Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 74/2004
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viestintämarkkinalain muuttamisesta

LiVM 25/2004

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan viestintämarkkinalakiin lisättäväksi säännös, jonka mukaan Viestintävirastolla olisi oikeus kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asemesta asettaa kiinteässä verkossa toimivalle huomattavan markkinavoiman yritykselle selkeä euromääräinen hintakatto teleyritysten välisessä käyttöoikeushinnoittelussa. Samalla Viestintävirastolle annetaan oikeus päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä sen arvioidessa yksittäistapauksessa teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettaessa noudatettavaa yhdysliikennesääntelyä muutetaan siten, että kiinteän puhelinverkon operaattorilla olisi nykyisestä poiketen oikeus ostaa matkaviestinverkon operaattorilta yhdysliikennepalvelu ja myydä se oman paikallispuhelupalvelunsa ohessa asiakkaalleen silloin kun asiakas on valinnut kiinteän puhelinverkon operaattorin niin sanotulla operaattoritunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Matkaviestinverkon käytöstä asiakkaalle tulevan hinnan määräisi silloin kiinteän verkon operaattori, eikä matkaviestinoperaattori niin kuin nykyisessä sääntelyjärjestelmässä. Viestintävirasto voisi asettaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinoperaattorille velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun matkaviestinoperaattorin ja kiinteän puhelinverkon välisessä yhdysliikennehinnoittelussa. Silloin kun asiakas ei käytä operaattoritunnusta tai ensisijaisvalintaa noudatettaisiin nykyistä käytäntöä.

Esityksen tarkoituksena on edistää kilpailua ja siten välillisesti alentaa käyttäjähintoja. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on vahvistettu.


YLEISPERUSTELUT

1. Nykytila

1.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

1.1.1. Yhteenliittäminen ja yhdysliikennehinnoittelu

Yhteenliittämisellä tarkoitetaan viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen fyysistä ja toiminnallista yhdistämistä toisiinsa. Yhteenliittäminen on välttämätöntä, jotta käyttäjät voivat soittaa puhelinverkosta toiseen kuten esimerkiksi soitettaessa Elisan lankapuhelinverkosta SoneraTelian matkapuhelinverkkoon. Viestintää yhdestä viestintäverkosta toiseen kutsutaan yhdysliikenteeksi. Yhdysliikennehinnoittelussa on kysymys niistä teleyritysten toisilleen maksamista korvauksista, joita peritään yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä kulkevista viesteistä. Yhdysliikennehinnoittelu vaikuttaa välillisesti kuluttajilta ja muilta käyttäjiltä perittäviin puhelumaksuihin. Korkeat yhdysliikennekorvaukset pääsääntöisesti nostavat puhelumaksuja.

1.1.2. Segmenttihinnoittelu ja päästä-päähän –hinnoittelu

On olemassa kaksi tapaa hinnoitella puhelu silloin kun se kulkee useamman teleyrityksen puhelinverkon kautta. Ensimmäinen on niin sanottu segmenttihinnoittelu ja toinen niin sanottu päästä-päähän -hinnoittelu.

Segmenttihinnoittelussa jokainen puhelun välittämiseen osallistunut operaattori määrää oman osuutensa puhelun hinnasta ja myy yhteyden käyttäjälle. Segmenttihinnoitteluun liittyy laskutuskäytäntö, joka velvoittaa yhden operaattorin korvausta vastaan laskuttamaan käyttäjältä myös muiden operaattorien saatavat. Päästä-päähän -hinnoittelussa yksi teleyritys määrää koko puhelun hinnan käyttäjälle ja ostaa tukkuhintaan tarvittavat yhteydet muilta operaattoreilta.

Hinnoittelumallien keskeinen ero käyttäjän näkökulmasta on siinä näkeekö asiakas vain yhden hinnan (päästä-päähän -hinnoittelu) vai jokaisen teleyrityksen verkkosegmentin hinnan erikseen (segmenttihinnoittelu) puhelinlaskussaan.

Suomessa segmenttihinnoittelu on käytössä kotimaan kiinteän verkon kaukoliikenteessä, lähtevässä ulkomaanliikenteessä, sekä jäljempänä tarkemmin selostettavalla tavalla kiinteästä verkosta matkapuhelinverkkoon soitettaessa. Päästä-päähän-hinnoittelu on käytössä paikallispuheluissa ja matkapuhelinverkkojen välisessä liikenteessä. Kansainvälisen liikenteen ja kaukoliikenteen teleyrityksillä on lain mukaan oikeus päästä-päähän -hinnoitteluun, mutta ne eivät ole käytännössä sitä käyttäneet.

1.1.3. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon kulkevan puhelun hinnoittelusta säädetään viestintämarkkinalain (393/2003) 43 §:n 3 ja 4 momentissa. Pykälän 3 momentin mukaan teleyrityksen on hinnoiteltava erikseen toiselta teleyritykselle perittävä korvaus puhelinverkon käytöstä yhteyden muodostamiseen silloin, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen puhelinverkosta teleyrityksen puhelinverkkoon. Pykälän 4 momentin mukaan tätä niin sanottua laskevaa liikennettä ei tarvitse hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Sääntely tarkoittaa sitä, että matkaviestinverkon teleyritys ei ole velvollinen myymään (eli hinnoittelemaan) yhdysliikennepalvelua kiinteän puhelinverkon teleyritykselle vaan voi myydä palvelun suoraan käyttäjälle (eli noudattaa tältä osin segmenttihinnoittelua).

Edellä mainittua 43 §:ää ei sovelleta automaattisesti kaikkiin teleyrityksiin. Sitä sovelletaan vain teleyritykseen, jolle Viestintävirasto on asettanut yhteenliittämisvelvollisuuden. Viestintämarkkinalain 39 §:n mukaan yhteenliittämisvelvollisuus voidaan asettaa pääsääntöisesti vain huomattavan markkinavoiman yritykselle. Siten myös nyt käsillä oleva 4 momentti koskee käytännössä lähinnä vain huomattavan markkinavoiman yrityksiä.

Kiinteän puhelinverkon operaattorilla ei ole siten nykyisen lain mukaan oikeutta ostaa matkaviestinverkon operaattorilta yhdysliikennepalvelua eli niin sanottua mobiiliterminointia ja myydä sitä oman paikallispuhelupalvelunsa ohessa asiakkaalleen. Matkaviestinverkon käytöstä asiakkaalle tulevan hinnan määrää matkaviestinoperaattori. Viestintävirasto ei voi myöskään asettaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinoperaattorille velvollisuutta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun tältä osin koska kyseessä on asiakashinta.

1.1.4. Numeron siirrettävyys kiinteässä puhelinverkossa

Numeron siirrettävyydellä on kilpailua edistävä vaikutus. Yhdysliikennehinnoittelussa tapahtuvien muutosten siirtyminen käyttäjien eduksi edellyttää toimivaa kilpailua myös kiinteässä verkossa. Viestintävirasto on 10.3.2004 antanut kiinteän puhelinverkon numeron siirrettävyyttä koskevan uuden määräyksen. Sen mukaan siirrettävyys toteutetaan nyt myös kiinteän puhelinverkon numeroissa suoralla ohjauksella ja master-tietokantaa käyttäen. Tämä parantaa kuluttajien ja yritysten mahdollisuutta kilpailuttaa telepalvelun tarjoajaa, kun teleyrityksen vaihto ei enää edellytä numeron muuttamista kiinteässä puhelinverkossa.

Määräyksen mukaan kaikki siirrettyihin numeroihin suuntautuva liikenne on porrastetulla aikataululla ja kuitenkin viimeistään 31.3.2006 ohjattava suoraan siihen verkkoon, mihin tilaaja on siirtynyt. Tämä tehostaa televerkon käyttöä, kun liikennettä ei enää kierrätetä numeron luovuttaneen operaattorin kautta ja puhelujen kierrättämisestä ei tarvitse maksaa numeron luovuttaneelle teleyritykselle. Menettely lisää teleyrityksen mahdollisuuksia kilpailla asiakkaista.

Myös yritysnumerot ja valtakunnalliset tavoitettavuusnumerot otetaan siirrettävyyden piiriin 31.3.2005 mennessä. Tämä lisää merkittävästi kilpailua yritysten osalta, joilla on käytössään paljon nyt siirrettävyyden piiriin tulevia yritysnumeroita.

Määräyksen johdosta tehtäville muutoksille on annettu kohtuulliset siirtymäajat, koska ne edellyttävät muutoksia televerkon keskuksiin ja ohjauksiin sekä master-järjestelmään.

1.1.5. Viestintäviraston etukäteinen hintasääntely

Viestintäviraston hintasääntelyoikeutta koskeva säännös on käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevassa viestintämarkkinalain 37 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n tai 19 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan 84 §:n 1 momentin mukaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Syrjimättömillä ehdoilla tarkoitetaan saman pykälän 2 momentin mukaan ehtoja, jotka kohtelevat samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä samalla tavalla. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle. Viestintävirasto harkitsee tapauskohtaisesti minkälaisen hinnoitteluvelvollisuuden se asettaa käyttöoikeuden luovutusta koskevan velvollisuuden yhteydessä. Vaihtoehtoja on neljä: kustannussuuntautunut hinnoittelu, syrjimätön hinnoittelu, molemmat edelliset ehdot täyttävä hinnoittelu tai ei hintasääntelyä lainkaan. Viestintävirastolla ei sen sijaan ole oikeutta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asemesta asettaa teleyritykselle selkeää euromääräistä hintakattoa teleyritysten välisessä käyttöoikeushinnoittelussa.

1.1.6. Viestintäviraston jälkikäteinen hintavalvonta

Viestintämarkkinalain 86 §:n mukaan teleyrityksellä on velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa. Todistustaakka asiassa on siten teleyrityksellä. Jos asia jää epäselväksi, Viestintävirasto voi todeta hinnan säännösten vastaiseksi. Viestintävirasto ei samassa yhteydessä ole kuitenkaan oikeutettu ottamaan kantaa siihen mikä on oikea hinta.

Korkein hallinto-oikeus on aiemman viestintämarkkinalain (396/1997) nojalla antamassaan ratkaisussa (28.8.2001/1927) katsonut, että laki ei anna Viestintävirastolle toimivaltaa määritellä hintoja. Viestintäviraston toimivaltaa ei ole tältä osin muutettu.

1.2. Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EY:n lainsäädäntö

1.2.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Segmenttihinnoittelu on osittaisena käytössä Suomen lisäksi USA:ssa ja mahdollisesti eräissä muissa maissa. Segmenttihinnoittelu on tyypillisesti käytössä sellaisissa maissa, joissa alalla on ainakin jonkin asteista kilpailua. Päästä-päähän -hinnoittelu on käytössä kaikissa muissa Euroopan Unionin maissa sekä laajasti muualla maailmassa.

1.2.2. Hintakatto

Hintakatto on käytössä kaikissa muissa Euroopan Unionin valtioissa paitsi Suomessa.

1.2.3. Komission lausunto

Euroopan Unionin Komissio, jäljempänä Komissio, on 17.12.2003 antanut lausuntonsa (FI/2003/0028, FI/2003/0029, FI/2003/0030) eräistä Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskevista päätösehdotuksista, jotka on annettu viestintämarkkinalain nojalla. Komissio on muun muassa todennut, että erityistä huomiota tulisi kiinnittää mahdolliseen hintaruuvin käyttöön. Tämän seuraamiseksi voi komission mukaan olla tarpeen asettaa asianmukaisia velvollisuuksia. Edelleen komissio on katsonut, että erityisesti silloin, jos katsotaan olevan kohtuutonta asettaa pienelle yritykselle kalliita kustannussuuntautuneisuus- ja kustannuslaskentavelvollisuuksia, Viestintävirasto voisi harkita muita kustannusten valvonnan muotoja, kuten vertailuanalyyseja.

Komissio on lisäksi antanut 17.12.2003 lausunnon (FI/2003/0031) Viestintäviraston päätösehdotuksista, jotka koskevat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä. Komissio on tässä yhteydessä todennut, että Viestintäviraston ei pitäisi soveltaa lain kohtia, jotka ovat ristiriidassa direktiivien kanssa. Tällainen lain kohta on Komission mielestä viestintämarkkinalain 43 § siltä osin kuin kiinteän puhelinverkon operaattorilla ei ole sen mukaan oikeutta ostaa matkaviestinverkon operaattorilta yhdysliikennepalvelua ja myydä sitä oman paikallispuhelupalvelunsa ohessa asiakkaalleen. Suomen hallituksella on asiasta eri näkemys kuin komissiolla.

Hallitus on antanut viestintämarkkinalain komissiolle tiedoksi kesällä 2003. Komissio ei ole vaatinut liikenne- ja viestintäministeriötä muuttamaan viestintämarkkinalakia. Myöskään 7.12.2003 annettua lausuntoa ei ole toimitettu ministeriölle.

Jos komissio esittää vaatimuksen Suomen hallitukselle, joudutaan ratkaisemaan mihin toimenpiteisiin vaatimuksen johdosta tulisi ryhtyä. Vaihtoehtoja ovat joko lain muuttaminen tai oikeudenkäynti Euroopan Unionin tuomioistuimessa. Mahdollisen oikeudenkäynnin lopputulosta on vaikea arvioida.

1.2.4. Sähköisen viestinnän direktiivit

Viestintämarkkinalailla saatettiin Suomen voimassa oleva oikeus vastaamaan niin sanottujen sähköisen viestinnän direktiivien vaatimuksia. Nämä ovat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja –palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 2002/21/EY, jäljempänä puitedirektiivi, direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 2002/19/EY, jäljempänä käyttöoikeusdirektiivi, direktiivi sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 2002/20/EY, direktiivi yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja –palvelujen alalla 2002/22/EY sekä päätös Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä 676/2002/EY.

Tässä esityksessä ehdotetuilla muutoksilla on suoranaista merkitystä ainoastaan käyttöoikeusdirektiivin kannalta. Käyttöoikeusdirektiivin tavoitteena on yhdenmukaistaa tapoja, joilla jäsenvaltiot sääntelevät sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoajien välisiä markkinoita. Direktiivin säännöksiä sovelletaan sähköisiin viestintäverkkoihin puitedirektiivin mukaisesti määritellyillä tuote- ja palvelumarkkinoilla, jotta käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen tarjoajien välillä havaitut markkinaongelmat voitaisiin ratkaista. Direktiivin tarkoitus on taata yrityksille oikeudellisesti vakaa toimintaympäristö määrittelemällä perusteet niiden oikeuksille ja velvollisuuksille sekä sääntelyviranomaisten puuttumiselle yritysten toimintaan.

Ehdotetut hintakattoa ja jälkikäteistä hintavalvontaa koskevat säännökset merkitsevät käyttöoikeusdirektiivissä sallittua lisäystä Viestintäviraston sääntelykeinovalikoimaan (13 artikla). Yhdysliikennehinnoittelua koskeva muutos on sopusoinnussa käyttöoikeusdirektiivin yhteenliittämistä koskevien määräysten kanssa (8 artikla ja 12.1 artiklan esimerkkiluettelon i) kohta). Yhdysliikennehinnoittelua koskevan muutoksen osalta on lisäksi huomattava, että komissio on edellä kerrotulla tavalla katsonut direktiivien edellyttävän lakimuutosta.

1.3. Nykytilan arviointi

1.3.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Liikennevaliokunnan mietintö

Eduskunnan liikennevaliokunta on arvioinut nykyistä sääntelyjärjestelmää varsin seikkaperäisesti viestintämarkkinalaista antamassaan mietinnössä (LiVM 26/2002 vp). Valiokunta piti lausunnossaan nykyistä järjestelmää pääosin toimivana. Valiokunta totesi, että se ei pidä matkapuhelinverkkoja ja lankaverkkoja käyttävien kuluttajien erilaista asemaa toivottavana. Tämän vuoksi valiokunta piti tärkeänä, että hallitus selvittää yhdysliikenteen terminointijärjestelmässä ja -korvauksissa käytettyjen perusteiden keskinäiset ristiriitaisuudet ja arvioi niiden perusteella mahdolliset lainsäädännön kehittämistarpeet.

Nykyisen hinnoittelumallin hyvät puolet

Nykyinen mobiiliterminointia koskeva hinnoittelumalli on johdonmukainen osa suomalaista yhdysliikennejärjestelmää. Suomessa on päinvastoin kuin muualla Euroopassa aina toiminut useita itsenäisiä puhelinlaitoksia. Paikallisilla puhelinlaitoksilla on ollut pieni toimialue, jolla ne ovat kuitenkin hallinneet pääosaa käyttäjille myydyistä liittymistä.

Puhelinverkot jaetaan Suomessa hierarkkisesti kolmeen tasoon: paikallisverkkoihin, kaukoverkkoihin ja ulkomaanverkkoihin. Teknisistä syistä matkaviestinverkko on verkkohierarkiassa sijoitettu kaukoverkkotasolle. Käytännössä tämä näkyy palvelun käyttäjälle siten, että soitto matkapuhelimesta edellyttää aina suuntanumeroa. Matkaviestinverkon sijoittaminen kaukoverkkotasolle on teknisesti välttämätöntä, koska matkaviestinverkossa liittymän haltija liikkuu telealueelta toiselle toisin kuin kiinteässä lankaverkossa.

Kilpailun vapautumisen jälkeen 1990-luvun puolivälissä kauko- ja ulkomaanpuheluissa on Suomessa päinvastoin kuin muualla Euroopassa toiminut useita keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Puhelinverkossa käyttäjiltä perittävä maksu jakautuu Suomessa paikallisverkkomaksuun sekä erilliseen kaukopuhelumaksuun tai ulkomaanpuhelusta perittävään maksuun. Paikallisverkkomaksun suuruudesta päättää se operaattori, jolta käyttäjä on hankkinut liittymän paikallisverkkoon. Kaukopuhelumaksun tai ulkomaanpuhelumaksun suuruudesta päättää tätä palvelua tarjoava teleyritys. Teleyritys saa siis itse määritellä asiakashintansa.

Paikallisverkosta kaukopuhelinverkkoon, matkaviestinverkkoon tai ulkomaanverkkoon soitettaessa paikallisverkko-operaattori perii paikallisverkkomaksun lisäksi käyttäjältä myös kaukopuhelu-, matkapuhelu- tai ulkomaanpuhelumaksun, mutta se tilittää tämän osuuden puhelumaksusta edelleen palvelun varsinaisesti tarjoavalle teleyritykselle kohtuullista laskutuskorvausta vastaan. Käyttäjältä perittäviin erilaisiin maksuihin perustuva jakautunut hinnoittelu edellyttää teleyrityksiltä laskutukseen liittyviä erityisjärjestelyitä. Suomessa nämä laskutusjärjestelmät ovat syntyneet pitkän kehityksen tuloksena alun perin kaupallisesti, teleyritysten yhteistyön seurauksena.

Matkaviestinverkosta soitetuista puheluista ei peritä paikallisverkkomaksua, koska matkaviestinverkko sijoittautuu verkkohierarkiassa kaukoverkkotasolle. Matkaviestinverkosta ulkomaanverkkoon soitetuista puheluista peritään ulkomaanpuhelumaksun lisäksi niin sanottu matkapuhelinverkkomaksu.

Periaate on siis se, että alemmalta verkkotasolta ylemmälle soitettaessa myös alempi verkkotaso on oikeutettu perimään soittajalta maksun verkkonsa käytöstä, mutta ylemmän verkkotason palvelun asiakashinnan määrää sillä tasolla palvelua tarjoava teleyritys. Jokainen verkkohierarkian eri kerroksissa toimivista teleyrityksistä hinnoittelee siis itse tuottamansa palvelut, ja käyttäjältä perittävä kokonaismaksu on verkkohierarkian eri kerrosten erillisten asiakashintojen yhteissumma. Verkkohierarkiaan perustuvaa maksujen jaottelua tarvitaan siitä syystä, että Suomessa verkkohierarkian eri tasoilla on useita keskenään kilpailevia palveluoperaattoreita, jotka joissain tapauksissa toimivat todellakin vain yhdellä verkkohierarkiatasolla.

Voimassa olevassa järjestelmässä velvollisuus vastaanottaa liikennettä terminointikorvausta vastaan on ainoastaan samalla verkkohierarkiatasolla tai alemmalla verkkohierarkiatasolla olevilla teleyrityksillä. Ylemmällä verkkohierarkiatasolla oleva matkaviestinverkko-operaattori ei ole velvollinen myymään alemmalla hierarkiatasolla olevalle paikallisoperaattorille terminointia eli laskevan liikenteen ohjausta matkaviestinverkkoon. Asialla on merkitystä sen vuoksi, että yhdysliikennekorvausten ja edellä kuvattujen asiakasmaksujen välillä on suomalaisessa järjestelmässä erityinen side; teleyritysten välisissä kaupallisissa sopimuksissa on katsottu, että teleyritys on oikeutettu määrittelemään asiakkaalta perittävän kokonaismaksun vain niissä tilanteissa, joissa se itse maksaa kyseisestä puhelinliikenteestä terminointikorvausta toiselle teleyritykselle.

Noudatettua hinnoittelujärjestelmää on Suomessa pidetty pääosin toimivana ja sillä on katsottu olevan kilpailua lisäävä vaikutus. Järjestelmän ansioiksi on luettu muun ohessa se, että Suomessa kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoilla on todellista kilpailua. Koska matkaviestinoperaattoreita on useita on myös katsottu, että niiden välille muodostuvan kilpailun vuoksi hinnat ovat alempia kuin jos huonosti kilpailluilla markkinoilla toimiva kiinteän verkon operaattori maksaisi yhteenliittämismaksun matkaviestinoperaattorille ja tämän jälkeen perisi puhelun kokonaishinnan loppukäyttäjältä.

Nykyisen hinnoittelumallin ongelmat

Nykyiseen hinnoittelumalliin liittyy myös eräitä ongelmia. Tärkein niistä on asiakashinnan ylihinnoittelu. Matkaviestinverkon käytöstä asiakkaalle tulevan hinnan määrää matkaviestinoperaattori. Koska kyseessä on asiakashinta, Viestintävirasto ei voi asettaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinoperaattorille velvollisuutta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun.

Tämä lankaverkosta matkaviestinverkkoon kulkevasta puhelusta perittävä asiakashinta on korkeampi kuin esimerkiksi matkaviestinverkkojen välisestä puhelusta perittävät korvaukset. Hintaero on erityisen suuri kun sitä verrattaan yhden matkaviestinoperaattorin sisäiseen puheluun. Matkaviestinverkon sisäisten puheluiden tuotantokustannukset ovat kuitenkin suuremmat kuin lankaverkosta matkaviestinverkkoon kulkevan puhelun kustannukset. Hintaero näyttäisi olevan siten keinotekoisen korkea.

Ylihinnoittelun seurauksena osa matkapuhelinten käyttäjien kustannuksista siirtyy välillisesti lankaverkon käyttäjien maksettavaksi. Kuluttajille syntyy vaikutelma, jonka mukaan on edullisempaa soittaa matkapuhelimesta kuin perinteisestä lankapuhelimesta. Puhelut kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon vähenevät ja samalla kiinteän verkon liikenne vähenee.

Lisäksi hinnoitteluvääristymä synnyttää markkinoita keinotekosille teknisille ratkaisuille, joiden avulla kiinteästä verkosta lähtevä liikenne välitetään erityislaitteilla suoraan puhelinvaihteesta matkaviestinverkkoon. Näistä hinnoittelusäännösten kiertämiseksi toteutetuista järjestelyistä aiheutuu turhien kustannusten lisäksi myös muita haittavaikutuksia kuten pistemäisiä kuormia matkaviestinverkkoihin, rajallisten taajuusvarojen turhaa käyttöä sekä palvelujen laadun tarpeetonta heikkenemistä.

Ehdotettu yhdistelmämalli

Esityksessä ehdotetun muutoksen seurauksena Suomessa olisi voimassa kaksi rinnakkaista hinnoittelumallia kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettaessa. Nykyistä mallia (segmenttihinnoittelu) noudatettaisiin edelleen silloin kun käyttäjä on passiivinen eikä valitse teleyritystä tunnuksella tai ensisijaisvalintasopimuksella. Uutta mallia (päästä-päähän -hinnoittelu) sovellettaisiin muissa tapauksissa. Ehdotuksen myönteisiä vaikutuksia käyttäjähintoihin on tältä osin selostettu yleisperustelujen kohdassa esityksen vaikutukset.

Komission vaatimus

Jos lakia muutetaan ehdotetulla tavalla, vältetään mahdollinen riita Komission kanssa.

1.3.2. Viestintäviraston etukäteinen hintasääntely ja jälkikäteinen hintavalvonta

Viestintäviraston nykyiset toimivaltuudet ovat jossain määrin riittämättömät. Toiminnan tehostaminen ja menettelyjen nopeuttaminen edellyttävät lisää toimivaltuuksia sekä hintasääntelyyn että hintavalvontaan.

2. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on lisätä kilpailua laajakaistamarkkinoilla, edistää sen saatavuutta sekä muutoinkin parantaa käyttäjän asemaa.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan Viestintävirastolla on oikeus kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asemesta asettaa kiinteässä verkossa toimivalle huomattavan markkinavoiman yritykselle selkeä euromääräinen hintakatto teleyritysten välisessä käyttöoikeushinnoittelussa (37 §). Hintakatto olisi lähellä samanlaisten teleyritysten keskimääräistä hintaa. Teleyrityksellä olisi oikeus valittaa Viestintäviraston asettamasta hintakatosta.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettaessa noudatettavaa yhdysliikennesääntelyä muutetaan siten, että kiinteän puhelinverkon operaattorilla olisi oikeus ostaa matkaviestinverkon operaattorilta yhdysliikennepalvelu ja myydä se oman paikallispuhelupalvelunsa ohessa asiakkaalleen silloin kun asiakas on valinnut kiinteän puhelinverkon operaattorin operaattoritunnuksella tai ensisijaisvalinnalla (43 §). Matkaviestinverkon käytöstä asiakkaalle tulevan hinnan määräisi silloin kiinteän verkon operaattori, eikä matkaviestinoperaattori niin kuin nykyisessä sääntelyjärjestelmässä. Viestintävirasto voisi asettaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinoperaattorille velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun matkaviestinoperaattorin ja kiinteän puhelinverkon välisessä yhdysliikennehinnoittelussa.

Viestintävirastolle annetaan myös oikeus päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä sen arvioidessa yksittäistapauksessa teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta (86 §).

3. Esityksen vaikutukset

3.1. Vaikutukset yritysten asemaan ja talouteen

3.1.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Vaikutukset teleyrityksille

Esitys parantaa kiinteän verkon operaattoreiden asemaa, mutta samalla heikentää matkaviestinoperaattoreiden asemaa. Muutoksen myötä kiinteän verkon operaattoreille avautuu mahdollisuus tarjota asiakkailleen kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettuja puheluita päästä-päähän hinnoittelulla operaattorin esivalintasopimuksella tai operaattoritunnuksella. Mikäli asiakas ei käyttäisi operaattorin esivalintaa, puhelu hinnoiteltaisiin nykyisen segmenttihinnoittelumallin mukaisesti. Operaattorin esivalintaa käyttämällä kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden lisääntyminen aiheuttaisi matkaviestinoperaattoreille tulonmenetyksen.

Nykyisin noin 65% loppuasiakkaista käyttää operaattorin esivalintaa kauko- ja ulkomaanpuheluissa. Operaattorin esivalintaa käyttävät asiakkaat soittavat kauko- ja ulkomaanpuheluita selkeästi keskimääräistä asiakasta enemmän. Tästä syystä on arvioitu, että jopa 90% soitetuista kauko- ja ulkomaanpuheluista soitetaan käyttäen operaattorin esivalintaa.

Arvion mukaan merkittävä osa loppuasiakkaista tulisi käyttämään vastaavaa mahdollisuutta kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetuissa puheluissa. Oletettavasti myös matkaviestinverkkoon soitetuissa puheluissa operaattorin esivalintaa käyttäisivät ensisijaisesti asiakkaat, jotka soittavat keskimääräistä enemmän puheluita. Voidaankin olettaa, että pitemmällä aikavälillä operaattorin esivalintaa tultaisiin käyttämään kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetuissa puheluissa lähes yhtä aktiivisesti kuin nyt kauko- ja ulkomaanpuheluissa.

Uuteen käytäntöön siirtyminen tapahtuisi mitä todennäköisimmin vaiheittain, tietyn siirtymäajan puitteissa. Kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden liikenne siirtyisi päästä-päähän hinnoittelun piiriin sitä mukaa kun asiakkaat solmisivat operaattorin esivalintasopimuksia tai omaksuisivat operaattoritunnuksen käytön puheluissa. Yrityssektorin on arvioitu siirtyvän käyttämään operaattorin esivalintaa varsin nopealla aikataululla. Tämä nopeampi siirtyminen johtuisi operaattorien aktiivisista markkinointiponnisteluista, uuden mallin tuomasta hintasäästöstä sekä olemassa olevien esivalintasopimusten suuresta määrästä yrityssektorissa. Kuluttajasektorin siirtymisen on puolestaan odotettu kestävän huomattavasti kauemmin. Tämä puolestaan johtuisi tehtävien esivalintasopimusten suuresta määrästä ja sekä kuluttajan että operaattorin saaman taloudellisen hyödyn suhteellisesta pienuudesta verrattuna yrityssektoriin. Arvion mukaan liikenteen siirtyminen uuden käytännön mukaiseen päästä-päähän hinnoitteluun kestäisi noin 3 – 5 vuotta. Tämän siirtymäajan jälkeen noin 90% kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetuista puheluista tapahtuisi operaattorin esivalinnan kautta ja siten kuuluisi tässä lain muutoksessa esitetyn päästä-päähän hinnoittelun piiriin.

Lähes 90% kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetusta puhelinliikenteestä siis siirtyisi nykyisen segmenttihinnoittelun piiristä päästä-päähän hinnoittelun piiriin. Samalla liikenteen tuoma liikevaihto ja siitä saatava kate siirtyisi matkaviestinverkon palveluoperaattoreilta kiinteän linjan operaattoreille sekä alhaisemman hintatason ansiosta loppuasiakashyödyksi kuluttajille ja teleliikennepalveluita hyödyntävälle yrityssektorille. Liikenteen siirtymisen on arvioitu aiheuttavan matkaviestinverkon palveluoperaattoreille merkittävän tulonmenetyksen. Nykyisillä liikennemäärillä mitattuna tulonmenetyksen vaikutus niin sanotun siirtymäajan jälkeen on arvioitu olevan suuruusluokaltaan liikevaihtotasolla noin 180 miljoonaa euroa ja katetasolla noin 70 miljoonaa euroa vuosittain.

Osa edellä mainitusta tulonmenetyksestä siirtyy kiinteän verkon operaattoreille päästä-päähän hinnoitteluun liittyvänä tulon lisäyksenä. Tämä tulonsiirron suuruudeksi on puolestaan arvioitu noin 120 miljoonaa euroa liikevaihtotasolla ja noin 15 miljoonaa euroa katetasolla. Todellinen lisääntyvän liikevaihdon ja katteen määrä riippuu pitkälti kiinteän verkon operaattoreiden omaksumasta hinnoittelumallista. Edellä mainitussa arviossa on oletettu että kiinteän verkon operaattorit laskevat kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden matkapuheluosuuden hintaa merkittävästi, jolloin loppuasiakashinnat laskisivat nykyiseltä tasoltaan 20 – 30%.

Matkaviestinnän palveluoperaattoreiden tulonmenetystä vastaavaa kustannusten vähenemistä ei uudesta hinnoittelumallista synny, joten operaattoreille aiheutuisi yleinen kannattavuuden heikentyminen. Tämä kannattavuuden heikentyminen puolestaan aiheuttaisi paineita kustannustehokkuuteen ja vaikuttaisi todennäköisesti myös jossain määrin matkaviestinoperaattorien muiden palveluiden hinnoitteluun. Käytännössä kustannuspaineet todennäköisimmin näkyisivät matkaviestintäpalveluiden hintojen alenemisvauhdin hidastumisena.

Loppuasiakashintojen lasku kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetuissa puheluissa vaikuttaisi todennäköisesti myönteisesti myös kiinteästä verkosta soitettujen puheluiden määrään ja niiden keskimääräiseen kestoon. Tämä puolestaan toisi myönteisiä vaikutuksia kiinteiden verkkojen operaattoreille lisääntyneenä liikenteenä ja jopa mahdollisesti kiinteiden liittymien irtisanomisvauhdin hidastumisena. Samalla kehitys hidastaisi puheluiden siirtymistä matkaviestinverkkoon, jolloin matkaviestinoperaattorien kautta soitettujen puheluiden osuuden kasvu hidastuisi hieman nykyisestä tahdista.

Esityksellä saattaisi olla myös paikallispuhelutoiminnan kilpailuun liittyviä myönteisiä vaikutuksia. Nämä vaikutukset realisoituisivat lähinnä siinä tapauksessa, että loppukäyttäjät omaksuisivat operaattoritunnuksen ja operaattoreiden kanssa solmittavat esivalintasopimukset nykyistä kattavammin käyttöön. Tällöin kilpailevilla operaattoreilla olisi entistä paremmat mahdollisuudet myös paikallispuhelupalveluiden tarjontaan loppuasiakkaille.

Vaikutukset televiestintäpalveluita käyttäville yrityksille

Televiestintäpalveluita käyttäville yrityksille esityksestä ei seuraisi välittömiä vaikutuksia. Välillisistä vaikutuksista merkittävin olisi uudesta käytännöstä todennäköisesti seuraava entistä aidompi kilpailutilanne ja siitä aiheutuva hintatason lasku.

Esityksen myötä seuraava entistä aidompi kilpailutilanne antaisi yrityksille mahdollisuuden valita telepalvelutarjoaja nykyistä vapaammin. Yrityksissä matkaviestinverkkoon terminoituvat puhelut muodostavat merkittävän osan kiinteän verkon kokonaisliikenteestä. Tällä hetkellä yrityksillä ei ole mahdollisuutta valita operaattoria kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden matkaviestinmaksun osalta. Uuden käytännön mukaisesti yritys voisi vapaasti kilpailuttaa teleoperaattoreita myös kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden osalta.

Kilpailun avautuessa on odotettavissa, että myös loppuasiakashinnat laskevat merkittävästi nykyiseltä tasolta. Loppuasiakashintojen laskun on arvioitu tuovan telepalveluita käyttäville yrityksille merkittäviä vuosittaisia säästöjä telepalvelumaksuissa. Hintojen alennuksesta aiheutuvaksi loppuasiakashyödyn kokonaismäärä on arvioitu nousevan noin 60 miljoonaan euroon, kun siirtymä uuden mallin mukaiseen hinnoitteluun on kokonaisuudessaan realisoitunut seuraavan 3 – 5 vuoden päästä. Yritysasiakkaiden osuus loppuasiakashyödystä on arvioitu olevan 50% - 70%. Täten yrityssektori säästäisi vuosittain teleliikennemaksuissaan noin 30 – 40 miljoonaa euroa uuden käytännön käyttöönoton vakiintumisen myötä. Nämä säästöt parantaisivat osaltaan yritysten kilpailukykyä ja toisaalta voisivat näkyä myös uusien telepalveluiden korkeampana käyttöasteena.

3.1.2. Hintakatto

Vaikutukset teleyrityksille

Esityksellä ei ole suoria vaikutuksia teleyritysten toimintaan. Viestintävirastolle annettavalla oikeudella määrittää hintakatto on kuitenkin merkittäviä välillisiä vaikutuksia teleyrityksille. Välilliset vaikutukset riippuvat pitkälti Viestintäviraston omaksumasta käytännöstä hintakaton soveltamisessa.

Hintakaton euromäärä ei ole vapaasti harkittavissa ja se on tarkoitettu käytettäväksi ainoastaan poikkeuksellisissa tilanteissa. Tämän vuoksi esityksellä voidaan katsoa olevan lähinnä positiivisia vaikutuksia markkinoiden yleiseen tukkuhinnoittelutasoon ja kilpailutilanteeseen. Poikkeuksellisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi sellaiset selvästi yli yleisen hintatason hinnoitellut tapaukset, joissa palveluiden todellisia kustannuksia ei voida todentaa.

Todennäköisesti hintakaton asettamisoikeus jo itsessään ohjaa teleyrityksiä huolehtimaan tukkuhinnoittelunsa kustannusvastaavuudesta ja tasapuolisuudesta nykyistä tehokkaammin. Käytännössä tämä tehostaisi kilpailua laajakaistamarkkinoilla joka puolestaan todennäköisesti heijastuisi myönteisesti sekä laajakaistaliittymien markkinahintoihin, että myytyjen laajakaistaliittymien määrään.

Hintakaton soveltaminen käytännössä edellyttää Viestintävirastolta huolellista tapauskohtaista perehtymistä, jotta hintakaton soveltamisella ei aiheuteta markkinavääristymiä. Hintakattoa asetettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota aluekohtaisiin eroavaisuuksiin teleyhtiöiden tuotantokustannuksissa. Tilaajayhteyteen liittyvät tuotantokustannukset ovat pitkälti riippuvaisia operaattorin kiinteän verkon rakenteesta, jossa on huomattavia aluekohtaisia eroja. Yleisesti voidaan todeta, että kaupunkeihin ja taajama-alueisiin keskittyneen verkon kustannukset tilaajayhteyttä kohden ovat keskimäärin alhaisemmat kuin taajama-alueiden ulkopuolella olevan verkon kustannukset. Täten hintakattoa asetettaessa on etsittävä mahdollisimman samankaltaiset verkot vertailukohteeksi, jottei hintakattoa aseteta kustannustasoa huomattavasti korkeammalle tai alhaisemmalle tasolle.

Hintakaton määrittäminen kustannustasoon nähden liian alhaiseksi tai vastaavasti liian korkeaksi vaikuttaisi operaattoreihin merkittävästi. Kustannustasoon nähden liian alhaisen hintakaton asettaminen vaikuttaisi epäsuotuisasti operaattoreiden talouteen ja sitä kautta suoraan myös kilpailukykyyn. Liian alhainen hintakatto karsisi myös operaattoreiden tekemiä verkkoinvestointeja merkittävästi ja voisi pahimmillaan aiheuttaa kiinteiden verkkojen rapautumista. Liian korkealle asetettu hintakatto puolestaan vaikeuttaisi entisestään kilpailua kun huomattavan markkinavoiman omaavat lankaverkon operaattorit hinnoittelisivat tilaajayhteydet ja kiinteän verkon yhteydet hintakaton mukaisesti yli vallitsevan kustannustason.

Vaikutukset televiestintäpalveluita käyttäville yrityksille

Esityksellä ei yleisesti ottaen ole välittömiä vaikutuksia televiestintäpalveluita käyttäville yrityksille. Esityksen välilliset vaikutukset koostuvat lähinnä mahdollisen lisääntyneen kilpailun ja yleisen kustannustason laskun myötä näkyvänä loppuasiakashintojen laskuna. Loppuasiakashintojen lasku puolestaan saattaisi ohjata yrityksen käyttämään entistä laadukkaampia telepalveluita. Entistä laadukkaampien telepalveluiden hyödyntäminen puolestaan todennäköisesti tehostaisi yritysten toimintaa ja näin parantaisi niiden kilpailukykyä.

Hintakaton harkitsemattoman käytön uhka saattaa vaikeuttaa tai hidastaa laajakaistapalveluiden saatavuutta joillakin reuna-alueilla.

3.2. Vaikutukset valtiontalouteen

3.2.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia valtiontalouteen. Esityksestä seuraa kuitenkin välillisiä, vaikeasti arvioitavia, vaikutuksia valtiontalouteen. Esityksellä arvioidaan olevan sekä myönteisiä, että kielteisiä välillisiä vaikutuksia valtiontalouteen.

Esityksen kielteiset vaikutukset johtuvat laskevien loppuasiakashintojen aiheuttamasta pienemmästä verokertymästä. Verokertymän aleneminen koostuu operaattoreilta perittävän yhtiöveron alenemisesta, sekä alhaisempien puhelumaksujen aiheuttamasta arvonlisäverojen alenemisesta.

Operaattoreiden maksaman yhtiöveron aleneminen voidaan arvioida tarkastelemalla loppuasiakashintojen alenemisen vaikutuksia operaattoreiden liikevoittoon. Tehtyjen laskelmien ja ennusteiden mukaan lakimuutos avaa kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetut puhelut kilpailulle, jolloin on ennustettavissa että loppuasiakashinnat laskevat nykytasolta keskimäärin merkittävästi. Summatasolla tämä loppuasiakashintojen lasku vähentää matkaviestinverkossa toimivien palveluoperaattoreiden liikevoittoa tuntuvasti – yhteensä jopa lähes 70 miljoonaa euroa. Samalla tapahtuu tulojen siirtymä kiinteän linjan operaattoreille, joka aiheuttaa noin 15 miljoonan euron tulonlisäyksen. Summatasolla operaattoreiden liikevoitto siis voi vähetä jopa yli 50 miljoonaa euroa vuositasolla nykyistä alhaisemman hintatason johdosta. Esityksellä on siis negatiivisia vaikutuksia maksettavaan yhtiöveron määrään ja sitä kautta myös välillisesti valtion talouteen. Loppuasiakashintojen aleneminen vaikuttaa myös operaattoreiden liikevaihtoon ja sitä kautta maksettuun arvonlisäveron määrään. Tämän vaikutuksen on arvioitu myös olevan välillisesti valtiontaloutta heikentävä.

Esityksen myönteiset vaikutukset koostuvat lähinnä alhaisempien loppuasiakashintojen tuomasta kustannussäästöstä valtiolle sekä kansalaisten ja yritysten saaman loppuasiakashyödyn välillisestä kanavoitumisesta valtion verotuloihin. Valtion on arvioitu säästävän alhaisempien loppuasiakashintojen myötä vuosittain merkittävästi alhaisempien teleliikennemaksujen johdosta. Tämän lisäksi valtio hyötyy välillisesti kuluttajien ja yritysten loppuasiakashyödystä muun muassa suurempien arvonlisäverojen ja yhtiöveron muodossa. Näiden verovaikutusten tarkka laskenta on vaikeata, mutta niiden on arvioitu kumoavan merkittävän osan teleyritysten maksaman verokertymän hupenemisesta.

Esityksen myötä myös operaattoreiden tarve rakentaa keinotekoisia ratkaisuja kiinteästä verkosta lähtevän liikenteen välittämiseen erityislaitteilla suoraan puhelinvaihteesta matkaviestinverkkoon poistuu käytännössä kokonaisuudessaan. Järjestelmien väheneminen puolestaan parantaa matkaviestinverkkojen taajuusvarojen käyttöä, parantaa telepalveluiden laatua sekä lisää telepalveluyritysten kilpailukykyä turhien kustannusten poistumisen myötä.

3.2.2. Hintakatto

Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia valtiontalouteen. Esityksestä seuraisi kuitenkin vaikeasti arvioitavia välillisiä vaikutuksia valtiontalouteen. Näiden vaikutusten on arvioitu olevan myönteisiä. Myönteiset vaikutukset johtuisivat kiinteiden verkkojen sekä laajakaistapalveluiden lisääntyneestä ja tehostuneesta käytöstä, jolla puolestaan olisi myönteisiä vaikutuksia toiminnan tehokkuuteen sekä yritysten kilpailukykyyn kansainvälisillä markkinoilla.

3.3. Vaikutukset kansalaisiin

3.3.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Esityksellä ei ole suoria vaikutuksia kansalaisiin. Esityksellä on kuitenkin välillisiä vaikutuksia kansalaisiin, joista näkyvimmät ovat uuden mallin mukanaan tuoma operaattorin valintamahdollisuus ja uusi hinnoittelumalli, sekä tästä todennäköisesti seuraava loppuasiakashintojen aleneminen.

Esityksen mukaiseen uuteen malliin siirtyminen toisi kansalaisille käytettävän operaattorin valintamahdollisuuden kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetuissa puheluissa. Kansalaiset voisivat jatkaa toimintaa nykyisen mallin mukaisesti, jossa loppuasiakashinta koostuu kiinteän verkon operaattorin veloittamasta paikallisverkkomaksusta, sekä matkaviestinoperaattorin veloittamasta matkaviestinosuudesta. Halutessaan kansalaiset voisivat kuitenkin valita operaattorin joko käyttämällä soitossa niin sanottua operaattoritunnusta tai solmimalla esivalintasopimuksen operaattorin kanssa.

Operaattorin valintamahdollisuus lisäisi kilpailua kiinteästä verkosta matkaviestintäverkkoon soitettujen puheluiden välittämisessä, jolloin on odotettavissa että palvelun loppuasiakashinnat laskisivat nykyiseltä tasoltaan. Tämän loppuasiakashintojen laskun on odotettu vaikuttavan merkittävällä tavalla kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden hintoihin ja sitä kautta tuovan huomattavan vuosittaisen säästön kansalaisille. Kansalaisten osuudeksi markkinoiden koko loppuasiakashyödystä on arvioitu olevan 30 – 50%, joka vastaa noin 20 – 30 miljoonaa euroa vuositasolla.

Myönteisten vaikutusten lisäksi esityksellä saattaisi olla kielteisiä välillisiä vaikutuksia kansalaisiin. Näiden kielteisten vaikutusten on arvioitu olevan varsin vähäisiä. Kielteiset vaikutukset koostuvat lähinnä kahden rinnakkaisen hinnoittelumallin tuomasta mahdollisesta käytäntöjen sekavuudesta, sekä matkaviestintäoperaattoreiden tulonmenetysten aiheuttamien kustannuspaineiden mahdollisesta heijastumisesta loppuasiakashintoihin.

Uusi päästä-päähän hinnoittelu on luonteeltaan vähemmän läpinäkyvä, kuin nykyisin käytettävä matkaviestinoperaattorikohtainen segmenttihinnoittelu, jolloin kansalaisten mahdollisuus vertailla hintoja vähenee. Toisaalta nykyinen käytäntö jää voimaan tapauksissa, joissa operaattorin esivalintamahdollisuutta ei käytetä. Osa kiinteän verkon operaattoreista todennäköisesti tarjoaisi asiakkailleen kiinteätä minuuttihintaa, joka ei riippuisi vastaanottavan matkaviestinliittymän operaattorista. Tämän tyyppinen hinnoittelumalli toisi kuluttajille paremman tietoisuuden soitetun puhelun hinnasta nykyiseen käytäntöön verrattuna. Numeronsiirrettävyyden myötä kuluttajan on usein hyvin vaikeata tietää minkä matkaviestinoperaattorin liittymään hän on soittamassa, joten sikäli uusi hinnoittelumalli saattaisi toisaalta selkiyttää tilannetta kuluttajien kannalta. Kokonaisuudessaan hintavertailujen tekeminen eri palveluntarjoajien ja hinnoittelukäytäntöjen välillä tulee olemaan erittäin vaikeaa.

Koska matkaviestintä on Suomessa erittäin voimakkaasti kilpailtu ala, ei ole uskottavaa että uuden käytännön aiheuttamat kustannuspaineet voivat merkittävästi vaikuttaa matkaviestintäpalveluiden hintatasoon.

3.3.2. Hintakatto

Esityksellä ei ole suoria vaikutuksia kansalaisiin. Esityksellä on kuitenkin välillisiä vaikutuksia, joiden on arvioitu olevan pääasiassa positiivisia. Merkittävin esityksen välillinen vaikutus olisi kilpailun lisääntyminen laajakaistapalveluissa. Tämä kilpailun lisääntyminen näkyisi loppuasiakkaalle mitä todennäköisimmin lisääntyneenä palvelun saatavuutena, sekä alhaisempana loppuasiakashintana. On myös todennäköistä että alhaisempien tuotantokustannusten myötä myytyjen laajakaistapalveluiden laatu olisi nykyistä tasoa korkeampi. Nämä korkeampilaatuiset laajakaistayhteydet puolestaan antaisivat kansalaisille mahdollisuuden käyttää entistä korkeatasoisempia palveluita laajakaistaliittymien kautta. Kokonaisuudessaan esitys edistäisi suomalaista laajakaistastrategiaa kansalaisten osalta sekä parantaisi kansalaisten tietoyhteiskuntavalmiuksia.

Esityksellä on haitallisia vaikutuksia kansalaisiin vain siinä tapauksessa, että Viestintäviraston asettama hintakatto aiheuttaa merkittäviä kilpailun vääristymiä Suomen telemarkkinoilla tai vaikeuttaa investointeja joillakin reuna-alueilla. Tämän uhkakuvan toteutumista ei voida pitää todennäköisenä, sillä se edellyttäisi merkittävää linjamuutosta Viestintäviraston omaksumissa viranomaiskäytännöissä.

3.4. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

3.4.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Mobiiliterminointiin liittyvillä lain muutoksilla ei ole organisaatio- ja henkilöstövaikutuksia.

3.4.2. Hintakatto

Esityksellä olisi vaikutuksia Viestintäviraston organisaatioon ja henkilöstöön vain mikäli hintakattoa joudutaan jatkossa soveltamaan useisiin operaattoreihin. Hintakaton asettaminen, sen vaikutukset ja järkevä hintataso tulee tutkia huolellisesti tapauskohtaisesti ennen kuin varsinainen päätös hintakaton asettamisesta tehdään. Tapauskohtainen tarkka arviointi on tärkeätä, jotta kyetään varmistamaan oikeiden ja relevanttien vertailuyritysten käyttö hintakattoa asetettaessa. Tämä tapauskohtainen selvitys on todennäköisesti nykyistä kustannusvastaavuusselvitystä laajempi ja yksityiskohtaisempi analyysi. Tällöin hintakaton laajamittainen soveltaminen lisäisi Viestintäviraston työmäärää sekä työvoimatarvetta ja saattaisi lisätä myös ulkopuolisten resurssien käyttöä.

Esitys lähtee siitä, että hintakaton asettamisen mahdollisuus ohjaa toimijoiden käyttäytymistä riittävästi, eikä varsinaisia toimenpiteitä tarvitse laajamittaisesti tehdä Viestintäviraston toimesta.

3.5. Ympäristövaikutukset

3.5.1. Puhelu kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon

Esityksellä ei ole merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Uusi hinnoittelumalli alentaisi mitä todennäköisimmin loppuasiakashintoja tuntuvasti kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puheluiden osalta. Tämän hinnan alennuksen on arvioitu hidastavan puheluiden siirtymistä puhtaasti matkaviestinverkkojen piiriin. Tämä kehitys puolestaan säästäisi verkkokapasiteettia ja siten tehostaisi myös matkaviestintään allokoitujen taajuusalueiden käyttöä. Tällä on pieniä vaikutuksia matkaviestinverkkojen mitoitukseen ja se saattaa hieman pienentää tukiasemainfrastruktuurin lisäämispaineita ja siten niiden aiheuttamia ympäristöhaittoja.

Samalla myös operaattoreiden tarve rakentaa keinotekoisia ratkaisuja kiinteästä verkosta lähtevän liikenteen välittämiseen erityislaitteilla suoraan puhelinvaihteesta matkaviestinverkkoon poistuu käytännössä kokonaisuudessaan. Tällä on arvioitu olevan lievästi positiivisia ympäristövaikutuksia, kun turhien investointien ympäristökuormitus poistuu.

3.5.2. Hintakatto

Viestintäviraston toimivaltuuksiin liittyvillä lain muutoksilla voidaan katsoa olevan myönteisiä ympäristövaikutuksia. Lain muutoksen ansiosta kiinteiden verkkojen ja verkkoelementtien yhteiskäyttö tehostuisi, joka puolestaan vähentäisi uusien verkkojen rakentamistarvetta ja niistä aiheutuvia ympäristöhaittoja.

4. Asian valmistelu

Asia on valmisteltu virkamiestyönä liikenne- ja viestintäministeriössä. Ministeriö on järjestänyt operaattoreille yhdysliikennesääntelyn osalta keskustelutilaisuuden 12.2.2004 sekä yhdysliikennesääntelyn, hintasääntelyn ja hintavalvonnan osalta avoimen kuulemistilaisuuden 11.3.2004.

Esityksestä on pyydetty lausunto alan keskeisiltä toimijoilta ja viranomaisilta. Hintakattoa koskevaa ehdotusta ovat vastustaneet Kilpailuvirasto ja osa teleyrityksistä. mobiiliterminointia koskevaa ehdotusta ovat vastustaneet eräät matkaviestinyritykset. Muutoin ehdotukseen on suhtauduttu pääosin myönteisesti. Viestintävirasto on kannattanut kaikkia ehdotuksia.

5. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

Esitys ei ole riippuvainen muista esityksistä tai kansainvälisistä velvoitteista. Jos lakia muutetaan yhdysliikennehinnoittelun osalta ehdotetulla tavalla, vältetään mahdollinen riita Komission kanssa.

Komission vaatimusta on selostettu perustelujen nykytilaa koskevassa osassa.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotusten perustelut

18 § Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet. Pykälän 2 momentissa on luettelo huomattavan markkinavoiman teleyritykselle asetettavissa olevista velvollisuuksista. Momentin 14 kohdan sanamuotoa muutetaan siten, että se kattaa myös 37 §:ään tässä esityksessä lisättävän enimmäishintasäännöksen.

19 § Muulle teleyritykselle asetettavat velvollisuudet. Pykälän 1 momentin 6 kohtaan tehdään samanlainen muutos kuin edellä 18 §:n 2 momentin 14 kohtaan.

37 § Käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelu ja muut ehdot. Pykälä on selvyyden vuoksi kirjoitettu kokonaan uudestaan vaikka käytännössä nykyisen säännöksen 1 momenttiin ainoastaan lisätään enimmäishinnan asettamisoikeutta koskeva uusi säännös ja 2 momentti muutetaan vastaamaan 1 momenttiin tehtävää muutosta.

Ehdotetun uuden säännöksen (1 momentin 3 kohta) mukaan viestintävirasto voi 18 tai 19 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden noudattaa 24 ja 25 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa eli toisin sanoen asettaa teleyritykselle hintakaton.

Hintakattoa koskeva säännös koskee vain kiinteän verkon operaattoria. Pykälässä viitatussa 24 §:ssä säädetään tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan, välityskyvyn ja siirtokapasiteetin sekä näihin tarvittavien laitetilojen vuokrasta. Lain 25 §:ssä säädetään kiinteän yhteyden vuokrasta.

Juuri näitä kiinteän verkon palasia koskevien vuokrien korkeat hinnat ovat osaltaan johtaneet siihen, että Suomessa on EU-maiden keskinäisessä vertailussa korkeat laajakaistan asiakashinnat. Suomessa suhtaudutaan kuitenkin varovaisesti viranomaisten asettamiin hintoihin telemarkkinoilla. Tämä vuoksi hintakaton soveltamisala on tässä esityksessä rajattu vain välttämättömään.

Velvoite kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun on viestintämarkkinalain mukaisesti lähtökohtana silloin, kun tukkumarkkinoilla on tarpeen asettaa hinnoittelua koskeva velvoite. Tämän vaihtoehdoksi esitetään nyt mahdollisuutta määritellä ennalta tietystä verkon käyttöön liittyvästä tuotteesta perittävä hyväksyttävä enimmäishinta. Lain systematiikan mukaisesti ennalta asetettava yleinen velvoite asetetaan huomattavan markkinavoiman yrityksen osalta 18 §:n mukaisella päätöksellä tai muun yrityksen osalta 19 §:n mukaisella päätöksellä. Tällöin varsinaisten asianosaisten lisäksi muitakin teleyrityksiä sekä niitä edustavia tahoja kuullaan laajasti esitetystä velvollisuudesta ja sen perusteista ennen hintakaton asettamista. Hintakattoa koskeva päätös on myös muutoksenhakukelpoinen.

Hintakatto sopii parhaiten kiinteisiin puhelinverkkoihin, joissa verkkojen ja toimintojen vakiintuneisuuden ja yritysten suuren lukumäärän takia on mahdollista vertailla samankaltaisissa olosuhteissa toimivien yritysten hintoja ja kustannuksia keskenään. Hinta- ja kustannusvertailun ohella hyväksyttävää enimmäishintaa määrättäessä huomioon voitaisiin ottaa se, millä hinnalla kiinteän verkon tukkutuotteita kilpailevalle yritykselle tarjoava huomattavan markkinavoiman yritys tai sen oma palveluoperaattori tarjoaa vastaavia lopputuotteita omille asiakkailleen. Voidakseen tarjota loppuasiakkaille palveluja kilpailukykyisin ehdoin, tulisi kilpailevan, tukkutuotteita raaka-aineeksi hankkivan yrityksen saada ostettua tukkutason palvelut hinnalla, joka ei ylitä huomattavan markkinavoiman yrityksen samalla alueella perimää loppuasiakashintaa vähennettynä huomattavan markkinavoiman yritykselle itselleen palvelun tuottamisesta aiheutuneilla kustannuksilla.

Viestintäviraston toimivalta päättää yksittäistapauksessa tukkutuotteesta perittävän hyväksyttävän korvauksen enimmäismäärä selkiyttäisi sääntelyä nykyisestä. Myös toimialan yritykset ovat toivoneet lisää selkeyttä hinnoittelun valvontaan. Enimmäishinnan määrittely etukäteen helpottaa puuttumista selviin epäkohtiin, kuten hintaruuvin käyttöön. Hintavertailuun tai kustannusvertailuun perustuva enimmäishinta on myös teleyritysten kannalta selkeämpi ja helpompi noudattaa kuin kustannusperusteinen hinnoittelu. Erityisesti liikevaihdoltaan vähäisten oheistuotteiden kustannusten selvittäminen on käytännössä osoittautunut saatuun hyötyyn nähden kohtuuttoman raskaaksi. Oikeusvarmuusnäkökohdat puoltavat sitä, että valvova viranomainen voi velvoittavassa päätöksessään myös tarvittaessa ohjeistaa selkeästi, minkä suuruinen tukkuhinta katsotaan lainmukaiseksi.

Ehdotuksen vaikutuksia on tältä osin selostettu myös yleisperustelujen kohdassa esityksen vaikutukset.

43 § Puhelinverkon käytöstä perittävä korvaus. Pykälän 4 momentissa olevan poikkeussäännöksen soveltamisala rajoitetaan koskemaan ainoastaan sellaista yhteyttä, jota ei valita tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla.

Ensisijaisvalinta tarkoittaa järjestelyä, jossa puhelut ohjataan automaattisesti tietyn, käyttäjän valitseman, teleyrityksen verkkoon. Ensisijaisvalinta edellyttää käyttäjän ja palveluntarjoajan välistä sopimusta. Tunnuksella valitseminen tarkoittaa taas järjestelyä, jossa käyttäjä valitsee puhelinnumeron eteen tulevalla tunnuksella haluamansa teleyrityksen palvelut käyttöönsä puhelukohtaisesti.

Ehdotetun muutoksen seurauksena Suomessa on voimassa kaksi rinnakkaista hinnoittelumallia kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettaessa. Nykyistä mallia (segmenttihinnoittelu) noudatetaan edelleen silloin kun käyttäjä on passiivinen eikä valitse teleyritystä tunnuksella tai ensisijaisvalintasopimuksella. Uutta mallia (päästä-päähän -hinnoittelu) sovelletaan muissa tapauksissa.

Ehdotuksen vaikutuksia on tältä osin selostettu yleisperustelujen kohdassa esityksen vaikutukset.

86 § Hinnoittelua koskeva selvittämisvelvollisuus ja kustannuslaskenta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti. Uuden 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä kun se arvioi hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta.

Tähän mennessä Viestintävirasto ei ole voinut julkisessa päätöksessään selkeästi todeta, mikä katsotaan lainmukaiseksi hinnaksi ja minkä suuruinen hinnan alennus olisi tarpeen. Yritykselle annettu velvoittava päätös hinnoittelun korjaamiseksi tarkoittaa, että yrityksen tulee toimittaa Viestintävirastolle hyväksyttäväksi uusi hinnasto ja uudet kustannuslaskelmat. Käytännössä selvitysprosessi aloitetaan tällöin alusta. Voi kestää kohtuuttoman kauan, ennen kuin asianosainen yritys saa varmuuden siitä, katsotaanko yrityksen määrittelemä hinta kohtuulliseksi. Teleyritys voi myös käyttää nykyistä sääntelyä hyväkseen ja pitkittää keinotekoisesti prosessia.

Kun yritykselle on asetettu kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite, Viestintävirasto voi esityksen mukaan jälkikäteisessä valvonnassaan ottaa kustannusten ja pääoman kohtuullisen tuoton lisäksi huomioon myös toiminnan tehokkuuden lain 84 §:n mukaisesti silloin, kun tehokkuutta on erityistä syytä epäillä. Teleyrityksellä, jolla lain mukaan on vastuu hinnoittelustaan, ei kuitenkaan voida odottaa olevan tietoa muiden yritysten kustannuksista. Tällainen liikesalaisuustieto on lähtökohtaisesti vain hinnoittelua arvioivan viranomaisen käytössä. Silloin, kun Viestintävirasto valvonta-asiassa antamassaan ratkaisussaan tukeutuu yritysten vertailuun perustuvaan tehokkuusarvioon on selkeintä ja tarkoituksenmukaisinta, että Viestintävirasto päätöksessään voisi myös todeta, mikä on lain mukainen enimmäishinta.

Ehdotuksen vaikutuksia on tältä osin selostettu yleisperustelujen kohdassa esityksen vaikutukset.

2. Tarkemmat säännökset ja määräykset

Esityksessä ei ole uusia norminantovaltuutuksia koskevia ehdotuksia.

3. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on vahvistettu.

4. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Nykyinen laki on tehty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 61/2002 vp). Nyt ehdotetut muutokset ovat vähäisiä. Yhdysliikennettä koskeva muutos (44 §) on sopusoinnussa perustuslain kanssa samoilla perusteilla kuin nykylaki. Hintakaton (37 §) ja yksittäistapauksia koskevan arviointioikeuden (86 §) tarkoituksena on ainoastaan tehostaa sääntelyä.

Edellä kerrotuilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tästä huolimatta pidetään suotavana, että hallituksen esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset.

Lakiehdotus

Laki viestintämarkkinalain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti:

muutetaan 23 päivänä toukokuuta 2003 annetun viestintämarkkinalain (393 /2003 ) 18 §:n 2 momentin 14 kohta, 19 §:n 2 momenttiin 6 kohta, 37 §, 43 §:n 4 momentti; sekä

lisätään 86 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:


18 §
Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

Huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä tässä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus:


14) noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua ja muita ehtoja koskevia velvoitteita;



19 §
Muulle teleyritykselle asetettavat velvollisuudet

Teleyritykselle voidaan asettaa jäljempänä tässä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus:


6) noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua ja muita ehtoja koskevia velvoitteita;



37 §
Käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelu ja muut ehdot

Viestintävirasto voi 18 tai 19 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden:

1) hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön;

2) noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja;

3) noudattaa 24 ja 25 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.


Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman teleyritykselle 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden myös ilman, että teleyritykselle asetetaan yhteenliittämistä tai käyttöoikeuden luovutusta koskevaa velvollisuutta.


43 §
Puhelinverkon käytöstä perittävä korvaus

Laskevaa liikennettä ei tarvitse kuitenkaan hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla.


86 §
Hinnoittelua koskeva selvittämisvelvollisuus ja kustannuslaskenta

Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



Helsingissä 30 päivänä huhtikuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Liikenne- ja viestintäministeri
Leena Luhtanen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.