Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 19/2006
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisen eläkelain 2 §:n muuttamisesta

StVM 10/2006

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnallista eläkelakia siten, että sellaiset kuntien ja kuntayhtymien määräysvallassa olevat osakeyhtiöt ja säätiöt, joiden avulla tuotetaan kuntien lakiin perustuvien tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja sekä näitä välittömästi palvelevia toimintoja, voisivat halutessaan järjestää henkilöstölleen eläketurvan kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä.

Esityksen tavoitteena on turvata kunnallisen henkilöstön eläketurvan tason säilyminen kunnallisia palvelutuotantotapoja uudistettaessa sekä poistaa esteitä palvelutuotannon tarkoituksenmukaiselta järjestämiseltä. Samalla turvattaisiin eläkejärjestelmän rahoituksen kestävyyttä. Muutoksilla mahdollistettaisiin sellaisten henkilöstöryhmien, jotka osallistuvat kunnallisten palvelujen tuottamiseen, säilyminen kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä, vaikka palveluja jatkossa tuotettaisiin kuntien tai kuntayhtymien määräysvallassa yksityisoikeudellisen osakeyhtiön tai säätiön muodossa.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2007 alusta.


PERUSTELUT

1. Nykytila

1.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Kuntien palvelujen aiheuttamien menojen kasvupaine edellyttää kuntien tarjoamien palvelujen tuottamista nykyistä tehokkaammin. Kuntien tehostaessa palvelutuotantoaan kunnallisia palveluja tuotetaan entistä enemmän uusilla palveluntuotantotavoilla. Sen sijaan, että kunta tuottaisi kaikki tarjoamansa palvelut itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa, kunta voi hankkia palveluja esimerkiksi ostopalveluna toiselta kunnalta tai yksityiseltä palveluntuottajalta taikka perustaa palveluja tuottavan osakeyhtiön tai muun yksityisoikeudellisen yhteisön.

Myös kiristyvä kilpailu työvoimasta lisää kuntien tarvetta uudistaa palvelujen tuottamistapoja. Väestö vanhenee ja sen myötä palvelutarpeet kasvavat. Ikärakenteen muutos heijastuu myös työvoiman saatavuuteen. Kilpailu työvoimasta tulee kiristymään suurten ikäluokkien siirtyessä eläkkeelle. Kuntien työvoimasta siirtyy seuraavan viidentoista vuoden kuluessa eläkkeelle arvioiden mukaan yli 220 000 henkilöä, joka on lähes puolet nykyisestä määrästä.

Tämä hallituksen esitys koskee niitä tilanteita, joissa kunta perustaa kunnallisia palveluja tuottavan osakeyhtiön tai säätiön, joko yksin tai yhdessä toisen kunnan tai yksityisen tahon kanssa. Ne tilanteet, joissa kunta ostaa palveluita ostopalveluna toiselta kunnalta tai yksityiseltä palveluntuottajalta, jäävät tämän tarkastelun ulkopuolelle. Sillä, että yksityinen palveluntuottaja tuottaa palveluja kunnalle ostopalveluina, ei ole vaikutusta palveluntuottajan palveluksessa olevien henkilöiden eläkejärjestelmän valintaan, vaan yksityinen palveluntuottaja, jossa kunnalla ei ole omistusosuutta, kuuluu aina yksityisen eläkejärjestelmän piiriin.

Kunnallisesta eläketurvasta säädetään kunnallisessa eläkelaissa (549/2003) ja lain mukaan kunnallisesta eläketurvasta huolehtii julkisoikeudellinen kunnallinen eläkelaitos. Kunnallisen eläkelain 2 §:n mukaan suoraan lain nojalla kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöjä ovat kaikki kunnat ja kuntayhtymät, kunnallinen eläkelaitos, kuntien eläkelautakunta sekä Kuntien takauskeskus.

Eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi voivat niin halutessaan liittyä myös yhdistykset, joissa on jäseninä vain kuntia tai kuntayhtymiä. Jäsenyhteisöksi voi liittyä myös sellainen osakeyhtiö, jonka kaikki osakkeet ovat joko kuntien, kuntayhtymien taikka muiden jäsenyhteisöjen omistuksessa. Jäsenyhteisöksi voi liittyä myös sellainen osakeyhtiö, jonka osakkeista vähintään 90 prosenttia on eläkelaitoksen muiden jäsenyhteisöjen kuin jäsenyhteisöksi liittyneiden osakeyhtiöiden omistuksessa.

Jäsenyhteisöksi liittyvän osakeyhtiön yhtiöjärjestyksessä tulee olla osakkeiden luovutuskielto. Osakkeita ei ilman yhtiön suostumusta saa luovuttaa muille kuin eläkelaitoksen jäsenyhteisöille. Jos on kysymys vähintään 90 prosenttisesti jäsenyhteisöjen omistamasta osakeyhtiöstä, yhtiöjärjestyksessä tulee olla kielto, ettei ilman yhtiön suostumusta osakkeista saa luovuttaa kuin 10 prosenttia eläkelaitoksen jäsenyhteisöjen ulkopuolelle. Tällainen ulkopuolinen taho on myös eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi liittynyt osakeyhtiö.

Kunnallisen eläkejärjestelmän menot katetaan jakojärjestelmää käyttäen eläkelaitoksen jäsenyhteisöjen kesken. Jäsenyhteisöjen kesken maksuosuudet jakautuvat jäsenyhteisön teettämän työn palkan ja siitä karttuvan eläkkeen perusteella.

1.2. Nykytilan arviointi

Siirtymisellä tuottamaan kuntien tarjoamia palveluja yhdessä yksityisen tahon kanssa osakeyhtiö- tai säätiömuodossa on vaikutusta järjestelmän piirissä työskentelevien henkilöiden eläketurvaan ja toisaalta kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitukseen. Muodostaessaan osakeyhtiöitä tai säätiöitä ja siirtäessään niille tehtäviään, kunnat ja kuntayhtymät siirtävät usein myös omaa henkilökuntaansa näiden tahojen palvelukseen. Palvelussuhteen siirtäminen yksityiseen yhtiöön tai säätiöön merkitsee myös kyseisten henkilöiden eläketurvan siirtämistä yksityisen sektorin eläkejärjestelmään.

Kun henkilö siirretään kunnallisen eläkejärjestelmän piiristä yksityisen sektorin eläkejärjestelmään, siirto voi vaikuttaa hänen eläketurvansa tasoon. Kuntasektorin palveluksessa pitkään työskennelleille on karttunut yksityistä sektoria parempaa eläketurvaa, jonka he eläkkeelle jäädessään saavat, jos he jatkavat eläkeikäänsä saakka sellaisessa palvelussuhteessa, joka kuuluu kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin. Tämä koskee sellaisia henkilöitä, joiden kunnallinen palvelussuhde on alkanut ennen 31 päivää joulukuuta 1992 ja joiden eläkekarttuma ajalta ennen vuotta 1995 on 2,2 prosenttia vuodessa. Jos palvelussuhde päättyy kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä ennen eläketapahtumaa, karttuma ajalta ennen vuotta 1995 muuttuu 2,0 prosenttiin vuodessa.

Koska eläkejärjestelmän vaihtuminen voi vaikuttaa siirrettävien henkilöiden eläketurvaan, henkilökunta saattaa vastustaa suunnitelmia uusien palvelutuotantotapojen toteuttamisesta ja henkilökunnan vastustus voi olennaisesti vaikeuttaa palvelutuotantotapojen uudistamista.

Eläketurvan menetystä voidaan korjata esimerkiksi suoralla palkkakompensaatiolla tai perustettava yhtiö voi maksaa eläke-etujensa erotuksen omasta kassastaan taikka ostaa lisävakuutuksen yksityisestä henkivakuutusyhtiöstä. Eläketurvan kompensoiminen tällä tavalla muodostaa kuitenkin merkittävän lisäkustannuksen perustettavalle yhtiölle. Lisäkustannusten suuruus riippuu työntekijän iästä ja palvelussuhteen pituudesta, mutta esimerkiksi kunnallista keskipalkkaa saavan työntekijän eläke-etujen heikkenemisen kompensointi saattaa maksaa yli 20 000 euroa. Kunnallisessa eläkejärjestelmässä sen sijaan paremman eläketurvan rahoitusvastuu on koko järjestelmällä yhteisesti, eikä siitä enää peritä ylimääräisiä maksuja.

Joissakin tapauksissa eläketurvan menetysten estämiseksi on säädetty erityislakeja, esimerkiksi kun kunnallisia toimia on siirretty valtion hoidettavaksi tai toisinpäin. Nyt kyseessä olevissa tapauksissa erillislait eivät ole mahdollisia, koska kunnissa tapahtuvissa yhtiöittämisissä on kyse yksittäisten kuntien ratkaisuista, jotka eivät välttämättä koske kovinkaan montaa henkilöä kerralla.

Kunnallisten palvelujen piirissä työskentelevien vakuuttaminen yksityisen sektorin eläkejärjestelmässä vaikuttaa kunnallisen eläkejärjestelmän rahoituksen kestävyyteen pitkällä aikavälillä. Kukin eläkejärjestelmä vastaa omista eläkkeistään, eikä eläkevastuu siirry järjestelmästä toiseen. Kunnallinen eläkejärjestelmä vastaa kunnallisen eläkelain perusteella karttuneesta eläkkeestä ja yksityinen sektori vastaa siirron jälkeen karttuneesta eläkkeestä. Jokainen eläkejärjestelmä vastaa eläkkeistään pääasiassa sillä hetkellä työssä olevien työntekijöiden ansioista perittävillä eläkemaksuilla. Siirron yhteydessä vanha eläkevastuu jää kunnalliseen eläkejärjestelmään, mutta eläkemaksut, joilla vastuuta oli ollut tarkoitus kattaa, siirtyvät yksityisen sektorin eläkejärjestelmään.

Henkilöiden siirtymisellä yksityisen sektorin eläkejärjestelmän piiriin on vaikutusta kunnalliseen eläkemaksuprosenttiin, Kuntien eläkevakuutuksen laskelmien mukaan karkeasti noin kaksi prosenttiyksikköä 10 prosentin henkilöpoistumaa kohden.

2. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

2.1. Vaihtoehtoiset toteuttamistavat

Esitystä valmisteltaessa on ollut esillä edellä kuvattujen ongelmien ratkaisemiseksi malli, jossa kunnallisen eläkemaksun palkkaperusteinen osa olisi työntekijäin eläkelain (395/1961) mukainen. Yhtiöittämistilanteessa uusi yhtiö vakuutettaisiin yksityisen sektorin eläkejärjestelmässä ja kunnallisen eläkejärjestelmän vapaakirjaoikeutta muutettaisiin niin, että siirtyneet työntekijät saavat täyden karttuneen eläketurvan mukaansa. Eläkemaksujen osalta toteutettaisiin järjestely, jossa yksityisen sektorin järjestelmästä maksettaisiin esimerkiksi kymmenen vuoden ajan määritelty osa TEL -maksun tasausosasta kunnalliselle eläkejärjestelmälle. Esitetty malli vastaa pääosiltaan valtion eläkejärjestelmässä siirtymämaksusta muutettaessa valtion virastoja, laitoksia tai liikelaitoksia osakeyhtiöiksi annetulla lailla (1341/1992) toteutettuja järjestelyjä.

Valtiolla yhtiöittämistilanteet ovat koskeneet usean sadan henkilön virastojen yksityistämistä. Siirtymämaksua koskevaa lakia on sovellettu, kun yhtiöittäminen koskee vähintään 200 henkilöä. Esillä ollut malli ei ole toimiva kuntasektorilla, koska kunnissa yhtiöittäminen tapahtuu yksittäisen kunnan päätöksenä ja koskee kerrallaan yleensä melko vähäistä määrää henkilöitä. Valtiolla sovittu järjestely on ollut käytössä kertaluonteisesti, mutta kuntasektorilla menettelyn tulisi olla sovellettavissa jatkuvasti.

Esitetty malli korvaa menetyksiä varsin summittaisesti, eikä vastaa täyden vapaakirjaoikeuden kustannuksia. Jotta tosiasialliset kustannukset korvattaisiin, tulisi vastuiden laskeminen tehdä tarkasti, mikä toisaalta lisäisi näihin asioihin liittyvää hallinnointityötä.

Mallissa on ehdotettu myös kunnallisen eläkejärjestelmän maksun sitomista työntekijäin eläkelain mukaiseen maksuun. Eläkemaksun määrääminen on kuitenkin yksi eläkejärjestelmän peruselementeistä ja maksu tulee voida määritellä kunkin eläkejärjestelmän omien rahoitustarpeiden pohjalta. Lisäksi on esitetty, että kunnallisen järjestelmän vapaakirjaoikeutta parannettaisiin nykyisestä, jos henkilö siirtyisi kunnallisten osakeyhtiöiden tai säätiöiden palvelukseen. Koska eläkejärjestelmät rekisteröivät nykyisin vain ansioita, olisi käytännössä vaikea seurata, milloin henkilö siirtyy kunnallisen osakeyhtiöiden tai säätiöiden palveluksesta jonkin toisen yrityksen palvelukseen. Tämä todennäköisesti johtaisi siihen, että nykyistä parempi vapaakirjaoikeus olisi laajennettava koskemaan kaikkia yksityisen sektorin palvelukseen siirtyviä, mikä merkittävästi nostaisi kunnallisen eläkejärjestelmän kustannustasoa.

Siirtymämaksumenettelyllä on esitetty korvattavaksi kustannuksia, jotka aiheutuisivat vapaakirjaoikeuden laajentamisesta lisäeläketurvaa koskevaksi. Sillä ei kuitenkaan näin määriteltynä olisi lainkaan vaikutusta supistuvan palkkasumman kunnalliselle eläkejärjestelmälle aiheuttaman maksupaineen hillitsemisessä. Pitkällä aikavälillä vapaakirjaoikeuden laajentaminen saattaisi kiihdyttää palvelutuotannon ulkoistamista.

2.2. Ehdotetut muutokset

Kunnallinen eläkejärjestelmä on aikanaan perustettu takaamaan eläketurva niille, jotka toimivat kunnallisissa tehtävissä. Järjestelmän menot katetaan jakojärjestelmää käyttäen eläkelaitoksen jäsenyhteisöjen kesken ja järjestelmän rahoituksen lähtökohtana on koko kuntasektorin yhteisvastuu. Eläkejärjestelmän rahoituksella on siten merkittäviä vaikutuksia koko kuntataloudelle.

Sen estämiseksi, että eläkejärjestelmäkysymykset toimisivat esteenä kuntien palvelurakenteiden uudistamiselle, ehdotetaan kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöjä koskevia määritelmiä muutettavaksi. Esityksen tavoitteena on, että kaikesta sellaisesta työstä, joka liittyy kuntien lakiin perustuvien tehtävien suorittamiseen, eläke voisi karttua kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä.

Tarkoituksena ei ole tavoitella kunnalliselle eläkejärjestelmälle uusia asiakasryhmiä, vaan mahdollistaa sellaisten henkilöstöryhmien säilyminen kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä, jotka toimintojen uudelleenjärjestelyissä siirtyvät sellaisen kuntien määräämisvallan piirissä olevan yhtiön palvelukseen, joka ei nykyisin voi liittyä kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi.

Kunnallisen eläkelain 2 §:ää muutettaisiin siten, että kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi voisi liittyä myös osakeyhtiöt tai säätiöt, joissa yhdellä tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä olisi määräysvalta ja jonka avulla tuotetaan kuntien lakiin perustuvien tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja sekä näitä välittömästi palvelevia toimintoja. Tarkoituksena on, että viranomaisena toimivan kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi voisivat kuulua sellaiset yhtiöt tai säätiöt, joilla on selkeää toiminnallinen yhteys kuntien perustehtäviin.

Määräysvallan määritelmänä käytettäisiin kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:n mukaista määritelmää, jonka mukaan kirjanpitovelvollisella katsotaan olevan määräysvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa, kun sillä on enemmän kuin puolet kohdeyrityksen kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä tai sillä on oikeus nimittää tai erottaa enemmistö jäsenistä kohdeyrityksen hallituksessa tai siihen verrattavassa toimielimessä.

Säätiöitä ei kukaan omista, eikä lainsäädännössä voida puhua siitä, että jokin osuus säätiöstä olisi jonkin tahon omistuksessa. Sen sijaan eri yhteyksissä esiintyy käsitteistöä, joka liittyy määräysvaltaan säätiössä. Kuntalain (365/1995) 71 §:ssä mainitaan kunnan määräämisvallassa oleva säätiö tarkastuslautakunnan jäsenen vaalikelpoisuuden yhteydessä ja kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän konsernitilinpäätöksen laatimisesta todetaan, että yhdistys tai säätiö on kunnan tytäryhteisö, mikäli sen sääntöjen tai säädekirjan taikka erillisen sopimuksen mukaan kunnalla on oikeus nimittää enemmistö yhdistyksen tai säätiön hallituksen tai vastaavan toimielimen jäsenistä taikka enemmistö sellaisen toimielimen jäsenistä, joka nimittää hallituksen.

Jäsenyhteisöksi liittymisen edellytyksenä olisi, että osakeyhtiön tai säätiön avulla tuotettaisiin sellaisia palveluja, joita kunnat hoitavat lakiin perustuen. Tällä tarkoitettaisiin sekä sellaisia tehtäviä, joita kunnat ovat velvollisia hoitamaan, että sellaisia tehtäviä, joita kunnat lakiin perustuen voivat halutessaan hoitaa. Lailla on kuntien velvollisuudeksi säädetty esimerkiksi perusopetuksen ja lasten päivähoidon järjestäminen, sairaanhoito ja kaavoitus. Toisen asteen koulutus ja kulttuuripalvelut ovat puolestaan tehtäviä, joita yksittäinen kunta ei ole velvollinen järjestämään. Tällaiset palvelut on kuitenkin hoidettava lailla säädetyllä tavalla, jos näihin tehtäviin ryhdytään.

Esityksen mukaan osakeyhtiö tai säätiö voisi harjoittaa myös sellaisia toimintoja, jotka eivät varsinaisesti ole lakiin perustuvien tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja, mutta jotka välittömästi palvelevat näitä. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi sairaalan pesulatoimintaa, päivähoidon ruokahuoltopalveluja ja kiinteistöhuoltoa, joka kohdistuu kiinteistöihin, joissa järjestetään esimerkiksi perusopetusta tai sairaanhoitoa. Esimerkiksi sairaanhoito on kunnan lakiin perustuva tehtävä ja sairaalan pesulatoiminta palvelee välittömästi tämän tehtävän hoitamista. Yhdessä nämä muodostavat selkeän toiminnallisen kokonaisuuden. Säännöksen tarkoittamia välittömästi palvelevia toimintoja olisivat siis sellaiset kuntien perinteisesti hoitamat palvelut, jolla tuetaan lakisääteisen tehtävän hoitoa.

Tarkoituksena olisi lisäksi, että mahdollisimman kattavasti kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä säilyisi se henkilöpiiri, joka sinne lainmuutoksen voimaan tullessa kuuluu, ja että näiden henkilöiden eläketurvassa ei tapahtuisi muutoksia. Tästä syystä esitykseen sisältyy ehdotus säännökseksi, jonka mukaan jäsenyhteisöksi voisi liittyä sellainen kuntien tai kuntayhtymien määräämisvallassa oleva osakeyhtiö tai säätiö, jossa työskentelevien henkilöiden enemmistö on välittömästi ennen osakeyhtiön tai säätiön perustamista kuulunut kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin. Tarkoituksena on säilyttää kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä sellaiset toiminnot, joita nykyisin hoidetaan esimerkiksi liikelaitosmuodossa ja myöhemmin yhtiöitetään, mutta jotka toimivat sellaisella alalla, jota ei voida lukea kuntien lakiin perustuviin tehtäviin. Jos osakeyhtiö perustettaisiin niin, että henkilöstöä tulisi yhtiöön useamman eläkejärjestelmän piiristä, osakeyhtiö voisi kuulua kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin vain jos suurin osa henkilöstöstä olisi aikaisemmin kuulunut kunnalliseen järjestelmään. Eläkejärjestelmää koskeva ratkaisu tehtäisiin yhtiötä perustettaessa eikä sitä myöhemmin tarvitsisi muuttaa vaikka henkilöstön määrien suhteessa tapahtuisi muutoksia.

Jäsenyhteisöksi liittyminen edellyttäisi aina hakemusta. Kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisön määräämisvallassa olevan osakeyhtiön tai säätiön ei olisi pakko liittyä kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi, vaan se voisi vaihtoehtoisesti valita myös yksityisen sektorin eläkejärjestelmän. Päätöksen jäsenyhteisöksi liittymistä koskevassa asiassa tekisi kunnallisen eläkelaitoksen hallitus. Kunnallinen eläkelaitos tekisi päätöksen laillisuusharkintaan perustuen.

Päätökseen liittyisi valitusoikeus. Kunnallisen eläkelain 156 §:n 2 momentin mukaan kunnallisen eläkelaitoksen päätökseen muussa kuin eläkettä koskevassa asiassa haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

Jäsenyhteisöksi liittymistä koskeva ratkaisu tehtäisiin osakeyhtiön tai säätiön pääasiallisen toimialan perusteella, jos toimialoja on useita. Jäsenyhteisöksi hyväksymisen edellytyksenä olisi, että pääasiallinen toimiala olisi määritelty yhtiöjärjestyksessä. Säätiöiden osalta pääasiallinen toimiala todetaan säätiön säännöistä säätiön tarkoitusta koskevasta kirjauksesta. Jos osakeyhtiön tai säätiön toimiala myöhemmin muuttuisi niin, ettei sen pääasiallisena toimialana enää olisi sellaisten palvelujen tuottaminen, jota laissa jäsenyhteisöksi liittyneiltä edellytetään tai jos edellytys määräysvallasta ei enää täyttyisi, joutuisi kunnallisen eläkelaitoksen hallitus tekemään päätöksen jäsenyyden lakkaamisesta.

Lakiin lisättäisiin säännös siitä, että jäsenyhteisön on ilmoitettava eläkelaitokselle, jos jäsenyhteisön määräysvallassa tapahtuu sellaisia muutoksia, että lain edellyttämät vaatimukset kuntien ja kuntayhtymien määräysvallasta eivät enää täyttyisi. Jäsenyhteisön on myös ilmoitettava, jos sen toimiala muuttuu niin, ettei sitä voitaisi enää hyväksyä kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi. Tässä yhteydessä laista poistettaisiin kuntien ja kuntayhtymien kokonaan omistamia osakeyhtiöitä koskeva säännös, jonka mukaan yhtiön yhtiöjärjestyksessä tulee olla säännös siitä, että osakkeita saadaan luovuttaa vain tietyille jäsenyhteisöille. Säännös on omistusta koskevien vaatimusten kanssa päällekkäinen. Jos osakkeita on luovutettu niin, ettei laissa määritelty omistusvaatimus enää täyty, jäsenyyden edellytykset ovat tällöin päättyneet.

Ne jäsenyhteisöt, joilla on mahdollisuus valita kunnallinen eläkejärjestelmä, voivat halutessaan myös erota kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyydestä. Eroaminen tapahtuu tällöin eläkelaitoksen hallitukselle tehdyllä ilmoituksella.

3. Esityksen vaikutukset

3.1. Taloudelliset vaikutukset

Ehdotetuilla muutoksilla pyritään varautumaan kunnallisten palvelujen tuottamistapojen mahdolliseen rakennemuutokseen ja estämään kunta-alan henkilöstön eläketurvan heikkeneminen sekä turvaamaan kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitus muutostilanteessa. Ehdotetuilla muutoksilla ei siirrettäisi jo olemassa olevia yhtiöitä yksityisen sektorin eläkejärjestelmästä kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin, vaan turvattaisiin kunnallisen henkilöstön eläketurva uusi yhtiöitä muodostettaessa ja poistettaisiin esteitä palvelutuotannon tarkoituksenmukaiselta järjestämiseltä.

Tällä hetkellä kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisönä on 15 yhdistystä ja noin 215 osakeyhtiötä ja säätiötä. Henkilöstöä näiden palveluksessa on lähes 10 000. Osakeyhtiöiden toimialat ovat laajat, esimerkiksi koulutus-, pesula-, sähkö-, lämpö-, vesi-, jätehuolto-, liikenne- ja ruokalapalvelut. Tilastokeskuksen konsernirekisterin mukaan vuonna 2002 kuntakonserneihin kuului runsaat 200 sellaista osakeyhtiötä ja säätiötä, jotka nykysäännösten mukaan eivät voi valita kunnallista eläkejärjestelmää, mutta joissa kuntien määräysvalta ylittää nyt ehdotetun 50 prosentin rajan. Henkilöstöä tällaisten yhtiöiden ja säätiöiden palveluksessa oli yhteensä runsaat 2400 henkilöä.

Kehitys tulevaisuudessa kuitenkin vasta näyttää mille toimialoille ja millä nopeudella kuntien määräysvallassa olevia osakeyhtiöitä ja säätiöitä tullaan perustamaan. Osakeyhtiöiden ja säätiöiden määrää sekä sitä, kuinka moni niistä todellisuudessa valitsisi kunnallisen eläkejärjestelmän, ei voida ennustaa, ei myöskään ole tässä vaiheessa mahdollista tarkasti arvioida, minkälainen taloudellinen merkitys ehdotuksilla on kunnalliselle eläkejärjestelmälle. Se kuitenkin pysytään arvioimaan, että kymmenen prosentin henkilöstöpoistuman eläkemaksutuloa pienentävä vaikutus on yli 200 miljoonaa euroa. Tämän kompensoiminen maksua nostamalla merkitsee kahden prosenttiyksikön korotusta eläkemaksussa. Kunnallistalouteen ehdotukset siis vaikuttavat hillitsemällä kunnallisen eläkemaksun nousupaineita. Esityksellä on vaikutusta myös valtiontalouteen. Siltä osin kun ehdotetut muutokset estävät kunnallisen eläkemaksun nousua, se samalla hidastaa valtionosuusindeksin ja valtionosuuksien kasvua.

3.2. Vaikutukset henkilöstön asemaan

Ehdotetut muutokset turvaisivat sellaisen kunnan henkilöstön eläketurvan tason säilymisen, joka palvelutuotantotapojen uudistamisen yhteydessä siirtyy kuntien tai kuntayhtyminen määräämisvallassa olevien osakeyhtiöiden tai säätiöiden palvelukseen. Henkilöstö säilyttäisi mahdollisen lisäeläketurvan, koska palvelusuhde säilyisi katkeamatta kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä. Lisäeläketurvan säilymisestä säädetään kunnallisen eläkelain muuttamisesta annetun lain (713/2004) voimaantulosäännöksen 19, 20 ja 21 momentissa sekä palvelussuhteen yhdenjaksoisuudesta 26 momentissa.

3.3. Vaikutukset eläkejärjestelmien välillä ja vaikutukset yrityksiin

Nykyisin kuntien vähintään 90 prosenttisesti omistamat osakeyhtiöt voivat tehdä valinnan kunnallisen eläkejärjestelmän ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmän välillä. Kyseessä on pääsäännöstä poikkeava menettely, koska muissa tapauksissa eläkejärjestelmä määräytyy sen mukaan onko työnantaja kunta vai yksityinen taho. Eläkevakuuttaminen on kaikissa tapauksissa pakollista, mutta osa kunnallisista osakeyhtiöistä voi valita kunnallisen ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmän välillä.

Kunnallinen eläkemaksu koostuu palkkaperusteisesta maksusta, eläkemenoperusteisesta maksusta ja varhaiseläkkeiden omavastuumaksusta. Eläkemenoperusteista maksua ei kerätä vuoden 2004 jälkeen tehdystä työstä, siten vuoden 2004 jälkeen perustetut jäsenyhteisöt eivät maksa eläkemenoperusteista maksua. Vuonna 2005 kunnallinen eläkemaksu on keskimäärin 28,3 prosenttia, josta työnantajan palkkaperusteinen maksu on 17,1 prosenttia, palkansaajien eläkemaksu alle 53-vuotiaille 4,6 prosenttia ja 53 vuotta täyttäneille 5,8 prosenttia. Yksityistämistilanteessa yksittäinen kunta ei kuitenkaan vapaudu kokonaan kunnallisista eläkemaksuista, vaikka siirtäisikin palveluja yksityisellä sektorilla tuotettavaksi, koska työntekijän siirtyessä eläkkeelle osa hänen kunnallisen eläkkeensä aiheuttamista kustannuksista peritään eläkemenoperusteisesti niiltä kunnilta, jonka palveluksessa työntekijä on aikanaan ollut. Yksityisellä sektorilla keskimääräinen TEL- maksu vuonna 2005 on 21,6 prosenttia ja työnantajan maksu keskimäärin 16,8 prosenttia.

Esityksen tarkoituksena ei ole, että kunnallinen eläkelaitos kilpailisi eläkemaksulla yksityisen sektorin eläkejärjestelmän kanssa. Pääsääntöisesti molemmilla järjestelmillä on omat lailla säädetyt asiakasryhmänsä, ainoastaan kuntien määräysvallassa olevat osakeyhtiöt muodostaisivat tästä pääsäännöstä poikkeuksen, joka tällä ehdotuksella laajenisi nykyisestä. Kunnallinen eläkejärjestelmä perustuu jäsenyhteisöjen yhteisvastuuseen ja eläkejärjestelmän kulut katetaan viime kädessä verovaroin. Tästä johtuu, että kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin voisi kuulua vain sellaisia yhtiöitä, joilla on selkeä yhteys kuntien lakiin perustuviin tehtäviin. Yhtiöt, jotka tämän esityksen perusteella voisivat valita kunnallisen eläkejärjestelmän, eivät saa päästä tämän valintaoikeutensa vuoksi parempaan asemaan niihin yhtiöihin verrattuna, jotka eivät voi kunnallista eläkejärjestelmää valita, jottei synny vaikutelmaa, että verorahoitteinen järjestelmä subventoisi osaa yrityksistä. Tästä syystä kunnallisen eläkemaksun palkkaperusteista osaa ei tule määrätä keskimääräistä yksityisellä sektorilla käytössä olevan työnantajan eläkemaksua alhaisemmaksi. Lisäksi kunnallista eläkemaksua määrättäessä peruskuntien kustannusrasitetta ei voida kasvattaa osakeyhtiöiden kustannuksella, eikä osakeyhtiöiden maksua voida erottaa muiden jäsenyhteisöjen maksusta ilman, että syntyy epäilyjä ristiinsubventiosta.

Yritysten välisiin suhteisiin esityksellä olisi vaikutusta niin, että osa osakeyhtiöistä voisi valita kunnallisen eläkejärjestelmän, mikä nykytasolla merkitsisi korkeamman kustannustason valintaa verrattuna sellaiseen osakeyhtiöön, jonka on vakuutettava työntekijänsä yksityisen sektorin eläkejärjestelmässä. Kunnallisen eläkejärjestelmän valinneille yhtiöille valinta kuitenkin todennäköisesti merkitsisi alhaisempia eläkekuluja verrattuja siihen tilanteeseen, että yksityisen sektorin eläkemaksujen lisäksi niiden olisi pitänyt ottaa lisäeläkevakuutus yksityisestä henkivakuutusyhtiöstä kattamaan eläketurvan menetyksiä.

3.4. Vaikutukset kilpailuolosuhteisiin

Ehdotusten vaikutuksia kilpailuolosuhteisiin voidaan arvioida sekä osakeyhtiöiden välillä että eläkejärjestelmien välillä. Yhteisöoikeuden tasolla ehdotettuja muutoksia tulee arvioida EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen valossa.

Kunnallisten osakeyhtiöiden perustaminen edistää kilpailua ja sillä saavutettavia tavoitteita tuomalla markkinoille uusia toimijoita. Toimintojen selkeä erillisyys kunnan muusta organisaatiosta lisää toiminnan läpinäkyvyyttä. Kilpailuilla markkinoilla palvelut on tuotettava mahdollisimman kustannustehokkaasti, millä arvioidaan olevan positiivisia vaikutuksia kuntatalouden kehitykselle. Esitys edistää myös työvoiman liikkuvuutta.

Yhtiöittämisvaiheessa kunnallinen palvelutuotanto siirtyy pääsääntöisesti kilpailurajoituslain (480/1992) mukaisen kilpailuvalvonnan piiriin. Kuntien määräämisvallassa olevat osakeyhtiöt toimivat markkinoilla samaan tapaan kuin muutkin yhtiöt. Palvelujen hankkimista kuntien määräämisvallassa olevilta yhtiöiltä koskevat samat kilpailuttamissäännökset kuin muitakin yhtiöitä, ellei kyseessä ole niin sanottu hallinnollinen uudelleenjärjestely tai sidosyksikköhankinta, jolloin osakeyhtiössä ei voi olla yksityistä omistusta.

Kuntien määräämisvallassa olevat yhtiöt ovat kuitenkin eläketurvan korkeampien kustannusten vuoksi erilaisessa kilpailuasemassa niihin yhtiöihin verrattuna, joilla ei ole tarvetta turvata TEL-eläketasoa korkeampaa eläketurvaa. Kuntien määräämisvallassa olevilla yhtiöllä, joiden palvelukseen on siirtynyt henkilöstöä kunnallisen eläkejärjestelmän piiristä, tämä tarve on. Osakeyhtiö voisi turvata henkilöstön eläketurvan tason säilymisen ottamalla yksityisen lisäeläkevakuutuksen tai jatkamalla vakuuttamista kunnallisessa järjestelmässä. Kuntasektorin korkeampi eläketurvan taso vaikuttaa kuitenkin korottavasti näiden yhtiöiden tuotantokustannuksiin, jolloin kilpailullisesti nämä yhtiöt ovat tässä mielessä heikommassa asemassa niihin yhtiöihin verrattuna, joiden henkilökunnalla ei ole kunnalliseen eläkejärjestelmään pohjautuvaa historiaa. Käytännössä eläkejärjestelmien välisiin kustannuseroihin vaikuttaa se, kuinka paljon lisäeläketurvaa kartuttanutta henkilöstöä yhtiön palveluksessa on.

Sellaisen suomalaisessa tai ulkomaisessa omistuksessa olevan osakeyhtiön, jossa kunnilla ei ole määräysvaltaa, asema suhteessa kunnalliseen eläkejärjestelmään ei ehdotuksen johdosta muutu. Kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin eivät voi kuulua sellaiset yhtiöt, joilla ei ole yhteyttä kuntien tehtäviin. Sen sijaan ehdotuksessa ei ole määritelty sitä, minkälaisia muita omistajia kuntien määräysvallassa olevalla osakeyhtiöllä voisi olla, eli kunnan tai kuntayhtymän lisäksi osakeyhtiön osakkaina voisivat kotimaiset ja ulkomaiset tahot olla yhdenvertaisin perustein.

Jos tarkoituksena olisi, että eläkejärjestelmät kilpailisivat keskenään, tulisi järjestelmien rahoituksen olla järjestetty samalla tavoin. Lainsäädännössä kunnalliselle eläkelaitokselle on kuitenkin annettu yksinoikeus hoitaa eläketurva kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa työskenteleville. Kunnallinen eläkelaitos on julkishallinnollinen organisaatio. Julkishallinnon sisäisen uudelleenorganisoinnin tuloksena tullee syntymään osakeyhtiöitä, jotka hoitavat sellaisia julkisia palvelutehtäviä, jotka lainsäädännöllä on säädetty kuntien tehtäväksi. Julkinen viranomainen eli kunta tai kuntayhtymä käyttää näissä yhtiöissä määräämisvaltaa, mutta osakeyhtiömuodon valinta tuo toiminnon TEL-järjestelmän ulottuville. Osakeyhtiöiden tiivis kytkentä julkisiin palvelutehtäviin puoltaa kuitenkin mahdollisuutta järjestää eläkevakuuttaminen julkisen eläkejärjestelmän piirissä. Yhteys julkiseen sektoriin säilyy, koska osakeyhtiöt ovat kuntien tai kuntayhtymien määräämisvallassa ja hoitavat kunnille laissa määrättyjä palvelutehtäviä, ja nämä ehdotetaan säädettäväksi jäsenyhteisöksi liittymisen ehdoksi.

Kunnallisen eläkejärjestelmän perustamisen jälkeen on kuntien palvelujen tuottamistavoissa tapahtunut muutoksia, jotka nyt huomioitaisiin eläkejärjestelmän tasolla. Käytännössä järjestelmien väliseen kustannusten vertailuun vaikutta se, kuinka paljon yhtiössä on palveluksessa sellaisia henkilöitä, joilla on vanhaa kunnallista lisäeläketurvaa. Kunnallisen eläkejärjestelmän lisäeläke on osa lakisääteistä eläketurvaa. Jos sen sijaan kunnallisesta eläkejärjestelmästä siirtyvien eläketurvan säilyttäminen entisellä tasolla päätetään hoitaa lisäeläkevakuutuksella yksityisestä vakuutusyhtiöstä, tämä eläketurvan osa ei enää kuulu pakollisen lakisääteisen eläketurvan piiriin. Tällöin kuntasektori siirtyy maksamaan lisäeläkevakuutusjärjestelmän mukaisia vakuutusmaksuja henkivakuutusyhtiölle.

4. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä. Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, Kilpailuvirastolta, Suomen kuntaliitto ry:ltä, Kuntien eläkevakuutukselta, Eläketurvakeskukselta, Työeläkevakuuttajat TELA ry:ltä, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:ltä, Toimihenkilöiden neuvottelujärjestö TNJ ry:ltä, Tekniikan ja Peruspalvelujen neuvottelujärjestö KTN ry:ltä, Kunta-alan unioni ry:ltä sekä Suomen Vakuutusyhtiöiden keskusliitto (SVK) ry:ltä. Lausunnon on oma-aloitteisesti antanut myös Elinkeinoelämän keskusliitto EK.

Lausunnoissaan Suomen Kuntaliitto ry, Kuntien eläkevakuutus ja kunta-alan pääsopijajärjestöt kannattavat ehdotuksia, mutta ehdottavat poistettavaksi jäsenyhteisömahdollisuuden rajaamista kuntien lakisääteisiä tehtäviä hoitaviin osakeyhtiöihin ja säätiöihin. Ehdotettuja muutoksia puoltavat myös valtiovarainministeriö ja Kilpailuvirasto. Sosiaali- ja terveysministeriö, Vakuutusyhtiöiden keskusliitto (SKV) ry ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK sen sijaan suhtautuvat esitykseen kriittisesti, koska yhtiön hallintoelinten päätöksellä voitaisiin valita lakisääteistä eläketurvaa hoitava eläkejärjestelmä, ehdotus muuttaisi yksityisen ja kunnallisen eläkejärjestelmän välistä rajaa ja esityksellä voisi olla vaikutusta kilpailuolosuhteisiin.

5. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007.

Voimaantulosäännöksessä erikseen todettaisiin, että sellaiset osakeyhtiöt, joiden osakkeista vähintään 90 prosenttia on kuntien, kuntayhtymien tai eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi liittyneiden yhdistysten omistuksessa ja jotka ovat ennen lain voimaantuloa liittyneet kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi säilyvät eläkelaitoksen jäsenyhteisöinä myös tämän lain voimaantulon jälkeen. Ehdotetulla säännöksellä on merkitystä silloin, kun osakeyhtiö on aikaisemmin voimassa olleen lain mukaan voinut liittyvä eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi, mutta osakeyhtiö ei täyttäisi nyt ehdotetun lain vaatimuksia jäsenyhteisöksi liittymiselle. Tällainenkin osakeyhtiö säilyisi kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisönä niin kauan kuin yhdellä tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä olisi osakeyhtiössä määräämisvalta.

Edellä esitetyn perustella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki kunnallisen eläkelain 2 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 13 päivänä kesäkuuta 2003 annetun kunnallisen eläkelain (549/2003) 2§:n 2 ja 3 momentti seuraavasti:


2 §
Jäsenyhteisöt

Kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi voi liittyä:

1) sellainen yhdistys, jossa on jäseninä vain 1 momentissa mainittuja jäsenyhteisöjä tai niiden muodostamia yhdistyksiä;

2) sellainen osakeyhtiö, jonka kaikki osakkeet ovat 1 momentissa mainittujen jäsenyhteisöjen taikka eläkelaitoksen jäsenyhteisöksi liittyneiden yhdistysten tai tässä kohdassa mainittujen osakeyhtiöiden omistuksessa;

3) sellainen osakeyhtiö tai säätiö, jossa yhdellä tai useammalla 1 momentissa mainitulla jäsenyhteisöllä on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta ja jonka avulla tuotetaan kuntien lakiin perustuvien tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja sekä näitä välittömästi palvelevia toimintoja; sekä

4) sellainen osakeyhtiö tai säätiö, jossa yhdellä tai useammalla 1 momentissa mainitulla jäsenyhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta ja jonka työntekijöiden enemmistö on välittömästi ennen osakeyhtiön tai säätiön perustamista kuulunut tämän lain mukaisen eläketurvan piiriin.


Jäsenyhteisöksi liittyneen osakeyhtiön tai säätiön on ilmoitettava kunnalliselle eläkelaitokselle olosuhteissaan tapahtuneista sellaisista muutoksista, joiden vuoksi se ei enää täytä 2 momentissa säädettyjä edellytyksiä.



Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007.

Ennen tämän lain voimaantuloa kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöiksi liittyneet osakeyhtiöt säilyttävät tämän lain voimaantullessa jäsenyytensä, jos yhdellä tai useammalla kunnallisen eläkelain 2 §:n 1 momentissa mainitulla jäsenyhteisöllä on osakeyhtiössä kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta.



Helsingissä 31 päivänä maaliskuuta 2006

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Alue- ja kuntaministeri
Hannes Manninen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.