kuin 33 §:ssä säädetään;

12) järjestää kansallinen verkkovierailu siten kuin 34 §:ssä säädetään;

13) järjestää kansainvälinen verkkovierailu siten kuin 36 §:ssä säädetään;

14) noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua ja muita ehtoja koskevia velvoitteita;

15) yhteenliittää viestintäverkko toiseen viestintäverkkoon siten kuin 39 §:ssä säädetään;

16) tarjota ulkomaanpuheluiden ennalta valinta matkaviestinverkossa siten kuin 62 §:ssä säädetään;

17) käyttää kustannuslaskentajärjestelmää siten kuin 87 §:ssä säädetään;

18) eriyttää toimintansa siten kuin 89 §:ssä säädetään.

Viestintäviraston on pykälän 3 momentin mukaan muutettava 1 momentissa mainittua päätöstä, jos 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkityksellisiä muutoksia. Teleyrityksen oma käyttö ja mahdollinen tuleva tarve on suojattu lain 38 §:ssä perustuslain omaisuuden suojan edellyttämällä tavalla. Teleyritys voi siis kieltäytyä omaisuuden käyttöoikeuden luovutuksesta yksittäistapauksessa, jos se tarvitsee omaisuutta omaan käyttöönsä tai mahdollista tulevaa tarvettaan varten.

Käytännössä Viestintävirasto on soveltanut viestintämarkkinalain 4 luvun säännöksistä useimmiten 33 §:ää, joka oikeuttaa Viestintäviraston asettamaan teleyritykselle toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvoitteen sekä 37 §:ää, jonka mukaan teleyritykselle voidaan asettaa velvoite soveltaa syrjimättömiä sopimusehtoja. Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava teleyrityksen verkkosivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavilla paperimuodossa.

Kaikille huomattavan markkinavoiman yrityksille on asetettu velvoite noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua (37 §) 1 päivä helmikuuta 2007 lukien. Teleyrityksille on asetettu myös velvoitteita vuokrata tilaajayhteyttä, laitetilaa ja tilaajayhteyden siirtokapasiteettia (24 §) sekä kiinteitä yhteyksiä (25 §). Lisäksi Digita Oy:lle on asetettu velvoite vuokrata maanpäällisen joukkoviestintäverkon eli televisioverkon kapasiteettia.

Kaikissa edellä mainituissa tilanteissa kyse on tukkumarkkinavelvoitteista eli kahden teleyrityksen välisen sopimuksen ehdoista. Vähittäismarkkinoilla 4 luvun säännöksistä on käytännössä sovellettu vain 25 §:n velvoitetta vuokrata loppukäyttäjille tiettyjä kiinteitä yhteyksiä.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyvät velvollisuudet

Viestintämarkkinalain 136 §:n 1 momentin mukaan suojauksen purkujärjestelmää käyttävä teleyritys on velvollinen huolehtimaan siitä, että suojauksen purkujärjestelmä ei estä toisen yrityksen televisio- ja radio-ohjelmistojen ja niihin liittyvien oheis- ja lisäpalvelun jakelua digitaalisessa televisio- ja radioverkossa. Suojauksen purkujärjestelmää käyttävä teleyritys on tarvittaessa velvollinen antamaan toiselle yritykselle edellä mainitun jakelun edellyttämiä teknisiä palveluita kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hintaan. Pykälän 1 momentissa tarkoitettuja velvollisuuksia ei kuitenkaan ole, jos velvollisuuden täyttäminen olisi teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta teleyrityksen kannalta.

Pykälän 3 momentin mukaan suojauksen purkujärjestelmiä tarjoavan teleyrityksen on eriytettävä 1 momentissa tarkoitettu toiminta teleyrityksen muusta toiminnasta. Lisäksi teleyritys on 4 momentin mukaan velvollinen huolehtimaan siitä, että viestintäverkon siirronvalvonta on mahdollista.

Lain 136 §:n säännöstä ei ole vielä koskaan sovellettu käytännössä.

Teleurakointi

Lain 137 §:n 1 momentin mukaan teleurakoitsijalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka elinkeinon harjoittamisen tarkoituksessa rakentaa tai asentaa yleiseen viestintäverkkoon liitettäväksi tarkoitetun kiinteistön tai rakennuksen sisäisen viestintäverkon taikka ylläpitää sitä.

Pykälän 2 momentin mukaan teleurakoitsijan on ennen toiminnan aloittamista tehtävä kirjallinen ilmoitus Viestintävirastolle. Ilmoituksessa on annettava teleurakoitsijan yhteystiedot, arvio toiminnan aloittamispäivästä ja tiedot siitä, mitä teleurakointia harjoitetaan.

Ilmoituksen tiedoissa tapahtuneista muutoksista ja toiminnan lopettamisesta on 3 momentin mukaan aina ilmoitettava Viestintävirastolle.

Lain 137 a §:n 1 momentin mukaan teleurakoitsija on velvollinen suorittamaan Viestintävirastolle vuotuisen teleurakointimaksun. Teleurakointimaksu vastaa niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat Viestintävirastolle tässä laissa säädettyjen teleurakoitsijoita koskevien tehtävien hoitamisesta. Maksun suuruus on 230 euroa.

Teleurakoitsijoiksi on tällä hetkellä ilmoittautunut noin 700 yritystä. Teleurakointimaksu peritään Viestintäviraston eräistä maksuista annetun liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen (1175/2005) mukaisesti kerran vuodessa kaikilta niiltä, jotka tammikuun 1 päivään mennessä ovat ilmoittautuneet teleurakoitsijoiksi.

Viestintävirasto tekee maksuvelvollisuutta koskevan kirjallisen päätöksen yrityskohtaisesti ja päätös lähetetään yritykselle tiedoksi. Viestintävirasto voi oikaista päätöksen mahdolliset kirjoitus- tai asiavirheet hallintolain (434/2003) 50 ja 51 §:n nojalla. Yritys voi valittaa päätöksestä viestintämarkkinalain 127 §:n mukaisesti hallinto-oikeuteen.

2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EY:n lainsäädäntö

EY:n lainsäädäntö

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet

Puitedirektiivin tavoitteena on luoda yhdenmukainen sääntelyjärjestelmä sähköisille viestintäverkoille sekä niihin liittyville palveluille. Kansallisten sääntelyviranomaisten asemaa pyritään selkeyttämään säätämällä niiden toimintaa koskevista periaatteista sekä sääntelyviranomaisen tavoitteista ja tehtävistä.

Puitedirektiivin 16 artiklan lähtökohta on se, että sääntelyviranomaiset puuttuvat markkinoiden toimintaan mahdollisimman vähän. Yrityksille voidaan toisin sanoen asettaa erityisvelvollisuuksia vain, jos markkinoilla ilmenee markkina-analyysissä todettuja häiriöitä ja velvollisuudet ovat näiden häiriöiden purkamiseksi. Puitedirektiivin 16 artiklan mukaan erityisvelvollisuuksia ei tule asettaa, jos kilpailu markkinoilla toimii moitteettomasti. Jos kilpailu markkinoilla ei toimi, sääntelyviranomaisen on 16 artiklan 4 kohdan mukaan määriteltävä huomattavan markkinavoiman yritykset ja asetettava näille yrityksille yleispalvelu- ja käyttöoikeusdirektiivissä tarkemmin määritellyt velvollisuudet.

Käyttöoikeusdirektiivissä asetetaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle sääntelyä koskevia tavoitteita ja säädetään menettelyistä, joiden mukaan yrityksille asetettavia velvollisuuksia ja niiden tarpeellisuutta arvioidaan. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa yrityksille eräitä käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia.

Jos markkina-analyysin perusteella yrityksillä todetaan olevan huomattavaa markkinavoimaa, sääntelyviranomaisen on 8 artiklan mukaan asetettava näille yrityksille tarpeen mukaan velvollisuuksia, jotka koskevat avoimuutta, syrjimättömyyttä, kirjanpidon eriyttämistä, erityisten verkkotoimintojen käyttöoikeuksia sekä hintavalvontaa ja kustannuslaskentaa.

Jos sääntelyviranomainen aikoo asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle muita velvollisuuksia kuin käyttöoikeusdirektiivissä on säädetty, sen on tehtävä tästä pyyntö komissiolle. Yrityksille asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteluja puitedirektiivin artiklassa 8 mainittujen sääntelytavoitteiden mukaisesti. Vain erikseen määritellyissä poikkeustapauksissa velvollisuuksia voidaan asettaa muille kuin huomattavan markkinavoiman yrityksille. Ennen kuin yrityksille voidaan asettaa velvollisuuksia, sääntelyviranomaisen on kuultava eri osapuolia puitedirektiivin edellyttämällä tavalla.

Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklassa säädetään yksityiskohtaisemmin eräiden verkkotoimintojen käyttöoikeuksia koskevista velvoitteista. Yrityksille voidaan asettaa velvollisuudeksi toteuttaa verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta koskevat kohtuulliset pyynnöt silloin, jos käyttöoikeuden epääminen tai kohtuuttomat ehdot estäisivät kilpailun kehittymistä vähittäismarkkinoilla.

Harkitessaan velvollisuuksien asettamista sääntelyviranomaisen on käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan arvioitava kilpailevien toimintojen kannattavuutta, ehdotetun käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuutta, toiminnon omistajan tekemiä perusinvestointeja ja niihin liittyviä riskejä, tarvetta turvata pitkän aikavälin kilpailu, mahdollisia asiaan liittyviä teollis- ja tekijänoikeuksia sekä mahdollisuutta edistää yleiseurooppalaisten palvelujen tarjontaa.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyvät velvollisuudet

Käyttöoikeusdirektiivin 6 artiklassa ja direktiivin liitteessä 1 on säännöksiä ehdollisen käyttöoikeuden järjestelmistä ja niihin sovellettavista velvoitteista silloin, kun niiden avulla tarjotaan digitaalisia televisio- ja radiolähetyksiä. Ehdollisen käyttöoikeuden järjestelmästä on Suomen lainsäädännössä käytetty termiä suojauksen purkujärjestelmä.

Direktiivissä mainitut ehdot koskevat järjestelmien siirronvalvontaa, suojauksen purkujärjestelmää käyttävän yrityksen velvollisuutta tarjota oikeudenmukaisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin tiettyjä teknisiä palveluja, velvollisuutta kirjanpidon eriyttämiseen sekä tuotteiden ja järjestelmien teollisoikeuksien haltijoiden velvollisuutta myöntää lisenssejä kuluttajalaitteiden valmistajille oikeudenmukaisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Direktiivin velvoitteet eivät kohdistu yksinomaan teleyrityksiin, vaan säännöksen sanamuoto on yleisempi ja koskee kaikenlaisia yrityksiä.

Käyttöoikeusdirektiivin 6 artiklan ja direktiivin liitteen säännökset on pantu täytäntöön viestintämarkkinalain 136 §:llä.

Muut muutosehdotukset

Sähköisen viestinnän direktiiveissä ei ole teleurakointia koskevia säännöksiä.

Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet

EU-jäsenvaltioiden vertailussa Suomi vaikuttaa olevan ainoa valtio, jossa käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu luettelo on pantu kansallisesti täytäntöön siten, että luettelo on tyhjentävä. Kansainvälisessä vertailussa erityisesti tarkastelluissa maissa, kuten Ruotsissa, Tanskassa, Saksassa, Alankomaissa, Iso-Britanniassa, Irlannissa ja Ranskassa säännös on lainsäädännössä muotoiltu esimerkkiluetteloksi. Luettelon esimerkinomaisuutta korostetaan yleensä nimenomaisesti säännöksen perusteluissa.

Ruotsissa sähköisen viestinnän laissa (Lag om elektronisk kommunikation, 2003:389) määritellään ainoastaan verkon luovutukseen sovellettavat yleiset periaatteet ja yksityiskohtaisten velvoitteiden asettaminen jätetään alaisen hallintoviranomaisen Post och telestyrelsenin tehtäväksi. Teleyrityksen oma käyttötarve on laissa suojattu. Sama periaate toistuu myös Tanskan telelaissa (Lov om aendring af lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet med flere love, nr. 450 af 10. juni 2003).

Saksan telelaissa (Telekommunikationsgesezt TKG 22 Juni 2004) toimintavaltuudet käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuuksien asettamiseen annetaan niin ikään paikalliselle hallintoviranomaiselle Bundesnetztagenturille, joka voi omasta aloitteestaan tai hakijan pyynnöstä asettaa haluamansa velvoitteet huomattavan markkinavoiman yritykselle. Iso-Britanniassa hallintoviranomainen Ofcomilla on telelain (Communications Act 2003 ) perusteella varsin laajat valtuudet antaa alemmanasteisia säädöksiä, jotka koskevat muun muassa verkkoon pääsyä. Vastaavat valtuudet on Ranskassa myönnetty Arcep -nimiselle hallintoviranomaiselle ja Irlannissa Comregille.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyvät velvollisuudet

Suojauksen purkujärjestelmää koskevia säännöksiä on kansainvälisessä vertailussa tutkittu Ruotsin, Tanskan, Saksan, Iso-Britannian ja Irlannin lainsäädännöstä. Suojauksen purkujärjestelmää käyttävän yrityksen velvollisuuksia koskeva käyttöoikeusdirektiivin 1 liite on näissä EU-jäsenvaltioissa pantu täytäntöön joko viittaamalla direktiivin liitteeseen kansallisessa lainsäädännössä tai vaihtoehtoisesti kopioimalla direktiivin liitteen teksti sellaisenaan kansalliseen lainsäädäntöön. Tarkastelun kohteena olleiden EU-jäsenvaltioiden lainsäädännössä velvoitteet eivät siis kohdistu yksinomaan teleyrityksiin, vaan säännöksen sanamuoto on yleisempi ja koskee kaikenlaisia yrityksiä.

2.3 Nykytilan arviointi

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet

Euroopan yhteisöjen komissio on 15 päivänä syyskuuta 2004 annetussa virallisessa huomautuksessa sekä 4 päivänä heinäkuuta 2006 annetussa täydentävässä virallisessa huomautuksessa katsonut, että puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan ja 12 artiklan 1 kohdan säännöksiä ei ole riittävällä tavalla pantu täytäntöön viestintämarkkinalailla. Komission virallisessa huomautuksessa on kyse teleyrityksen käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksista, joista on säännökset viestintämarkkinalain 4 ja 5 luvussa.

Perustuslaki ja sen tulkintakäytäntö edellyttävät Suomessa sitä, että yrityksen tai muun yhteisön omaisuuteen kohdistuvat luovutusvelvollisuudet määritellään lainsäädännössä mahdollisimman täsmällisesti. Viestintämarkkinalaissa valittu säädöstekninen ratkaisu kuvastaa tätä lähtökohtaa. Vaikkakaan sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus ei sinänsä edellytä sääntelyltä kasuistisuutta, viestintämarkkinalain nykyiset käyttöoikeuden luovutussäännökset on muotoiltu varsin yksityiskohtaisesti. Tämä on komission mukaan ongelmallista sähköisen viestinnän direktiivien näkökulmasta.

Komissio katsoo, että viestintämarkkinalain käyttöoikeuden luovutussäännökset rajoittavat nykyisessä muodossaan Viestintäviraston toimivaltuuksia käyttöoikeusdirektiivin vastaisella tavalla, koska lain 18 §:n luetteloa käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuuksista on pidettävä tyhjentävänä. Komission mukaan käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan luettelo on kuitenkin tarkoitettu vain esimerkkiluetteloksi. Sähköisen viestinnän toimialan monimutkaisuuden ja tekniikan jatkuvan kehityksen vuoksi käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksista ei komission käsityksen mukaan voida laatia sellaista tyhjentävää tai tarkkaa luetteloa, joka pidemmän päälle kattaisi kaikki tulevat tilanteet. Komissio katsoo, että Viestintäviraston tulisi päätöksissään määritellä, mitkä verkkoelementit ja toiminnot sisällytetään käyttöoikeusvelvoitteen piiriin sen sijaan, että tämän tekee nyt lainsäätäjä.

Komission virallisen huomautuksen vuoksi lakiin tulisi lisätä jokin nykyisiä säännöksiä yleisempi verkkoelementin tai sen erityistoiminnon luovutusvelvollisuus. Teleyrityksen oma käyttö ja kohtuullinen tuleva tarve on tässäkin tapauksessa kuitenkin suojattava perustuslaissa tarkoitetun omaisuuden suojan edellyttämällä tavalla.

Myös Viestintäviraston näkemyksen mukaan velvoitteet olisi tarpeen määritellä lainsäädännössä yleisemmällä tasolla siten, että Viestintävirasto voisi asettaa käyttöoikeuksien luovutusvelvoitteita nykyistä teknologiariippumattomammalla tavalla. Viestintävirastolla tulisi sen oman näkemyksen mukaan lisäksi olla nykyistä enemmän liikkumavaraa asettaa verkon vuokrausvelvoitteen yhteydessä myös tarpeelliseksi katsottavia liitännäisvelvoitteita, kuten laitetilan vuokrausvelvoite.

Joissakin tapauksissa toimivalta asettaa yleisempiä velvoitteita voisi käytännössä merkitä lievempää ja yksittäistapauksen luonteeseen paremmin soveltuvampaa sääntelyä.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyvät velvollisuudet

Suojauksen purkujärjestelmiä käytetään yleisesti erityisesti digitaalisessa televisioverkossa. Maksukortin avulla toimivat televisiopalvelut ovat yleistymässä.

Palveluiden käyttäminen edellyttää sitä, että digisovittimen kortinlukijassa on teknisesti tietynlainen maksukortti. Käyttäjän kannalta olisi keskeistä, että palvelun tarjoajat käyttäisivät yhdenmukaista teknistä ratkaisua maksukortteja kehittäessään. Tänä päivänä tilanne ei välttämättä ole tämä. Jos eri maksutelevisiopalveluita tarjoavien toimijoiden maksukortit eivät ole keskenään yhteensopivia, katsoja joutuu vaihtamaan vastaanotinlaitteeseen toisen kortin vaihtaessaan palvelua. Joissakin digisovitinmalleissa maksukortin vaihtaminen kesken lähetyksen voi johtaa kymmenenkin minuuttia kestävään taukoon palvelun vastaanottamisessa, kun digisovitin lukee teknisesti erilaista maksukorttia. Kortin vaihtaminen merkitsee yleensä myös sitä, että digisovitinta tai integroitua digitelevisiota joutuu fyysisesti liikuttamaan, mikä ei ole erityisen käyttäjäystävällistä, jos laitteet ovat esimerkiksi kotona hankalasti liikuteltavissa.

Käyttöoikeusdirektiivin 6 artiklan ja viestintämarkkinalain 136 §:n säännökset soveltuvat erinomaisesti edellä kuvatun kaltaisten ongelmien ratkaisuun. Näillä säännöksillä maksutelevisiopalvelun tarjoajat voidaan velvoittaa yhteistyöhön maksukortin teknisten ratkaisujen osalta.

Voimassa olevan lain 136 §:n säännökset velvoittavat kuitenkin vain teleyrityksiä, eivätkä maksutelevisiopalvelua tai siihen liittyvää oheispalvelua tarjoavat yritykset kaikissa tilanteissa aina välttämättä ole luokiteltavissa teleyrityksiksi. Säännöksen soveltamistilanteiden yksinkertaistamiseksi säännöksessä tulisikin puhua vain yrityksistä, jolloin säännöksen soveltamisala olisi selkeästi teleyrityksiä laajempi. Tällöin säännös olisi nykyistä selvemmin sovellettavissa esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa teleyritys on ulkoistanut jonkin osan maksutelevisiopalvelusta yritykselle, joka ei harjoita yleistä teletoimintaa.

Teleurakointi

Viestintämarkkinalain teleurakointisäännösten toimivuutta ja tarpeellisuutta on esityksen valmistelun aikana selvitetty Viestintävirastolle sekä toimialalle, kuten Sähkö- ja teleurakoitsijaliitto STULille osoitetuilla kyselyillä.

Ilmoitusvelvollisuus koskee voimassa olevan lain mukaan vähäistäkin teleurakointitoimintaa. Ratkaisu on tasapuolinen sekä toiminnan valvonnan kannalta selkeä ja kustannustehokas vaihtoehto, mutta se ei aina vastaa teleurakointia harjoittavien yrittäjien oikeustajua. Pienet teleurakointiyritykset pitävät nykyistä maksuvelvollisuutta usein kohtuuttomana, eivätkä toisaalta ole välttämättä edes tietoisia ilmoitusvelvollisuudestaan. Lisäksi osa teleurakointia harjoittavista yrityksistä harjoittaa teleurakointia käytännössä varsin satunnaisesti sähköurakoinnin yhteydessä.

Sähkö- ja teleurakoitsijaliitossa on jäseninä noin 250 teleurakoitsijaa, joten alan järjestäytyminen ei ole kovin kattavaa. Pienten teleurakointia harjoittavien yritysten tavoittamiseen ei siis ole luontevia kanavia. Ilmoitusvelvollisuuden valvonta perustuu siten ainoastaan ilmitulleiden yksittäistapausten käsittelyyn.

Viestintävirasto ohjaa teleurakointitoiminnan teknistä laatua ja luotettavuutta antamalla teknisiä määräyksiä verkon toteutuksesta sekä ohjeita tilojen lukituksista ja kiinteistön haltijan, teleurakoitsijan ja teleyritysten yhteistoiminnasta. Tarvittaessa virasto voi tutkia yksittäisen verkon säännöstenmukaisuutta ja velvoittaa korjaustoimenpiteisiin.

Viestintävirasto antaa jatkuvasti neuvontaa niin määräysten teknisistä yksityiskohdista kuin kiinteistön, teleurakoitsijan ja teleyrityksen toiminnan yhteensovittamisesta. Kiinteistön sisäisten verkkojen laatua koskevia valituksia tulee viraston käsiteltäväksi hyvin harvoin, mikä kertoo osaltaan siitä, että verkkojen teknisiin vaatimuksiin liittyvä sääntely ja ohjaus toimivat ja että teleurakointi kokonaisuudessaan on Suomessa laadukasta.

Kuten edellä on todettu, teleurakoitsijoiden ilmoitus- ja maksuvelvollisuuteen ollaan kuitenkin alalla tyytymättömiä. Nykyistä tilannetta voitaisiin parantaa joko rajaamalla vähäinen tai satunnainen teleurakointi ilmoitus- ja maksuvelvollisuuden ulkopuolelle taikka poistamalla ilmoitus- ja maksuvelvollisuus kaikilta teleurakoitsijoilta. Teleurakoinnille asetettavia teknisiä vaatimuksia säännellään kattavasti viestintämarkkinalain 128 ja 129 §:n nojalla annetuissa Viestintäviraston teknisissä määräyksissä, joten teleurakoitsijoiden ilmoitusvelvollisuus ei ole merkityksellinen toiminnan teknisen luotettavuuden kannalta.

Teleurakointimaksun osuus Viestintäviraston vuoden 2007 tulo- ja menoarvioesityksessä on noin kolme prosenttia kaikista viestintämarkkinalain perusteella perittävistä maksuista. Maksulla ei siten ole merkitystä viraston talouden kannalta. Teleurakointimaksusta luopuminen myös vähentäisi viraston laskutuskustannuksia ja hallinnollisia kustannuksia.

Teleurakoitsijoiden ilmoitus- ja maksuvelvollisuudesta olisi edellä mainituista syistä tarkoituksenmukaisinta luopua kokonaisuudessaan.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Tavoitteet

Käyttöoikeuden luovutusta koskevan uuden yleisvelvoitteen ensisijaisena tavoitteena on vastata komission viralliseen huomautukseen ja siten välttää kanne EY-tuomioistuimessa. Esitystä valmisteltaessa on kuitenkin kiinnitetty erityistä huomiota suomalaisten teleyritysten investointi- ja kilpailukyvyn säilyttämiseen käyttöoikeusdirektiivin sallimissa rajoissa. Käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuuksia koskevien säännösten muutoksen myötä Viestintävirasto voisi asettaa käyttöoikeuksien luovutusvelvoitteita nykyistä teknologiariippumattomammalla tavalla. Ehdotetut muutokset tehostaisivat lain täytäntöönpanoa, koska ne takaisivat oikeasuhtaisten ja riittävien velvollisuuksien asettamisen käyttöoikeusdirektiivissä kuvatuin tavoin. Viestintäviraston toimivaltuuksien lisääminen mahdollistaisi myös kevyempien velvollisuuksien asettamisen teleyrityksille. Uuden omaisuuden luovutussäännöksen tulee lisäksi täyttää perustuslain tulkintakäytännössä asetetut vaatimukset sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta.

Muilla muutosehdotuksilla pyritään vastaamaan lain soveltamiskäytännössä esille tulleisiin tarpeisiin.

3.2 Keskeiset ehdotukset

Teleyrityksiin kohdistuvaa sääntelyä, joka koskee erilaisten käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuutta, ehdotetaan esityksessä täydennettävän komission virallisessa huomautuksessa edellytetyin tavoin.

Lisäksi esitykseen sisältyy joukko pienempiä muutosehdotuksia, jotka liittyvät alan tekniseen kehitykseen sekä lain soveltamiskäytännöstä kerättyihin kokemuksiin.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet

Vuosina 1994-2003 teleyritysten liikevaihdon kasvu oli voimakkaampaa kuin yrityssektorilla keskimäärin. Tämän jälkeen teleyritysten liikevaihdon kehitys on Tilastokeskuksen mukaan muuttunut laskusuuntaiseksi.

Tietoliikenne- ja tietotekniikka-alan vuoden 2006 katsauksen mukaan teleyritysten liikevoittojen aleneva kehitys on nyt pysähtynyt, mutta toimialan investointinäkymät ovat edelleen vaisut. Telealan kokonaisinvestointien määrä on satoja miljoonia euroja vuodessa, mutta vuonna 2006 investointien määrä on ollut alemmalla tasolla kuin aiemmin. Erityisesti lainsäädäntöön liittyvät epäselvyydet koetaan toimialakatsauksen mukaan teleyritysten investointeja jarruttavina tekijöinä. Tämä epäselvyys on kohdistunut muun muassa uusien, vastarakennettujen valokuituyhteyksien vuokraamisvelvollisuuteen.

Viestintäviraston joulukuussa 2006 julkaisemassa telealan investointiselvityksessä todetaan, että teleyritysten investointihalukkuuteen vaikuttavat ensisijaisesti investoinnin odotettu tuottotaso, tuottoon liittyvät riskit ja epävarmuustekijät sekä investointitarpeet ja investointien pitoaika. Toissijaisia tekijöitä ovat kansantalouden yleiset kehitystrendit, toimialaan liittyvät kysymykset, kuten markkinoiden kilpailutilanne ja sääntely sekä kolmanneksi yritykseen itseensä liittyvät tekijät, kuten pääoman saatavuus ja sen hinta, pääomarakenne, yrityksen tuloksentekokyky ja investointien tehokkuusvaatimukset.

Viestintäviraston selvityksen mukaan sähköisen viestinnän uusi sääntelyjärjestelmä eli sähköisen viestinnän direktiivipaketti on yleisesti vaikuttanut toimialan tilanteeseen positiivisesti. Kilpailu eurooppalaisilla markkinoilla on lisääntynyt ja investoinnit vilkastuneet. Viestintäviraston selvityksessä teletoimialan korostetaan edelleen olevan investointi-intensiivisempi kuin monet muut toimialat. Telealalla investointien suhde liikevaihtoon on Viestintäviraston mukaan keskimäärin noin 20 prosenttia, kun se suurimmissa pörssiyhtiöissä on yleensä noin 15 prosenttia. Teleyritykset ovat selvityksen mukaan myös poikkeuksellisen vakavaraisia, niiden nettovelkaantumisaste vuonna 2004 on ollut alle neljä prosenttia.

Ehdotettu laajennus käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksiin lisää jossain määrin epävarmuutta siitä, mikä teleyrityksen omaisuusmassa tulee jatkossa olemaan luovutusvelvollisuuden kohteena. Tällä saattaa ainakin lyhyellä aikavälillä olla teleyritysten investointihalukkuutta laskeva vaikutus.

Sääntelyllä pyritään kuitenkin edistämään kilpailua viestintämarkkinoilla ja helpottamaan alalle tulevien uusien yritysten asemaa. Sääntelyn kohteena oleva omaisuus määräytyy markkinamäärittelyjen perusteella noin joka toinen vuosi ja velvoitteet kohdistuvat yksinomaan huomattavan markkinavoiman yrityksiin. Näillä seikoilla on järjestelmää tasapainottava vaikutus pitkällä aikavälillä.

Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudet helpottavat alalle tulevien pienten ja keskisuurten yritysten asemaa. Markkinoille tulijan on asiakasmäärän kasvaessa mahdollista jatkossa investoida oman verkkoinfrastruktuurin rakentamiseen. Palveluiden kysynnän kasvu ja kilpailun paine kannustavat pitkällä aikavälillä myös perinteisiä toimijoita investoimaan. Välillisesti sääntely saattaa siis pitkällä aikavälillä lisätä palvelun tarjoajien määrää ja siten myös käyttäjien valinnanvaraa viestintäpalvelumarkkinoilla.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyvät velvollisuudet

Suojauksen purkujärjestelmää koskevaan 136 §:ään ehdotetun muutoksen keskeinen sisältö on se, että pykälässä tarkoitettujen velvoitteiden kohteena olisivat jatkossa muutkin yritykset kuin teleyritykset. Sääntely kohdistuisi jatkossa kaikkiin maksutelevisiopalveluita tarjoaviin yrityksiin.

Yleisellä tasolla muutoksen voidaan arvioida edistävän tietoyhteiskuntakehitystä ja kilpailua maksutelevisiopalvelumarkkinoilla. Jos yhdelle ja samalle maksukortille voi ostaa eri palveluntarjoajien palveluita, se helpottaa palveluiden käyttämistä sekä toivon mukaan edistää maksutelevisiopalvelujen kysyntää. Tätä kautta sääntely parantaisi välillisesti myös maksutelevisioyritysten taloudellista asemaa.

Ehdotus helpottaisi uusien maksutelevisiopalveluntarjoajien pääsyä markkinoille, koska nämä voisivat tukeutua alalla jo toimivien palvelun tarjoajien teknisiin ratkaisuihin. Muutosehdotus kohdistuisi myönteisesti erityisesti pienten yritysten toimintaan ja lisäisi niiden kasvuedellytyksiä.

Käyttäjien kannalta olisi keskeistä, että palvelun tarjoajat käyttäisivät yhdenmukaista teknistä ratkaisua maksukortteja kehittäessään. Mahdollisimman yksinkertainen ja helppo tekninen ratkaisu vähentäisi eri maksukorttien vaihtotarvetta digisovittimissa ja olisi muutoinkin käyttäjäystävällisempi.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Yleistä käyttöoikeuden luovutusvelvollisuutta koskeva uusi säännös ei lisää Viestintäviraston nykyisiä tehtäviä, eikä siten aiheuta tarvetta lisätä Viestintäviraston henkilökunnan määrää. Markkinamäärittely, markkina-analyysi ja käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksien asettaminen ovat jo vuodesta 2003 lähtien olleet osa Viestintäviraston normaalia toimintaa.

Teleurakointia koskevat muutosehdotukset vähentäisivät teleurakoinnin elinkeinotoimintaan liittyviä Viestintäviraston valvontatehtäviä. Teleurakointitoiminnan teknistä laatua ja luotettavuutta ohjaavien teknisten määräysten antamiseen ja niiden noudattamisen valvontaan liittyviin Viestintäviraston tehtäviin esitetyillä muutoksilla ei ole vaikutusta.

5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallituksen esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä. Sen keskeistä valmisteluaineistoa on muun muassa Euroopan yhteisöjen komission virallinen huomautus 4 päivältä heinäkuuta 2006.

Esityksen perusperiaatteista on valmistelun aikana keskusteltu teleyritysten edustajien kanssa Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto Ficom ry:n jäsentilaisuudessa. Lisäksi valmistelun aikana on erillisissä tapaamisissa kuultu yksittäisten teleyritysten näkemyksiä esityksestä. Tilaisuudet on järjestetty Ficom ry:n ja yritysten aloitteesta.

Ehdotuksesta pyydettiin lausuntoa kaikilta teletoimintailmoituksen tehneiltä teleyrityksiltä ja muilta alan toimijoilta, keskeisiltä viranomaisilta sekä etujärjestöiltä. Lausunnoista on laadittu sähköisessä muodossa oleva kooste, joka on saatavilla ministeriön verkkosivuilla.

5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Teleyritykset suhtautuivat erittäin kriittisesti ehdotukseen lisätä Viestintäviraston toimivaltuuksia asettaa erilaisia käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuksia teleyrityksille. Teleyritysten ja eräiden järjestöjen lausunnoissa korostettiin muutosehdotuksen mahdollisia negatiivisia vaikutuksia teleyritysten investointihalukkuuteen. Ehdotusta pidettiin perustusoikeuksien rajoittamisen, lähinnä omaisuuden suojan, kannalta ongelmallisena, koska sitä ei pidetty perustuslain edellyttämällä tavalla riittävän täsmällisenä ja tarkka-rajaisena. Toisaalta viranomaiset ja eräät järjestöt sekä yhteisöt pitivät muutosehdotusta kannatettavana, koska sen nähtiin lisäävän teknologiariippumattomuutta sekä edistävän entistä tasapuolisempien kilpailuolosuhteiden syntyä markkinoilla. Oikeusministeriön lausunnossa todetaan, että ehdotettu muutos on muotoilultaan ja perusteluiltaan perustuslain mukainen. Lausunnon mukaan ehdotettu säännös liittyy siinä määrin kiinteästi lain muihin velvoitteisiin, että tulkinnallisesti sen muodostamaa velvollisuutta voinee pitää verraten vähäisenä omaisuudensuojan rajoituksena.

Suojauksen purkujärjestelmään liittyviin velvollisuuksiin ehdotettua muutosta kannatettiin varsin yksimielisesti.

Myös teleurakoitsijoiden ilmoitus- ja maksuvelvollisuudesta luopumista kannatettiin. Teleyritysten lausunnoissa kiinnitettiin kuitenkin huomiota siihen, ettei teleurakointimaksun poistamisesta saa aiheutua kustannuksia teleyrityksille.

Hallituksen esityksen luonnokseen sisältyi myös puhelinluetteloita ja muita hakemistopalveluja koskevan sääntelyn muutosehdotus. Merkittävä osa lausunnonantajista vastusti muutosehdotusta ja esitti, että asiakokonaisuus tulisi ottaa uudelleen valmisteluun. Muutosehdotus on poistettu esityksestä jatkovalmistelussa.

Esitykseen on lisäksi tehty eräitä muita pienempiä muutoksia ja tarkennuksia.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Viestintämarkkinalaki

18 §. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet.

Pykälän 1 momentin ensimmäiseen virkkeeseen tehtäisiin yksinomaan kielellinen muutos. Muutoksella ei ole merkitystä säännöksen asiasisällön kannalta. Pykälän 1 momentti säilyisi muutoin nykyisessä muodossaan.

Pykälän 2 momentin luetteloa huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista ehdotetaan täydennettävän viittauksella lakiin lisättävään uuteen 36 a §:ään.

36 a §. Muu käyttöoikeuden luovutusvelvollisuus. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi käyttöoikeuden luovutusvelvollisuus, jonka soveltamisala on yleisluontoinen. Sääntelyn taustaa on selostettu tarkemmin edellä esityksen kohdassa 2.3.

Säännöksen perusteella teleyritykselle voitaisiin asettaa minkä tahansa viestintäverkon verkkoelementin tai sen toiminnon käyttöoikeuden luovutusvelvollisuus, jos luovutusvelvollisuuden asettamisen muut edellytykset vain täyttyvät. Näiden edellytysten arvioinnissa keskeisin säännös on 18 §.

Viestintäviraston on 18 §:n 1 momentin mukaan asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle ne velvollisuudet, jotka ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi. Kilpailluilla markkinoilla toiminta perustuu teleyritysten välisiin kaupallisiin sopimuksiin. Lähtökohtaisesti kilpailu huolehtii viestintämarkkinoilla siitä, että käyttäjille tarjottavien palvelujen hinnoittelu ja palvelun tarjonnan muut ehdot ovat käyttäjien kannalta kohtuullisia.

Markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin tulee viestintämarkkinalain mukaan kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi. Jos lain mukaiset edellytykset täyttyvät, Viestintäviraston on nimettävä tietyt teleyritykset huomattavan markkinavoiman yrityksiksi. Kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi tarpeelliset erityisvelvollisuudet asetetaan vain näille yrityksille.

Asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Kohtuullisuuden vaatimus on todettu myös käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklassa, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa teleyritykselle velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskeva erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Kohtuullista käyttöoikeutta arvioidaan sekä luovutusvelvollisen että pyynnön esittäneen teleyrityksen kannalta. Velvollisuuden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on myös perusteltava. Viestintäviraston toimivaltaa velvollisuuksia asetettaessa rajoittavat viestintämarkkinalain säännösten lisäksi myös suomalaisen hallinnon yleiset periaatteet, kuten suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Lain 18 §:n 1 momentissa on luettelo seikoista, jotka velvollisuutta asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon. Tällainen seikka on muun muassa käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen. Asetettava velvollisuus ei saa tämän kriteerin mukaan olla teknisesti ja taloudellisesti epätarkoituksenmukainen sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden.

Lain 18 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan velvoitetta asetettaessa tulee myös harkita käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuutta käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen. Jos velvoitteen asettaminen johtaisi käytettävissä olevan kapasiteetin suhteelliseen vähentymiseen huomattavalla tavalla ja tällä olisi merkittävää vaikutusta velvollisuuden kohteena olevan yrityksen toimintaan, velvoitteen asettamisesta olisi luovuttava.

Lain 18 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan käyttöoikeutta koskevaa velvollisuutta asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset. Kriteeri on osittain päällekkäinen momentin 1 kohdassa mainitun harkintaperusteen kanssa. Sitä sovelletaan samalla tavalla kuin 1 kohdassa on esimerkkitapauksen avulla selostettu. Momentin 3 kohdan nojalla luovutusvelvollisuuden tarkoituksenmukaisuutta harkitaan yleisellä tasolla luovutusvelvollisuuden kohteen tietosuoja- ja tietoturvaominaisuuksien näkökulmasta.

Velvollisuutta asetettaessa tulee saman pykälän 4 kohdan mukaan ottaa huomioon myös huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit. Teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada tehdystä investoinnista kohtuullinen tuotto investoinnilla otettu riski huomioon ottaen. Yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka vesittäisivät yrityksen mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Kriteeri liittyy olennaisesti vaatimukseen velvoitteen suhteellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta.

Lain 18 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan velvollisuutta asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeätä, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä. Huomattavankaan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa olla sellaisia, että ne estävät pitkällä aikavälillä yrityksen järkevän liiketoiminnan.

Lain 38 §:ssä suojataan yksittäistapauksessa käytettävissä olevaan kapasiteettiin kohdistuvaa teleyrityksen omaa käyttöä ja kohtuullista tulevaa tarvetta tilanteessa, jossa luovutusvelvollisuus on jo asetettu. Teleyrityksen omat käyttötarpeet ovat siis aina etusijalla käyttöoikeuksien luovutusvelvollisuutta arvioitaessa.

Viestintäviraston päätökseen saa 127 §:n mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain mukaisella tavalla. Muutoksenhakuoikeus on hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan jokaisella, jonka oikeutta tai etua asia koskee. Myös muilla teleyrityksillä kuin päätöksen kohteena olevalla teleyrityksellä on siis muutoksenhakuoikeus Viestintäviraston velvollisuuden asettamista koskevaan päätöksekseen, jos päätöksellä on vaikutusta muutoksen hakijan oikeuksiin tai etuihin. Muutoksenhaku voi kohdistua myös Viestintäviraston ratkaisuun olla asettamatta huomattavan markkinavoiman yritykselle tiettyä velvollisuutta.

Viestintäviraston on muutettava velvoitepäätöstään, jos markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia.

Lain 18 §:n mukaista menettelyä sekä käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuteen liittyvää 37 ja 84 §:ssä tarkoitettua hinnoitteluvelvollisuutta on tarkemmin selostettu viestintämarkkinalakia koskevassa alkuperäisessä hallituksen esityksessä 112/2002 vp.

Pykälässä tarkoitettu luovutusvelvollisuus voisi kohdistua nykyistä laajemmin lain 23-36 §:ssä tarkoitettuun käyttöoikeuteen verrattavaan muuhun käyttöoikeuteen. Pykälässä tarkoitettuina luovutusvelvollisuuden kohteina voisivat myös olla esimerkiksi käyttötukijärjestelmien tai ohjelmistojärjestelmien käyttöoikeus tai käyttöoikeus verkonhallintajärjestelmään. Teleyritykselle voitaisiin lisäksi asettaa velvollisuus esimerkiksi jakaa rakennuksien laitetilaa sellaisten verkkolaitteiden asentamista varten, jotka eivät ole osa kiinteää puhelinverkkoa. Ennen pykälässä säädetyn muun kohtuulliseksi katsottavan käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuden asettamista Viestintäviraston tulisi pyrkiä kuulemaan alan toimijoita tarvittavassa laajuudessa. Käytännössä säännöksen soveltamisala jäisi riippumaan komission tulevaisuudessa tekemistä markkinamäärittelyistä ja näillä markkinoilla tarjottavien palveluiden tuottamisessa välttämättömistä elementeistä.

38 §. Oma käyttö tai kohtuullinen tuleva tarve. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi käyttöoikeuden luovutusvelvollisuus, jota säännellään 36 a §:ssä. Teleyrityksen oma käyttö ja kohtuullinen tuleva tarve on suojattava myös tämän käyttöoikeuden luovutustilanteissa perustuslain omaisuudensuojan edellyttämällä tavalla. Tästä syystä pykälään ehdotetaan lisättävän viittaus uuteen 36 a §:ään.

Omaisuudensuojasääntelyn taustaa on tarkemmin selostettu esityksen kohdassa 2.1 sekä viestintämarkkinalakia koskevassa alkuperäisessä hallituksen esityksessä 112/2002 vp.

136 §. Suojauksen purkujärjestelmää käyttävälle yritykselle asetettavat velvollisuudet. Pykälän otsikkoa sekä 1-3 momentin sanamuotoa ehdotetaan muutettavan siten, että teleyrityksen ohella pykälän velvoitteet voisivat kohdistua mihin tahansa yritykseen, joka käyttää suojauksen purkujärjestelmää. Tällaisia yrityksiä voivat olla sekä maksutelevisio-ohjelmistoja että muita maksutelevisiopalveluja tarjoavat yritykset. Koska useamman suojauksen purkujärjestelmän rinnakkaisuus saattaa haitata ohjelmistojen jakelun lisäksi lähetysten vastaanottoa, pykälään ehdotetaan lisättäväksi tätä koskeva muutos. Muutosehdotuksen perusteita on tarkemmin selostettu kohdassa 2.3.

137 §. Teleurakointi. Teleurakoitsijoiden määritelmää sekä heidän ilmoitusvelvollisuuttaan koskeva 137 § ehdotetaan kumottavan perustelujen kohdassa 2.3 tarkemmin selostetuista syistä.

137 a §. Teleurakointimaksu. Teleurakoitsijoiden maksuvelvollisuus ehdotetaan poistettavan ja tätä koskeva 137 a § kumottaisiin. Ratkaisun perusteluita on kuvattu tarkemmin kohdassa 2.3.

1.2 Sähköisen viestinnän tietosuojalaki

2 §. Määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uutena 18 kohtana teleurakoitsijan määritelmä. Lisäys on tarpeen, koska laki sisältää teleurakoitsijoita koskevia määräyksiä eikä teleurakoitsijaa enää määriteltäisi viestintämarkkinalaissa sen 137 §:n ehdotetun kumoamisen jälkeen. Määritelmä vastaa nyt kumottavaksi ehdotettua viestintämarkkinalain 137 §:n 1 momentissa olevaa määritelmää.

5 §. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Pykälän 3 momentista ehdotetaan poistettavan viittaus viestintämarkkinalain 137 §:ään. Kyseinen pykälä, joka sisältää teleurakoitsijan määritelmän, ehdotetaan edellä kumottavan.

2 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian niiden hyväksymisen ja vahvistamisen jälkeen. Erityisesti käyttöoikeuden luovutusta koskeva uusi säännös on tarpeen saada voimaan mahdollisimman nopeasti, koska Euroopan yhteisöjen komissio on antanut Suomelle virallisen huomautuksen sen puuttumisesta.

Viestintämarkkinalain 137 ja 137 a §:ää sovellettaisiin vuoden 2007 loppuun, koska niillä on merkitystä Viestintäviraston maksuihin ja viraston budjetti sekä kirjanpito noudattavat kalenterivuotta.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi viestintämarkkinalakia. Eräät ehdotetuista muutoksista ovat merkityksellisiä perustuslain perusoikeuksien näkökulmasta. Ehdotusta on tarkasteltava erityisesti perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan kannalta.

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään käsitellyt asiaa muun muassa lausunnoissa PeVL 1/1996 vp (teletoimintalain muuttaminen), PeVL 47/1996 vp (telemarkkinalaki), PeVL 34/2000 ja PeVL 5/2001 vp (telemarkkinalain muuttaminen), PeVL 8/2002 (viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttaminen) sekä PeVL 61/2002 vp (viestintämarkkinalaki).

Valiokunnan lausuntokäytäntö voidaan tiivistää siten, että velvoitteet ovat omaisuuden eritysluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos velvoitteet perustuvat lain täsmällisiin ja tarkkarajaisiin säännöksiin ja velvoitteet ovat omistajan kannalta kohtuullisia. Perustuslakivaliokunta on pitänyt keskeisenä myös sitä, että omistajan oma nykyinen ja kohtuullinen tuleva tarve rajoittaa asetettavia velvollisuuksia.

Viestintämarkkinalain 4 luvussa tarkoitettuja käyttöoikeuden luovutusvelvoitteita voidaan asettaa vain komission suosituksessa merkityksellisiksi määritellyille markkinoille ja vain näillä markkinoilla toimiville huomattavan markkinavoiman yrityksille. Viestintäviraston harkintavaltaa velvollisuutta asetettaessa rajoittavat viestintämarkkinalain 18 §:ssä asetetut edellytykset. Niiden mukaan velvoitteen tulee muun muassa olla kilpailun edistämiseksi välttämätön sekä oikeassa suhteessa sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Lain 18 §:ssä on lukuisia muitakin viranomaisen toimivaltaa rajaavia edellytyksiä, joita on tarkemmin selostettu uuden 36 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Käyttöoikeuden luovutus tapahtuu lain 84 §:n mukaan kohtuulliseen hintaan ja sitä määritettäessä otetaan pykälän mukaan huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Teleyrityksen oma käyttö ja kohtuullinen tuleva tarve suojataan 38 §:ssä. Ehdotus täyttää tältä osin perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä asetetut vaatimukset.

Perustuslain omaisuuden suojan kannalta merkityksellinen säännös on myös ehdotuksen 136 §, joka koskee suojauksen purkujärjestelmää käyttävälle yritykselle asetettavia velvollisuuksia. Säännös on samansisältöinen kuin voimassa olevassakin laissa, mutta sen soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavan nykyisestä. Säännös koskisi jatkossa muitakin yrityksiä kuin teleyrityksiä. Muutoksen perusteita on tarkemmin selostettu edellä kohdassa 2.3.

Säännös on omaisuuden erityisluonteen huomioon ottaen tarpeen ja velvollisuus perustuu lain täsmälliseen ja tarkkarajaiseen säännökseen. Yritys on oikeutettu lain 84 §:ssä tarkoitettuun kustannussuuntautuneen korvaukseen. Jos velvollisuuden täyttäminen olisi teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta yrityksen kannalta, velvollisuutta ei voida asettaa. Lain 136 §:n sääntely on siten perustuslain mukaista.

Edellä kerrotuilla perusteilla hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki viestintämarkkinalain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 23 päivänä toukokuuta 2003 annetun viestintämarkkinalain (393/2003) 137 ja 137 a §, sellaisena kuin näistä viimeksi mainittu on laissa 628/2003,

muutetaan 18 §:n 1 momentti, sekä 38 ja 136 §, sellaisena kuin niistä on 38 § laissa 70/2007 sekä

lisätään 18 §:n 2 momenttiin, sellaisena kuin se on osaksi laissa 47/2005, uusi 13 a kohta sekä lakiin uusi 36 a § seuraavasti:


18 §
Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvollisuudet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon:

1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen;

2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen;

3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset;

4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit;

5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä;

6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet;

7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.


Huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä tässä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus:



13 a) luovuttaa muu edellisiin verrattava käyttöoikeus viestintäverkkoelementtiin tai sen toimintoon siten kuin 36 a §:ssä säädetään;



36 a §
Muu käyttöoikeuden luovutusvelvollisuus

Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden luovuttaa teleyrityksille 23-32 ja 34-36 §:ssä tarkoitettuun käyttöoikeuteen verrattavan, muun kohtuulliseksi katsottavan käyttöoikeuden viestintäverkkoelementtiin tai sen toimintoon.


38 §
Oma käyttö tai kohtuullinen tuleva tarve

Edellä 23-30, 34, 36 tai 36 a §:n nojalla asetetusta velvollisuudesta huolimatta velvollisuutta ei ole, jos käyttöoikeuden kohde on teleyrityksen tai 26 §:n 3 momentissa tarkoitetun yrityksen omassa käytössä taikka se on tarpeen niiden omaa kohtuullista tulevaa tarvetta varten.


136 §
Suojauksen purkujärjestelmää käyttävälle yritykselle asetettavat velvollisuudet

Suojauksen purkujärjestelmää käyttävä yritys on velvollinen huolehtimaan siitä, että suojauksen purkujärjestelmä ei estä toisen yrityksen televisio- tai radio-ohjelmistojen taikka niihin liittyvien oheis- tai lisäpalveluiden jakelua tai vastaanottoa digitaalisessa televisio- tai radioverkossa. Suojauksen purkujärjestelmää käyttävä yritys on tarvittaessa velvollinen antamaan toiselle yritykselle edellä mainitun jakelun edellyttämiä teknisiä palveluita kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hintaan.


Edellä 1 momentissa tarkoitettua velvollisuutta ei kuitenkaan ole, jos velvollisuuden täyttäminen olisi teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta yrityksen kannalta.


Suojauksen purkujärjestelmiä tarjoavan yrityksen on eriytettävä 1 momentissa tarkoitettu toiminta yrityksen muusta toiminnasta.


Edellä 1 momentissa tarkoitettu yritys on velvollinen huolehtimaan siitä, että viestintäverkon siirronvalvonta on mahdollista.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta 137 ja 137 a §:ää sovelletaan 31 päivään joulukuuta 2007.



2.

Laki sähköisen viestinnän tietosuojalain 2 ja 5 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 16 päivänä kesäkuuta 2004 annetun sähköisen viestinnän tietosuojalain (516/2004) 2 §:n 17 kohta ja 5 §:n 3 momentti, sellaisena kuin näistä 2 §:n 17 kohta on laissa 198/2006, sekä

lisätään 2 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi mainitussa laissa 198/2006, uusi 18 kohta seuraavasti:


2 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:


17) kohdennetulla viranomaistiedotteella kohdennettua hätätiedotetta ja muuta kohdennettua viranomaistiedotetta;

18) teleurakoitsijalla luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka elinkeinon harjoittamisen tarkoituksessa rakentaa tai asentaa yleiseen viestintäverkkoon liitettäväksi tarkoitetun, kiinteistön tai rakennuksen sisäisen viestintäverkon taikka ylläpitää sitä.


5 §
Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto

Teleyrityksen, lisäarvopalvelun tarjoajan, yhteisötilaajan tai teleurakoitsijan palveluksessa oleva tai ollut ei saa ilman viestinnän osapuolen tai paikannettavan suostumusta ilmaista, mitä hän on tehtävässään saanut tietää viesteistä, tunnistamistiedoista tai paikkatiedoista, ellei laissa toisin säädetä.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



Naantalissa 17 päivänä elokuuta 2007

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Liikenneministeri
Anu Vehviläinen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.