Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 260/2006
Hallituksen esitys Eduskunnalle Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

HaVM 40/2006

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi lokakuussa 2006 Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen sekä lain sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta.

Sopimus vastaa pääasialliselta sisällöltään vuonna 2004 Euroopan yhteisön ja Amerikan yhdysvaltojen välillä tehtyä aikaisempaa sopimusta, jonka Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kumosi toukokuussa 2006 antamallaan tuomiolla. Matkustajarekisteritietojen siirtämisen tarkoitus säilyy samana kuin aiemmassa sopimuksessa. Sopimuksen tarkoituksena on torjua terrorismia, siihen liittyvää rikollisuutta ja muita vakavia kansainvälisiä rikoksia.

Esitykseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti kuin sopimus tulee voimaan Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välillä. Sopimus tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen saattaneensa voimaantulon edellyttämät sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien.


YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Esitys sisältää ehdotuksen Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen, jäljempänä PNR-sopimus, hyväksymisestä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kumosi 30 päivänä toukokuuta 2006 Euroopan parlamentin kanteesta neuvoston ja komission päätökset, jotka koskivat vuonna 2004 Euroopan yhteisön (EY) ja Amerikan yhdysvaltojen (USA) välillä tehtyä sopimusta matkustajarekisteritietojen (Passenger Name Record), jäljempänä PNR-tiedot, luovuttamisesta USA:n viranomaisille, jäljempänä aiempi PNR-sopimus (yhdistetyt asiat C-317/04 ja 318/04). EY:n tuomioistuimen tuomion johdosta Euroopan yhteisö irtisanoi kyseisen sopimuksen päättymään 30 päivänä syyskuuta 2006.

Euroopan unionin neuvosto päätti 27 päivänä kesäkuuta 2006 valtuuttaa puheenjohtajavaltion komission avustamana käymään USA:n kanssa neuvotteluja uudesta korvaavasta sopimuksesta. Valtuutuspäätös tehtiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 24 ja 38 artiklan nojalla.

Neuvottelujen tavoitteena oli turvata aiemman sopimuksen tasoinen henkilötietojen suoja sekä jatkuvuus, joka on tarpeen lentoyhtiöille transatlanttisen lentoliikenteen harjoittamiseksi.

Uuden sopimuksen mukaan USA:n viranomaiset jatkavat USA:n tulli- ja rajavalvontalaitoksen vuonna 2004 antamien tietosuojasitoumusten noudattamista. Neuvottelujen yhteydessä USA:n sisäisen turvallisuuden ministeriö (Department of Homeland Security), jäljempänä DHS antoi kuitenkin näiden sitoumusten tulkintaa koskevan kirjeen, jonka EU otti tiedoksi (EUVL C 259/1).

Sopimus allekirjoitettiin EU:n puolesta Luxemburgissa 16 päivänä lokakuuta 2006 ja USA:n puolesta Washingtonissa 19 päivänä lokakuuta 2006 (EUVL L 298/27).

EU:n ja USA:n välinen PNR-sopimus ehdotetaan saatettavaksi voimaan sekamuotoisella voimaansaattamislailla.

2. Nykytila

2.1. Kansainväliset sopimukset ja kansallinen lainsäädäntö

Euroopan neuvoston tietosuojasopimus

Euroopan neuvoston yleissopimuksessa yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä vuodelta 1981 (SopS 36/1992), jäljempänä tietosuojasopimus, määritellään ne tietosuojan perusperiaatteet, jotka sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan lainsäädännössään yksityisyyden suojaamiseksi henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä. Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat hyväksyneet Euroopan neuvoston (EN) tietosuojasopimuksen. Sopimus tuli kansainvälisesti voimaan 1 päivänä lokakuuta 1985 ja Suomen osalta 1 päivänä huhtikuuta 1992. Sopimus ei sisällä määräyksiä henkilötietojen siirtämisestä valtioille, jotka eivät ole sen sopimuspuolia.

Tietosuojasopimuksen valvontaviranomaisia ja maan rajan yli tapahtuvaa tietojensiirtoa koskeva lisäpöytäkirja yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä vuodelta 2001, jäljempänä lisäpöytäkirja, koskee valvontaviranomaisia ja tietojen kansainvälisiä siirtoja sekä sisältää määräykset henkilötietojen luovuttamisesta sellaisille valtioille ja organisaatioille, joita tietosuojasopimuksen määräykset eivät koske. Lisäpöytäkirja tuli kansainvälisesti voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2004, mutta kaikki Euroopan neuvoston jäsenvaltiot eivät ole sitä vielä hyväksyneet. Lähes kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet lisäpöytäkirjan, mutta vain yhdeksän jäsenvaltiota on tähän mennessä hyväksynyt sen. Suomi on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan marraskuussa 2001, mutta ei ole sitä vielä hyväksynyt. Lisäpöytäkirjan mukaan henkilötietoja voidaan siirtää valtiolle tai organisaatiolle, jota tietosuojasopimuksen määräykset eivät koske ainoastaan silloin, kun kyseinen valtio tai organisaatio takaa tietojen siirrolle riittävän tietosuojan tason.

Tietosuojadirektiivi

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat lokakuussa 1995 direktiivin yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (95/46/EY), jäljempänä tietosuojadirektiivi. Tietosuojadirektiivin pohjana on EN:n tietosuojasopimus, jota direktiivi täsmentää. Tietosuojadirektiivi sisältää EU:n I pilarin puitteissa noudatettavat henkilötietojen käsittelyä koskevat perussäännökset. Direktiivi sisältää muun muassa säännökset henkilötietojen siirrosta EU:n ulkopuolelle. Useimmat EU:n jäsenvaltiot ovat noudattaneet direktiivin periaatteita myös muiden pilarien alalla tapahtuvassa henkilötietojen käsittelyssä soveltaen kuitenkin direktiivin mahdollistamia poikkeuksia.

Tietosuojadirektiivin mukaan henkilötietojen siirto EU:n ulkopuolelle, eli niin sanottuun kolmanteen maahan, on sallittu pääsääntöisesti ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan riittävä tietosuojan taso. Tietoja voidaan siirtää muun muassa myös, jos asianomainen on yksiselitteisesti antanut suostumuksensa tietojen siirtoon. Kolmannessa maassa taattavan tietosuojan tason riittävyyttä on arvioitava kaikkien tiettyyn siirtoon tai siirtojen ryhmään liittyvien olosuhteiden osalta. Erityisesti on otettava huomioon tietojen luonne, suunnitellun käsittelyn tai suunniteltujen käsittelyjen tarkoitus ja kestoaika, alkuperämaa ja lopullinen kohde, kyseisessä kolmannessa maassa voimassa olevat yleiset tai alakohtaiset oikeussäännöt sekä ammattisäännöt ja maassa noudatettavat turvatoimet.

Kansallinen lainsäädäntö

Suomen kansallinen lainsäädäntö on saatettu vastaamaan tietosuojadirektiiviä 1 päivänä kesäkuuta 1999 voimaan tulleella henkilötietolailla (523/1999). Henkilötietojen siirtoa koskevia säännöksiä on täydennetty vuonna 2000 henkilötietolain muutoksella (986/2000). Tietojen siirtoa kolmansiin maihin koskevat edellytykset ovat samat kuin tietosuojadirektiivissä.

Henkilötietolaki on yleislaki ja soveltamisalaltaan laajempi kuin tietosuojadirektiivi. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä henkilötietolaissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Henkilötietolakia, mukaan lukien henkilötietojen siirtoa kolmansiin maihin koskevia säännöksiä, sovelletaan siten lähtökohtaisesti kaikessa toiminnassa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn riippumatta siitä, minkä pilarin alle toiminta EU:ssa kuuluu. Lähtökohtaisena edellytyksenä henkilötietojen siirrolle EU:n jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle on, että kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Tietoja voidaan siirtää myös muun muassa silloin kun rekisteröity on antanut yksiselitteisen suostumuksensa siirtoon.

3. Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin toimivalta sopimuksen kattamalla alalla

Aiempi PNR-sopimus oli tehty EY:n perustamissopimuksen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevan 95 artiklan nojalla. Sopimus tehtiin EY-sopimuksen 300 artiklassa määriteltyä menettelyä noudattaen ja hyväksyttiin 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen nojalla. Aiempi PNR-sopimus sitoi yhteisösopimuksena yhteisön toimielimiä ja jäsenvaltioita EY-sopimuksen 200 artiklan 7 kohdan mukaisesti ja se oli jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kumosi 30 päivänä toukokuuta 2006 Euroopan parlamentin kanteesta neuvoston ja komission vuonna 2004 tekemät päätökset, jotka ovat mahdollistaneet lentomatkustajia koskevien PNR-tietojen luovuttamisen USA:lle. Tuomioistuin kumosi neuvoston päätöksen EY:n ja USA:n välisen sopimuksen tekemisestä 2004/496/EY (EUVL L 183/83 ja EUVL L 255/168) ja sen edellytyksenä olleen komission päätöksen Yhdysvaltojen tulli- ja rajavartiolaitokselle toimitettavien lentomatkustajia koskevaan matkustajarekisteriin sisältyvien henkilötietojen suojan riittävästä tasosta 2004/535/EY (EUVL L235/11). Kumotun komission päätöksen liitteenä oli USA:n sisäisen turvallisuuden ministeriön alaisen tulli- ja rajavartiolaitoksen (CBP) antamat tietosuojasitoumukset. Tuomioistuin ei ottanut tuomiossaan kantaa päätöksen ja sopimuksen asiasisältöön, vaan katsoi, että päätöksillä ei ollut asianmukaista oikeudellista perustaa. Näin ollen tuomioistuin ei ottanut kantaa myöskään päätöksen varsinaiseen sisältöön eli siihen, oliko tietosuojan taso luovutuksissa riittävä, kuten komissio oli päätöksessään katsonut. Julkisasiamies Léger oli kuitenkin tuomioistuimelle 22 päivänä marraskuuta 2005 antamassaan ratkaisuehdotuksessa pitänyt tietosuojan tasoa riittävänä.

Tuomioistuimen mukaan komission ei ollut mahdollista tehdä aiemman PNR-sopimuksen edellytyksenä ollutta päätöstä tietosuojan riittävästä tasosta tietosuojadirektiivin perusteella, koska kysymys oli direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä tietojen käsittelystä, joka koski yleistä turvallisuutta ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa. Näin siksi, että II ja III pilarin alaan kuuluva toiminta on suljettu tietosuojadirektiivissä sen soveltamisalan ulkopuolelle. Tuomioistuin ei kuitenkaan lausunut, minkä oikeusperustan nojalla uusi PNR-sopimus tulisi tehdä tai olisiko aikaisemman sopimuksen sisältö kuulunut II vai III pilarin soveltamisalaan.

Neuvoston päätöksen tuomioistuin kumosi, koska se katsoi, että käytetty EY 95 artikla luettuna yhdessä tietosuojadirektiivin 25 artiklan kanssa, ei voi olla perusteena yhteisön toimivallalle sopimuksen tekemiseen. Tuomioistuimen mukaan sopimus koski samaa asiaa kuin komission riittävää tietosuojan tasoa koskenut päätös, joka oli annettu virheellisesti tietosuojadirektiivin nojalla. Siksi EY 95 artikla ei voinut olla sovelias oikeusperusta myöskään kyseisen sopimuksen tekemiselle.

EY-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusperusta tulee ratkaista objektiivisten seikkojen perusteella. Näitä ovat muun muassa toimen tavoite ja sen sisältö. Vaikka kyseinen oikeuskäytäntö on annettu I pilarin soveltamisalalla, voidaan olettaa, että periaate soveltuu myös EU-sopimuksen soveltamisalaan.

Puheenjohtajalle annetun neuvottelumandaatin oikeusperustoina käytettiin SEU 24 ja 38 artiklaa yhdessä.

Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan unionisopimuksen V osaston alaan kuuluvan 24 artiklan mukaan EU:n neuvosto voi kyseisillä aloilla valtuuttaa puheenjohtajavaltion, tarvittaessa komission avustamana, neuvottelemaan sopimuksia yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa. Tällaiset sopimukset tekee neuvosto puheenjohtajavaltion suosituksesta (1 kohta). Yksimielisyyttä koskevissa asioissa 24 artiklan perusteella tehdyt sopimukset tehdään yksimielisesti (2 kohta). Artiklan 3 kohdan mukaan päätökset yhteisen toiminnan tai yhteisen kannan täytäntöönpanemiseksi tehdään määräenemmistöllä. Artiklan 4 kohdan mukaan samoja määräyksiä sovelletaan kuitenkin myös unionisopimuksen VI osastossa (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa) määrättyihin asioihin. Artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei sido jäsenvaltiota, joka ilmoittaa neuvostossa, että sen on noudatettava valtiosääntönsä mukaisia menettelyjä. Muut jäsenvaltiot voivat kuitenkin sopia, että sopimusta sovelletaan väliaikaisesti. Artiklan 6 kohdan mukaan sopimukset sitovat unionin toimielimiä.

Unionisopimuksen 24 artiklan perusteella unionille myönnetyn sopimuksentekovallan voidaan tulkita merkitsevän sitä, että unionille on neuvoston päätöksessä tarkoitetussa tapauksessa myönnetty kelpoisuus sopimuksen tekemiseen kyseessä olevan kolmannen valtion kanssa. Periaatteessa olisi siis ollut mahdollista sopia tietojen siirroista USA:n kanssa USA:n ja EU:n jäsenvaltioiden välisillä kahdenvälisillä sopimuksilla tai muuttamalla EU:n jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Tällöin vaarana olisi kuitenkin ollut, että Eurooppaan syntyisi useita PNR-tietojen luovutuksia koskevia, toisistaan poikkeavia tietosuojajärjestelyjä. Tästä syystä päätettiin pyrkiä uuteen unionin tasolla neuvoteltavaan sopimukseen.

SEU 38 artikla sisältää viittaussäännöksen, jonka mukaan 24 artiklassa tarkoitettuihin sopimuksiin voi sisältyä määräyksiä SEU VI osastoon kuuluvista aloista. Mikäli SEU 24 artiklan mukaisesti neuvoteltuun sopimukseen sisältyy määräyksiä poliisiyhteistyöstä tai oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa, tarvitaan oikeusperustaksi myös SEU 38 artikla.

Uudessa PNR- sopimuksessa ei ole viittauksia poliisi- ja oikeusviranomaisten väliseen yhteistyöhön. Korkeintaan tähän voidaan katsoa viitattavan sopimuksen johdanto-osan toisessa kappaleessa "tunnustavat, että yleisen turvallisuuden ja lainvalvonnan varmistamiseksi olisi laadittava säännöt lentoyhtiöiden PNR-tietojen siirtämisestä sisäisen turvallisuuden ministeriölle", joka on muotoiltu vastaamaan EY-tuomioistuimen tuomion 56 kohtaa. Oikeusperusta-arvion kannalta ratkaisevaa on kuitenkin sopimuksen operatiivisten kappaleiden sisältö, joihin viittauksia ei sisälly.

Näin ollen vaikuttaisi siltä, ettei SEU 38 artiklan käytölle päätöksen toisena oikeusperustana ole suoranaista tarvetta. Arvioitaessa SEU 38 artiklan käytön tarpeellisuutta on otettava huomioon myös ratkaisun laajemmat vaikutukset III pilarin soveltamisalaa koskevaan yleiseen tulkintaan. EU-sopimuksen VI osastoa ei tulisi myöskään itsestään selvyytenä tulkita niin, että sen voitaisiin katsoa kattavan myös sopimuksessa säädeltyjä kysymyksiä, joiden yhteys poliisi- ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön jää luonteeltaan etäiseksi.

Toisaalta oikeusperustan valinnalla ei sopimusneuvotteluissa ole vaikutusta sopimuksen neuvottelemisessa ja tekemisessä noudatettavaan menettelyyn. SEU 38 artiklan lisäämisellä voi kuitenkin olla vaikutuksia komission asemaan ja EY-tuomioistuimen toimivaltaan.

Tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole unionin II pilarin alalla toimivaltaa. III pilarin alalla tuomioistuimella on rajattua toimivaltaa. SEU 35(5) artiklan mukaan yhteisön tuomioistuimella on toimivalta tutkia puitepäätöksen tai päätöksen laillisuus jäsenvaltion tai komission kanteesta, jonka perusteena on toimivallan puuttuminen, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, unionisopimuksen tai sen soveltamista koskeva oikeussäännön rikkominen tai harkintavallan väärinkäyttö. Näin ollen voidaan katsoa, että mikäli sopimuksen hyväksymisen oikeusperustana käytetään SEU 24 artiklan lisäksi myös SEU 38 artiklaa, on mahdollista, että sopimuksen hyväksymiseen liittyvää neuvoston päätöstä vastaan voitaisiin nostaa kumoamiskanne. Kysymys tuomioistuimen toimivallasta EU-sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien sopimusten tulkinnassa on kuitenkin tulkinnanvarainen, sillä silloinkin, kun oikeusperustana käytetään EU-sopimuksen VI osaston alaan liittyvää SEU 38 artiklaa, toisena oikeusperustana on SEU 24, joka sisältää neuvottelua koskevat menettelysäännöt.

Yllä esitetyin perustein voidaan katsoa, ettei ole varsinaista estettä sille, että päätöksen oikeusperustana käytetään SEU 24 ja 38 artiklaa aikaisemman neuvotteluvaltuuden antamista koskeneen päätöksen tavoin. Toisaalta voidaan myös katsoa, ettei SEU 38 artiklan käytölle ole varsinaista tarvetta ja että SEU 24 artikla riittäisi yksinkin päätöksen oikeusperustaksi. Sopimuksen allekirjoittamista koskeva päätös on tehty neuvotteluvaltuutuksen tavoin molempien oikeusperustojen nojalla.

Koska uusi PNR-sopimus on neuvoteltu EU:n perustamissopimuksen mukaisten oikeusperustamääräysten nojalla, sillä ei ole välitöntä sovellettavuutta eikä välitöntä oikeusvaikutusta eikä etusijaa suhteessa kansalliseen oikeuteen. Sopimus sitoo voimaantultuaan EU:n jäsenvaltioita, jotka ovat neuvostossa päättäneet sen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä EU:n puolesta. Sopimuksella voi olla jäsenvaltioiden tuomioistuimissa myös tulkintavaikutusta. Välittömän sovellettavuuden puuttuessa on tarpeen huolehtia kansallisessa lainsäädännössä, että viranomaiset ja yksityiset oikeussubjektit ovat velvoitetut noudattamaan sopimuksen määräyksiä. Sopimuksen väliaikaista soveltamista käsitellään jäljempänä.

4. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on hyväksyä EU:n ja USA:n välinen aiemman PNR-sopimuksen korvaava PNR-sopimus, jonka tarkoituksena on torjua terrorismia, siihen liittyvää rikollisuutta ja muita vakavia kansainvälisiä rikoksia. Kyseinen kansallinen hyväksyminen on omalta osaltaan edellytys sille, että EU:n neuvosto voi tehdä sopimusta koskevan hyväksymispäätöksen. Uusi PNR-sopimus vastaa pääasialliselta sisällöltään aiempaa sopimusta. PNR-tiedonvaihdon tarkoitus säilyy samana kuin aiemmassa sopimuksessa. Kyseessä on määräaikainen sopimus, jonka voimassaolo päättyy päivänä, jona mahdollista sen syrjäyttävää sopimusta aletaan soveltaa ja joka tapauksessa viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2007. Sopimuksen voimassaoloa voidaan kuitenkin jatkaa keskinäisellä kirjallisella sopimuksella.

Vuoden 2004 sopimuksen tavoin uuden sopimuksen lähtökohtana on, että USA:n viranomaiset eli tässä tapauksessa sisäisen turvallisuuden ministeriö (DHS) noudattaa edelleen USA:n tulli- ja rajavalvontalaitoksen (CBP) vuonna 2004 antamia PNR-tietojen käsittelyä ja siirtoa koskevia sitoumuksia. Tämän perusteella EU sitoutuu puolestaan varmistamaan, että USA:han saapuvaa tai sieltä lähtevää liikennettä harjoittavat lentoyhtiöt käsittelevät varausjärjestelmissään olevia PNR-tietoja DHS:n edellyttämällä tavalla. DHS:llä on näin ollen sähköinen pääsy lentoyhtiöiden EU:n jäsenvaltioiden alueella sijaitsevien varausjärjestelmien PNR-tietoihin (pull) siihen saakka, kun käytössä on tyydyttävä järjestelmä, jolla lentoyhtiöt voivat toimittaa nämä tiedot (push). DHS käsittelee tiedot USA:n lainsäädännön ja perustuslain mukaisesti ilman laitonta syrjintää, joka perustuisi erityisesti kansallisuuteen tai asuinmaahan. Sopimus sisältää aiemman sopimuksen tavoin sopimuksen täytäntöönpanon tarkastelua koskevan määräyksen. Jos EU:ssa tai sen jäsenvaltioissa otetaan käyttöön PNR-järjestelmä, DHS:n on mahdollisuuksien mukaan vastavuoroisuusperiaatetta noudattaen aktiivisesti kannustettava toimivaltansa piiriin kuuluvia lentoyhtiöitä tekemään keskinäistä yhteistyötä. Sopimukseen sisältyy nimenomainen määräys, jonka mukaan sopimuksen soveltamiseksi DHS:n katsotaan varmistavan riittävä suoja EU:sta toimitettaville PNR-tiedoille. Tämä perustuu siihen, että DHS noudattaa vuonna 2004 annettuja tietosuojasitoumuksia, joiden tulkintaa käsiteltiin sopimusneuvotteluissa. USA ei ollut valmis tekemään uutta, väliaikaistakaan sopimusta ilman sitoumusten tulkintaa koskevaa kirjettä, joka lähetettiin neuvottelujen päättyessä komission ja puheenjohtajavaltion edustajille. Kirje on otettu EU:n puolella tiedoksi. Se ei muodosta muodollista sopimuksen osaa.

PNR-sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ehdotetaan saatettavaksi voimaan sekamuotoisella voimaansaattamislailla. Lakiin ehdotetaan otettavaksi asiasisältöinen säännös, jolla velvoitetaan lentoyhtiöt käsittelemään ja siirtämään matkustajarekisteritietoja PNR-sopimuksen mukaisesti.

5. Esityksen vaikutukset

Lyhyessä ajassa neuvotellulla uudella PNR-sopimuksella pyrittiin estämään sopimuksettoman tilan syntyminen. Samalla turvattiin EU:n ja USA:n välisen lentoliikenteen häiriötön ja turvallinen jatkuminen.

PNR-sopimuksen myötä eurooppalaisten lentoyhtiöiden toimintaedellytykset mannertenvälisen lentoliikenteen harjoittamiseen säilyvät siten samalla, kun turvataan vähintään aikaisemman PNR-järjestelyn takaama tietosuojan taso. EU-tasolla ei ole olemassa sääntelyä, joka estäisi tietojen siirrot siinä tapauksessa, että sopimusta ei olisi saatu neuvoteltua. Tällöin oikeus tietojen siirtoon olisi määräytynyt kansallisen lainsäädännön perusteella, jonka yksityiskohdat vaihtelevat jäsenvaltioittain. Tietojen siirtämisen laillistamiseksi kansallisia lainsäädäntöjä olisi mitä ilmeisemmin jouduttu muuttamaan tai täsmentämään taikka vaihtoehtoisesti tietojen siirroista olisi sovittu USA:n kanssa kahdenvälisillä sopimuksilla. Tässä tapauksessa vaarana olisi ollut, että Eurooppaan syntyisi useita PNR-tietojen luovutuksia koskevia toisistaan poikkeavia tietosuojajärjestelyjä. Uudella PNR-sopimuksella turvataan siten myös jäsenvaltioiden kansalaisten yhdenvertainen kohtelu, koska järjestelmä koskee kaikkia lentoyhtiöiden varausjärjestelmissä olevia tietoja EU:n alueella samalla tavalla.

Sopimuksen voimaansaattamisella ei ole suoraa vaikutusta kansallisten tietosuojaviranomaisten toimivaltuuksiin. Sopimuksen 7 artiklan mukaan sopimuksella ei ole tarkoitus poiketa jäsenvaltioiden lainsäädännöstä eikä muuttaa sitä. Näin ollen tietosuojaviranomaisten nykyiset toimivaltuudet säilyvät ennallaan. Henkilötietolain mukaan henkilötietojen siirto kolmanteen maahan on pääsääntöisesti sallittua vain, jos tietosuojan taso kolmannessa maassa on riittävä. Sopimuksen 6 artiklan mukaan DHS:n katsotaan varmistavan riittävä suoja EU:sta toimitettaville PNR-tiedoille. Tällaisen sopimusmääräyksen ei voida katsoa muodollisesti sitovan kansallisia tietosuojaviranomaisia, mutta määräys luo vahvan olettaman siitä, että tietosuoja PNR-tietojen luovutuksissa on riittävä eikä tietosuojaviranomaisilla ole tämän vuoksi perusteita puuttua tietojen luovutuksiin niin kauan kuin sitoumuksia noudatetaan. Myös aikaisemman, komission tietosuojan riittävyyttä koskevan päätöksen mukaisia tietosuojaviranomaisten valtuuksia puuttua tietojen siirtoon sovelletaan sellaisinaan. Tämä on nimenomaisesti kirjattu neuvoston allekirjoitusvaltuuksia koskevan päätökseen 4 ja 5 artiklaan.

Lentoyhtiöille velvollisuus PNR-tietojen käsittelemiseen ja siirtämiseen on aiheuttanut tarpeita varausjärjestelmien kehittämiseen. Esimerkiksi Finnair Oyj:lle on aiheutunut kustannuksia varausjärjestelmiin liittyen pull -menetelmällä toimivan varausjärjestelmän kehitys-, käyttö- ja transaktiokustannusten muodossa. Myöhemmin kustannuksia on aiheutunut varausjärjestelmän muuttamisesta siten, että pull -menetelmän sijasta voitaisiin käyttää push -menetelmää.

USA:n viranomaisia varten kehitetystä pull -menetelmällä toimivasta varausjärjestelmästä on aiheutunut Finnair Oyj:lle kehityskustannuksia noin 15 000 euroa. Käyttökustannukset ovat olleet noin 1 200 euroa kuukaudessa ja transaktiokustannukset noin 10 000 euroa kuukaudessa. Varausjärjestelmän muuttaminen siten, että käytettäisiin pull -menetelmän sijasta push -menetelmää, on aiheuttanut Finnair Oyj:lle noin 10 000 euron kustannukset.

USA:n vaatimukset heijastuvat myös muihin suomalaisiin lentoyhtiöihin kuin Finnairiin. Vaatimukset koskevat myös muun muassa tilauslentoja, jotka kulkevat Yhdysvaltojen ilmatilan kautta. Lisäksi vaatimukset on huomioitava lentoyhtiöissä, jotka myyvät toisten yhtiöiden Yhdysvaltoihin suuntautuvia lentoja.

Push -menetelmään siirtymisen jälkeen kuukausittaiset kustannukset tulevat Finnair Oyj:n mukaan olemaan huomattavasti pienemmät kuin nykyisin käytettävässä pull -menetelmässä. Push -menetelmää käytettäessä transaktiokustannukset olisivat vain noin 100 euroa kuukaudessa. Tulevista käyttökustannuksista Finnair Oyj ei ole vielä sopinut Amadeuksen kanssa, mutta ne tulevat todennäköisesti olemaan samaa luokkaa kuin nykyiset käyttökustannukset eli noin 1200 euroa kuukaudessa.

Ehdotuksella ei ole vaikutusta valtion talousarvioon.

6. Asian valmistelu

6.1. Sopimusneuvottelut

Uutta PNR-sopimusta koskevat neuvottelut alkoivat EY:n irtisanottua edellä selostetun EY:n tuomioistuimen tuomion johdosta aiemman PNR-sopimuksen päättymään 30 päivänä syyskuuta 2006. EU:n neuvosto valtuutti 27 päivänä kesäkuuta 2006 puheenjohtajavaltion käymään komission avustamana USA:n kanssa neuvotteluja uudesta korvaavasta sopimuksesta.

Suomi kävi EU:n puheenjohtajavaltiona komission avustamana neuvotteluja USA:n edustajien kanssa heinäkuusta 2006 alkaen. USA:n kannanmuodostuksen viivästyessä varsinaiset neuvottelut voitiin aloittaa vasta syyskuun alussa. Sopimusneuvotteluihin vaikutti olennaisella tavalla USA:n viranomaisten organisaation muuttuminen ja uuden terrorisminvastaisen lainsäädännön hyväksyminen vuonna 2004 tehdyn sopimuksen jälkeen. Sopimuksesta päästiin yhteisymmärrykseen 6 päivänä lokakuuta 2006. Sopimus parafoitiin EU:n puolelta Luxemburgissa samana päivänä pysyvien edustajien komitean (Coreper) käsiteltyä neuvottelutulosta. Neuvottelutulos esiteltiin myös oikeus- ja sisäasioiden neuvostolle samana päivänä. USA:n pääneuvottelija parafoi sopimustekstin samana päivänä Washingtonissa.

Yleisten asioiden neuvosto hyväksyi allekirjoitusvaltuudet 16 päivänä lokakuuta 2006, jolloin sopimus myös allekirjoitettiin EU:n puolesta Luxemburgissa. USA:n puolesta sopimus allekirjoitettiin Washingtonissa 19 päivänä lokakuuta 2006.

Sopimuksen allekirjoittamista koskeva neuvoston päätös sisältää säännöksen sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta sen allekirjoittamisesta lukien. Päätös sopimuksen lopullisesta hyväksymisestä unionin puolesta tehdään jäsenvaltioiden saatua valtionsisäiset menettelynsä päätökseen.

6.2. Esityksen valmistelu Suomessa

Sopimuksen neuvotteluvaiheessa asiaa on käsitelty EU-asioiden ministerivaliokunnassa 16 päivänä kesäkuuta ja 30 päivänä kesäkuuta 2006 sekä neuvottelutuloksen selvittyä kirjallisessa menettelyssä 11–12 päivänä lokakuuta 2006. Asiasta on annettu 6 päivänä heinäkuuta 2006 eduskunnalle tietoja U-kirjelmällä (U 41/2006 vp) sekä jatkokirjelmillä 14 päivänä heinäkuuta, 26 päivänä syyskuuta ja 9 päivänä lokakuuta 2006. Suuri valiokunta on lausumassaan (SuVP 42/2006 vp, 5 §) yhtynyt erityisvaliokuntien lausunnon mukaisesti valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan valtioneuvosto pitää tärkeänä ratkaista asia nopeasti ja siten turvata eurooppalaisten lentoyhtiöiden toimintaedellytykset monenvälisessä liikenteessä samalla, kun turvataan vähintään aikaisemman järjestelyn takaama tietosuojan taso. Lentoyhtiöitä ei voi jättää tilanteeseen, jossa vallitsisi sopimukseton tila. Suuri valiokunta on edelleen sopimuksen allekirjoittamista koskevan ehdotuksen käsittelyn yhteydessä todennut, että sillä ei ole huomauttamista valtioneuvoston toimintalinjaan. Valiokunta edellytti, että Suomi tekee EU:n neuvostossa EU:n perustamissopimuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen valtiosäännön edellyttämien menettelyjen käyttämisestä (SuVP 45/2006 vp, 15 §). Suomen neuvotteluvaltuuskunnassa on ollut ulkoasiainministeriön, oikeusministeriön ja valtioneuvoston EU-sihteeristön edustajat.

Ehdotus hallituksen esitykseksi on valmisteltu ulkoasiainministeriössä yhdessä oikeusministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa.

Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot sisäasiainministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, Ilmailuhallinnolta, Tietosuojavaltuutetun toimistolta ja Finnair Oyj:ltä. Lausunnot on otettu huomioon hallituksen esityksen valmistelussa.

7. Väliaikainen soveltaminen

Aiemman PNR-sopimuksen voimassaolon päättyminen 30 päivänä syyskuuta 2006 asetti erityisiä aikataulupaineita sekä neuvotteluille että asian käsittelylle EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa. Sopimusta valmisteltaessa otettiin huomioon todennäköisyys, että osa jäsenvaltioista joutuu noudattamaan SEU 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä, kun sopimus hyväksytään unionin puolesta. Määräyksen mukaan sopimus ei sido jäsenvaltiota, jonka edustaja ilmoittaa neuvostossa, että kyseisen jäsenvaltion on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Muut neuvoston jäsenet voivat sopia, että sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti.

Unionisopimuksen kyseistä määräystä on muutettu viimeksi Nizzan sopimuksella. Sitä koskeneen hallituksen esityksen mukaan määräystä muutettiin siten, että muut neuvoston jäsenet voivat tällaisessa tilanteessa sopia, että sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti. Aikaisemman määräyksen mukaan muut neuvoston jäsenet voivat sopia, että sopimusta sovelletaan niihin väliaikaisesti. Muutoksen jälkeen soveltamista ei siten ole enää rajattu niihin jäsenvaltioihin, joita sopimus sitoo (HE 93/2001 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi, että tällainen järjestely on varsinkin laajentuneen unionin oloissa käytännön välttämättömyys. Valiokunta piti tämän järjestelyn mahdollistamaa täysivaltaisuuden rajoitusta unionin jäsenvaltiolle vaikutukseltaan sillä tavoin vähäisenä, että se on sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (PeVL 38/2001 vp).

Koska jo etukäteen oli tiedossa, että osa jäsenvaltioista joutuu turvautumaan SEU 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun mahdollisuuteen noudattaa valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä, sisällytettiin sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta määräys sopimuksen voimaantulolausekkeeseen ja unionin neuvosto teki päätöksen väliaikaisesta soveltamisesta 16 päivänä lokakuuta 2006. Neuvoston pöytäkirjaan liitettiin lisäksi julistus, jossa todetaan, että jäsenvaltiot panevat sopimuksen väliaikaisesti täytäntöön olemassa olevien kansallisten lainsäädäntöjen puitteissa.

EU:n jäsenvaltioista Suomen lisäksi Tshekki, Saksa, Espanja, Latvia, Liettua, Luxemburg, Unkari, Malta, Alankomaat, Puola, Portugali ja Slovenia tekivät kyseisen PNR-sopimusta koskevan SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Sopimusvelvoitteen sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön

1.1. Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen sopimus lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle

Sopimuksen johdanto. Sopimuksen tavoite ei ole muuttunut aiemmasta PNR-sopimuksesta. Sopimuksen johdannon 1 kappaleessa tunnustetaan edelleen sopimuspuolten pyrkimys estää ja torjua tehokkaasti terrorismia ja kansainvälistä rikollisuutta.

Sopimuksen johdannon 2 kappaleen mukaan osapuolet tunnustavat, että yleisen turvallisuuden ja lainvalvonnan varmistamiseksi PNR-tietojen siirtämistä varten olisi laadittava säännöt. Kappaleen alku on muotoiltu EY-tuomioistuimen tuomion 56 kohdan mukaan. Aiemman sopimuksen mukaisesti myös uusi sopimus sisältää lentoyhtiöiden velvoitteen siirtää PNR-tietoa USA:lle. Aiemman PNR-sopimuksen perusteella ainoastaan sisäisen turvallisuuden ministeriön (Department of Homeland Security, DHS) alainen tulli- ja rajavalvontalaitos (CBP) oli oikeutettu vaatimaan PNR-tietoja. DHS:n organisaatio on kuitenkin muuttunut edellisten sopimusneuvottelujen jälkeen, ja osa tulli- ja rajavalvontalaitoksen aikaisemmin hoitamista tehtävistä kuuluu nyt muille DHS:n alaisille virastoille. Nämä muutokset oli perusteltua huomioida uudessa sopimustekstissä.

Nyt neuvotellussa sopimuksessa PNR-tietoon oikeutettujen viranomaisten joukkoa on laajennettu vastaamaan DHS:n uutta organisaatiota niin, että PNR-tiedot vastaanottavana tahona toimii CBP:n asemesta DHS, jonka määritelmä on sisällytetty johdannon 2 kappaleeseen. Määritelmän mukaan DHS tarkoittaa tässä sopimuksessa tulli- ja rajavalvontalaitosta (Bureau of Customs and Border Protection), Yhdysvaltojen maahanmuutto- ja tullilainvalvontavirastoa (U.S. Immigration and Customs Enforcement) sekä sisäisen turvallisuuden ministerin kabinettia ja sitä suoraan tukevia yksiköitä. Määritelmän ulkopuolelle on nimenomaisesti jätetty sisäisen turvallisuuden ministeriön muut osastot, kuten kansalaisuus- ja maahanmuuttovirasto (Citizenship and Immigration Services), liikenneturvallisuushallinto (Transportation Security Administration), Yhdysvaltojen salainen palvelu (United States Secret Service), Yhdysvaltojen rannikkovartiolaitos (United States Coast Guard) sekä liittovaltion pelastusvirasto (Federal Emergency Management Agency). EU:n tavoitteena oli huomioida DHS:n organisaatiossa tapahtuneet muutokset niin, että DHS:n sisäinen tiedonsaantioikeus pysyisi kuitenkin mahdollisimman rajattuna, jotta aikaisemman sopimuksen edellyttämä tietosuojan taso kyettäisiin yhä takaamaan.

Johdannon kolmannen kappaleen mukaan sopimuspuolet pitävät tärkeänä estää ja torjua terrorismia ja siihen liittyvää rikollisuutta sekä muita vakavia kansainvälisiä rikoksia siten, että perusoikeuksia ja -vapauksia ja erityisesti yksityisyyden suojaa kunnioitetaan. Neljännessä kappaleessa sopimuspuolet toteavat ottavansa huomioon ne USA:n lait ja säännökset, joiden nojalla kaikkien kansainvälistä matkustajaliikennettä USA:han tai USA:sta harjoittavien lentoyhtiöiden on annettava DHS:lle sähköinen pääsy matkustajarekisteritietoihin, jotka on kerätty ja tallennettu lentoyhtiön automaattisiin varaus- ja lähtöselvitysjärjestelmiin. Kyseiset johdantokappaleet vastaavat asiasisällöltään aiempaa sopimusta.

Viidennessä kappaleessa tunnustetaan perusoikeuksien kunnioittamista koskevan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdan huomioon ottaminen sekä erityisesti asiaan liittyvä oikeus henkilötietojen suojaamiseen. Tämä kappale korvaa edellisen sopimuksen johdantokappaleen, jossa viitattiin tietosuojadirektiiviin ja erityisesti sen 7 artiklan c alakohtaan. Muuttuneesta oikeusperustasta johtuen tietosuojadirektiiviin viittaaminen ei uudessa sopimuksessa ole mahdollista.

Kuudennessa kappaleessa viitataan Yhdysvaltojen asianomaiseen vuoden 2001 jälkeen annettuun lainsäädäntöön eli lentoliikenteen turvaamisesta vuonna 2001 annettuun lakiin, sisäisestä turvallisuudesta vuonna 2002 annettuun lakiin, tiedustelun uudistamisesta ja terrorismin estämisestä vuonna 2004 annettuun lakiin sekä asetukseen 13388, joka koskee USA:n hallituksen virastojen välistä yhteistyötä terrorismin torjunnassa. Aikaisemman sopimuksen johdantoon ei sisältynyt luetteloa lainsäädännöstä. Vuonna 2004 annettuihin sitoumuksiin sisältyy kuitenkin määräys, jonka mukaan sitoumukset eivät estä PNR-tietojen käyttöä lain edellyttämissä tilanteissa, ja että CBP ilmoittaa komissiolle sellaisen uuden lainsäädännön antamisesta USA:ssa joka vaikuttaa sitoumusten soveltamiseen (kohta 35). Kuudennessa kappaleessa luetellulla lainsäädännöllä on vaikutusta USA:n antamien sitoumusten tulkintaan, koska lainsäädäntö velvoittaa USA:n virastoja jakamaan tietoa keskenään. Yhdysvaltain lainsäädännön edellyttämä tietojen helpotettu jakaminen terrorismin torjunnasta vastaavien virastojen välillä edellyttää samalla takeita siitä, että tietosuojan taso ei laske. Kysymystä on käsitelty yksityiskohtaisesti DHS:n komissiolle ja neuvoston puheenjohtajalle lähettämässä kirjeessä, joka koskee sitoumusten tulkintaa.

Seitsemännessä kappaleessa todetaan aiempaa sopimusta vastaavasti, että sopimuspuolet ottavat huomioon Yhdysvaltojen virallisessa lehdessä julkaistut sitoumukset, jotka DHS panee täytäntöön. USA on ilmoittanut, että se jatkaa aiemmin antamiensa sitoumusten noudattamista, minkä on samalla katsottu merkitsevän, että DHS takaa PNR-tiedoille riittävän tietosuojan tason. Samalla pyritään takaamaan myös harmonisoitu lähestymistapa kaikissa unionin jäsenvaltioissa niin, että jäsenvaltioiden kansalliset tietosuojaviranomaiset tulkitsevat yhdenmukaisesti DHS:n soveltamien tietosuojasitoumusten riittävyyttä.

Kahdeksannen kappaleessa edellytetään Euroopan unionin varmistavan, että lentoyhtiöt, joilla on varausjärjestelmät Euroopan unionin alueella, aloittavat PNR-tietojen toimittamisen DHS:lle heti, kun se on teknisesti mahdollista. Siihen saakka USA:n viranomaisilla olisi kuitenkin oltava suora pääsy näihin tietoihin sopimuksen määräysten mukaisesti. Aiempi sopimus sisälsi vastaavan velvoitteen, mutta tiedot toimitettiin edellä selostetuin tavoin CBP:lle.

Yhdeksännessä kappaleessa vahvistetaan aiemman sopimuksen tavoin, että sopimus ei muodosta ennakkotapausta USA:n ja Euroopan unionin välillä eikä jommankumman sopimuspuolen ja jonkin toisen maan välillä PNR-tietojen tai muunlaisten tietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä tulevaisuudessa käytäville keskusteluille tai neuvotteluille.

Kymmenennessä kappaleessa todetaan kummankin sopimuspuolen sitoutuminen yhteistyöhön, jotta Euroopan unionista USA:han ennalta annettavien matkustajatietojen (Advance Passenger Information API), käsittelyyn löydettäisiin viipymättä tarkoituksenmukainen ja molempia tyydyttävä ratkaisu. Tämä vastaa aiempaa sopimusta.

Yhdennessätoista kappaleessa Euroopan unioni vahvistaa, että se ei estä PNR-tietojen siirtämistä Kanadan ja USA:n välillä ja että samaa periaatetta sovelletaan muihin vastaaviin PNR-tietojen käsittelemistä ja siirtämistä koskeviin sopimuksiin. Kyseinen kappale lisättiin johdantoon USA:n aloitteesta siksi, että EY:n ja Kanadan välinen PNR-tietojen siirtämistä koskeva sopimus mahdollistaa tietojen luovuttamisen Kanadan viranomaisilta USA:n viranomaisille vain, jos USA takaa tietosuojan riittävän tason. Tietojen luovuttaminen Kanadasta edelleen USA:lle perustuu siihen, että nyt käsiteltävänä olevan sopimuksen yhteydessä EU on saanut takeet USA:n viranomaisilta riittävästä tietosuojasta.

1 artikla. Artikla sisältää Euroopan unionille asetetun velvoitteen, jonka mukaan sen tulee varmistaa, että USA:han saapuvaa tai sieltä lähtevää kansainvälistä matkustajaliikennettä harjoittavat lentoyhtiöt käsittelevät varausjärjestelmissään olevia PRN-tietoja DHS:n edellyttämällä tavalla. Varmistuksen edellytyksenä on, että DHS noudattaa CBP:n vuonna 2004 antamia sitoumuksia sellaisina kuin ne tulkitaan myöhempien tapahtumien pohjalta. Asiasisällöltään artikla vastaa lähtökohtaisesti aiemman sopimuksen 2 ja 3 artiklaa. Aiemman sopimuksen 2 artiklassa viitattiin kuitenkin johdannon ensimmäisessä kappaleessa selostetulla tavalla DHS:n sijasta CBP:hen. Lisäksi PNR-tietoja tuli käsitellä komission riittävää tietosuojan tasoa koskeneen päätöksen mukaisesti ja tavalla, jota CBP edellytti USA:n lainsäädännön nojalla. Aiemman sopimuksen 3 artiklassa viitattiin komission edellä mainittuun päätökseen ja siihen, että sillä pannaan täytäntöön sen liitteenä olevat sitoumukset. Asiasisältö ei ole tältä osin uudessa sopimuksessa muuttunut, vaan artiklan muotoilu johtuu ennen kaikkea uuden sopimuksen oikeusperustasta. Koska komission aiempi päätös, jonka liitteenä olivat myös CBP:n sitoumukset, ei ole enää voimassa, on viittaus sitoumusten noudattamiseen pitänyt sisällyttää sopimukseen muussa muodossa. Artiklassa mainittuja sitoumuksia selostetaan tarkemmin jäljempänä jaksossa 1.2.

2 artikla. Artiklassa taataan DHS:n sähköinen pääsy lentoyhtiöiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella sijaitsevien varausjärjestelmien PNR-tietoihin (pull-järjestelmä). Pääsy taataan kuitenkin vain siihen saakka, kunnes käyttöön on otettu tyydyttävä järjestelmä, jolla lentoyhtiöt voivat toimittaa nämä tiedot DHS:lle (push-järjestelmä). Artikla vastaa asiasisällöltään aiemman sopimuksen 1 artiklaa. Aiemmassa sopimuksessa pääsy oli lisäksi kytketty edellä mainittuun sopimuksen hyväksymistä koskevaan neuvoston päätökseen.

3 artikla. Artikla sisältää syrjinnän kieltoa koskevan määräyksen, jonka mukaan DHS käsittelee saamansa PNR-tiedot ja kohtelee asianomaisia henkilöitä voimassa olevan Yhdysvaltojen lainsäädännön ja perustuslain määräysten mukaisesti ilman laitonta syrjintää, joka perustuisi erityisesti kansallisuuteen tai asuinmaahan. Artikla vastaa aiemman sopimuksen 4 artiklaa.

4 artikla. Sopimukseen on sisällytetty aiempaa sopimusta vastaavasti määräys siitä, että sopimuksen täytäntöönpanoa tarkastellaan yhdessä säännöllisesti. Aiemman yhteisösopimuksena tehdyn PNR-sopimuksen mukaan tarkastelun suorittivat CBP ja komissio. Uuden PNR -sopimuksen mukaan tarkasteluun osallistuvat sopimuspuolet eli EU ja USA. Sopimuksen täytäntöönpanon tarkastelusta sisältyy yksityiskohtaisempia sääntöjä sitoumusten 43 kohtaan.

5 artikla. Artiklassa määrätään vastavuoroisuusperiaatteesta. Jos Euroopan unionissa tai yhdessä tai useammassa sen jäsenvaltioista otetaan käyttöön lentomatkustajien tietojärjestelmä, jossa edellytetään lentoyhtiöiden antavan viranomaisille pääsy sellaisten matkustajien, joiden matkaan sisältyy lento Euroopan unioniin tai Euroopan unionista, PNR-tietoihin, DHS:n on mahdollisuuksien mukaan ja vastavuoroisuusperiaatetta noudattaen aktiivisesti kannustettava toimivaltansa piiriin kuuluvia lentoyhtiöitä tekemään yhteistyötä. Vastaava vastavuoroisuusperiaatteen toteava määräys sisältyi myös edellisen sopimuksen 6 artiklaan.

6 artikla. Artiklan mukaan DHS:n katsotaan tämän sopimuksen soveltamiseksi varmistavan riittävän suojan Euroopan unionista toimitettaville PNR-tiedoille, jotka koskevat USA:han saapuvaa tai USA:sta lähtevää kansainvälistä matkustajalentoliikennettä. Viittaus on tärkeä siksi, että EY:n tietosuojadirektiivin 25 artiklan mukaan henkilötietojen siirto kolmanteen maahan on mahdollista ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Useimmat jäsenvaltiot ovat tähän asti noudattaneet tietosuojadirektiivin periaatteita myös muilla kuin I pilarin tietosuojadirektiivin soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Näin ollen myös PNR-tietojen luovutuksiin sovellettaisiin yleisesti tietosuojadirektiivin periaatteita, vaikkei tähän ole EY-oikeudesta seuraavaa velvoitetta. Aikaisempaan sopimukseen ei sisältynyt vastaavaa määräystä siksi, että kyseinen toteamus sisältyi sopimuksen edellytyksenä olleeseen komission riittävää tietosuojan tasoa koskeneeseen päätökseen, joka oli tehty tietosuojadirektiivin 25 artiklan 6 kohdan nojalla. Oikeusperustan muutoksesta johtuen määräystä ei voida sisällyttää tietosuojadirektiivin nojalla tehtyyn komission päätökseen, sillä tuomioistuimen toukokuussa 2006 antaman tuomion mukaan kysymys on tietosuojadirektiivin ulkopuolelle jäävästä henkilötietojen käsittelystä. Sopimuksen 6 artiklaan sisältyvä määräys on tärkeä siksi, että se luo olettaman siitä, että niin kauan kun DHS soveltaa vuonna 2004 annettuja sitoumuksia, kansallisilla tietosuojaviranomaisilla ei ole perusteita puuttua tietojen luovutuksiin.

Kuten edellä johdannon kuudennen kappaleen perusteluissa todetaan, kyse on sopimuksen kannalta keskeisestä velvoitteesta, koska tietojen tehostettu jakaminen USA:n virastojen kesken edellyttää samalla lisätakeita siitä, että tietosuojan taso ei laske. Kysymystä on käsitelty yksityiskohtaisesti DHS:n komissiolle ja neuvoston puheenjohtajalle lähettämässä sitoumusten tulkintaa koskevassa kirjeessä, jota selostetaan tarkemmin jäljempänä jaksossa 1.2.

7 artikla. Artikla sisältää sopimuksen voimaantulomääräyksen sekä määräykset sen väliaikaisesta soveltamisesta, irtisanomisesta ja päättymisestä. Määräykset poikkeavat aiemmasta PNR-sopimuksesta sopimuksen muuttuneen oikeusperustan vuoksi. Määräysten mukaisesti sopimus tulee voimaan sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen asiaa koskevien sisäisten menettelyjensä päättämisestä. Euroopan unionin perustamissopimuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei sido jäsenvaltiota, jonka edustaja ilmoittaa neuvostossa, että kyseisen jäsenvaltion on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Suomi ilmoitti turvautuvansa kyseiseen mahdollisuuteen. Vastaavanlaisen ilmoituksen teki Suomen lisäksi 12 muuta jäsenvaltiota. Ilmoitus merkitsee sitä, että sopimuksen määräykset tulevat Suomea sitoviksi vasta, kun eduskunta on sopimuksen hyväksynyt. Suomi on aiemmin käyttänyt tätä mahdollisuutta muun muassa EU:n ja USA:n välisissä sopimuksissa rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ja keskinäisestä oikeusavusta (ks. HE 86/2005 vp). Aiempi PNR-sopimus tuli voimaan sopimuspuolten allekirjoituksella. Perusteita eduskunnan hyväksymisen edellyttämiselle selostetaan jäljempänä yksityiskohtaisten perustelujen jaksossa Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys.

Sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien. Euroopan unionin perustamissopimuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaan neuvoston jäsenet voivat sopia, että sopimusta sovelletaan väliaikaisesti silloin, kun joku jäsenvaltio ilmoittaa noudattavansa valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Sopimus sisältää erityisen määräyksen, jonka mukaan sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien. Suomen valtiosääntö ei sisällä nimenomaista säännöstä kansainvälisten sopimusten väliaikaisesta soveltamisesta. Jos sopimus sisältää esimerkiksi lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on väliaikaisen soveltamisen katsottu edellyttävän yleensä eduskunnan hyväksymistä ja voimaansaattamislakia. Neuvoston allekirjoituspäätökseen sisältyy nimenomainen määräys sopimuksen soveltamisesta väliaikaisesti ennen sopimuksen voimaantuloa. Neuvoston pöytäkirjaan liitettiin lisäksi julistus, jossa todetaan, että jäsenvaltiot panevat sopimuksen väliaikaisesti täytäntöön olemassa olevien kansallisten lainsäädäntöjen puitteissa. Aiempaan PNR-sopimukseen ei sisältynyt väliaikaista soveltamista koskevaa määräystä sen ollessa yhteisösopimus.

Kummallakin sopimuspuolella on oikeus milloin tahansa irtisanoa sopimus tai keskeyttää sen soveltaminen ilmoittamalla asiasta diplomaattiteitse. Sopimuksen irtisanominen tulee voimaan kolmenkymmenen päivän kuluttua siitä päivästä, jolloin asiasta on ilmoitettu toiselle sopimuspuolelle. Sopimuksen voimassaolo päättyy päivänä, jolloin mahdollista sopimuksen syrjäyttävää sopimusta aletaan soveltaa. Sopimuksen voimassaolo päättyy joka tapauksessa viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2007, ellei sopimusta jatketa sopimuspuolten välisellä keskinäisellä kirjallisella sopimuksella. Aiemman PNR-sopimuksen mukaan irtisanominen tuli voimaan yhdeksänkymmenen päivän kuluttua päivästä, jona sopimuksen päättämisestä on ilmoitettu toiselle osapuolelle. Sopimusta oli myös mahdollista muuttaa milloin tahansa sopimuspuolten välisellä kirjallisella sopimuksella.

Loppumääräykset. Artiklan mukaan sopimuksella ei ole tarkoitus poiketa Amerikan yhdysvaltojen eikä Euroopan unionin tai sen jäsenvaltioiden lainsäädännöstä eikä muuttaa sitä. Neuvoston päätös sopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta sisältää yksityiskohtaiset määräykset, joissa selvitetään, mitä tällä tarkoitetaan EU:n puolella erityisesti kansallisten viranomaisten toimivaltuuksien osalta (päätöksen 4 ja 5 artikla). Sopimuksella ei myöskään ole tarkoitus luoda tai taata millekään yksityiselle tai julkiselle henkilölle taikka osapuolelle minkäänlaisia oikeuksia tai etuja. Artikla vastaa asiasisällöltään aiemman sopimuksen 8 artiklaa.

Sopimus on tehty kahtena kappaleena englannin kielellä. Tämän lisäksi se laaditaan kaikilla Euroopan unionin virallisilla kielillä (espanja, hollanti, italia, kreikka, latvia, liettua, malta, portugali, puola, ranska, ruotsi, saksa, slovakki, sloveeni, suomi, tanska, tsekki, unkari ja viro). Sopimuspuolten hyväksyttyä kaikki edellä mainitut kielitoisinnot, ne ovat kaikki yhtä todistusvoimaisia kuin englanninkielinen toisinto. Määräys poikkeaa aiemmasta sopimuksesta sikäli, että uusi sopimus on kiireellisestä aikataulusta johtuen tehty ensin ainoastaan englanninkielellä ja muut kieliversiot sopimuspuolet hyväksyvät myöhemmin. Aiempi sopimus laadittiin suoraan kaikilla EU:n virallisilla kielillä, jonka vuoksi aiempi sopimus sisälsi lisäksi määräyksen siitä, että sopimuksen tulkinnan ollessa ristiriitainen, englanninkielinen sopimusteksti on ratkaiseva. Koska hallituksen esitystä kirjoitettaessa molempien sopimuspuolten hyväksyntää suomen- ja ruotsinkielisille toisinnoille ei ole vielä saatu, esityksen liitteenä on näiden kielitoisintojen lisäksi myös todistusvoimainen englanninkielinen sopimusteksti.

1.2. Sitoumusten tulkintaa koskeva kirje

Sopimusneuvotteluissa käsiteltiin myös CBP:n vuonna 2004 antamien sitoumusten tulkintaa, jotka sisältyivät komission päätökseen 2004/535/EY. Sitoumukset sisältävät ne edellytykset, joilla USA:n hallinto käsittelee sopimuksen alaisia PNR-tietoja. Koska EY-tuomioistuimen toukokuussa antaman tuomion mukaan aiemman PNR-sopimuksen soveltaminen lakkasi 30 päivänä syyskuuta 2006, neuvotteluaikataulu oli tiukka. Kumottu PNR-sopimus olisi umpeutunut vuoden 2007 aikana, ja koska tavoitteena oli neuvotella ainoastaan aikaisemman sopimuksen korvaava järjestely, joka myös päättyisi vuoden 2007 aikana, sopimusta pyrittiin muuttamaan mahdollisimman vähän. Tästä syystä tavoitteena oli, että vuonna 2004 annettujen sitoumusten soveltamista voitaisiin jatkaa ja että niiden sisältöön palattaisiin neuvoteltaessa vuonna 2007 voimaan tulevasta pysyvämmästä PNR-järjestelmästä.

Neuvottelujen aikana kävi ilmeiseksi, että uuden PNR-sopimuksen syntymisen edellytyksenä on sitoumusten tulkintaa koskevien lausumien sisällyttäminen kirjeeseen, jonka DHS lähettää EU:n neuvottelijoille. Tämä oli tarpeellista siksi, että vuonna 2004 annettuihin sitoumuksiin sisältyy määräys, jonka mukaan sitoumukset eivät estä PNR-tietojen käyttöä lain edellyttämissä tilanteissa (kohta 35). Sitoumusten mukaan CBP:n tuli ilmoittaa komissiolle sellaisen uuden lainsäädännön antamisesta USA:ssa, joka vaikuttaa sitoumusten soveltamiseen. DHS toimitti sähköisesti 11 päivänä lokakuuta 2006 komissiolle ja EU:n neuvoston puheenjohtajavaltiolle kirjeen, joka otettiin EU:n puolella tiedoksi. Kirje ei ole muodollisesti osa PNR-sopimusta, vaan sen sisältö on katsottava USA:n viranomaisten yksipuoliseksi tulkinnaksi CBP:n vuonna 2004 antamista sitoumuksista.

Kirjeen pääasiallinen sisältö

USA:n viranomaisten muuttuneen organisaation vuoksi sähköinen pääsy PNR-tietoihin koskee jatkossa DHS:ää, jolla tarkoitetaan tässä yhteydessä tulli- ja rajavalvontalaitosta (CBP), maahanmuutto- ja tullilainvalvontavirastoa (ICE), sisäisen turvallisuuden ministerin kabinettia ja sitä suoraan tukevia yksiköitä, mutta ei ministeriön muita osastoja. Määritelmä sisältyy myös varsinaisen sopimuksen johdantoon.

Matkustajarekisteritietojen vaihtaminen ja luovuttaminen

Kirjeessä kiinnitetään huomiota sitoumusten kohtaan 35, jonka mukaan mikään lauseke ei estä PNR-tietojen käyttöä tai antamista rikosoikeudellisissa menettelyissä tai muissa lain edellyttämissä tilanteissa. Sitoumuksia on kirjeen mukaan tulkittava ja sovellettava siten, että ne eivät estä sisäisen turvallisuuden ministeriötä vaihtamasta PNR-tietoja USA:n muiden viranomaisten kanssa, jotka ehkäisevät tai torjuvat terrorismia tai siihen liittyviä rikoksia. Ministeriö helpottaa PNR-tietojen luovuttamista näille viranomaisille antamatta kuitenkaan suoraa sähköistä pääsyä tietoihin. DHS varmistaa, että nämä viranomaiset noudattavat vastaavia tietosuojamääräyksiä kuin DHS.

Ennalta tapahtuva pääsy matkustajarekisteritietoihin

Ennalta tapahtuvaa pääsyä matkustajarekisteritietoihin tarkennetaan selostamalla poikkeustapauksia, joissa tietoja voidaan saada aikaisemmin kuin 72 tuntia ennen lennon lähtöä. Tietojen saannin on oltava välttämätöntä estääkseen tai torjuakseen terrorismia ja siihen liittyviä rikoksia, muita vakavia luonteeltaan rajat ylittäviä rikoksia mukaan lukien järjestäytynyt rikollisuus sekä pakenemista pidätykseltä tai vankeudesta edellä mainittujen rikosten johdosta. Lisäksi edellytetään, että tietojen varhaisella saannilla todennäköisesti torjuttaisiin erityinen uhka, joka kohdistuu lentoon, useaan lentoon, reittiin tai edellä mainittuihin rikoksiin liittyviin muihin olosuhteisiin.

Kirjeessä DHS sitoutuu suorittamaan tietojen antamiseen perustuvaa järjestelmää (push-järjestelmä) koskevat testaukset vuoden 2006 loppuun mennessä ainakin yhdellä kehitteillä olevalla järjestelmällä edellyttäen, että testattava malli täyttää DHS:n asettamat tekniset vaatimukset.

Tietojen säilytys

Tietojen säilytystä koskeviin kysymyksiin on tarkoitus palata seuraavissa sopimusneuvotteluissa. Tämän sopimusjärjestelyn puitteissa siinä ei tapahdu muutoksia. Seuraavissa neuvotteluissa tullaan käsittelemään muun muassa kysymystä tietojen tuhoamisajankohdasta, koska sopimuksen voimassaolo päättyy ennen ajankohtaa, jona tietoja on sitoumusten 15 kohdan mukaan tuhottava (3 ja puoli vuotta). Tiedossa on, että USA aikoo esittää seuraavissa neuvotteluissa, että tietoja voitaisiin säilyttää pidempään kuin nykyinen järjestelmä sallii.

Yhteinen arviointi

Myös yhteistä arviointia koskeviin kysymyksiin on tarkoitus palata seuraavissa sopimusneuvotteluissa ottaen huomioon syyskuussa 2005 suoritettu sitoumusten kattava yhteinen analyysi ja sopimuksen voimassaolon päättyminen ennen seuraavaa yhteistä arviointia.

Tietokentät

Luovutettavan PNR-tiedon (tietokenttien) määrä uudessa sopimusjärjestelyssä on sama kuin aiemmin eli 34. Tällä hetkellä USA saa kanta-asiakaskentästä vain tiedot lentomailien määrästä ja osoitteista. Vuonna 2004 annettujen sitoumusten 7 kohdan mukaan CBP kuulee komissiota, jos se haluaa tietoonsa uusia tietokenttiä. Sitoumuksia koskevassa kirjeessään DHS ilmoittaa kanta-asiakastietoja käsittelevään tietokenttään liittyen, että sillä on tarve saada käyttöönsä myös kanta-asiakasnumero sekä muut kentässä mahdollisesti annettavat 34 tietokentän luettelossa mainitut tiedot. DHS katsoo kirjeessään, että kyseisellä kirjeellä USA:n katsotaan täyttäneen 7 kohdan mukainen kuulemisvelvoite.

Rekisteröidyn tai muiden henkilöiden elintärkeät edut

Sitoumukset eivät estä pääsyä PNR-tietoihin ja niiden käyttöä silloin, kun kyseessä on rekisteröidyn tai muun henkilön elintärkeä etu. Kirjeen mukaan ”elintärkeillä eduilla” tarkoitetaan tilanteita, joissa rekisteröidyn tai muiden henkilöiden henki voi olla vaarassa. Tällöin pääsy välttämättömiin tietoihin on sallittua sen varmistamiseksi, että ne, joilla saattaa olla vaarallinen tartuntatauti tai jotka saattavat olla alttiina vaaralliselle tartuntataudille, voidaan tunnistaa ja paikantaa nopeasti sekä antaa asiasta heille tieto viipymättä. Kirjeessä todetaan, että kyseisiä tietoja suojellaan niiden luonteen edellyttämällä tavalla ja niitä käytetään ehdottomasti vain niihin tarkoituksiin, joita varten ne on saatu.

2. Lakiehdotuksen perustelut

Laki Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

1 §. Pykälä sisältää säännöksen siitä, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §. Pykälä sisältää asiasisältöisen toimeenpanosäännöksen, jolla velvoitetaan USA:han saapuvaa tai USA:sta lähtevää kansainvälistä matkustajalentoliikennettä harjoittavat lentoyhtiöt käsittelemään ja siirtämään varausjärjestelmissään olevia PNR- eli matkustajarekisteritietoja 1 §:ssä mainitun sopimuksen määräysten mukaisesti.

3 §. Pykälän mukaan lain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Koska voimaansaatettavana on sopimus, jossa EU on sopimuspuolena, lain täytäntöönpanoa on pidettävä EU:ssa tehtyyn päätökseen liittyvänä Suomen toimenpiteenä, jolloin lain voimaantulosta säädetään perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella (PeVL 49/2001 vp). Sopimusta sovelletaan sen määräysten mukaisesti väliaikaisesti sopimuksen allekirjoittamisesta lukien. Pykälään sisältyy sen vuoksi säännös, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.

3. Voimaantulo

Sopimus tulee voimaan sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toiselleen saattaneensa sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien. Sopimus voidaan irtisanoa tai sen soveltaminen keskeyttää kumman tahansa sopimuspuolen ilmoituksella. Sopimus on voimassa, kunnes uutta sopimusta aletaan soveltaa. Voimassaolo päättyy kuitenkin viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2007, ellei sopimusta jatketa sopimuspuolten välisellä keskinäisellä kirjallisella sopimuksella. Sopimuksella ei ole tarkoitus poiketa USA:n tai EU:n taikka EU:n jäsenvaltioiden lainsäädännöstä. Sopimuksella ei luoda yksityisille tai julkisille tahoille oikeuksia tai etuja. Sopimus allekirjoitetaan englannin kielellä. Muista EU:n virallisilla kielillä tehdyistä toisinnoista tulee todistusvoimaisia sen jälkeen, kun sopimuspuolet ovat ne hyväksyneet.

Ehdotettu sekamuotoinen voimaansaattamislaki on tarkoitus saattaa voimaan valtioneuvoston asetuksella samanaikaisesti kuin itse sopimus tulee voimaan. Valtioneuvoston asetuksella voidaan kuitenkin säätää, että lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.

4. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

EU:n ja USA:n välinen PNR-sopimus on tehty unionisopimuksen 24 ja 38 artiklan nojalla. Unionisopimuksen 24 artiklan mukaan tehdyt sopimukset sitovat unionia ja sen sopimuskumppaneita. Unionisopimuksen nimenomaisen määräyksen mukaan sen 24 artiklan nojalla tehdyt sopimukset sitovat unionin toimielimiä. Tällaiset sopimukset velvoittavat myös unionin jäsenvaltioita. Unionisopimuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei kuitenkaan sido jäsenvaltiota, joka ilmoittaa neuvostossa, että sen on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Suomi on antanut sopimuksen allekirjoittamista koskevan unionin neuvoston päätöksen yhteydessä tällaisen ilmoituksen. Ilmoitus merkitsee sitä, että sopimus ei tule Suomea sitovaksi ennen kuin eduskunta on käsitellyt sopimuksen Suomen perustuslain edellyttämällä tavalla.

Unionisopimuksen 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuista valtiosäännön mukaisista menettelyistä on esitetty erilaisia tulkintoja, mukaan luettuna näkemykset, joiden mukaan ne eivät merkitse samanlaisen ratifiointimenettelyn noudattamista kuin kyseisen jäsenvaltion tehdessä yksin tai yhdessä yhteisön kanssa kansainvälisen sopimuksen. Tämän näkemyksen tueksi on todettu, että jos jäsenvaltioiden suorittamaa ratifiointia (tai hyväksymistä) olisi pidetty tarpeellisena tämän artiklan nojalla tehtyjen sopimusten osalta, olisi sopimukseen sisällytetty nimenomainen määräys, jonka mukaan sopimukset olisi ollut tehtävä jäsenvaltioiden puolesta. Tämän johdosta on katsottu, että silloin, kun jäsenvaltio käyttää tätä mahdollisuutta hyväkseen, neuvosto voi tehdä sopimuksen unionin puolesta vasta, kun kyseinen jäsenvaltio on saanut sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien.

Eduskunnan käsiteltäväksi on annettu tähän mennessä kaksi sopimusta, joissa Suomi vetoaa valtiosääntönsä edellyttämiin menettelyihin. Eduskunnan hyväksymistä on pyydetty hallituksen esityksellä HE 86/2005 vp rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ja keskinäisestä oikeusavusta Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä tehdyille sopimuksille. Esityksessä on sovellettu perustuslain 94 ja 95 §:ää.

Kysymys valtiosäännön mukaisten menettelyjen noudattamisesta on ratkaistava käsiteltävänä olevan sopimuksen sisällön perusteella. Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla.

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu perustuslakivaliokunnan lausuntojen mukaan lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla, 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (esim. PeVL 11/2000 vp ja 12/2000 vp).

PNR-sopimuksessa määrätään henkilötietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella sijaitsevista varusjärjestelmistä.

Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain lakiviittaus edellyttää lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I), mutta jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen sisältävä säännös, jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla säädetään (esimerkiksi PeVL 51/2002 vp, s. 2/I ja PeVL 35/2004 vp, s. 2/I).

Perustuslakivaliokunnan käytännön (esimerkiksi PeVL 14/2002 vp, s. 2) mukaan lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Lainsäätäjän harkintaa sitoo se, että henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita rekisteröinnissä ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset tietojen luovutettavuus mukaan luettuna sekä tietojen säilytysaika henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturva, minkä lisäksi näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee olla kattavaa ja yksityiskohtaista (esimerkiksi PeVL 51/2002 vp, s. 2/I ja PeVL 35/2004 vp, s. 2/II).

PNR-sopimus sisältää määräyksiä useista edellä mainituista seikoista, joita perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina. Myös sopimuksessa lentoliikenteen harjoittajille asetetusta velvoitteesta käsitellä PNR-tietoja on Suomessa vallitsevan kasityksen mukaan säädettävä lailla.

Henkilötietolain (523/1999) 22 §:n mukaan henkilötietoja voidaan siirtää Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. PNR-sopimuksen mukaan DHS:n katsotaan takaavan PNR-tietojen osalta tietosuojan riittävän tason. Tulkinta nojautuu siihen, että DHS ilmoituksensa mukaisesti noudattaa PNR-tietojen käsittelyssä vuonna 2004 annettuja tietojen käsittelyä koskevia sitoumuksia.

Sopimus sisältää edellä mainituilla perusteilla lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ja vaatii perustuslain 94 §:n mukaan eduskunnan hyväksymisen.

Sopimus ei edellä olevin perustein koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä esitykseen sisältyvä lakiehdotus koske perustuslakia sen 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimus voidaan näin ollen hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

Eduskunta hyväksyisi Luxemburgissa 16 päivänä lokakuuta 2006 ja Washingtonissa 19 päivänä lokakuuta 2006 Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen.

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §

Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle Luxemburgissa 16 päivänä lokakuuta 2006 ja Washingtonissa 19 päivänä lokakuuta 2006 tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.


2 §

Amerikan yhdysvaltoihin saapuvaa tai Amerikan yhdysvalloista lähtevää kansainvälistä matkustajaliikennettä harjoittavien lentoyhtiöiden on käsiteltävä ja siirrettävä varausjärjestelmissään olevia PNR- eli matkustajarekisteritietoja edellä 1 §:ssä mainitun sopimuksen määräysten mukaisesti.


3 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että tätä lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.




Helsingissä 17 päivänä marraskuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkoasiainministeri
Erkki Tuomioja

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.