Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

HE 121/2004
Hallituksen esitys Eduskunnalle ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

PeVM 4/2004

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi vuonna 1950 tehtyyn yleissopimukseen toukokuussa 2000 tehdyn kahdennentoista pöytäkirjan.

Yleissopimuksen 14 artikla kieltää syrjinnän vain yleissopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa taattujen oikeuksien osalta.

Pöytäkirja sen sijaan sisältää yleisen syrjintäkiellon. Sen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. Ketään ei saa syrjiä viranomaistoiminnassa edellä tarkoitetuilla perusteilla.

Pöytäkirjan tavoitteena on antaa suojaa viranomaistaholta tapahtuvalle syrjinnälle. Tarkoituksena ei ole suoranaisesti velvoittaa valtioita estämään syrjintää yksityishenkilöiden välisissä suhteissa.

Yleinen syrjinnän kielto ei estä valtioita ryhtymään toimenpiteisiin tehokkaan tasa-arvon edistämiseksi ja sen toteuttamiseksi.

Pöytäkirjan merkitys korostuu siinä, että sen tultua voimaan väitetty syrjintä voidaan aiempaa laajemmin saattaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi.

Pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta siitä päivästä, jolloin kymmenen Euroopan neuvoston jäsenvaltiota on ilmaissut suostuvansa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä.

Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka myöhemmin ilmoittavat sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa, pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta sitä koskevan ratifioimis- tai hyväksymiskirjan tallettamispäivästä.

Esitykseen sisältyy ehdotus laiksi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin pöytäkirja.


YLEISPERUSTELUT

1. Yleistä

Liityttyään Euroopan neuvoston jäseneksi 5 päivänä toukokuuta 1989 Suomi allekirjoitti 4 päivänä marraskuuta 1950 ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (yleissopimus; Euroopan ihmisoikeussopimus) sellaisena kuin se oli muutettuna kolmannella, viidennellä ja kahdeksannella pöytäkirjalla samoin kuin ensimmäisen (1952), toisen (1963), neljännen (1963), kuudennen (1983) ja seitsemännen (1984) pöytäkirjan. Suomi ratifioi ne kaikki 10 päivänä toukokuuta 1990 (SopS 18—19/1990).

Suomi allekirjoitti 6 päivänä marraskuuta 1990 jäljempänä mainitulla yhdennellätoista pöytäkirjalla kumotun yhdeksännen pöytäkirjan (1990) ja hyväksyi sen 11 päivänä joulukuuta 1992 (SopS 71—72/1994). Kymmenennen pöytäkirjan (1992), joka ei koskaan tullut kansainvälisesti voimaan, Suomi allekirjoitti 25 päivänä maaliskuuta 1992 ja ratifioi 21 päivänä heinäkuuta 1992 (European Treaty Series, ETS 146).

Suomi allekirjoitti yhdennentoista pöytäkirjan (1994) 11 päivänä toukokuuta 1994 ja ratifioi sen 12 päivänä tammikuuta 1996 (SopS 85—86/1998, 63/1999).

Nyt käsiteltävänä olevan kahdennentoista pöytäkirjan (2000) Suomi allekirjoitti 4 päivänä marraskuuta 2000.

Suomi allekirjoitti kuolemanrangaistuksen poistamista koskevan kolmannentoista pöytäkirjan (2002) 3 päivänä toukokuuta 2002.

2. Nykytila

2.1. Euroopan neuvosto

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan mukaan yleissopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. Näin ollen tämä syrjintäkielto kohdistuu yksinomaan mainitussa sopimuksessa ja sen lisäpöytäkirjoissa taattuihin oikeuksiin.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 5 artikla sisältää erityismääräyksen aviopuolisoiden välisestä yhdenvertaisuudesta.

Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa (1961; SopS 43—44/1991, johdanto) on sopimuksen sisältämien oikeuksien turvaamiseen liitetty syrjintäkielto sekä useita erillisiä yhdenvertaisuusmääräyksiä. Peruskirjan lisäpöytäkirjassa (1988; SopS 84/1992) määrätään oikeudesta yhtäläisiin mahdollisuuksiin ja tasavertaiseen kohteluun työ- ja ammattiasioissa ilman sukupuoleen perustuvaa syrjintää (1 artikla).

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (1996; SopS 78—80/2002, jäljempänä uudistettu sosiaalinen peruskirja) korvasi voimaan tullessaan 1 heinäkuuta 1999 edellä mainitun peruskirjan ja lisäpöytäkirjan. Suomen osalta se tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 2002. Uudistetun sosiaalisen peruskirjan 20 artikla sisältää peruskirjan lisäpöytäkirjan 1 artiklan. Uudistetun sosiaalisen peruskirjan V osan E artiklaan on lisätty varsinainen syrjinnän kielto. Sen mukaan peruskirjan mukaiset oikeudet on turvattava kaikille ilman syrjintää.

Euroopan neuvostossa laaditun kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen (1995; SopS 1—2/1998) 4 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat ryhtymään toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden edistämiseksi kansalliseen vähemmistöön ja valtaväestöön kuuluvien välillä.

Euroopan neuvostossa laaditun ihmisoikeuksista ja biolääketieteestä tehdyn yleissopimuksen (1997; ETS 164) 11 artikla kieltää syrjinnän. Suomi on allekirjoittanut sopimuksen 4 päivänä huhtikuuta 1997.

2.2. Yhdistyneet kansakunnat

YK:n peruskirjan (1945; SopS 1/1956) mukaan YK:n tulee edistää rotuun, sukupuoleen, kieleen tai uskontoon katsomatta kaikille kuuluvien ihmisoikeuksien kunnioittamista.

YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen (1948) 2 artiklassa turvataan jokaiselle oikeus julistuksessa esitettyihin oikeuksiin ja vapauksiin muun muassa ilman minkäänlaista rotuun, väriin, sukupuoleen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, syntyperään tai muuhun tekijään perustuvaa erottelua.

Yleisen syrjinnän kiellon kannalta keskeinen ihmisoikeusasiakirja on kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (1966; SopS 7—8/1976; KP-sopimus). KP-sopimuksen 26 artiklan mukaan lailla tulee kieltää kaikki syrjintä ja taata kaikille henkilöille yhtäläinen ja tehokas suojelu rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muuhun mielipiteeseen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, omaisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää vastaan. Artikla sisältää siten itsenäisenä oikeutena yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon. Syrjinnän kiellon tärkeyttä osoittaa kiellon sisältyminen lukuisiin muihinkin yleissopimuksen määräyksiin. Tällaisia ovat muun muassa 2 artikla, jonka mukaan sopimuksessa tunnustetut oikeudet on taattava ja turvattava kaikille ilman minkäänlaista syrjintää, 14 artikla, joka edellyttää yhdenvertaisuutta tuomioistuimissa, sekä 20 artikla, joka kieltää yllyttämisen syrjintään.

Myös taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (1966; SopS 6/1976; TSS-sopimus) 2 artiklaan sisältyy samanlainen määräys kuin KP-sopimuksen 2 artiklaan.

Lisäksi molempien mainittujen sopimusten 3 artikla sisältää erityisen määräyksen miesten ja naisten tasa-arvoisesta oikeudesta nauttia sopimuksessa mainituista oikeuksista.

Etnisen syrjinnän vastustamisen kannalta keskeinen asiakirja on kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus (1965, SopS 37/1970; CERD-sopimus).

Naisten syrjinnän kiellon kannalta merkittävin ihmisoikeusasiakirja on kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (1979, SopS 67—68/1986; CEDAW-sopimus).

Yleissopimus lapsen oikeuksista (1989; SopS 60/1991) sisältää 2 artiklassaan syrjintäkiellon. Artiklan ensimmäisen kappaleen mukaan sopimuksessa määritellyt oikeudet tulee taata kaikille sopimusvaltion lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman erottelua ja sen toinen kappale sisältää velvollisuuden ryhtyä lasta suojeleviin syrjinnän vastaisiin toimiin.

YK:n piirissä on lisäksi tehty syrjinnän poistamiseen liittyviä erityiskysymyksiä koskevia sopimuksia. Näistä merkittävimmät ovat YK:n kasvatus- ja tiedejärjestön (UNESCO) yleissopimus syrjinnän vastustamiseksi opetuksen alalla (1960; SopS 59/1971) samoin kuin eräät kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimukset, kuten työmarkkinoilla ja ammatinharjoittamisen yhteydessä tapahtuvaa syrjintää koskeva yleissopimus n:o 111 (1958; SopS 63/1970).

YK:n piirissä on lisäksi tehty lukuisia julistuksia, jotka sisältävät syrjinnän kiellon. Julistuksista keskeisin on aikaisemmin mainittu ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus (1948).

2.3. Euroopan unioni

EY:n perustamissopimuksen 13 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna Amsterdamin sopimuksella (1997; SopS 54—55/1999), antaa yhteisölle mahdollisuuden toteuttaa toimivaltansa rajoissa syrjinnänvastaisia toimenpiteitä sukupuoleen, rotuun tai etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiseksi. Perustamissopimuksen 13 artiklan nojalla yhteisössä on annettu neuvoston direktiivi rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (2000/43/EY, 29 kesäkuuta 2000, ns. rasismidirektiivi) ja neuvoston direktiivi yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (2000/78/EY, 27 marraskuuta 2000, ns. työsyrjintädirektiivi).

Rasismidirektiivi hyväksyttiin 29 kesäkuuta 2000. Siinä kielletään rotuun tai etniseen alkuperään perustuva välitön ja välillinen syrjintä. Direktiiviä sovelletaan niin julkisella kuin yksityisellä sektorillakin. Se koskee työelämää, sosiaalista suojelua, sosiaalietuuksia, koulutusta sekä yleisesti saatavilla olevien tavaroiden ja palveluiden saatavuutta ja tarjontaa, mukaan lukien asuminen.

Työsyrjintädirektiivi hyväksyttiin 27 marraskuuta 2000. Se koskee uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää.

Syrjinnän kielto sisältyy myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Perusoikeuskirjan 21 artiklassa kielletään kaikenlainen syrjintä, joka perustuu sukupuoleen, rotuun, ihonväriin tai etniseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon tai vakaumukseen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen. Edellä mainittu artikla pohjautuu selitysmuistion mukaan EY:n perustamissopimuksen 12 ja 13 artiklaan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaan sekä ihmisoikeuksista ja biolääketieteestä tehdyn yleissopimuksen 11 artiklaan.

3. Valitusmahdollisuudet väitetyn syrjinnän perusteella

3.1. Euroopan neuvosto

Euroopan ihmisoikeussopimuksen soveltamista valvoo Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jolle yksilöt, ryhmät ja kansalaisjärjestöt voivat tehdä valituksen väitetystä sopimusloukkauksesta. Sopimuksen 14 artiklan perusteella voi tehdä yksilövalituksen. Edellytyksenä 14 artiklan soveltamiselle on se, että väitetty syrjintä tapahtuu sopimuksessa turvatun oikeuden piirissä tai tätä oikeutta säätelevän artiklan kattamalla alueella. Artiklan soveltaminen ei edellytä jossain muussa sopimusmääräyksessä turvatun loukkauksen erillistä, syrjintänäkökohdista riippumatonta vahvistamista.

Euroopan sosiaalisen peruskirjan lisäpöytäkirjan (1995; SopS 75—76/1998) 1 artiklan nojalla syrjinnän kiellon rikkomisesta voidaan tehdä järjestökanteluita. Tietyt edellytykset täyttävät järjestöt voivat kannella Euroopan neuvostolle peruskirjan väitetystä rikkomuksesta. Järjestökantelut käsitellään Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteassa. Komitea antaa kantelun johdosta raportin, joka sisältää johtopäätökset siitä, onko sopimuspuoli toteuttanut sopimusmääräystä tyydyttävästi. Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyy yksinkertaisella enemmistöllä asiaa koskevan päätöslauselman komitean raportin pohjalta. Mikäli ministerikomitea katsoo sopimusta rikotun, se voi järjestökantelun seurauksena antaa valtiolle suosituksen.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 33 artikla mahdollistaa myös valtiovalitukset. Sen mukaan kukin sopimusvaltio voi ilmoittaa tuomioistuimelle, jos sen mielestä jokin toinen sopimuspuoli on rikkonut yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen määräyksiä. Valtiovalitukset poikkeavat yksilövalitusmenettelystä sikäli, että ne voivat koskea paitsi yksilöityä ihmisoikeuksien loukkausta, myös yleisemmin ihmisoikeuskäytännön ja sopimuksen välistä ristiriitaa. Käytännössä nämä harvat tapaukset ovat yleensä koskeneet tilanteita, joissa on ollut kysymys väitetyistä enemmän tai vähemmän laajamittaisista ihmisoikeuksien loukkauksista.

3.2. Yhdistyneet kansakunnat

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen nojalla voidaan tehdä yksilövalituksia ihmisoikeuskomitealle KP-sopimuksen väitetystä loukkauksesta. Komitean näkökannat ovat suositusluontoisia. Sopimuksen 41 artikla sisältää valtiovalitusmahdollisuuden.

Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja yksilövalitusmenettelystä (1999; SopS 20—21/2001) tuli Suomessa voimaan 29 maaliskuuta 2001. Sen mukaan henkilöt ja henkilöryhmät voivat tehdä valituksia CEDAW-sopimuksen väitetystä loukkauksesta naisten syrjinnän poistamista käsittelevälle komitealle. Komitean näkökannat ovat suositusluontoisia.

Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan mukaan yksityiset henkilöt ja henkilöryhmät voivat ilmoittaa rotusyrjinnän poistamista käsittelevälle komitealle CERD-sopimuksen väitetystä loukkauksesta. Suomi ilmoitti tunnustavansa 14 artiklan mukaisen yksilövalitusmenettelyn vuonna 1994 (SopS 81/1994). Komitea voi ilmoituksen johdosta antaa suosituksia ja tehdä suositusluontoisia ehdotuksia. Sopimuksen 11 artikla sisältää valtiovalitusmahdollisuuden.

Valituksia voidaan tehdä myös YK:n ihmisoikeustoimikunnan alakomitealle niin sanotun 1503-menettelyn puitteissa. Kysymys on YK:n talous- ja sosiaalineuvoston päätöslauselmalla (XLVIII) vuonna 1970 perustetusta valitusmenettelystä. Menettelyn tarkoituksena on ensi sijassa paneutua ja puuttua tilanteisiin, jotka ilmentävät rakenteelliseksi vakiintuneita räikeitä ihmisoikeusloukkauksia tietyssä maassa. Jos tämä menettely käynnistyy, asiaa käsitellään ensin luottamuksellisesti YK:n ihmisoikeustoimikunnassa ja sen alatoimikunnassa, ja vasta ihmisoikeustoimikunnan erillisellä päätöksellä julkistetaan tietyn maan oleminen menettelyn kohteena.

Valituksia voi tehdä myös UNESCO:n sopimus- ja suosituskomitealle tämän järjestön toimialalla.

4. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Pöytäkirja sisältää yleisen syrjintäkiellon. Näin ollen sen merkitys on laajempi kuin yleissopimuksen 14 artiklassa olevan syrjintäkiellon, joka liittyy vain itse sopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa taattujen oikeuksien nauttimiseen.

Pöytäkirjan tultua voimaan voidaan väitetty syrjintä saattaa aikaisempaa laajemmin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi. Jotta valitus voitaisiin ottaa tutkittavaksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa, on sen täytettävä tietyt edellytykset, muun muassa kaikki kansalliset oikeussuojakeinot on käytettävä ensin.

Pöytäkirja muodostuu johdanto-osasta ja kuudesta artiklasta.

Pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen taikka yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Pöytäkirjan 1 artiklan 2 kappaleen mukaan ketään ei saa syrjiä viranomaistoiminnassa edellä tarkoitetuilla perusteilla.

Kuten pöytäkirjan johdannossa todetaan, syrjinnän kielto ei kuitenkaan estä valtioita ryhtymästä toimenpiteisiin täyden ja tehokkaan tasa-arvon edistämiseksi ja sen toteuttamiseksi. Näin ollen niin sanottu positiivinen syrjintä (esimerkiksi tasa-arvon lisäämiseksi) ei ole vastoin pöytäkirjan määräyksiä.

Pöytäkirjan tavoitteena on antaa suojaa viranomaistaholta tapahtuvalle syrjinnälle. Tarkoituksena ei ole suoranaisesti velvoittaa valtioita estämään syrjintää yksityishenkilöiden välisissä suhteissa.

5. Esityksen vaikutukset

5.1. Taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset

Esityksestä ei aiheudu välittömiä taloudellisia eikä organisatorisia vaikutuksia.

Ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle Suomea vastaan tehtyjen valitusten korkeahkon määrän, on odotettavissa, että tällaisia valituksia tehdään tulevaisuudessa lukuisasti myös 12 pöytäkirjan nojalla.

Nämä prosessit aiheuttavat erityistä asiantuntemusta vaativaa lisätyötä etenkin valtionasiamiestehtävää hoitavassa ulkoasiainministeriössä sekä muun muassa oikeusministeriössä, sosiaali- ja terveysministeriössä ja työministeriössä.

5.2. Vaikutukset yksilön asemaan

Pöytäkirjaan sisältyvistä periaatteista johtuvat oikeudet ja vapaudet on Suomessa jo toteutettu perustuslain tai tavallisen lain tasoisesti. Näin ollen esityksellä ei ole suoranaisia sisällöllisiä vaikutuksia yksilön asemaan.

Pöytäkirja kuitenkin lisää mahdollisuuksia valittaa väitetystä syrjinnästä kansainväliselle lainkäyttöelimelle eli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle.

Valituksen voi tehdä yksityinen tai oikeushenkilö sitä valtiota vastaan, jonka lainkäyttövallan alainen hän on. Jos Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tuomiossaan toteaa, että valtio on rikkonut syrjintäkieltoa, se voi määrätä valtiolle vahingonkorvausvelvollisuuden. Tuomion johdosta myös esimerkiksi kansallisen lainsäädännön tai käytännön muuttaminen saattaa olla tarpeen.

Pöytäkirjan määräykset tulevat Suomessa voimaan lain tasoisina ratifioinnin jälkeen. Vaikka KP-sopimuksen 26 artikla on jo vuodesta 1976 ollut Suomessa voimassa lain tasoisena, voidaan nyt käsiteltävänä olevan pöytäkirjan vaikutusta pitää merkittävänä muun muassa siitä syystä, että väitetty syrjintä voidaan pöytäkirjan nojalla aiempaa laajemmin saattaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaistavaksi oikeudellisesti sitovalla tavalla.

Pöytäkirjalla on myös positiivisia vaikutuksia sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseen.

6. Asian valmistelu

6.1. Sopimusneuvottelut

Yleisen syrjinnän kiellon sisältävän pöytäkirjan valmistelu aloitettiin keväällä 1996, kun Euroopan neuvoston ministerikomitea päätti antaa ihmisoikeuksien johtokomitealle (CDDH) tehtäväksi tutkia sitä koskevan oikeudellisen asiakirjan toteuttamismahdollisuuksia. Maaliskuussa 1998 ministerikomitea antoi johtokomitealle toimeksiannon laatia ehdotus pöytäkirjaksi, joka laajentaisi yleisessä muodossa 14 artiklan soveltamisalaa. Johtokomitean alainen ihmisoikeuksien kehittämiskomitea (DH-DEV) valmisteli pöytäkirjaa vuosina 1998 ja 1999. Valmistelussa kuultiin naisten ja miesten tasa-arvoa käsittelevää johtokomiteaa (CDEG) sekä rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaista komissiota (ECRI), joiden edustajat myös osallistuivat pöytäkirjan valmisteluun. Lisäksi kuultiin Euroopan neuvoston parlamentaarista yleiskokousta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta, oikeudellista yhteistyökomiteaa (CDCJ) ja rikosongelmia käsittelevää komiteaa (CDPC).

DH-DEV:in ehdotus pöytäkirjaksi valmistui marraskuussa 1999 ja CDDH hyväksyi sen maaliskuussa 2000. Ministerikomitea hyväksyi pöytäkirjan 26 päivänä kesäkuuta 2000 ja avasi sen allekirjoitettavaksi Euroopan neuvoston 50-vuotisjuhlallisuuksien yhteydessä Roomassa 4 päivänä marraskuuta 2000, jolloin myös Suomi allekirjoitti sen yhdessä 24 muun sopimusvaltion kanssa.

6.2. Esityksen valmistelu Suomessa

Ulkoasiainministeriö on pyytänyt hallituksen esityksen laatimista varten lausunnon pöytäkirjasta oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työministeriöltä, ympäristöministeriöltä, eduskunnan oikeusasiamieheltä sekä valtioneuvoston oikeuskanslerilta.

Pöytäkirjan ratifiointia koskeva hallituksen esitys on laadittu virkatyönä ulkoasiainministeriössä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Pöytäkirjan sisältö

Johdannon ensimmäisessä kappaleessa viitataan periaatteeseen, jonka mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä ja oikeutettuja yhtäläiseen lain suojaan. Tämä perustavaa laatua oleva ja vakiintunut yleisperiaate on keskeinen tekijä ihmisoikeuksien suojelussa. Se onkin tunnustettu useissa eurooppalaisissa perustuslaeissa, muun muassa perustuslain 6 §:n (731/1999) yleisessä yhdenvertaisuussäännöksessä, sekä kansainvälisessä ihmisoikeusnormistossa.

Vaikka yhdenvertaisuusperiaate ei nimenomaisesti ilmene Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklasta eikä nyt käsiteltävänä olevan pöytäkirjan 1 artiklasta, on kuitenkin huomattava, että syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisuuden periaatteet ovat läheisesti toisiinsa liittyviä. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että samanlaisia tilanteita on kohdeltava samalla tavalla. Tästä poikkeaminen voi merkitä syrjintää, jollei muunlaiselle kohtelulle ole esitettävissä objektiivista ja kohtuullista oikeutusperustetta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 14 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään viitannut myös tasavertaisen kohtelun periaatteeseen (Belgian kielioloja koskeva tapaus, 23.7.1968) ja sukupuolten väliseen tasa-arvoisuuteen (Abdulaziz, Cabales ja Balkandali v. Iso-Britannia, 28.5.1985).

Toisessa kappaleessa todetaan kaikkien ihmisten tasa-arvoisuutta edistettävän yleisellä syrjintäkiellolla.

Kolmannen kappaleen mukaan syrjintäkiellon periaate ei estä valtioita ryhtymästä toimenpiteisiin täyden ja tehokkaan tasa-arvon edistämiseksi edellyttäen, kuten edellä, että näille toimenpiteille on olemassa objektiivinen ja kohtuullinen oikeutusperuste. Erityisen ohjelmaluontoisen määräyksen sisällyttämisen pöytäkirjaan ei katsottu sopivan Euroopan ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmän luonteeseen, joka perustuu sellaisiin yhteisesti turvattuihin yksilöllisiin oikeuksiin, jotka on muotoiltu riittävän yksityiskohtaisesti, jotta ne voisivat tulla tuomioistuimen ratkaisutoiminnan kohteeksi.

1 artikla sisältää pöytäkirjan keskeisimmät määräykset.

Artiklan ensimmäisen kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Nyt käsiteltävä pöytäkirja laajentaa yleissopimuksen 14 artiklassa määrättyä syrjintäkieltoa. Pöytäkirjassa syrjintäkiellon käsite on kuitenkin sama kuin yleissopimuksen 14 artiklassa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneesti tulkinnut syrjinnän käsitettä yleissopimuksen 14 artiklan yhteydessä. Tässä oikeuskäytännössä on tehty selväksi, että erilainenkin kohtelu on sallittu, jos sille on olemassa objektiivinen ja kohtuullinen oikeutusperuste, eli sitä ei katsota syrjinnäksi

- kun kohtelu perustuu hyväksyttävään päämäärään ja

- kun suhteellisuusperiaatetta noudatetaan rajoitusta toimeenpantaessa, eli kun erilainen (tai poikkeuksellisesti samanlainen) kohtelu on suhteessa sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.

Tämä vahvistetaan edellä mainitulla tavalla myös pöytäkirjan johdannossa.

Myös erilaisessa asemassa olevien henkilöiden samanlainen kohtelu voi loukata 14 artiklaa, mikäli kohtelulle ei ole esitettävissä edellä mainittuja oikeutusperusteita (tapaus Thlimmenos v. Kreikka, 6.4.2000).

Pöytäkirjaan ei sisälly rajoituslauseketta. Se ei ole tarpeellinen johtuen syrjimättömyysperiaatteen yleisestä luonteesta sekä siitä, että kaikki erilainen kohtelu ei ole syrjintää.

Valtioilla on tietty harkintamarginaali sen arvioimisessa, onko erilainen kohtelu rikkonut syrjinnän kieltoa. Tämän laajuus riippuu tapauksen olosuhteista, asiasisällöstä ja taustasta (tapaus Rasmussen v. Tanska, 28.11.1984).

Ihmisoikeustuomioistuin on yhtäältä korostanut sukupuolten välisen tasa-arvon tärkeyttä ja sitä, että vain erityisen painavat syyt saattaisivat oikeuttaa pitämään sukupuoleen perustuvaa erottelua sopimuksen mukaisena (esimerkiksi tapaus Schuler-Zgraggen v. Sveitsi, 24.6.1993), mutta toisaalta sallinut laajan harkintavallan verotukseen liittyvien kysymysten osalta (tapaus National and Provincial Building Society and Others v. Iso-Britannia, 23.10.1997).

Tapauksessa Nachova v. Portugali (26.2.2004, tuomio ei vielä lopullinen) ihmisoikeustuomioistuin katsoi ensimmäistä kertaa 14 artiklaa rikotun yhdessä oikeutta elämään koskevan 2 artiklan kanssa.

Luettelo syrjimättömyysperusteista on sanamuodoltaan sama kuin pääsopimuksen 14 artiklassa. Valmistelussa esitettiin muun muassa iän, vammaisuuden ja sukupuolisen suuntautumisen nimenomaista mainitsemista luettelossa. Enemmistö valtioista kuitenkin katsoi, että uusien syrjimättömyysperusteiden lisääminen saattaisi johtaa ei-toivottaviin poissulkeviin (e contrario) tulkintoihin.

Tässä suhteessa on kuitenkin todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on soveltanut 14 artiklaa myös luettelossa mainitsemattomiin syrjintäperusteisiin (tapaus Salgueiro da Silva Mouta v. Portugali, 21.12.1999).

Syrjinnän kieltoa koskevien tulkintojensa kautta ihmisoikeustuomioistuimen voidaan sanoa jo ennen kahdennentoista pöytäkirjan voimaantuloa antaneen sopimukselle tiettyä sosiaalisoikeudellista ulottuvuutta (esimerkiksi tapaus Koua Poirrez v. Ranska, 30.11.2003).

1 artiklan toisen kappaleen mukaan ketään ei saa syrjiä viranomaistoiminnassa 1 kappaleessa tarkoitetuilla perusteilla.

Viranomaisella tarkoitetaan kappaleessa samaa kuin yleissopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa ja 10 artiklan 1 kappaleessa. Hallinnollisten viranomaisten lisäksi käsite kattaa myös muun muassa tuomioistuimet ja lainsäädäntöelimet.

Kuten edellä on mainittu, artiklan sisältämä yleinen syrjintäkielto on laajempi kuin yleissopimuksen 14 artiklassa viitattu "yleissopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen". Lisäsuojan ulottuvuus koskee erityisesti tapauksia, joissa henkilöä syrjitään 1) kansallisen lain nojalla yksilölle erityisesti säädetyn oikeuden nauttimisessa; 2) viranomaisen selvästä velvollisuudesta johdettavissa olevan oikeuden nauttimisessa eli tapauksissa, joissa viranomaisella on velvollisuus kansallisen lain nojalla toimia tietyllä tavalla; 3) silloin, kun viranomainen käyttää sille kuuluvaa harkintavaltaa, esimerkiksi avustusta myönnettäessä, sekä 4) viranomaisen muun teon tai laiminlyönnin seurauksena.

Artiklan ensimmäinen ja toinen kappale ovat toisiaan täydentäviä ja näin ollen artikla kokonaisuudessaan kattaa yllä mainitut neljä eri kohtaa, vaikka jompikumpi kappaleista ei sitä välttämättä erikseen tekisikään. Artiklan ensimmäisessä kappaleessa tarkoitettu laki voi olla myös kansainvälisen sopimuksen määräys.

Antaessaan suojan viranomaisen taholta tapahtuvalle syrjinnälle artikla perustaa valtioille negatiivisen velvoitteen olla syrjimättä. Pöytäkirjan selitysmuistion mukaan artiklan tarkoituksena ei ole varsinaisesti velvoittaa valtioita ryhtymään toimenpiteisiin yksityishenkilöiden välisissä suhteissa tapahtuvan syrjinnän estämiseksi. Tämän vaikutuksen todetaan olevan rajoitettu, joskaan ei kokonaan poissuljettu.

Eräissä tapauksissa artikla saattaa kuitenkin perustaa varsinaisen velvoitteen estää syrjintä. Tällainen tapaus voi tulla kyseeseen, jos esimerkiksi kansallisessa lainsäädännössä on selvä aukko. Yksityisten henkilöiden välisissä suhteissa oleva ilmiselvä eroavaisuus voisi näin ollen perustaa valtiolle varsinaisen velvoitteen estää syrjintä (soveltuvin osin, tapaus X. ja Y. v. Hollanti, 26.3.1985).

Koska 1 artikla ensimmäisen kappaleen mukaan koskee laissa tunnustettuja oikeuksia ja toisen kappaleen mukaan kieltää syrjinnän viranomaistoiminnassa, jäänevät mainitunlaiset syrjinnän estämistä koskevat velvoitteet kuitenkin käytännössä vähäisiksi.

Näin ollen yksityisten henkilöiden välisessä suhteessa varsinainen velvoite estää syrjintä koskisi vain sellaisia suhteita, jotka ovat luonteeltaan julkisia, joista valtiolla on jonkinasteinen vastuu ja joista on säädetty laissa. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi yksityisten tarjoamat palvelut kuten terveyspalvelut, veden ja sähkön tuotanto, ravintoloihin pääsy ja töihin pääsemisen mielivaltainen estäminen. Siten valtion velvollisuuden sisältö vaihtelisi tapauskohtaisesti. Puhtaasti yksityiset asiat eivät tulisi kysymykseen. Toisaalta niiden sääntely voisi olla myös ristiriidassa yleissopimuksen oikeutta yksityis- ja perhe-elämään suojaavan 8 artiklan kanssa.

2 artikla koskee pöytäkirjan soveltamista alueella tai alueilla, joiden kansainvälisistä suhteista sopimuspuoli vastaa. Määräyksen sanamuodot perustuvat Euroopan neuvostossa hyväksyttyjen sopimusten loppumääräyksiä koskeviin mallisääntöihin. Vastaava määräys yleissopimuksen osalta on 56 artiklassa.

3 artikla selventää pöytäkirjan suhdetta yleissopimukseen. Pöytäkirjan 1 ja 2 artiklat ovat lisämääräyksiä suhteessa yleissopimukseen ja kaikki jälkimmäisen määräykset koskevat vastaavasti niitä. Pöytäkirja ei luonnollisestikaan voi rajoittaa sellaisia kansallisia tai kansainvälisiä määräyksiä eikä sen myöskään voida tulkita antavan mahdollisuutta poiketa niistä määräyksistä, jotka antavat tässä suhteessa pidemmälle menevän suojan syrjintää vastaan.

Tässä suhteessa on huomioitava myös olemassaolevien ihmisoikeuksien suojaamista koskeva yleissopimuksen 53 artikla, jonka mukaan minkään yleissopimuksessa ei pidä katsoa rajoittavan tai loukkaavan korkean sopimuspuolen lainsäädännössä turvattuja tai jossain sen allekirjoittamassa sopimuksessa tunnustettuja ihmisoikeuksia ja perusvapauksia.

Syrjintää koskevia yksityiskohtaisia kieltoja on kirjattu erillisiin, nimenomaan syrjinnän poistamista koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten edellä tarkasteltuihin CERD- ja CEDAW- sopimuksiin.

Pöytäkirja ei vaikuta yleissopimuksen 14 artiklan soveltamiseen, joten tältä osin pöytäkirjan 1 artikla ja yleissopimuksen 14 artikla ovat osin päällekkäisiä. Näidenkin sopimusmääräysten osalta tulkinta kuuluu yleissopimuksen 32 artiklan nojalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen lopulliseen ratkaisuvaltaan.

4 artikla sisältää tavanmukaiset loppumääräykset Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden liittymisestä sopimukseen.

5 artiklan mukaan pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta päivästä, jona kymmenen Euroopan neuvoston jäsenvaltiota on pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti ilmoittanut sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa. Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka myöhemmin ilmoittavat sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa, pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta päivästä, jona ratifioimis- tai hyväksymisasiakirja on talletettu.

6 artikla sisältää tavanomaisen loppumääräyksen tallettajana toimivan Euroopan neuvoston pääsihteerin pöytäkirjaan liittyviä toimia, ilmoituksia ja tiedonantoja koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.

Pöytäkirjaan kuuluu selitysmuistio. Muistio ei kuitenkaan ole osa pöytäkirjaa eivätkä siinä esitetyt kannanotot muutoinkaan ole oikeudellisesti sitovia.

2. Pöytäkirjan suhde Suomen lainsäädäntöön

2.1. Yhdenvertaisuutta ja syrjinnän kieltoa koskeva lainsäädäntö

Perustuslain toisen luvun perusoikeuksia koskeviin säännöksiin on perusoikeuksina kirjattu suuri osa jokaiselle kuuluvista kansainvälisiin sopimuksiin perustuvista ihmisoikeuksista. Kaikille on taattu yhdenvertaisuus lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella (6 §). Alkuperällä säännöksessä tarkoitetaan kansallista, etnistä ja yhteiskunnallista alkuperää. Luettelo kielletyistä syrjintäperusteista ei ole tyhjentävä.

Perustuslain 6 §:n 3 momentissa edellytetään lasten kohtelemista tasa-arvoisesti yksilöinä. Perustuslain 6 §:n 4 momentti koskee sukupuolten välistä tasa-arvoa. Perustuslain 17 §:n 3 momentissa mainitaan saamelaisten sekä romanien ja muiden ryhmien oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Perustuslain 22 §:n mukaisesti julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslaissa taattuja syrjinnän kieltoa ja tasa-arvoista kohtelua täydentävät lukuisat muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleiset säännökset.

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa.

Lailla on pantu täytäntöön edellä mainitut neuvoston direktiivi rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta sekä direktiivi yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista.

Laissa säädetään ikään, etniseen ja kansalliseen alkuperään, kansalaisuuteen, kieleen, uskontoon, vakaumukseen, mielipiteeseen, terveydentilaan, vammaisuuteen, sukupuoliseen suuntautumiseen sekä muuhun henkilöön liittyvään syyhyn perustuvan syrjinnän kiellosta (6 §).

Laissa kielletään sekä välitön että välillinen syrjintä (6 § 2 momentin 1 ja 2 kohta). Myös häirintä ja ohje tai käsky syrjiä määritellään kielletyksi syrjinnäksi (6 §:n 2 momentin 4 kohta). Lisäksi laissa määritellään menettely, jota ei ole pidettävä laissa tarkoitettuna syrjintänä (7 §).

Lakia sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisessa että yksityisessä toiminnassa, kun kysymys on itsenäisen ammatin tai elinkeinon harjoittamisen edellytyksistä taikka elinkeinotoiminnan tukemisesta, työhönottoperusteista, työoloista tai työehdoista, henkilöstökoulutuksesta taikka uralla etenemisestä, koulutuksesta, mukaan lukien erikoistumis- ja uudelleenkoulutus, taikka ammatillisen ohjauksen saannista taikka jäsenyydestä ja toiminnasta työntekijä- tai työnantajajärjestössä tai muussa järjestössä, jonka jäsenillä on tietty ammatti, taikka järjestön antamista etuuksista (2 §).

Henkilön asettaminen etnisen alkuperän perusteella eri asemaan on lisäksi kiellettyä, kun kysymyksessä ovat sosiaali- ja terveyspalvelut, sosiaaliturvaetuudet tai muut sosiaalisin perustein myönnettävät tuet, alennukset tai etuudet taikka kun kysymyksessä on asevelvollisuuden, naisten vapaaehtoisen asepalveluksen tai siviilipalveluksen suorittaminen tai asuminen taikka yleisölle tarjottavien tai yleisön saatavilla olevan irtaimen ja kiinteän omaisuuden ja palvelujen tarjonta ja saatavuus muissa kuin yksityisten henkilöiden välisissä suhteissa (2 §).

Laissa säädetään myös vastatoimien kiellosta (8 §). Sen mukaan ketään ei saa asettaa epäedulliseen asemaan tai kohdella siten, että häneen kohdistuu kielteisiä seurauksia, koska hän on valittanut tai ryhtynyt toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.

Lain soveltamisalaan kuuluva työn, irtaimen tai kiinteän omaisuuden tai palvelujen, koulutuksen tai etuisuuksien tarjoaja, joka on iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai sukupuolisen suuntautumisen perusteella rikkonut syrjinnän kieltoa tai vastatoimien kieltoa, voidaan tuomita maksamaan loukatulle aiheuttamastaan kärsimyksestä hyvitystä. Korvauksen enimmäismäärä on 15 000 euroa (9 §).

Työ- ja virkasuhteissa lain valvonta kuuluu työsuojeluviranomaisille, kun taas etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kiellon noudattamisen valvonta työ- ja virkasuhteiden ulkopuolella kuuluu vähemmistövaltuutetun sekä uuden oikeusturvaelimen, syrjintälautakunnan, tehtäväksi (11 §).

Laissa säädetään myös viranomaisten velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta kaikessa toiminnassaan. Etnisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi laissa tarkoitetuille viranomaisille säädetään velvollisuus yhdenvertaisuussuunnitelman laatimiseen (4 §).

Yhdenvertaisuuslain myötä vähemmistövaltuutetun tehtävät ovat laajentuneet. Se, joka katsoo joutuneensa etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kohteeksi, voi pyytää vähemmistövaltuutetulta ohjeita, neuvoja, suosituksia ja toimenpiteitä sovinnon aikaansaamiseksi (12 §). Vähemmistövaltuutettu tai syrjinnän kohteeksi joutunut voi viedä asian syrjintälautakunnan käsiteltäväksi (15 §). Lautakunta voi osapuolen tai vähemmistövaltuutetun aloitteesta vahvistaa sovinnon tai kieltää jatkamasta tai uusimasta syrjinnän ja vastatoimien kiellon vastaista menettelyä (13 §). Vähemmistövaltuutettu tai syrjintälautakunta voi liittää sakon uhan määräämänsä velvollisuuden noudattamisen tehosteeksi ja syrjintälautakunta voi tarvittaessa myös määrätä vähemmistövaltuutetun asettaman uhkasakon maksettavaksi (laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta, 7 a §, 22/2004).

Laissa kunnallisesta viranhaltijasta (12 §, 26/2004), merimieslaissa (15 a §, 24/2004), valtion virkamieslaissa (11 §, 25/2004) ja laissa eduskunnan virkamiehistä (16 §, 1197/2003) säädetään erikseen syrjinnän kiellosta. Työsopimuslain 2 luvun 2 § (23/2004) sisältää säännöksen syrjinnän kiellosta ja tasapuolisen kohtelun velvoitteesta.

Asevelvollisuuslain 50 c § (1169/1988) ja siviilipalveluslain 18 § (1723/1991) sisältävät myös syrjintäkiellon.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain tarkoituksena on estää sukupuoleen perustuvaa syrjintää (1 §, 609/1986), edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa sekä tässä tarkoituksessa parantaa naisten asemaa erityisesti työelämässä. Lain 7 § sisältää syrjinnän kiellon ja 8 § erityisen syrjinnän kiellon työelämässä. Lain 9 §:ssä luetellaan ne menettelytavat, joita ei ole pidettävä syrjintänä ja pykälän 4 momentissa sallitaan tasa-arvosuunnitelmaan perustuvat positiiviset erityistoimet tosiasiallisen tasa-arvon edistämiseksi.

Muiden muassa avioliittolaki (2 §, 411/1987), hallintolaki (6 §, 434/2003), lukiolaki (20 §, 629/1998), perusopetuslaki (28 §, 628/1998), laki ammatillisesta koulutuksesta (27 §, 630/1998), laki ammatillisesta opettajankoulutuksesta (9 §, 356/2003) sekä ammattikorkeakoululaki (22 §, 351/2003) sisältävät säännöksiä yhdenvertaisuudesta ja yhdenvertaisista valintaperusteista.

Palvelujen yhdenvertaisemman saatavuuden edistämiseksi valtioneuvosto voi asetuksella antaa tarkempia säännöksiä enimmäisajoista tutkimukseen ja hoitoon pääsemiseksi mielenterveyspalveluissa (erikoissairaanhoitolaki 59 §, 1220/2000). Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (1 §, 380/1987) tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön mahdollisuuksia elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä.

Laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (4 §, 812/200) ja laissa potilaan asemasta ja oikeuksista (3 §, 785/1992) kielletään syrjintä. Laki julkisista työvoimapalveluista (3 a §, 1295/2002) sisältää syrjintäkiellon ja säännöksen sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisestä (4 §).

Myös julkisista hankinnoista annettu laki (6 §, 1247/1997), valtion rakennusurakoista annettu asetus (3 §, 436/1994), sähkömarkkinalaki (14 §, 386/1995) ja maakaasumarkkinalaki (2 luvun 8 §, 508/2000) sisältävät määräyksen tasavertaisesta kohtelusta ja syrjinnän kiellosta.

Kuluttajansuojalain (38/1978) 2 luvun 1 § mukaan markkinoinnissa ei saa käyttää hyvän tavan vastaista tai muutoin kuluttajien kannalta sopimatonta menettelyä. Radio- ja televisiotoiminnasta annetun lain 23 § (744/1998) sisältää mainonnan eettisistä periaatteista erityissäännöksen, jossa kielletään muun muassa syrjintä.

Rikoslain 11 luvun 9 § (578/1995) sisältää syrjintää koskevan yleissäännöksen. Siinä kielletään elinkeinotoiminnassa, ammatin harjoittamisessa, yleisöpalvelussa, virkatoiminnassa tai muussa julkisessa tehtävässä sekä julkista tilaisuutta tai yleistä kokousta järjestettäessä ilman hyväksyttävää syytä tapahtuva syrjintä. Edellä mainittu säännös tulee sovellettavaksi kaikissa muissa syrjintäkieltojen alaan kuuluvissa tilanteissa paitsi työsyrjinnässä, jota koskee rikoslain 47 luvun 3 § ja 3 a § (302/2004).

Rikoslain 11 luvun 8 § (578/1995) kieltää kiihottamisen kansanryhmää vastaan.

2.2. Syrjinnän kiellon noudattamisen kansallinen valvonta

Perustuslain 108 ja 109 §:n nojalla eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat tehtäväänsä hoitaessaan perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Oikeusasiamies ja oikeuskansleri voivat esimerkiksi syrjintään liittyvän kantelun johdosta antaa asianomaiselle virkamiehelle huomautuksen vastaisen varalle ja ajaa syytettä tai määrätä syytteen nostettavaksi laillisuusvalvontaan kuuluvassa asiassa. Heidän laillisuusvalvontansa kohdistuu vain viranomaistoimintaan ja julkisten tehtävien hoitamiseen.

Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain 2 §:n mukaan vähemmistövaltuutetun tehtävänä on valvoa yhdenvertaisuuslain noudattamista, edistää hyviä etnisiä suhteita yhteiskunnassa, seurata ja parantaa ulkomaalaisten ja etnisten vähemmistöjen asemaa ja oikeuksia, raportoida yhdenvertaisuuden toteutumisesta eri etnisten ryhmien osalta ja eri etnisten ryhmien oloista ja asemasta yhteiskunnassa, tehdä aloitteita havaitsemansa syrjinnän ja epäkohtien poistamiseksi, antaa tietoja etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää sekä etnisten vähemmistöjen ja ulkomaalaisten asemaa koskevasta lainsäädännöstä ja sen soveltamiskäytännöistä sekä suorittaa vähemmistövaltuutetulle ulkomaalaislaissa (378/1991) säädetyt tehtävät. Vähemmistövaltuutetun tehtävänä on lisäksi valvoa etnisestä alkuperästä riippumattoman tasa-arvoisen kohtelun toteutumista yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa.

Yhdenvertaisuuslaissa säädettyä valvontatehtävää varten työministeriön yhteydessä on vähemmistövaltuutetun ohella syrjintälautakunta. Se voi etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää koskevassa asiassa, siltä osin kuin se ei koske työsuhdetta tai julkisoikeudellista palvelussuhdetta tai työharjoittelua tai muuta vastaavaa toimintaa työpaikalla, vahvistaa osapuolten välisen sovinnon tai kieltää jatkamasta tai uusimasta syrjinnän ja vastatoimien kiellon vastaista toimintaa (13 §).

Tasa-arvovaltuutettu ja tasa-arvolautakunta valvovat sukupuoleen perustuvan syrjinnän kieltoa.

3. Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Lain 1 §:n mukaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lain tasoisina sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä on selvitetty eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa.

2 §. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

4. Voimaantulo

Pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, sen jälkeen kun on kulunut kolme kuukautta siitä päivästä, jolloin kymmenen Euroopan neuvoston jäsenvaltiota on ilmaissut suostuvansa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä. Sen on tähän mennessä (7 kesäkuuta 2004) allekirjoittanut 33 Euroopan neuvoston jäsenvaltiota, joista sen on myös ratifioinut tai hyväksynyt kuusi valtiota (Bosnia-Herzegovina, Kroatia, Kypros, Georgia, San Marino ja Serbia ja Montenegro).

Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ilmaisevat suostumuksensa myöhemmin, pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, sen jälkeen kun on kulunut kolme kuukautta sitä koskevan ratifioimis- tai hyväksymiskirjan tallettamispäivästä.

Esitykseen sisältyvä laki ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ehdotetaan tulevaksi tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

5. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan luettava lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla taikka 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp).

Euroopan ihmisoikeussopimus on saatettu voimaan lailla (438/1990). Sama koskee sen lukuisia pöytäkirjoja.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuteen ja pöytäkirjan voimaansaattamistapaan vaikuttaa kahdennentoista pöytäkirjan pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappale, joka sisältää yleisen syrjinnän kiellon ja 2 kappale, joka kieltää syrjinnän viranomaistoiminnassa. Perustuslain 6 §:n mukaan kaikille on taattu muun muassa yhdenvertaisuus lain edessä eikä ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa alkuperän, kielen tai uskonnon taikka muuhun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Pöytäkirjan 1 artikla koskee siten perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä ja yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita. Lain tasolla syrjintää kieltäviä määräyksiä on muun muassa naisten ja miesten tasa-arvosta tasa-arvosta annetussa laissa sekä rikoslaissa. Edellä esitetyistä syistä 1 artikla kuuluu lainsäädännön alaan ja edellyttää siten eduskunnan hyväksymistä.

Lisäksi pöytäkirja on luonteeltaan ihmisoikeussopimus, minkä vuoksi sen sisältämien aineellisten ihmisoikeusmääräysten voimaansaattamisessa tulee käyttää laintasoista voimaansaattamissäädöstä. Määräykset ovat sopusoinnussa Suomen lainsäädännön kanssa.

Pöytäkirja ei sisällä määräyksiä eikä sen voimaansaattamislaki säännöksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen pöytäkirja voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi Roomassa 4 päivänä marraskuuta 2000 ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan.

Koska pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §

Roomassa 4 päivänä marraskuuta 2000 ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.


2 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella.




Helsingissä 16 päivänä kesäkuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkoasiainministeri
Erkki Tuomioja

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.