Siirry esitykseen
HE 44/2005
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi huoltovarmuuden turvaamisesta vuonna 1992 annettua lakia.
Merkittävin muutos esitetään tehtäväksi huoltovarmuuden käsitteeseen. Se laajennettaisiin sisältämään poikkeusolojen ohella myös ne vakavat häiriötilanteet, joissa markkinamekanismi ei tuota riittävää huoltovarmuutta. Muita esitettäviä muutoksia ovat huoltovarmuusrahaston varojen käyttövaltuuksien ja Huoltovarmuuskeskuksen tehtävien täsmentäminen, rahaston ylijäämän käyttäminen sekä eräät teknisluonteiset muutokset, jotka koskevat Huoltovarmuuskeskuksen toimintaa ja valvontaa.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Väestön elinmahdollisuuksien turvaaminen on valtion keskeisimpiä vastuita. Suomen huoltovarmuus perustuu avoimiin ja toimiviin markkinoihin, laajaan ulkomaankauppaan ja kilpailukykyiseen kotimaiseen tuotantoon. Toimiva hallinto ja julkinen palvelutuotanto, julkisen sektorin vakaa rahoitusasema, rahoitussektorin vakaus ja kansalaisten riittävä ostovoima ovat myös huoltovarmuuden keskeisiä perusteita. Talouden luontaisen sopeutuvuuden tueksi tarvitaan eräitä varautumistoimenpiteitä, joilla valtiovalta varmistaa väestön toimeentulon, välttämättömän talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömät taloudelliset toiminnot erilaisissa vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Huoltovarmuuden käytännön toteutus perustuu Suomessa julkisen vallan ja elinkeino-elämän yhteistyöhön. Huoltovarmuuden turvaamiseksi pyritään varmistamaan olemassa olevien organisaatioiden toimintakyky erilaisten vakavien häiriötilanteiden ja poikkeusolojen varalta. Kriisin sattuessa vastuusuhteita hallinnossa ja tuotannossa muutetaan mahdollisimman vähän. Niissä vakavissa huoltohäiriötilanteissa, joissa markkinat eivät tuota riittävää huoltovarmuutta, toteutetaan julkisen vallan erityistoimenpiteitä käyttäen hyväksi markkinamekanismia mahdollisuuksien mukaan.
Laki huoltovarmuuden turvaamisesta (1390/1992) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993. Uudistuksella yhdistettiin puolustustaloudellisen suunnittelukunnan yhteydessä toiminut Puolustustalouden suunnittelukeskus ja kauppa- ja teollisuusministeriössä hoidettu varmuusvarastorahasto perustamalla Huoltovarmuuskeskus. Samalla eräät budjettimäärärahoista kustannetut huoltovarmuuden alaan liittyvät toimenpiteet keskitettiin rahoitettaviksi Huoltovarmuuskeskuksen hoitoon annetusta valtion talousarvion ulkopuolisesta huoltovarmuusrahastosta.
Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain tarkoituksena on poikkeusolojen varalta turvata väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömät taloudelliset toiminnot. Tämä sisältää samalla huoltovarmuuden käsitteen määritelmän. Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain painopiste on ennakoivissa toimenpiteissä. Laki kohdistaa velvoitteita vain viranomaisille, mutta tarjoaa yhteistyöpuitteet viranomaisten ja elinkeinoelämän välille. Viranomaisten poikkeusolovaltuuksien osalta laissa on viittaus valmiuslakiin (1080/1991) ja puolustustilalakiin (1083/1991).
Huoltovarmuuden kehittäminen ja varautumistoimien ylin johto kuuluu kauppa- ja teollisuusministeriölle. Kukin hallinnonala kehittää huoltovarmuutta omalla toimialallaan siten kuin valmiuslaissa säädetään. Huoltovarmuuden kehittämistä ja ylläpitoa varten on hallinnollisesti kauppa- ja teollisuusministeriön alainen Huoltovarmuus-keskus.
Laissa säädetään varmuusvarastojen käytöstä. Valtion varmuusvarastoja pidetään väestön toimeentulolle, elinkeinoelämän toiminnalle ja maanpuolustusta tukevalle tuotannolle sekä huoltovarmuutta koskevien Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden kannalta välttämättömistä raaka-aineista ja tuotteista. Varastojen käyttöönotosta päättää valtioneuvosto.
Huoltovarmuuskeskus kehittää julkishallinnon ja elinkeinoelämän yhteistyötä taloudellisessa varautumisessa, yhteensovittaa julkishallinnon taloudellisia varautumistoimia sekä hoitaa valtion varmuusvarastoinnin ja muut erikseen säädetyt tehtävät. Lain mukaan huoltovarmuusrahastosta katetaan edellä mainitusta Huoltovarmuuskeskuksen toiminnasta aiheutuvat menot. Sen lisäksi muualla lainsäädännössä on säädetty kustannuksista, joita voidaan kattaa rahastosta. Laissa säädetään myös Huoltovarmuuskeskuksen kirjanpidosta, tilinpäätöksestä ja tilintarkastuksesta. Tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta on annettu Huoltovarmuuskeskuksesta annetulla asetuksella (1391/1992).
Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain mukaan valtioneuvosto asettaa huoltovarmuudelle yleiset tavoitteet, joissa määritellään valmiuden taso, ottaen huomioon väestön ja välttämättömän talouselämän sekä maanpuolustuksen vähimmäistarpeet. Huoltovarmuuden tavoitteista on annettu valtioneuvoston päätös keväällä 2002 (350/2002). Valtioneuvoston päätöksen mukaiset huoltovarmuuden tavoitealat ovat yhteiskunnan tekniset perusrakenteet, kuljetus-, varastointi- ja jakelujärjestelmät, elintarvikehuolto, energiahuolto, sosiaali- ja terveydenhuolto sekä sotilaallista maanpuolustusta tukeva tuotanto ja järjestelmien ylläpito. Tavoitealat ovat riippuvaisia tietoteknisistä ratkaisuista ja energian saannista. Kansainvälistymisen, verkostoitumisen ja teknistymisen vuoksi varautumista yhteiskunnan kriittisiin teknisiin perusrakenteisiin kohdistuviin uhkiin ja riskeihin on siksi lisätty. Monet näiden järjestelmien toimivuutta uhkaavat tilanteet esiintyvät jo normaaliaikoina.
Valtioneuvosto teki 27 päivänä marraskuuta 2003 periaatepäätöksen yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta. Periaatepäätöksellä ja siihen liittyvällä strategialla on määritetty yhteiskunnan elintärkeät toiminnot sekä asetettu niiden turvaamiselle tavoitetila ja kehittämislinjaukset. Yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ovat valtion johtaminen, ulkoinen toimintakyky, valtakunnan sotilaallinen puolustus, sisäinen turvallisuus, talouden ja yhteiskunnan toimivuus, väestön toimeentuloturva ja toimintakyky sekä henkinen kriisinkestokyky. Nämä toiminnot ohjaavat hallinnonaloja niiden vastuulla olevien strategisten tehtävien hoitamisessa kaikissa tilanteissa. Samalla on nimetty vastuuministeriöt, joiden tehtävänä on yhteensovittaa eri elintärkeät toiminnot. Periaatepäätös täydentää huoltovarmuuden tavoitepäätöstä ja määrittelee osaltaan muuttuneessa toimintaympäristössä uudet uhkamallit varautumisen perusteeksi. Myös valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa 2004 käsitellään yhteiskunnan keskeisten perustoimintojen turvaamista.
Suomen taloudellinen riippuvuus ulkomaailmasta on kasvanut tietotekniikassa, taloudessa, tuotannossa ja jakelussa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Kansainvälistyneen ja verkottuneen toimintaympäristön myötä huoltovarmuusalan kansainvälinen yhteistyö on saanut varautumisessa yhä tärkeämmän aseman. Useilla sektoreilla kansainvälinen huoltovarmuusyhteistyö on tähän saakka ollut lähinnä informaation vaihtoa ja keskustelua yhteistyön tarpeista muun muassa Naton rauhankumppanuusyhteistyön puitteissa. Varsin pitkälle kansainvälistä yhteistyötä on kehitetty energiahuollossa. Kansainvälisestä energiaohjelmasta (IEP) solmittuun sopimukseen sisältyy öljytuotteiden 90 päivän nettotuontia vastaava varastointivelvoite ja solidaarinen öljyn jakojärjestelmä.
Euroopan unionin jäsenyys ja sisämarkkinoiden nopea kehitys ovat lisänneet Euroopan unionin keskeistä merkitystä kehitettäessä Suomen kansainvälistä huoltovarmuusyhteistyötä. Tästä syystä Suomi on pyrkinyt edistämään EU-maiden keskinäistä huoltovarmuusalan yhteistyötä aktiivisesti viime vuosina. Suomen aloitteesta laadittu komission huoltovarmuusselvitys valmistui helmikuussa 2002 (SEC(2002)243). Selvityksestä käy ilmi, että Euroopan unionissa ei ole yhteistä huoltovarmuusajattelua eikä siihen liittyvää johtamista, vaan huoltovarmuusasiat ovat tulleet esille lähinnä ad hoc -pohjalta. Käytännön lainsäädäntöä on toistaiseksi vähän. Muun muassa öljyn varmuusvarastoinnista on annettu direktiivi, joka edellyttää jäsenmailta 90 päivän kulutusta vastaavien vähimmäisvarastojen ylläpitoa. Myös uusitut sähkömarkkinadirektiivi ja maakaasumarkkinadirektiivi sisältävät huoltovarmuuselementin.
Suomen ainoa laaja-alainen huoltovarmuussopimus on tehty Ruotsin kanssa. Sopimuksen soveltaminen on lepotilassa Ruotsissa toteutettujen organisaatiomuutosten vuoksi. Vastaava bilateraalinen sopimus on neuvoteltu Norjan kanssa, mutta se on vielä ratifioimatta. Lakiehdotukseen sisältyvä huoltovarmuuden käsitteen tarkistaminen on linjassa esimerkiksi Ruotsin varautumissuunnittelussa ja lainsäädännössä tehtyjen tuoreiden huoltovarmuuslinjausten kanssa.
Perinteinen huoltovarmuuden tavoitteenasettelu on lähtenyt varautumisesta ankarimpiin kriiseihin. Samalla on katsottu syntyvän valmiuden erilaisiin lievemmänasteisiin tilanteisiin. Uusien uhkakuvien ja huoltovarmuustarpeiden vuoksi tämä peruslähtökohta on laajentunut siten, että toiminnan tarkoituksena on varmistaa yhteiskunnan kriittisten järjestelmien ja markkinoiden toimivuus normaaliajan vakavissa häiriöissä ja poikkeusoloissa. Vakavilla häiriöillä tarkoitetaan tällöin kriittisten järjestelmien, kuten voimahuollon ja tietojärjestelmien vakavia toimintahäiriöitä. Poikkeusoloilla tarkoitetaan perinteisiä turvallisuuspoliittisia uhkia, joihin kansainvälinen terrorismi on tuonut uuden uhkatyypin.
Voimavarojen käytön tehokkuusvaatimuksen, vallitsevan turvallisuuspoliittisen tilanteen ja kansalaisten turvallisuuteen liittyvien odotusten vuoksi vaatimuksia varautumisen laajentamisesta ensimmäisen häiriötyypin suuntaan on esiintynyt yhä enenevässä määrin. Vaikka huoltovarmuuden varautumistoimenpiteet kohdistuvat vakavimpiin häiriötilanteisiin, toimenpiteiden avulla tuetaan yhteiskunnan järjestelmien luotettavuutta myös normaalioloissa. Modernissa, verkottuneessa yhteiskunnassa tämä tuottaa parhaiten valmiuden myös ankarien kriisien varalle. Osa varautumisesta, kuten esimerkiksi sotilaallista maanpuolustusta tukeva tuotanto ja järjestelmien ylläpito, on kuitenkin edelleen kohdistettava suoraan ankarien kriisien varalle.
Huoltovarmuutta koskeva kotimainen lainsäädäntö on pääosin uusittu 1990-luvulla. Kuluneen runsaan vuosikymmenen aikana huoltovarmuuden haasteet ovat muuttuneet voimakkaasti. Huoltovarmuuteen vaikuttavia keskeisiä muutostekijöitä ovat uhkakuvissa ja toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset, kansainvälisen yhteistyön tiivistyminen sekä yhteiskunnan verkottuminen ja teknistyminen tieto- ja viestintäteknologian voimakkaan kehityksen vuoksi. Muutostekijät ovat vaikuttaneet huoltovarmuuden tavoitteenasetteluun ja sitä kautta tarpeeseen uudistaa huoltovarmuuden turvaamiseksi annettua lakia. Huoltovarmuuden tavoitteista annetussa valtioneuvoston päätöksessä on eri hallinnonaloille asetettu tehtäväksi kehittää huoltovarmuutta tukevaa lainsäädäntöä niitä tilanteita varten, joissa markkinat eivät tuota riittävää huoltovarmuutta, eikä tarvetta valmiuslaissa tarkoitettujen erityistoimivaltuuksien käyttöönottoon ole olemassa.
Varautumisen tarpeen vaihdellessa uusien uhkien ja muuttuvan toimintaympäristön mukaan, tavoitteiden on seurattava näitä muutoksia. Valmius saavutetaan huolehtimalla konkreettisesti laissa asetettujen huoltovarmuustavoitteiden toteutumisesta. Muuttuneessa tilanteessa myös lainsäädännön tulee perustua varautumiseen prioriteettijärjestyksessä eli normaaliajan kriittisten järjestelmien ja markkinoiden tukemiseen erilaisten vakavien häiriöiden varalta, mikä tuottaa valmiutta myös ankariin kriiseihin.
Huoltovarmuuden käsitteen laajentamista voidaan pitää periaatteellisesti merkittävänä muutoksena. Käsitteen ja lain soveltamisalan piiriin tulisivat poikkeusolojen rinnalle myös normaaliajan vakavat häiriöt. Lisäksi määritelmä korostaisi uusien tavoitteiden mukaisesti teknisten järjestelmien toimivuutta.
Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain mukaan huoltovarmuusrahastosta katetaan Huoltovarmuuskeskuksen toiminnasta aiheutuvat sekä muualla lainsäädännössä säädetyt menot. Huoltovarmuuskeskuksen perustamisen jälkeen on eräitä aiemmin valtion talousarviosta katettuja menoja keskitetty maksettaviksi talousarvion ulkopuolisesta huoltovarmuusrahastosta. Huoltovarmuusrahastosta rahoitetaan näin yhä merkittävämpi määrä varautumistoimenpiteitä.
Kotimaisista muutostrendeistä merkittävin on yhteiskunnan verkottuminen ja riippuvuuden kasvu teknisistä järjestelmistä, erityisesti tietotekniikasta. Tämä muutos tulee jatkumaan vielä useiden vuosien ajan. Monet näistä varautumistoimenpiteistä ovat kustannusvaikutuksiltaan mittavia. Varmuusvarastojen purkamisesta vapautuneita varoja on voitu kohdentaa uusien huoltovarmuuden tavoitteiden mukaisesti. Huoltovarmuusrahastoon ei ohjata uusia varoja, vaan varoja uudelleen kohdentamalla suunnataan resursseja uusien uhkakuvien mukaan.
Huoltovarmuuden turvaaminen on kuulunut koko Suomen itsenäisyyden ajan turvallisuuspoliittisiin tavoitteisiin. Huoltovarmuuden tarve ja painopisteet ovat kehityksen myötä muuttuneet, samalla kun turvaamisen keinovalikoima on monipuolistunut. Vaikka huoltovarmuuslainsäädäntö on suhteellisen tuoretta, tarve sen kokonaistarkastelua suppeampaan tarkistamiseen on huoltovarmuuden muutostekijöiden vuoksi olemassa.
Väestön toimeentulo edellyttää keskeisten talouselämän lohkojen jatkuvaa toimintakykyä. Huoltovarmuuden muutostekijöiden vuoksi esitetään huoltovarmuuden käsitettä tarkistettavaksi. Se laajennettaisiin sisältämään poikkeusolojen ohella myös ne vakavat häiriötilanteet, joissa markkinamekanismi ei tuota riittävää huoltovarmuutta. Muutoksella ei siirrettäisi liiketoimintaan sisältyvää riskiä viranomaisten vastuulle eikä toisaalta tuotaisi rajaavaa sääntelyä elinkeinotoimintaan.
Huoltovarmuuskeskuksen tehtävänä on hoitaa valtion varmuusvarastointia. Toimintaympäristössä tapahtuneiden muutosten vuoksi näitä varmuusvarastoja on ollut mahdollista purkaa ja kohdentaa näin vapautuvia varoja uusiin uhkiin varautumiseen. Samalla huoltovarmuustoimenpiteiden tarve erilaisten teknisten perusrakenteiden osalta on kasvanut. Siksi huoltovarmuudessa erityishuomion kohteena olevia toimintoja esitetään säädettäviksi Huoltovarmuuskeskuksen tehtäviksi.
Muita esitettäviä muutoksia ovat huoltovarmuusrahaston varojen ylijäämän käyttäminen ja eräät teknisluonteiset muutokset, jotka koskevat Huoltovarmuuskeskuksen toimintaa ja valvontaa. Valtioneuvosto voisi esityksen mukaan Huoltovarmuuskeskuksen tilinpäätöksen vahvistamisen yhteydessä johtokunnan esityksestä päättää sellaisten rahastoon kertyneiden varojen siirtämisestä valtion talousarvioon, jotka eivät ole välttämättömiä valtioneuvoston asettamien huoltovarmuuden tavoitteiden tai kustannusten kattamista lainsäädännössä koskevan valtuutuksen toteuttamiseksi.
Esityksellä ei ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia mutta se sisältäisi tietyin edellytyksin mahdollisuuden ylijäämävarojen siirtämiseen huoltovarmuusrahastosta valtion talousarvioon.
Laki koskee ennakoivia toimenpiteitä kriisien varalta. Se kohdistaa velvoitteita vain viranomaisille, mutta tarjoaa yhteistyöpuitteet viranomaisten ja yksityisen sektorin välille. Huoltovarmuuden käytännön toteutuksessa niin viranomaisten piirissä kuin heidän ja elinkeinoelämän välillä on jo ryhdytty ottamaan huomioon taloudellisen varautumisen uusia tavoitteita. Esimerkiksi puolustustaloudellinen suunnittelukunta on uudistanut organisaatiotaan ja toimintatapojaan uuden ajattelutavan mukaisesti. Suunnittelukunnan toiminnan painopiste tullaan suuntaamaan kaudella 2004-2008 entistä selvemmin tilanteisiin, joissa yhteiskunta on pääosin normaalitilassa, mutta markkinat eivät tuota riittävää huoltovarmuutta.
Huoltovarmuuden tavoitteet, ongelmien tarkastelukulma ja toimenpiteet pyritään sopeuttamaan sellaisiksi, että ne vastaavat oikeisiin haasteisiin ja koostuvat toimenpiteistä, jotka ovat toteuttamiskelpoisia ja tehokkaita modernissa taloudellisessa ympäristössä. Siten esitetty huoltovarmuuden käsitteen ja lain soveltamisalan laajentaminen sekä Huoltovarmuuskeskuksen toimialan täsmentäminen vastaavat varautumisessa alkanutta kehityslinjaa.
Teknistaloudellisen kehityksen seurauksena yhteiskunnan toimivuus ja väestön toimeentulo ovat entistä riippuvaisempia erilaisten teknisten järjestelmien toimivuudesta. Valmiutta kestää vakavia häiriöitä tai poikkeusoloja ei voida enää perustaa siihen, että palattaisiin teknologisesti taaksepäin. Aito kriisivalmius edellyttää normaalisti käytössä olevien järjestelmien varmistamista siten, että keskeiset toiminnot voidaan säilyttää taikka nopeasti elvyttää häiriöiden tai tahallisen vahingoittamisen jälkeen. Tällä lainmuutoksella pyritään erityisesti taloudellisten toimintojen vaatimien järjestelmien varmistamiseen.
Esitys on valmisteltu kauppa- ja teollisuusministeriössä yhteistyössä Huoltovarmuuskeskuksen kanssa. Kauppa- ja teolli-
suusministeriö pyysi esitysluonnoksesta lausunnot ulkoasiainministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, puolustusministeriöltä, Elinkeinoelämän keskusliitto ry:ltä, Suomen Puolustusteollisuusyhdistys ry:ltä, Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto ry:ltä sekä Lääketeollisuus ry:ltä.
Lausunnonantajista ministeriöt pitivät esitystä lain soveltamisalan ulottamisesta poikkeusoloista myös niihin verrattavissa oleviin vakaviin häiriöihin yleisesti oikeansuuntaisena ja yhteiskunnan varautumisen viimeaikaisen kehityksen mukaisena. Esityksen tavoitetta, jonka mukaan lakimuutoksella edistettäisiin huoltovarmuusrahaston käyttöä myös yhteiskunnan teknisen infrastruktuurin varmistamiseen normaaliaikana, pidettiin tarkoituksenmukaisena. Useassa lausunnossa viitattiin näiltä osin valtioneuvoston 27 päivänä marraskuuta 2003 antamaan periaatepäätökseen yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota käytettyyn käsiteterminologiaan, toivoen sen tarkentamista.
Esitykseen lain soveltamisalan laajentamisesta suhtauduttiin ministeriöitä varauksellisemmin järjestöjen lausunnoissa. Muutamassa lausunnossa todettiin elinkeinoelämän suhtautuneen kriittisesti siihen, että varautuminen laajennettaisiin koskemaan myös normaaliajan häiriöitä. Markkinataloudessa taloudellisten toimijoiden on kannettava vastuunsa siitä, että markkinat toimivat ja tuotteita on riittävästi saatavilla. Julkisen vallan puuttuminen uhkaa vinouttaa kilpailua ja heikentää yritysten taloudellista vastuuta. Soveltamisalan laajentamisen yhteydessä tulee kiinnittää huomiota elinkeinoelämälle haitallisiin tekijöihin ja riittävän korkeaan varautumisjärjestelmän käyttöönottokynnykseen. Ehdotusta huoltovarmuusrahaston varojen siirtämisestä valtion talousarvioon pidettiin muutamassa lausunnossa ongelmallisena.
Esitysluonnosta on korjattu lausuntokierroksen jälkeen muun muassa supistamalla ja tarkentamalla käytettyjä uusia käsitteitä.
Lain tarkoitus ja tavoitteet
1 §. Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) 1 §:ssä määritellään lain tarkoitus ja huoltovarmuuden käsite. Voimassa olevassa laissa käsite on kytketty poikkeusoloihin. Poikkeusoloilla tarkoitetaan perinteisiä turvallisuuspoliittisia uhkia, kuten sotaa tai sodan uhkaa, kansainvälisen tilanteen voimakasta jännittymistä, saartotoimia, poliittista tai sotilaallista painostamista ja vastaavia tapahtumia. Kansainvälinen terrorismi on tuonut uuden uhkatyypin, joka voi aiheuttaa maassa poikkeusolot.
Valtioneuvosto asettaa tämän lain 2 §:n nojalla huoltovarmuudelle konkreettiset tavoitteet. Nykyiset tavoitteet on vahvistettu 8 päivänä toukokuuta 2002 (VNp 350/2002). Näiden tavoitteiden perusteella huoltovarmuustoimenpiteiden peruslähtökohta on laajentunut aiemmasta poikkeusoloihin varautumisesta siten, että tarkoituksena on varmistaa yhteiskunnan kriittisten järjestelmien toiminta ja välttämättömät taloudelliset toiminnot paitsi poikkeusoloissa, myös eri syistä johtuvissa vakavissa häiriötilanteissa, joissa väestön toimeentulo tai yhteiskunnan toimintakyky ovat vaarassa. Varautumista normaaliajan vakaviin häiriöihin ja poikkeusoloihin ei voida enää selvästi erottaa toisistaan. Keskeistä ei ole, mistä uhka johtuu, vaan se, kuinka vakavasti se vaarantaa välttämättömät taloudelliset toiminnot. Näistä syistä huoltovarmuuden käsitteen määrittelyä on syytä laajentaa.
Yhteiskunnan teknistyminen ja verkottuminen on lisännyt sen haavoittuvuutta ja tarvetta keskeisen infrastruktuurin suojaamiseen erilaisia uhkia ja riskejä vastaan. Markkinoiden pieni koko, toimijoiden vähäinen lukumäärä, tiukka optimointi ja logistiikan monimutkaistuminen ovat johtaneet siihen, että markkinat eivät kaikilla aloilla tuota yksin riittävää huoltovarmuutta. Kehittyvässä tietoyhteiskunnassa tietoturvallisuus- ja suojaustekniset kysymykset ovat nousseet yhteiskunnan häiriöttömän toiminnan kannalta yhä tärkeämpään asemaan. Yhteiskunnan teknisten perusrakenteiden on oltava jatkuvasti toimintakykyisiä.
Poikkeusoloihin verrattavat vakavat häiriöt kohdistuvat useimmiten kriittisten järjestelmien, kuten voimahuollon ja tietojärjestelmien toimivuuteen. Varsinaisista poikkeusoloista nämä tilanteet eroavat siinä, että viranomaisille ei tarvita erityistoimivaltuuksia eivätkä poikkeusoloja varten säädetyt valmiuslaki ja puolustustilalaki muutoinkaan tule sovellettaviksi. Yhteiskunnan perustoimintojen turvaamiseksi on varauduttava erilaisiin taloudellisiin kriiseihin tai vakaviin markkinahäiriöihin, jotka voivat saada alkunsa kriittisten raaka-aineiden tai tuotannontekijöiden saantihäiriöistä, logistisista häiriöistä tuotantoketjuissa, luonnononnettomuuksista, laajamittaisista kadoista ja muista tuotannonhäiriöistä tai talouden systemaattisista virhetoiminnoista. Uudet uhkat liittyvät tilanteisiin, joissa yhteiskunta on pääosin normaalitilassa, mutta jossa markkinat eivät tuota riittävää huoltovarmuutta.
Monet tekniset järjestelmät olivat ennen valtion vastuulla joko julkisten laitosten tai valtionyhtiöiden ylläpitäminä. Sekä viranomaiset että yksityiset yritykset ovat ulkoistaneet kriittisiä tukitoimintoja. Useat keskeiset toiminnot on viime vuosina yhtiöitetty ja yksityistetty mutta valtiovallalla on edelleen vastuu kansalaisten suuntaan yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toimivuudesta. Uusien uhkien hallinnassa käytettäviä keinoja ovat uhka-analyysit, asenteiden muokkaaminen koulutuksella, yhteistoimintaverkkojen luominen ja huoltoketjujen auditointi.
Yksityiset elinkeinonharjoittajat sekä julkiset palveluntuottajat varautuvat liiketoiminnassaan erilaisiin häiriötilanteisiin, jotka ovat osa normaalia liiketoiminnan riskiä. Toiminnan ollessa riittävällä kannattavuustasolla nämä liiketoimintariskit ovat luonnollinen osa yritysten ja laitosten riskienhallintaa. Kilpailutilanne markkinoilla tai muu syy voi johtaa siihen, että jollakin alalla tingitään investoinneista ja ylläpitokapasiteetin riittävyydestä, mikä heikentää järjestelmien luotettavuutta. Valtiovallan vastuu tällaisissa tilanteissa on huolehtia yleisin toimenpitein markkinoiden toimivuudesta tai julkisen palvelutuotannon laadukkuudesta. Tällaiset tilanteet eivät siten kuulu huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain soveltamisalaan. Sama koskee lakkoa kotimaassa. Hyödykkeen hinnan nousu ei myöskään olisi tässä laissa tarkoitettu vakava häiriö, paitsi jos tilanteeseen liittyisi keskeytys hyödykkeen saatavuudessa. Talous-, finanssi- ja rahapolitiikan keinoin hoidettavat taloudelliset vaikeudet eivät myöskään kuuluisi tämän lain soveltamisalaan, ellei niistä aiheudu uhkaa 1 §:ssä tarkoitetuille välttämättömille toiminnoille.
Kaupallisen riskienhallinnan ulkopuolelle jää elinkeinonharjoittajan liiketoimintariskiin kuulumaton vyöhyke, joka aiheuttaa valtiovallalle velvoitteen turvata väestön toimeentulon ja maan talouselämän kannalta välttämättömät taloudelliset toiminnot, vaikka ei ole kysymys valmiuslainsäädännössä tarkoitetuista poikkeusoloista. Liiketoimintariskin ylittävä uhka voi aiheutua esimerkiksi ennakoimattomista laaja-alaisista teknisistä virhetoiminnoista, jollaisia on esiintynyt eri maissa sähkön tuotanto- ja siirtojärjestelmissä. Maassamme ei ole kaupallista, riittävän korkean suojatason palvelutarjontaa kriittisimpien tietojärjestelmien suojaamiseksi. Markkinoilla ei ole myöskään tarjolla kaukohakupalvelua eikä suojattua matkapuhelinverkkoa viranomaisten käyttöön. Yleiset tietoverkot, maksuliike ja muut vastaavat modernin teknisen yhteiskunnan elintärkeät järjestelmät on myös turvattava ennakoimattomista syistä tapahtuvien laajojen katkosten varalta. Silloin, kun kaupallinen palvelutarjonta ei tuota turvallisuuden kannalta riittävää huoltovarmuustasoa, on valtion huolehdittava tarvittavasta varautumisesta.
Lain soveltamisala rajautuu taloudellisiin toimintoihin. Tällä rajauksella selvennetään sen soveltamisala suhteessa muuhun sisäistä ja ulkoista turvallisuutta koskevaan lainsäädäntöön. Laki huoltovarmuuden turvaamisesta ei sisällä erityistoimivaltuuksia viranomaisille, vaan se koskee ainoastaan ennalta tapahtuvaa varautumista erilaisiin vakaviin taloudellisiin uhkiin.
2 §. Pykälän nykyisessä 3 momentissa on viittaus valmiuslainsäädäntöön. Kun lain soveltamisalaa tämän esityksen mukaisesti laajennetaan koskemaan myös niitä tilanteita, joissa valmiuslainsäädännön poikkeusvaltuuksia ei tarvita, on lakitekstin selkeyden vuoksi syytä poistaa viittaus valmiuslakiin ja puolustustilalakiin. Jos viittaukset jätettäisiin ennalleen, voi syntyä epäselvyyttä siitä, koskeeko laki valmiuslainsäädännön tilanteiden lisäksi muita turvallisuusuhkia.
Eduskunnan perustuslakivaliokunnan ponnen mukaisesti oikeusministeriö valmistelee valmiuslainsäädännön uudistusta, jolla lainsäädäntö sopeutetaan nykyiseen perusoikeusjärjestelmään.
Huoltovarmuudesta vastaavat viranomaiset
6 §. Pykälässä määritellään Huoltovarmuuskeskuksen toimiala. Huoltovarmuuden turvaamisessa perinteiset keinot ovat olleet tuotannon ja kulutuksen ohjaamisen suunnittelu ja varmuusvarastointi. EU-jäsenyyden ja kansainvälisessä turvallisuusympäristössä tapahtuneiden muutosten myötä varmuusvarastoja on voitu purkaa. Varautumisen painopiste on siirtynyt materiaalien saannin turvaamisesta yhteiskunnan teknisten järjestelmien jatkuvuuden turvaamiseen.
Välttämättömiä teknisiä perusrakenteita ovat energiaverkot, tietoliikenneverkot, keskeiset tietojärjestelmät, sähköinen ja painettu joukkoviestintä, rahoitustoiminta, maksuliike, rahahuolto, tietotekniikan huolto- ja ylläpitopalvelut, vesihuolto ja muut keskeiset kunnallistekniset palvelut. Myös kuljetus-, varastointi- ja jakelujärjestelmät sekä väestön toimeentulon kannalta välttämättömien palveluiden ja tavaroiden tuotanto perustuvat keskeisiltä osiltaan teknisiin järjestelmiin, joiden ytimenä on usein jokin välttämätön tietojärjestelmä.
Erityistoimenpiteitä vaativat esimerkiksi kriittisten tietojärjestelmien, tietoverkkojen ja reittien varmistaminen ja suojaukset elektromagneettista pulssia (EMP) tai mikroaaltoasetta (HPM) vastaan. Puolustusvoimien sodan ajan huollon kannalta kriittinen tuotantokapasiteetti on myös turvattava. Keskeinen kohde on raskas ampumatarviketuotanto. Koska tällaiset toimenpiteet ovat huoltovarmuudessa erityishuomion kohteina, ne on syytä mainita selkeästi Huoltovarmuuskeskuksen toimialassa. Yksittäistapauksissa Huoltovarmuuskeskuksen johtokunta rajaa ne varautumishankkeet, joita huoltovarmuusrahaston varoilla toteutetaan. Johtokuntaan kuuluu yhteiskunnan elintärkeiden taloudellisten toimintojen kannalta keskeisten ministeriöiden ja elinkeinoelämän edustus.
9 §. Pykälässä säädetään Huoltovarmuuskeskuksen kirjanpidosta, tilinpäätöksestä ja tilintarkastuksesta. Laitos noudattaa varmuusvarastointiin liittyvissä kauppatoimissa ja muissa taloudellisissa sitoumuksissa soveltuvin osin liikeperiaatteita. Laitos ei voi toimia liikelaitoksena, koska materiaalin varastossa pitäminen ei kokonaisuutena voi muodostaa liiketoimintaa. Laajojen kauppatoimien tuloksellisuutta kuvaa kuitenkin parhaiten kirjanpitolain mukainen laskentatoimi. Noin puolet Huoltovarmuuskeskuksen tuloista kertyy myynneistä ja puolet energiahyödykkeistä kannettavasta huoltovarmuusmaksusta. Kirjanpitoasetukseen sisältyvä tuloslaskelman kaava ei sisällä huoltovarmuusmaksun kaltaista veron luonteista tuottoa. Lisäksi vaihto-omaisuuden arvostuksessa on varastojen erittäin hitaan kiertonopeuden vuoksi poikettava kirjanpitolain alimman arvon periaatteesta. Koska Huoltovarmuuskeskuksen toiminnassa on tällaisia kirjanpitolakiin ja -asetukseen sisältymättömiä piirteitä, on syytä laillisuuden vuoksi muuttaa pykälän sanamuoto siten, että kirjanpitolakia noudatetaan soveltuvin osin. Vastaavasti tilintarkastuksessa noudatettaisiin soveltuvin osin tilintarkastuslakia.
Tilikaudesta, tilintarkastajien lukumäärästä ja pätevyydestä, tilinpäätöksen vahvistamisesta ja laitoksen toiminnan muusta valvonnasta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.
Huoltovarmuuden rahoittaminen
11 §. Huoltovarmuuskeskusta perustettaessa vuonna 1993 laitoksen taloudelliset suoritteet olivat varmuusvarastotavaran myyntiä ja varastotilan vuokrausta, jotka ovat edelleen laitoksen kauppatoimien keskeisin toiminta-alue. Pääosa kauppatoimista koskee öljytuotteita, joiden hintataso määräytyy kansainvälisten hintanoteerausten mukaan. Tältä osalta Huoltovarmuuskeskuksen suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisilla periaatteilla. Hyvään kaupalliseen tulokseen pyritään ostojen ja myyntien edullisella ajoittamisella.
Huoltovarmuuden uudet uhkat edellyttävät erilaisten varmistamispalveluiden tuottamista niissä tapauksissa, joissa ei ole kaupallista palvelutarjontaa. Näitä palveluita tarjotaan virastoille ja laitoksille sekä eräissä tapauksissa kriittistä tavara- tai palvelutuotantoa hoitaville yrityksille korvausta vastaan. Tällaisilla palveluilla ei ole markkinoilla määräytyvää hintaa eikä niiden suhteen voida puhua liikeperiaatteesta suoritteen hinnoitteluperusteena. Laillisuussyistä on syytä muuttaa lakia siten, että Huoltovarmuuskeskuksen suoritteiden hinnoittelussa liikeperiaate on pääsääntö, josta poiketaan niissä tilanteissa, joissa kyseisestä suoritteesta ei ole olemassa markkinoita.
12 a §. Valtioneuvosto vahvistaa Huoltovarmuuskeskuksen tilinpäätöksen, joka käsittää tuloslaskelman, taseen ja toimintakertomuksen. Huoltovarmuuskeskuksen tulostavoitteissa on huoltovarmuuden turvaamisen ohella taloudellista tehokkuutta edellyttäviä tavoitteita. Laitos tavoittelee hyvää taloudellista tulosta tehokkaalla kauppatoiminnalla muun muassa ajoittamalla kauppatoimet materiaalien hintakehityksen mukaan mahdollisimman edullisesti. Jos hintasuhteet jatkuvat pitkään edullisina, rahastoon voi kertyä ylijäämää.
Nykyisessä laissa ei ole erityistä mainintaa huoltovarmuusrahaston ylijäämän tilittämisestä valtion talousarvioon. Huoltovarmuuskeskuksen tilinpäätöstä vahvistaessaan valtioneuvosto voisi Huoltovarmuuskeskuksen johtokunnan esityksestä päättää sellaisten kertyneiden varojen siirtämisestä valtion talousarvioon, jotka eivät ole välttämättömiä valtioneuvoston 2 §:n nojalla asettamien huoltovarmuuden tavoitteiden toteuttamiseksi.
13 §. Pykälässä säädetty lainanottovaltuus tulee muuttaa euromääräiseksi, jolloin kaksi 600 miljoonan markan määrää vastaisi 200 miljoonaa euroa. Viljan varmuusvarastojen siirtyessä lakkautetulta Valtion viljavarastolta Huoltovarmuuskeskuksen vastuulle, tarvittiin siirron rahoittamiseen lainoitusta. Tätä erillistarvetta ei enää ole, joten on tarkoituksenmukaista säätää lainanottovaltuus yhtenä summana.
15 §. Huoltovarmuusrahastosta katetaan edellä 6 §:ssä määritellystä Huoltovarmuuskeskuksen ja puolustustaloudellisen suunnittelukunnan toiminnasta aiheutuvat menot. Sen lisäksi muualla lainsäädännössä on säädetty kustannuksista, joita voidaan kattaa huoltovarmuusrahastosta. Tällainen valtuutus on seuraavissa laeissa: laki luottolaitostoiminnasta (1607/1993) 6 a §, sijoitusrahastolaki (48/1999) 4 a §, laki arvo-osuusjärjes-telmästä (826/1991) 13 a §, laki ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa (1608/1993) 13 a §, vakuutusyhtiölaki (1062/1979) 7 §, vakuutusyhdistyslaki (1250/1987) 8 §, laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä (398/1995) 63 a §, eläkesäätiölaki (1774/1995) 4 a §, vakuutuskassalaki (1164/1992) 7 a §, merimieseläkelaki (72/1956) 64 e §, maatalousyrittäjien eläkelaki (467/1969) 17 h §, lyhytaikaisissa työsuhteissa olevien työntekijöiden eläkelaki (134/1962) 11 k §, taiteilijoiden ja eräiden erityisryhmiin kuuluvien työntekijäin eläkelaki (662/1985) 9 k §, työntekijäin eläkelaki (395/1961) 14 c §, turvavarastolaki (970/1982) 5 §, lääkkeiden velvoitevarastointilaki (402/1984) 7 a §, laki kasvinjalostustoiminnan edistämisestä (896/1977) 6 a §, viestintämarkkinalaki (396/1997) 94 § sekä laki televisio- ja radiotoiminnasta (744/1998) 15 a §.
Koska menojen rahoittaminen huoltovarmuusrahastosta on poikkeus eduskunnan
budjettivallasta, on varojen olennaisista uusista käyttökohteista säädettävä lailla. Tämä on myös tarpeen siksi, että huoltovarmuusrahaston varat ja tulot ovat rajalliset ja uusien menojen kattamisen rahastosta on oltava riittävän perusteellisen valmistelun ja kokonaisharkinnan alaista.
Vuoden 1919 hallitusmuodon VI luku, sellaisena kuin se oli laissa 1077/1991, ei tuntenut talousarvion ulkopuolisia rahastoja, minkä vuoksi rahastoista oli säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain 15 §:n mukaan voitiin tavallisella lailla säätää, että rahaston varoista voitiin maksaa korkotukea ja avustuksia, myöntää lainoja tai maksaa muita huoltovarmuuteen liittyviä menoja. Uuden perustuslain 87 §:ssä säädetään rahastojen perustamisesta. Näin ollen huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain nykyinen 15 §:n 2 momentti on tarpeeton.
Erinäisiä säännöksiä
16 §. Tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta annettaisiin valtioneuvoston asetuksella.
Tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Lakiehdotuksen 6 §:ään ja 12 a §:ään liittyvänä kumottaisiin Huoltovarmuuskeskuksesta annetun asetuksen (1391/1992) 1 §:n 6 a kohta ja 16 §:n 1 momentti.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan huoltovarmuuden turvaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1992 annetun lain (1390/1992) 2 §:n 3 momentti,
muutetaan 1 §, 6 §:n 1 momentti, 9 §, 11§:n 3 momentti, 13 §:n 1 momentti, 15 § ja 16 §, sellaisena kuin niistä on 13 §:n 1 momentti laissa 1527/1994 sekä
lisätään lakiin uusi 12 a § seuraavasti:
1 §Tämän lain tarkoituksena on poikkeusolojen ja niihin verrattavissa olevien vakavien häiriöiden varalta turvata väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömät taloudelliset toiminnot ja niihin liittyvät tekniset järjestelmät (huoltovarmuus).
6 §Huoltovarmuuskeskus kehittää julkishallinnon ja elinkeinoelämän yhteistyötä taloudellisessa varautumisessa, yhteensovittaa julkishallinnon taloudellisia varautumistoimia, varmistaa huoltovarmuuden kannalta välttämättömien teknisten järjestelmien toimivuutta, turvaa kriittistä tavara- ja palvelutuotantoa sekä hoitaa valtion varmuusvarastoinnin ja muut erikseen säädetyt tehtävät.
9 §
Huoltovarmuuskeskuksen kirjanpidossa noudatetaan soveltuvin osin kirjanpitolakia (1336/1997). Tilintarkastuksessa noudatetaan soveltuvin osin tilintarkastuslakia (936/1994).
Tarkemmat säännökset tilintarkastuksesta ja tilinpäätöksen vahvistamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella.
11 §Huoltovarmuuskeskus hinnoittelee suoritteensa liiketaloudellisin periaattein, ellei huoltovarmuuden turvaaminen muuta edellytä.
12 a §Valtioneuvosto vahvistaa Huoltovarmuuskeskuksen tilinpäätöksen, joka käsittää tuloslaskelman, taseen ja toimintakertomuksen. Tilinpäätöstä vahvistaessaan valtioneuvosto voi Huoltovarmuuskeskuksen johtokunnan esityksestä päättää sellaisten huoltovarmuusrahastoon kertyneiden varojen siirtämisestä valtion talousarvioon, jotka eivät ole välttämättömiä valtioneuvoston 2 §:n nojalla asettamien huoltovarmuuden tavoitteiden toteuttamiseksi tai 15 §:ssä säädettyjen menojen kattamiseksi.
13 §Huoltovarmuusrahastolle voidaan valtioneuvoston luvalla ja sen määräämillä ehdoilla ottaa lainaa enintään 200 miljoonaa euroa. Lainojen korot ja takaisinmaksu suoritetaan huoltovarmuusrahaston varoista.
15 §
Huoltovarmuusrahastosta katetaan Huoltovarmuuskeskuksen ja puolustustaloudellisen suunnittelukunnan toiminnasta aiheutuvat menot sekä muissa laeissa huoltovarmuusrahastosta katettaviksi säädetyt menot.
16 §Tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta annetaan valtioneuvoston asetuksella.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 21 päivänä huhtikuuta 2005
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Kauppa- ja teollisuusministeri
Mauri Pekkarinen