Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 165/2006
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta sekä toimeentulotuesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta

StVM 23/2006

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulotuesta annettua lainsäädäntöä. Kokeilua, jonka tarkoituksena on ollut selvittää, mitä vaikutuksia toimeentulotukea saavien työllistymiseen ja tuen määrään on sillä, että osa tukea saavien ansiotuloista jätetään ottamatta huomioon tukea myönnettäessä ehdotetaan jatkettavaksi vuoden 2008 loppuun saakka. Lisäksi muutoksenhakua koskevaan pykälään esitetään tehtäväksi lakitekninen korjaus.

Esitys liittyy valtion vuoden 2007 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007.


PERUSTELUT

1. Nykytila ja sen arviointi

Toimeentulotuessa huomioon otettavista tuloista on säädetty toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997, jäljempänä toimeentulotukilaki) 11 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tuloina otetaan huomioon henkilön ja perheenjäsenten käytettävissä olevat tulot. Pykälän 2 momentissa säädetään niin sanotuista etuoikeutetuista tuloista eli tuloista, joita ei oteta huomioon tukea myönnettäessä. Näitä ovat muun muassa vähäisiksi katsottavat avustukset ja ansiotulot, alle 18-vuotiaan lapsen säännölliset tulot, siltä osin kuin ne ylittävät hänen osaltaan toimeentulotukeen oikeuttavat menot sekä asiakkaan tulot siltä osin. kuin ne vastaavat työmatkamenoja ja muita työssäkäynnistä aiheutuvia menoja. Niin sanottua etuoikeutettua tuloa on myös kunnan harkitsema osa ansio- tai yrittäjätuloista, joiden hankkimisen voidaan katsoa edistävän tuen saajan omatoimista selviytymistä sekä eräät sosiaaliturvaetuudet, kuten äitiysavustus, eläkkeensaajien hoitotuki, vammaistuki ja lapsen hoitotuki.

Käytännössä toimeentulotukea myönnettäessä tuen hakijan ansiotulot otetaan yleensä huomioon täysimääräisesti. Siten, jos toimeentulotuen saaja tukikuukauden aikana saa esimerkiksi 200 euroa ansiotuloa, saa hän vastaavasti 200 euroa vähemmän toimeentulotukea.

Huhtikuun 1 päivänä 2005 voimaan tulleella lailla toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (49/2005) toimeentulotukilain 11 §:ään lisättiin väliaikaisesti uusi 3 momentti, jonka mukaan toimeentulotukea hakevan henkilön tai perheen ansiotuloista vähintään 20 prosenttia, kuitenkin enintään 150 euroa kuukaudessa jätetään ottamatta huomioon tukea myönnettäessä. Säännösmuutos on voimassa vuoden 2006 loppuun saakka. Muutoksella on toteutettu koko maata koskeva kokeilu, jossa on tarkoitus selvittää, mitä vaikutuksia toimeentulotukea saavien työllistymiseen ja tuen määrään on sillä, että osa tukea saavien ansiotuloista jätetään ottamatta huomioon tukea myönnettäessä.

Nyt käynnissä oleva kokeilu alkoi 1 päivänä huhtikuuta 2002, jolloin tuli voimaan ensimmäinen, kolme vuotta voimassa ollut kokeilulaki (1410/2001). Ensimmäisen kokeiluvaiheen aikana, vuoden 2005 maaliskuun loppuun saakka, huomiotta jätettävän tulon enimmäisraja oli 100 euroa kuukaudessa.

Tuensaajataloudella tarkoitetaan yhden henkilön taloutta tai toimeentulotukilain 3 §:n määritelmän mukaista perhettä. Etuoikeutetun tulon maksimimäärä on siten kotitalouskohtainen. Esimerkiksi kahden henkilön taloudessa voi tuloja olla molemmilla, mutta puolisoiden yhteenlaskettu etuoikeutettu tulo voi olla korkeintaan 150 euroa kuukaudessa. Etuoikeutetun tulon enimmäismäärä on siten sama riippumatta siitä, onko samassa taloudessa tulonsaajia yksi vai useampia. Säännöksen tarkoittamaksi ansiotuloksi katsotaan muun muassa työsuhteen perusteella maksettava palkka ja siihen rinnastettava tulo. Lisäksi ansiotuloa on ammatinharjoittajana tai yrittäjänä hankittu tulo. Ansiotulona pidetään myös esimerkiksi luonnontuotetuloa ja omaishoitajalle maksettavaa palkkiota. Sen sijaan lasten kotihoidon tuki, eläke tai vastaavat etuudet eivät ole tässä kohdassa tarkoitettua tuloa.

Jos ansiotulot otettaisiin täysimääräisesti huomioon toimeentulotuessa, on oletettavaa, etteivät työelämän ulkopuolella olevat toimeentulotukea saavat henkilöt mielellään ottaisi vastaan esimerkiksi tilapäistä työtä, josta maksetaan vähän, koska se ei lisää lainkaan heidän käytettävissään olevien tulojen määrää. Kokeilun keskeisenä tavoitteena onkin ollut edistää toimeentulotukea saavien työllistymistä. Kokeilun ensimmäistä vaihetta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 155/2001 vp) oletettiin, että osa ilman ansiotuloja olevista toimeentulotuen saajista haluaisi ottaa vastaan myös vähäiset kuukausittaiset tulot antavaa työtä, jos heidän käytettävissään olevat tulot lisääntyisivät.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimus- ja kehittämiskeskus Stakes teki sosiaali- ja terveysministeriön pyynnöstä selvityksen etuoikeutetun tulon kokeilusta. Tutkimuksessa toimeentulotukiasiakkaiden käyttäytymismuutoksia arvioitiin rekistereihin perustuvan seurannan avulla. Tutkijoiden käytössä oli Stakesin toimeentulotukirekisteri sekä kuuden kaupungin toimeentulotuen asiakasjärjestelmän rekisteri. Näiden avulla muodostettiin paneeliaineistoja. Aineistoissa tarkasteltiin toimeentulotukiasiakkaiden työtulojen saannissa tapahtuneita muutoksia. Heikki Hiilamon, Jouko Karjalaisen, Mikko Kauton ja Antti Parpon tekemän tutkimuksen (Tavoitteena kannustavampi toimeentulotuki. Tutkimus toimeentulotuen lakimuutoksesta. Stakes, Tutkimuksia 139, 2004) mukaan kokeilun tulokset ovat olleet melko vaatimattomat.

Antti Parpo on edelleen artikkelissaan ”Toimeentulotuen muutokset ja kotitalouksien tulonmuodostus” (Yhteiskuntapolitiikka 71 (2006):1, s. 41—58) arvioinut, miten etuoikeutetun tulon enimmäismäärän korotus 100 eurosta 150 euroon on vaikuttanut toimeentulotuen saajien työnteon kannustavuuteen ja tulonmuodostukseen. Lisäksi artikkelissa on tutkittu uudistuksen vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon. Arvioinnin perusteena on käytetty esimerkkiperhelaskelmia.

Lainmuutoksen myönteisiä vaikutuksia ovat olleet toimeentulotukiasiakkaiden aikaisempaa oikeudenmukaisempi kohtelu, työssäkäyvien asiakkaiden toimeentulotuen kohtuullisempi taso, kannustavuuden lisääntyminen sekä etuoikeutetun tulon käyttö sosiaalityön välineenä.

Stakesin selvitysten mukaan kokeilun aikana toimeentulotukiasiakkaiden työtulojen saanti lisääntyi. Muutos oli kuitenkin vähäinen. Työtulojen hankkiminen yleistyi, mutta samaan aikaan saajien kokonaismäärässä ei tapahtunut suuria muutoksia. Tämä johtuu siitä, että monet menettivät työtulonsa. Samaan tulokseen viittasivat myös poikkileikkaustarkastelut.

Kokeilulain niukkoja vaikutuksia työtulojen saantiin voi selittää työtilaisuuksien puute ja etuoikeutetun tulon vähäinen määrä. Tulos voi selittyä myös sillä, ettei kokeilulaki tuonut muutosta kaikkien työssä käyvien asiakkaiden tilanteeseen, koska jo aikaisemmin vähäisiä tuloja oli jätetty ottamatta huomioon. Lisäansioiden hankkiminen ei myöskään ole kaikille toimeentulotuen saajille houkuttelevaa, koska se voi aiheuttaa päällekkäisiä etuuksia saaville lisätyötä, epävarmuutta ja tulojen epäsäännöllisyyttä. Voi myös olla, että toimeentulotuen asiakkaiden työssäkäyntivalmiudet eivät riitä työmarkkinoille siirtymiseen. Lisäksi tutkimuksella on vaikeaa selvittää millä tavoin monet eri muuttujat esimerkiksi työmarkkinoilla vaikuttavat ihmisten työllistymiseen.

Tutkimuksen perusteella voitiin yhteenvetona todeta, että kokeilulailla on ollut enemmän hyödyllisiä kuin haitallisia vaikutuksia. Kokeilun tulokset eivät vastanneet suurimpia odotuksia, mutta eivät myöskään toteuttaneet siihen kohdistuneita pelkoja. Kokeilua valmisteltaessa oletettiin esimerkiksi selvästi suurempaa lisäystä toimeentulotuen asiakasmääriin ja kustannuksiin, kuin saatujen tulosten perusteella niihin on tullut.

Laskennallisesti etuoikeutettu tulo on ollut yksinomaan myönteinen uudistus toimeentulotukiasiakkaille. Se lisää käytettävissä olevia tuloja niillä, joilla on työtuloja, ja lisää siten tuen kannustavuutta. Lisäksi kokeilu on poistanut tilanteet, joissa työtulot eivät parantaneet toimeentulotuen saajan nettotuloja lainkaan. Samaan aikaan uudistus täsmensi kuntien menettelyjä ja sitä kautta paransi asiakkaiden oikeudenmukaista kohtelua, koska etuoikeutettu tulo on otettava huomioon samalla tavoin kaikkien asiakkaiden kohdalla, eikä se perustu sosiaalityöntekijöiden harkintaan kuten aikaisempi menettely. Sosiaalityössä etutulokokeilua on voitu käyttää työvälineenä kun on haluttu ohjata ja kannustaa asiakasta hankkimaan itselleen työtuloja.

Tutkijoiden mukaan kokeilusta on ollut asiakkaille myös epäedullisia seurauksia, kun kokeilu on joissain tilanteissa johtanut aikaisempaa tiukempaan tuloharkintaan: Joissakin kunnissa lakipykälää on sovellettu kaavamaisesti eikä etuoikeutetun tulon myöntämisessä ole sovellettu mahdollisuutta jättää tuloista huomioon ottamatta enempää kuin 20 prosenttia. Kokeilu on myös joissakin tapauksissa heikentänyt työssäkäyvien toimeentulotuen asiakkaiden tilannetta niissä kunnissa, joissa ennen kokeilua on saatettu jättää ottamatta huomioon enemmän kuin 20 prosenttia työtuloista tai huomioon otetuista tuloista vähennetty määrä on ollut suurempi kuin 100 tai 150 euroa.

Kokeilu ei ole täyttänyt sille asetettuja odotuksia siinä mielessä, että etuoikeutetun tulon huomiotta jättämisellä on ollut vain vähäinen vaikutus ensi- ja viimesijaisten etuuksien keskinäiseen suhteeseen, eikä sillä ei ole ollut suuria kannustin- tai työllisyysvaikutuksia.

Vaikka kokeilun tulokset ovat jääneet aika vaatimattomiksi, kokeilu ei toisaalta ole aiheuttanut merkittäviä julkisia kustannuksia: kuntien toimeentulotukimenot ovat kasvaneet vain aavistuksen. Samaan aikaan kunnille ja valtiolle ei ole kertynyt säästöjä asumistuesta tai työmarkkinatuesta eikä kokeilu ole sanottavasti vaikuttanut verotuloihin.

2. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Toimeentulotukilain 11 §:n 3 momentin voimassaoloaikaa ehdotetaan jatkettavaksi kahdella vuodella.

Vaikka niin sanottua etuoikeutettua tuloa koskevan kokeilun myönteiset vaikutukset ovat jääneet vaatimattomiksi, eikä esimerkiksi vaikutuksia asiakkaiden työllistymiseen ole voitu tutkimuksessa kiistattomasti osoittaa, kokeilu on kuitenkin hyödyttänyt joitakin asiakkaita, erityisesti yksinhuoltajaäitejä. Lainmuutoksesta kunnille aiheutuneet kustannukset ovat myös olleet luultua vähäisempiä. Kokeilusta tehtiin tutkimus, kun kokeilu oli ollut voimassa vain seitsemän kuukautta. On siis tarkoituksenmukaista jatkaa kokeilua myös sen vuoksi, että saadaan tietoa kokeilun vaikutuksista pitemmällä aikavälillä.

Uudistus parantaisi työssäkäyvien toimeentulotukiasiakkaiden asemaa. Tavoitteena on myös edelleen tehdä pienten ansiotulojen hankinnasta mielekkäämpää toimeentulotuen asiakkaille. Tätä kautta joillekin asiakkaille voi avautua mahdollisuus myös säännölliseen kokopäivätyöhön, jolloin heillä ei mahdollisesti olisi enää tarvetta turvautua toimeentulotukeen.

3. Muut ehdotukset

Toimeentulotukilakia viimeksi muutettaessa siihen lisättiin lailla 1218/2005 uudet säännökset perustoimeentulotuen valtionosuudesta. Tässä yhteydessä muutoksenhakua koskevasta 24 pykälästä on epähuomiossa jäänyt pois maininta, että lääninhallituksen valtionosuusasioissa tekemiin päätöksiin ei saa hakea valittamalla muutosta. Kyseinen maininta ehdotetaan nyt lisättäväksi lakiin. Pykälän 2 momentissa on erikseen säädetty oikaisuvaatimusmenettelystä mainittuja päätöksiä koskien.

4. Esityksen vaikutukset

4.1. Valtiontaloudelliset vaikutukset

Stakesin ennakkotilaston mukaan vuonna 2005 toimeentulotukea maksettiin noin 238 000 kotitaloudelle, joissa oli noin 380 000 henkilöä. Toimeentulotukea saaneiden kotitalouksien määrä väheni 5 prosenttia edellisestä vuodesta. Kuntien toimeentulotuen bruttomenot olivat vuonna 2005 noin 440 miljoonaa euroa. Myös menot supistuivat 5 prosenttia vuoteen 2004 verrattuna. Valtionosuus näihin menoihin on laskennallinen, mutta vuoden 2005 valtionosuusprosentin (32,99 %) mukaan sen määrä oli noin 145 miljoonaa euroa.

Stakesin vuotta 2004 koskevien tilastotietojen mukaan toimeentulotuen saajista (yhteensä noin 250 000 kotitaloutta) noin 8 800 kotitaloudella (9 %) oli ansiotuloja. Työmarkkinatukea sai 45 900 (47 %) kotitaloutta ja asumistukea 56 582 (57,8 %) kotitaloutta. Kotitalouksista noin 9 100 (9 %) oli tulottomia. Muita tulonlähteitä olivat lapsilisät (15 900, 16 %), eläkkeet (12 600, 13 %) sekä esimerkiksi yrittäjätulot, ansiosidonnainen päiväraha, koulutustuki, opintotuki ja elatusapu. Niin sanotun etutulokokeilun ensimmäistä vaihetta koskevassa hallituksen esityksessä 155/2001 vp arvioitiin, että kuntien toimeentulotukimenot olisivat kokeilun aikana lisääntyneet noin 15 miljoonaa euroa. Uudistuksen seurauksena arvioitiin noin 12 000:n ilman ansiotuloja olevan toimeentulotuen saajan hakeutuvan työelämään, minkä johdosta heidän tulonsa olisivat kasvaneet. Tämän seurauksena valtion asumistukimenojen ja työttömyysturvamenojen arvioitiin alenevan. Myös verotulojen, lähinnä kunnallisveron tuoton arvioitiin lisääntyvän, mikä olisi lisännyt kokonaistaloudellista säästöä. Kuten aiemmin on todettu, nämä arviot eivät toteutuneet. Uusia asiakkaita ilmaantui jonkin verran, mutta Stakesin tutkimuksen otosaineistossa todettu kustannusten nousu liittyi lähinnä vanhojen asiakkaiden tuen määrän lisääntymiseen. Stakesin selvityksen mukaan kustannusvaikutukset olivat korkeintaan noin 600 000 euroa. Työtuloja saavien asiakkaiden toimeentulotuen saantiin vaikuttivat myös monet muut seikat kuin kokeilulaki. Näiden muiden muuttujien olemassaoloa ja vaikutusta ei ollut mahdollista arvioida.

Huomioon ottamatta jätettävä summa ehdotetaan säilytettäväksi saman suuruisena kuin se on ollut kokeilun toisessa vaiheessa. Koska etuoikeutetun tulon kokeilusta aiheutuva toimeentulotukimenojen lisäys on jo kokeilun ensi vaiheessa otettu huomioon momentin 33.32.30 (valtionosuus kunnille sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannuksiin) määrärahan mitoituksessa varaamalla tarkoitusta varten 15 miljoonaa euroa, ei kokeilun jatkaminen saman sisältöisenä ja samassa laajuudessa aiheuta uusia lisäkustannuksia. Kokeilun kustannukset sisältyvät myös vuoden 2006 alusta voimaan tulleeseen perustoimeentulotukeen.

4.2. Vaikutukset sosiaalihuollon asiakkaan asemaan

Etuoikeutetun tulon huomiotta jättämisestä on selvitysten mukaan ollut myönteisenä seurauksena toimeentulotukiasiakkaiden aikaisempaa oikeudenmukaisempi kohtelu, työssäkäyvien asiakkaiden toimeentulotuen kohtuullisempi taso ja kannustavuuden lisääntyminen. Vaikutukset koskenevat jatkossakin vain pientä osaa toimeentulotuen saajista, mutta ovat merkityksellisiä heidän kohdallaan. Eniten etuoikeutetusta tulosta voivat hyötyä yhden hengen kotitaloudet, koska etuoikeutettu tulo on kotitalouskohtainen. Koska yksin asuva tuensaaja on suhteellisesti katsoen yleensä hieman heikommassa asemassa muihin tuensaajaryhmiin nähden, ehdotettu uudistus tasoittaa erilaisten kotitalouksien toimeentuloeroja.

4.3. Sukupuolivaikutukset

Pitkäaikaisesti toimeentulotuen asiakkaina olleiden määrä on kasvanut. Pitkäaikaisissa toimeentulotuen saajissa yliedustettuina ovat yksin asuvat ja yksinhuoltajat, lähellä eläkeikää olevat henkilöt sekä työttömät. Stakesin toimeentulotukitilaston mukaan yksinäiset henkilöt ovat suurin ryhmä toimeentulotuen saajista, ja ryhmän osuus on kasvanut. Tuen saajista oli yksin asuvia miehiä 105 400 (42 %) ja yksin asuvia naisia 68 900 (27 %), eli yksin asuvia oli yhteensä 174 300 (69 %). Esimerkiksi vuonna 1995 yksinasuvia henkilöitä oli 63 prosenttia kaikista tuen saajista.

Lapsettomia pareja tuen saajista oli 19 600 (7,8 %). Yksinhuoltajaperheitä oli noin 31 700 eli noin 13 prosenttia tuen saajista ja muita lapsiperheitä 25 300 (10 %). Yksinhuoltajaperheistä 91 prosenttia oli sellaisia, joissa huoltajana oli nainen.

Yhden huoltajan perheiden osuus toimeentulotuen saajista on kasvanut kymmenen vuoden aikana 10 prosentista 13 prosenttiin. Vaikka yksin asuvat henkilöt ovat suurin toimeentulotukea saava ryhmä, heidän osuutensa koko väestön yksin asuvista henkilöistä on vain 12 prosenttia. Sen sijaan yksinhuoltajat näyttävät olevan taloudellisesti selvästi haavoittuvin ryhmä: 27 prosenttia kaikista maan yksinhuoltajaperheistä sai toimeentulotukea vuonna 2004, kun keskimäärin vain noin joka kymmenes kaikista kotitalouksista on ollut toimeentulotuen asiakkaina.

Niin sanottua etuoikeutettua ansiotuloa koskevasta kokeilusta tehdyn selvityksen mukaan kokeilu on hyödyttänyt erityisesti yksinhuoltajanaisia eli se on kannustanut heitä hankkimaan ansiotuloja. Lisäksi voidaan todeta, että toimeentulotukea saavat yksinäiset naiset hankkivat työtuloja huomattavasti yleisemmin kuin toimeentulotukea saavat yksinäiset miehet.

5. Asian valmistelu

Lakiesitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun tukena on ollut epävirallinen työryhmä, jossa ovat olleet edustettuina Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus Stakes, Suomen Kuntaliitto ry sekä Espoon, Helsingin ja Vantaan kaupungit.

Asia on käsitelty kuntalain (365/1995) 8 §:ssä edellytetyllä tavalla kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

6. Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2007 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

7. Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007. Niin sanottua etuoikeutettua tuloa koskevaa säännöstä sovellettaisiin ennen tammikuun 1 päivää 2009 tehtäviin toimeentulotukipäätöksiin. Toimeentulotukilaki on tällä hetkellä samansisältöinen kuin esitetty muutos, joten vuosien 2006 ja 2007 vaihteessa kesken olevien asioiden käsittelyyn muutoksella ei ole vaikutusta.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta 28 päivänä tammikuuta 2005 annetun lain (49/2005) voimaantulosäännös seuraavasti:


Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2005.

Lain 11 §:n 3 momentti on voimassa vuoden 2008 loppuun.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



2.

Laki toimeentulotuesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään toimeentulotuesta 30 päivänä joulukuuta 1997 annetun lain (1412/1997) 24 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 1218/2005, uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 momentti siirtyy 3 momentiksi seuraavasti:


24 §
Muutoksenhaku

Valtionosuuden vahvistamista tai takaisinperintää 5 a-5 d §:n nojalla koskevaan lääninhallituksen päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.



Helsingissä 29 päivänä syyskuuta 2006

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Peruspalveluministeri
Liisa Hyssälä

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.