Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

HE 32/2004
Hallituksen esitys Eduskunnalle pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja siihen liittyvään pöytäkirjaan tehtyjen varaumien osittaisen peruuttamisen hyväksymisestä ja laiksi pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta ja pakolaisten oikeusasemaa koskevasta pöytäkirjasta.

UaVM 8/2004

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja pakolaisten oikeusasemaa koskevaan pöytäkirjaan tehtyjen varaumien osittaisen peruuttamisen. Suomi liittyi yleissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan vuonna 1968. Niihin liittyessään Suomi teki yhteensä seitsemän varaumaa, joista kuusi koskee tiettyjä artikloja ja yksi on yleisvarauma, jonka mukaan pakolaiselle yleissopimuksen määräyksiä sovellettaessa myönnettävään vieraan maan kansalaisia koskevaan edullisempaan kohteluun eivät vaikuta ne erityiset edut, jotka Suomi on myöntänyt tai myöntää Pohjoismaiden kansalaisille.

Nyt ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen tekemien varaumien peruuttamisen lukuun ottamatta yleisvaraumaa ja pakolaissopimuksen 24 artiklan 3 kohtaan tehtyä varaumaa, joka koskee sosiaaliturvasopimuksia. Varaumien peruuttaminen on tullut ajankohtaiseksi useista syistä. Taustalla ovat muun muassa vuonna 1995 toteutettu Suomen perusoikeusuudistus, Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmät pakolaissopimuksen täysimääräisestä soveltamisesta sekä pakolaissopimuksen 50-vuotisjuhlavuosi 2001.

Esitykseen sisältyy myös lakiehdotus pakolaissopimuksen ja pöytäkirjan niiden määräysten nostamisesta laintasoisiksi, jotka uuden perustuslain ja sen tulkintakäytännön mukaan kuuluvat lainsäädännön alaan.

Varaumien peruuttaminen tulee voimaan sen jälkeen, kun siitä on ilmoitettu pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan tallettajana toimivalle Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerille. Esitykseen sisältyvä lakiehdotus on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin varaumien peruuttaminen tulee voimaan.


YLEISPERUSTELUT

1. Nykytila

Suomi liittyi Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyyn pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (jäljempänä Geneven pakolaissopimus, SopS 77/1968) 10 päivänä lokakuuta 1968. Samalla Suomi liittyi New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehtyyn pakolaisten oikeusasemaa koskevaan pöytäkirjaan (jäljempänä vuoden 1967 pöytäkirja, SopS 78/1968). Geneven pakolaissopimus tuli Suomen osalta voimaan 8 päivänä tammikuuta 1969. Vuoden 1967 pöytäkirja puolestaan tuli voimaan jo liittymiskirjan tallettamispäivänä 10 päivänä lokakuuta 1968.

Geneven pakolaissopimus ja siihen liittyvä vuoden 1967 pöytäkirja ovat itsenäisiä sopimuksia. Sopimukset sisältävät pakolaisen yleismääritelmän ja niissä määritellään pakolaisten kohtelua koskevat vähimmäisstandardit. Pakolaismääritelmän lähtökohtana on henkilöön kohdistuvan vainon käsite. Pakolaisella tarkoitetaan jokaista henkilöä, joka sen vuoksi, että hänellä on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Pakolaisuuden ehkä tärkein seuraus on niin sanottu palautuskielto (non-refoulement), jonka mukaan valtio ei saa karkottaa tai palauttaa pakolaista alueelle, jossa hän voisi joutua vainotuksi.

Vuoden 1967 pöytäkirja tehtiin, koska Geneven pakolaissopimus koski ainoastaan henkilöitä, joista oli tullut pakolaisia ennen 1 päivää tammikuuta 1951 sattuneiden tapahtumien perusteella. Yleissopimuksen mukaan siis henkilöt, jotka olivat joutuneet pakolaisiksi vuoden 1951 jälkeen sattuneiden tapahtumien johdosta, eivät nauttineet sopimuksen suojaa. Tämän puutteen korjaamiseksi laadittiin YK:n pakolaispäävaltuutetun toimesta pöytäkirja, johon liittyvät valtiot sitoutuvat soveltamaan Geneven pakolaissopimuksen säännöksiä ilman ennen 1 päivänä tammikuuta 1951 sattuneisiin tapahtumiin liittyvää rajoitusta. Pöytäkirjan myötä uudetkin pakolaiset tulivat siis pakolaissopimuksen oikeussuojan piiriin.

Liittyessään Geneven pakolaissopimukseen Suomi teki sopimukseen yhteensä seitsemän varaumaa. Artiklakohtaiset varaumat koskevat artikloja 7, 8, 12, 24, 25, ja 28. Lisäksi tehtiin yleisvarauma, jossa selitetään, etteivät pakolaiselle yleissopimuksen määräyksiä sovellettaessa myönnettävään vieraan maan kansalaisia koskevaan edullisimpaan kohteluun vaikuta ne erityiset edut, jotka Suomi on myöntänyt tai tulee vastaisuudessa myöntämään Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalaisille. Pakolaissopimukseen tehdyt varaumat koskivat samalla myös vuoden 1967 pöytäkirjaa, minkä Suomi erikseen vahvisti Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) pääsihteerille toimittamallaan ulkoasiainministerin kirjeellä.

Kun Suomi liittyi pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan pakolaissopimuksessa tarkoitettujen pakolaisten lukumääräksi Suomessa arvioitiin noin 2500. Tuolloin katsottiin, että pakolaisille ei tulisi myöntää pidemmälle meneviä oikeuksia kuin Suomessa muutoin oleskelevilla ulkomaalaisilla on.

2. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on, että Suomi peruuttaa ne Geneven pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan tekemänsä varaumat, jotka eivät enää vastaa Suomen lainsäädäntöä ja hallintokäytäntöä ja joiden voimassapitämiselle ei ole muutoinkaan enää tarvetta.

Esityksellä pyydetään eduskunnan hyväksymistä Geneven pakolaissopimuksen artikloihin 7, 8, 12, 24 (osittain), 25, ja 28 tehtyjen varaumien peruuttamiselle. Pohjoismaiden kansalaisten asemaa koskeva yleisvarauma samoin kuin sopimuksen 24 artiklan 3 kohtaan tehty varauma on tarkoitus pitää voimassa.

Esitykseen sisältyy myös lakiehdotus , jonka tarkoituksena on nostaa laintasoisiksi ne vuonna 1968 asetuksella voimaansaatettujen pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan määräykset, jotka uuden perustuslain ja sitä koskevan tulkintakäytännön johdosta nykyisin arvioidaan kuuluvan lainsäädännön alaan. Tämä on katsottu perustelluksi sen vuoksi, että pakolaissopimus ja sen myötä myös pöytäkirja ovat erityisen huomattavia kansanvälisiä velvoitteita.

3. Nykytilan arviointi

Geneven pakolaissopimus ja vuoden 1967 pöytäkirja saatettiin vuonna 1968 voimaan asetuksella. Tämä on ilmeisestikin johtunut siitä, että tuolloin voimassa ollut hallitusmuodon II luku koski vain Suomen kansalaisten yleisiä oikeuksia eikä pakolaisten oikeusasemaa sen vuoksi mielletty lainsäädännön alaan kuuluvaksi. Tilanne muuttui kuitenkin viimeistään vuonna 1995, jolloin perusoikeusuudistuksen yhteydessä perusoikeuksien henkilöllinen soveltamisala laajennettiin koskemaan pääsääntöisesti myös ulkomaalaisia.

Lainsäädännön alaa koskevan käsityksen muuttuessa uuden perustuslain ja sitä koskevan tulkintakäytännön myötä aiemmin asetuksella voimaansaatettujen sopimusten voimaansaattamissäädöksiä ei ole ryhdytty korottamaan lain tasolle muun muassa siitä syystä, että se merkitsisi koko Suomen valtiosopimuskentän osalta hyvin mittavaa lainsäädäntöhanketta.

Nyt peruutettavaksi esitettyjen varaumien kohdalla on kysymys uusista kansainvälisistä velvoitteista, jotka Suomi varaumat peruuttaessaan hyväksyy itseään sitoviksi. Normaalin käytännön mukaan ne voimaansaatettaisiin asetusta muuttamalla. Laintasoisen voimaansaattamisnormin puuttuminen olisi ongelmallista erityisesti pakolaissopimuksen 12 artiklan 1 kohdan osalta. Toteutetuista tai valmistelluista kansainvälisyksityisoikeudellisista uudistuksista huolimatta useissa yksilön henkilöoikeudellista asemaa koskevissa laeissa noudatetaan yhä kansalaisuusperiaatetta. Lainsäädäntöteknisesti muutos voitaisiin tehdä siten, että niitä asiasisältöisiä lakeja, joissa säädetään ulkomaalaisen osalta kansalaisuusliitynnästä, muutetaan sopimuksen 12 artiklan mukaisesti pakolaisten osalta. Muutettavia asiasisältöisiä lakeja olisi kuitenkin huomattava määrä ja toisaalta kaikista 12 artiklan 1 kohdan alaan kuuluvista asioista ei ole lainkaan säännöksiä. Kun pakolaissopimuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan pakolaisen henkilöoikeudellinen asema määräytyy asuinmaan mukaan tai toissijaisesti oleskelumaan mukaan, voidaan määräystä soveltaa suoraan sopimuksen määräyksen perusteella.

Geneven pakolaissopimus ja New Yorkin pöytäkirja ovat erityisen huomattavia kansainvälisiä velvoitteita, joiden sisältämillä määräyksillä on erittäin merkittävä vaikutus pakolaisiksi katsottavien yksilöiden oikeusaseman kannalta. Lukuisilla pakolaissopimuksen ja pöytäkirjan määräyksillä on lisäksi läheinen kytkentä perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. Tämän vuoksi on tässä erityksessä katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että Geneven pakolaissopimuksen ja New Yorkin pöytäkirjan nykyarvion mukaan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset nostettaisiin myös muodollisesti lain tasolle säätämällä poikkeuksellisesti asiaa koskeva erityinen laki. Koska pakolaissopimus ja pöytäkirja ovat jo Suomessa voimassa, tällainen laki ei kuitenkaan enää voi olla voimaansaattamislaki. Sen sijaan ehdotetaan säädettäväksi erillinen laki pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta ja pakolaisten oikeusasemaa koskevasta pöytäkirjasta, jossa vain todetaan sopimuksen ja pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten olevan lakina voimassa. Hallitus korostaa, että tämän lainsäädännöllisen ratkaisun ei voida katsoa ennakoivan sitä, että vastaavaa menettelyä ryhdyttäisiin yleisesti soveltamaan kaikkiin ennen uutta perustuslakia vain asetuksella voimaansaatettuihin kansainvälisiin velvoitteisiin.

4. Esityksen vaikutukset

Esityksellä ei ole taloudellisia eikä organisatorisia vaikutuksia. Varaumien peruuttaminen parantaa periaatteessa niiden henkilöiden asemaa, joille myönnetään Suomessa Geneven pakolaissopimuksen mukainen pakolaisasema. Varaumilla ei ole kuitenkaan viime aikoina ollut juuri käytännön merkitystä, mistä syystä niiden peruuttamisen tosiasiallinen vaikutus yksilön asemaan jää sanottua periaatteellista vaikutusta vähäisemmäksi.

5. Asian valmistelu

Mahdollisuutta peruuttaa Suomen Geneven pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan tekemät varaumat tai osa niistä on tarkasteltu aikaisemminkin, muun muassa vuosina 1971 ja 1979, mutta tuolloin hankittujen selvitysten pohjalta on aikanaan päädytty varaumien pysyttämiseen voimassa.

Pakolaissopimus tekemisestä tuli kuluneeksi 50 vuotta 28 päivänä heinäkuuta 2001. Sopimuksen toimeenpanoa valvova YK:n pakolaisvaltuutetun virasto UNHCR on juhlavuoden yhteydessä pyytänyt sopimuspuolia tarkastelemaan sopimukseen tekemiään varaumia ja arvioimaan, ovatko ne yhä ajankohtaisia. Varaumien tarkastelu on aiheellista myös siksi, että Geneven pakolaissopimus on Suomen pakolaispolitiikan keskeinen perusta. Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyn ylimääräisen Eurooppa-neuvoston päätelmillä Euroopan unioni on sitoutunut Geneven pakolaissopimuksen täysimääräiseen ja kattavaan soveltamiseen. Suomella on Tampereen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajamaana erityinen vastuu Tampereen päätelmien tehokkaan toimeenpanon edistämisestä.

Varaumien ajankohtaisuuden tarkastelun merkitystä korostaa myös vuonna 1995 Suomessa toteutettu perusoikeusuudistus, joka siirrettiin sellaisenaan uuteen perustuslakiin. Uudistetun perusoikeussäännöstön keskeisiä periaatteita on, että perusoikeussuoja on laajennettu koskeman Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia ulkomaalaisia. Syrjintäkielto edellyttää, että ulkomaalaisia kohdellaan yhdenvertaisina Suomen kansalaisiin nähden.

Ulkoasiainministeriö käynnisti Suomen tekemiä varaumia koskevan selvitystyön, joka osoitti, että Pohjoismaiden kansalaisten erikoisasemaa koskevaa yleisvaraumaa ja yhtä artiklakohtaista varaumaa lukuun ottamatta Suomen pakolaissopimukseen tekemät varaumat eivät ole enää ajankohtaisia. Suomen varaumien osittaista peruuttamista varten on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriötä, työministeriöltä sekä sosiaali- ja terveysministeriöltä. Hallituksen esitys on laadittu virkatyönä ulkoasiainministeriössä ja hallituksen esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot mainituilta ministeriöiltä ja Pakolaisneuvonnalta, Suomen Pakolaisavulta, Suomen Punaiselta Ristiltä, Ihmisoikeusliitolta ja Amnesty Internationalilta. Kaikissa saaduissa lausunnoissa puolletaan varaumien peruuttamista.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Yksityiskohtaiset perustelut varaumien osittaiselle peruuttamiselle

1.1. Pakolaissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan tekemänsä varauman mukaan Suomi ei yleisesti ottaen tule vapauttamaan pakolaista, joka täyttää kolmen vuoden oleskelua Suomessa koskevan ehdon, niistä lainsäädäntömme vastavuoroisuusehdoista, jotka Suomen oikeus asettaa edellytykseksi, että ulkomaalainen voi nauttia jotain määrättyä etua.

Geneven pakolaissopimuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan kaikki pakolaiset saavat kolmen vuoden oleskelun jälkeen nauttia sopimusvaltioiden alueella vapautusta lainsäädännöllisestä vastavuoroisuudesta. Lainsäädännöllinen vastavuoroisuus tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että kaksi valtiota asettaa lainsäädännössään kansalaisilleen vastavuoroisesti samat rajoitukset.

Vapauttaminen vastavuoroisuudesta nousee esiin tarkasteltaessa pakolaisten oikeusasemaa suhteessa muiden ulkomaalaisten asemaan. Geneven pakolaissopimuksen esityöt osoittavat, että vastavuoroisuuden katsottiin liittyvän olennaisesti ulkomaalaisen henkilön oikeudelliseen asemaan. Ulkomaan kansalaiselle tuli antaa samantasoista kohtelua kuin mitä hänen oma maansa antoi ulkomaalaisille. Tämän ajattelun taustalla oli luonnollisesti oletus, että ulkomaalainen oli jonkin maan kansalainen. Pakolainen saattaa kuitenkin olla kansalaisuudeton tai ainakaan hän ei määritelmän mukaan nauti kansalaisuusmaansa suojelua, minkä vuoksi vastavuoroisuusvaatimuksen katsottiin asettavan pakolaisen kohtuuttoman huonoon asemaan. Vastavuoroisuudesta vapauttamisen ei kuitenkaan katsottu tarkoittavan sitä, että esimerkiksi jollekin tietylle kansallisuudelle myönnettävä suosituimmuuskohtelu tulisi automaattisesti ulottaa pakolaisiin. Sen sijaan 7 artiklassa oli kysymys sellaisista oikeuksista, joita ulkomaalaiset yleensä nauttivat.

Lainsäädännöllisen vastavuoroisuuden noudattaminen johtaisi käytännössä siihen, että tietyssä valtiossa erimaalaiset pakolaiset joutuisivat eriarvoiseen aseman kotimaansa lainsäädännöstä riippuen. Sopimuksen 7 artiklan 2 kohta siis varmistaa, että kolmen vuoden oleskelun jälkeen kaikki tietyssä valtiossa olevat pakolaiset olisivat keskenään samanlaisessa asemassa.

Valmisteltaessa Suomen liittymistä Geneven pakolaissopimukseen sisäasiainministeriö välitti ulkoasiainministeriölle vuonna 1966 silloisen kansalaisuuskomitean laatiman lausunnon, jossa kansalaisuuskomitea katsoi, ettei ole aihetta asettaa sopimuksen tarkoittamia pakolaisia muita maassa oleskelevia ulkomaalaisia parempaan oikeudelliseen asemaan.

Nykyajattelun mukaan pakolaisten tilanne kuitenkin eroaa muista ulkomaalaisista. He ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa, minkä vuoksi heidän erityisolosuhteensa tulee ottaa huomioon. Mikään lausunnonantajataho ei ole pitänyt varaumaa Geneven pakolaissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan enää tarpeellisena. Käytännössä pakolaisia Suomessa ei myöskään ole kohdeltu eri tavoin heidän kotimaansa lainsäädännöstä riippuen. Suomen varauma sopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan esitetään sen vuoksi peruutettavaksi.

1.2. Pakolaissopimuksen 8 artiklaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 8 artiklaan tekemässään varaumassa Suomi on selittänyt, ettei kyseinen artikla ole Suomea sitova. Artikla koskee poikkeustoimenpiteitä, joihin voidaan ryhtyä jonkun määrätyn vieraan valtion kansalaisten henkilön, omaisuuden tai etujen suhteen. Artiklan mukaan sopimusvaltio ei voi soveltaa sellaisia poikkeustoimenpiteitä pakolaiseen, joka on muodollisesti sanotun valtion kansalainen, yksinomaan tämän pakolaisuuden perusteella. Niiden sopimusvaltioiden, jotka oman lainsäädäntönsä perusteella eivät voi soveltaa artiklassa ilmaistua yleistä periaatetta, on soveltuvissa tapauksissa myönnettävä erivapauksia sellaisille pakolaisille.

Sopimuksen 8 artiklan taustalla olivat toisen maailmansodan aikaiset kokemukset. Sodan syttymisen jälkeen esimerkiksi Natsi-Saksan vainoa paenneet joutuivat liittoutuneissa maissa vihollisvaltion kansalaisia vastaan suunnattujen poikkeustoimenpiteiden (internointi, varojen jäädyttäminen, omaisuuden takavarikoiminen) kohteeksi, koska he olivat edelleen muodollisesti vihollisvaltion kansalaisia. Pakolaissopimusta koskeneissa neuvotteluissa kuitenkin ilmeni, että eräät valtiot halusivat kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä varata mahdollisuuden kohdistaa poikkeustilanteissa (esimerkiksi sodan uhka) poikkeustoimia myös pakolaisiin. Tästä syystä päädyttiin lisäämään artiklaan sen viimeinen virke koskien ”niitä sopimusvaltioista, jotka oman lainsäädäntönsä perusteella eivät voi soveltaa artiklassa ilmaistua yleistä periaatetta”.

Samoin kuin 7 artiklan 2 kohtaan tehty varauma, myös Suomen varauma 8 artiklaan tehtiin kansalaisuuskomitean sisäasiainministeriölle antaman lausunnon perusteella. Kansalaisuuskomitea katsoi tämänkin artiklan kohdalla, ettei ole aihetta asettaa sopimuksen tarkoittamia pakolaisia parempaan oikeudelliseen asemaan kuin muut maassa oleskelevat ulkomaalaiset.

Nykyajattelun mukaan pakolaisten tilanne kuitenkin eroaa muista ulkomaalaisista, kuten edellä 7 artiklan yhteydessä on todettu. Sopimuksen esityöt osoittavat lisäksi, että 8 artiklan taustalla oli nimenomaan ajatus, että sodanaikaisen vihollisvaltion kansalaisten asema ja kyseisen vihollisvaltion hallitusta paenneiden pakolaisten asema (vaikka nämä olisivatkin edelleen muodollisesti vihollisvaltion kansalaisia) ei ole sama. Turvallisuusnäkökohtien varalta artiklaan lisättiin sen toinen virke, joka antoi joustavuutta artiklan soveltamiseen.

Mikään lausunnonantajataho ei ole pitänyt Suomen varaumaa 8 artiklaan enää tarpeellisena. Sillä ei myöskään ole ollut käytännön merkitystä. Sopimuksen 8 artiklaan tehty varauma esitetään sen vuoksi peruutettavaksi.

1.3. Pakolaissopimuksen 12 artiklan 1 kohtaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 12 artiklan 1 kohtaan tekemässään varaumassa Suomi toteaa, ettei yleissopimus aiheuta muutosta Suomen osalta voimassa olevaan kansainväliseen yksityisoikeuteen, sikäli kuin siinä määrätään, että pakolaisen henkilöoikeudellinen asema määräytyy hänen kotimaansa lain mukaan.

Sopimuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan pakolaisen henkilöoikeudellinen asema määräytyy sen maan lain mukaan, jossa hän asuu, tai ellei hänellä ole asuinpaikkaa, sen lain mukaan, jossa hän oleskelee. Kohta liittyy muun muassa perhe- ja perintöoikeuteen. Sopimuksen esitöistä käy ilmi, että esillä oli jossakin vaiheessa myös ehdotus, jonka mukaan pakolaisen henkilöoikeudellinen asema määräytyisi kansalaisuusmaan lain mukaan. Vasta-argumenttina tuotiin kuitenkin esiin, että pakolaista ei voida pakottaa hyväksymään sen maan lakeja, josta hän on paennut. Esimerkkinä mainittiin muun muassa, miten mahdoton tilanne olisi ollut, jos Natsi-Saksan ns. Nürnbergin lait olisi ulotettu koskemaan ulkomaille paenneita juutalaisia. Lisäksi todettiin, että on perusteltua, ettei kansalaisuudettoman henkilön ja pakolaisen henkilöoikeudellisen aseman määräytymisessä ole eroa. Pakolaisen ja kansalaisuudettoman henkilön asemassa ei tulisi olla eroa, sillä kumpikaan ei nauti alkuperäisen kotimaansa tai kansalaisuusmaansa suojelua.

Suomen varauma 12 artiklan 1 kohtaan tehtiin, koska sopimusmääräyksen katsottiin olevan ristiriidassa Suomessa vallitsevan kansalaisuusperiaatteen kanssa. Kansalaisuudettomien henkilöiden osalta Suomessa kuitenkin on vanhastaan käytetty asuinmaaperiaatetta.

Useissa yksilön henkilöoikeudellista asemaa koskevissa kysymyksissä sovelletaan Suomessa yhä kansalaisuusperiaatetta. Varauman poistaminen merkitsisi näin ollen sitä, että pakolaisiin sovellettaisiin näissä kysymyksissä eri valtion lakia kuin muihin ulkomaalaisiin. Koska pakolaisella kuitenkin harvoin on sellaista yhteyttä kansalaisuusvaltioonsa, että tuon valtion lain soveltaminen olisi perusteltua, ei varauman peruuttamiselle ole estettä. Varauma esitetään sanotuilla syillä peruutettavaksi.

1.4. Pakolaissopimuksen 24 artiklan 1 b kohtaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 24 artiklan 1 b kohtaan tekemässään varaumassa Suomi selittää, etteivät tämän kohdan määräykset ole Suomea sitovia. Sopimuksen 24 artikla koskee työlainsäädäntöä ja sosiaaliturvaa. 24 artiklan 1 b kohdan mukaan sopimusvaltiot myöntävät niiden alueella laillisesti oleskeleville pakolaisille sosiaaliturvan osalta (lakisääteiset määräykset työtapaturmista, ammattitaudeista, äitiydestä, sairaudesta, invaliditeetista, vanhuudesta, kuolemantapauksista, työttömyydestä ja velvollisuudesta elättää perhettä sekä muista tapauksista, joita kysymyksessä olevan valtion lakien mukaan sosiaaliturva koskee) saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille eräin sopimuksessa tarkemmin määrätyin rajoituksin. Rajoitukset sisältävät määräykset jo saavutettujen sekä parhaillaan hankittavien oikeuksien suojelemiseksi, sekä erikoismääräykset sen maan laeista, missä pakolainen oleskelee, jotka tarkoittavat etuja tai osaetuja, jotka yksinomaan suoritetaan julkisista varoista, tai jotka koskevat avustuksia henkilöille, jotka eivät maksusuoritusten osalta täytä täyden eläkkeen saamista koskevia edellytyksiä.

Pakolaissopimuksen valmisteluvaiheessa käytiin keskusteluja siitä, missä määrin 1 kohdassa esiintyvä yhtäläisen kohtelun periaate soveltuu myös sellaisiin etuihin, jotka perustuvat työntekijöiden ja työnantajien välisiin sopimuksiin. Päädyttiin kuitenkin siihen, että 1 kohta koskee vain lakisääteisiä määräyksiä.

Suomen varauma perustui ulkoasiainministeriön vuonna 1967 sosiaaliministeriöltä saamaan lausuntoon. Sen mukaan varauman tekeminen oli tarpeen kansaneläkelain (347/1956) asumisaikasäännöksen vuoksi ja siitä syystä, että työttömyyskassan jäseneksi saattoi valtakunnallisista työttömyyskassoista annetun lain (125/1934) mukaan päästä vain Suomen kansalainen.

Suomen lisäksi monet muut maat tekivät aikanaan varaumia sopimuksen 24 artiklaan. Näitä varaumia on kuitenkin peruutettu sosiaaliturvan luonnetta koskevan ajattelun muuttumisen myötä. Omien kansalaisten ja ulkomaalaisten yhtäläisen kohtelun periaate on saanut yhä enemmän jalansijaa myös sosiaaliturvan alalla. Työlainsäädännön alalla syrjimättömyysperiaatetta voidaan jo pitää yleismaailmallisesti hyväksyttynä.

Suomessa sosiaaliturvalainsäädännössä on suurelta osin luovuttu kansalaisuusrajoituksista. Esimerkiksi työeläkelainsäädäntöä sekä tapaturmavakuutuslainsäädäntöä sovelletaan kaikkiin Suomessa työskenteleviin kansalaisuudesta riippumatta. Kansaneläkelainsäädännössä on säädetty odotusaika erikseen ulkomaan kansalaisille, mutta Geneven pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan tarkoittamat pakolaiset rinnastetaan kansaneläkelain 1d §:n (1217/1988) nojalla Suomen kansalaisiin. Samoin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa (1573/1993) on nimenomainen säännös pakolaisten rinnastamisesta Suomen kansalaisiin ratkaistaessa Suomessa asumista ja oikeutta asumiseen perustuvaan sosiaaliturvaan kuten muun muassa sairausvakuutuslain (364/1963), vammaistukilain (124/1988), lapsilisälain (796/1992), äitiysavustuslain (477/1993) ja työttömyysturvalain (602/1984) mukaisiin etuisuuksiin.

Työttömyyskassalain (603/1984) 3 §:n 1 momentin mukaan palkansaajakassan jäseneksi pääsee Suomessa asuva palkkatyöntekijä, joka ei ole täyttänyt 65 vuotta ja joka työskentelee sellaisessa ammatissa tai sellaisella työalalla, joka kuuluu kassan toiminnan piiriin. Saman lainkohdan mukaan yrittäjäkassan jäseneksi pääsee Suomessa asuva yrittäjä, joka ei ole täyttänyt 65 vuotta. Kansalaisuusehtoa työttömyyskassan jäsenyyteen ei siis liity.

Suomen varauma sopimuksen 24 artiklan 1 b kohtaan esitetään edellä mainituilla syillä peruutettavaksi.

1.5. Pakolaissopimuksen 24 artiklan 3 kohtaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 24 artiklan 3 kohtaan tekemässään varaumassa Suomi selittää, etteivät tämän kohdan määräykset ole Suomea sitovia. 24 artiklan 3 kohta koskee sosiaaliturvasopimuksia. Kohdan mukaan sosiaaliturvasopimuksilla myönnettävät etuudet on ulotettava pakolaisiin samoin edellytyksin kuin sosiaaliturvasopimusten sopimuspuolten kansalaisiin.

Sosiaaliministeriö totesi vuonna 1967 ulkoasiainministeriölle antamassaan lausunnossa, että sosiaalisia etuja koskevia sopimuksia, joita Suomi on tehnyt muiden valtioiden kanssa, sovelletaan vain sopimuspuolten kansalaisiin. Sosiaaliministeriö ei pitänyt tarkoituksenmukaisena, että näiden tai vastaisuudessa tehtävien tällaisten sopimusten edut ulotettaisiin koskemaan myös pakolaisia tai valtiottomia henkilöitä.

Nykyisin Suomen tekemien sosiaaliturvasopimusten piiriin kuuluvat yleensä kaikki lainsäädännön piiriin kuuluvat henkilöt sekä heidän perheenjäsenensä ja edunsaajansa eikä sopimuksia ole rajoitettu sopimuspuolten kansalaisiin. Lisäksi sopimuksissa on pääsääntöisesti taattu Geneven pakolaissopimuksen tarkoittamille pakolaisille yhdenvertainen kohtelu sopimusvaltioiden kansalaisten kanssa. Tähän pääsääntöön on kuitenkin yksi poikkeus: yhdenvertainen kohtelu ei ulotu pakolaisiin määrättäessä oikeudesta kansaneläkelain ja perhe-eläkelain (38/1969) mukaiseen eläkkeeseen ja niiden maksamisesta toisen sopimuspuolen alueella asuvalle henkilölle. Jos etuuden myöntäminen määräytyy yksinomaan sopimuksen perusteella, pakolaisiin ei sovelleta samoja sopimuksessa määrättyjä edellytyksiä kuin omiin kansalaisiin. Edellä olevan perusteella Suomen varaumaa 24 artiklan 3 kohtaan ei ole mahdollista peruuttaa.

1.6. Pakolaissopimuksen 25 artiklaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 25 artiklaan tekemässään varaumassa Suomi selittää, että suomalainen viranomainen ei ole velvollinen antamaan ulkomaalaisen viranomaisen sijasta sellaista asiakirjaa tai todistusta, jonka antaminen ei ole mahdollista Suomessa. Sopimuksen 25 artikla velvoittaa sopimusvaltion antamaan pakolaiselle hänen oikeutensa harjoittamista varten tarvitsemaa apua, jota hän ei voi saada kotimaansa viranomaiselta. Kysymyksessä on etenkin oikeuksien harjoittamista varten tarvittavien todistusten ja asiakirjojen saaminen. Artiklassa määrätään myös tällaisten asiakirjojen todistusvoimasta.

Tämänkin artiklan taustalla on sopimuksen esitöiden mukaan se seikka, että pakolaiset eivät nauti kansalaisuusvaltionsa suojelua. Jotta pakolainen pystyy harjoittamaan hänelle kuuluvia oikeuksia, hän tarvitsee sopimusvaltion hallintoviranomaisen apua sellaisissa toimenpiteissä, jotka normaalisti kuuluisivat hänen kansalaisuusvaltionsa viranomaisen suoritettavaksi. Esimerkkinä mainitaan muun muassa avioliiton solmiminen tai pankkitilin avaaminen. Näiden oikeuksien käyttämiseksi pakolainen tarvitsee virkatodistuksen tai muun asiakirjan, jonka saaminen edellyttää hallintoviranomaisen myötävaikutusta. Ulkomaan kansalainen voi tavallisesti helposti saada tarvitsemansa asiakirjan kotimaansa viranomaisilta esimerkiksi konsuliedustuston kautta. Pakolaisella tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan ole, jolloin hän ilman asiaa koskevia sopimusmääräyksiä joutuisi muita ulkomaalaisia huonompaan asemaan.

Suomen varauma tehtiin kansalaisuuskomitean sisäasiainministeriölle vuonna 1966 antaman lausunnon perusteella. Kansalaisuuskomitea katsoi, että mikään Suomen viranomainen ei voi antaa pakolaiselle esimerkiksi virkatodistusta tai muuta pakolaisen henkilöllisyyttä todistavaa asiakirjaa tarvittavien virallisten tietojen puuttuessa. Tästä syystä komitea esitti, että 25 artiklan 2 ja 3 kohtiin tehtäisiin varauma.

Voimassaolevan lainsäädännön mukaan pakolaiselle voidaan myöntää matkustusasiakirjakin, vaikka pakolaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan. Tällöin pakolaisen matkustusasiakirjaan voidaan tehdä merkintä siitä, ettei asiakirjan haltijan henkilöllisyyttä ole pystytty varmistamaan. Pakolaisuuden luonteeseen kuuluu usein, ettei kotimaan virallisia henkilöllisyyspapereita ole saatu ja ettei niitä ole mahdollista myöhemminkään hankkia. Pakolaisaseman saaneen henkilön antamat tiedot, henkilöllisyys mukaan luettuna, on jo arvioitu riittävän luotettaviksi, kun pakolaisasema on myönnetty. Pakolaiset ja heidän perheenjäsenensä merkitään väestörekisteriin, josta he saavat virkatodistukset.

Suomen varauma pakolaissopimuksen 25 artiklaan esitetään peruutettavaksi.

1.7. Pakolaissopimuksen 28 artiklaan tehty varauma

Geneven pakolaissopimuksen 28 artiklaan tekemänsä varauman mukaan Suomi ei hyväksy tämän kohdan asettamia velvoituksia, koska Suomessa noudatetun käytännön mukaan on tarkoituksenmukaisempaa antaa muukalaispasseja; Suomi on sen sijaan valmis tunnustamaan päteviksi muiden sopimusvaltioiden tämän artiklan mukaisesti antamat matkustusasiakirjat.

Sopimuksen 28 artikla velvoittaa sopimusvaltiot antamaan alueellaan laillisesti oleskeleville pakolaisille matkustusasiakirjan valtion ulkopuolelle tehtäviä matkoja varten, jolleivät erittäin painavat kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen perustuvat syyt toisin vaadi. Sopimusvaltiot voivat antaa sellaisen matkustusasiakirjan muullekin alueellaan oleskelevalle pakolaiselle. Matkustusasiakirjan antamista on myös harkittava myönteisesti erityisesti sellaiselle valtion alueella oleskelevalle pakolaiselle, joka ei voi saada matkustusasiakirjaa varsinaisesta asuinmaastaan. Lisäksi tulee tunnustaa päteviksi aiemmin tehtyjen kansainvälisten sopimusten nojalla sopimuspuolten pakolaisille myöntämät matkustusasiakirjat.

Suomen varauma tehtiin kansalaisuuskomitean sisäministeriölle antaman lausunnon perusteella. Kansalaisuuskomitea totesi: ”Suomessa käytössä oleva pakolaisille ja kansalaisuutta vailla oleville ulkomaalaisille oleskelua ja ulkomaanmatkoja varten annettava ns. muukalaispassi on komitean mielestä siksi täydellinen ja sopimuksen säännöksien sanelemaa matkustusasiakirjaa käytännöllisempi, luotettavampi ja monessa suhteessa pakolaiselle edullisempi asiakirja, ettei ole aihetta luopua siitä.”

Vuonna 1991 voimaantulleen ulkomaalaislain (378/1991) 6 §:n mukaan pakolaisen matkustusasiakirja tulee myöntää ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitetuille pakolaisille, joita ovat 1) ulkomaalainen, joka on saanut turvapaikan Suomesta, 2) saanut oleskeluluvan kiintiön puitteissa Suomeen otettuna pakolaisena, 3) perhesiteen perusteella oleskeluluvan saanut perheenjäsen, jos hänet on olosuhteet huomioon ottaen katsottu pakolaiseksi. Pakolaisen matkustusasiakirjasta säätämisen on katsottu lisäävän pakolaisen oikeusturvaa, koska siitä voidaan todeta hänen pakolaissopimuksen mukainen pakolaisasemansa.

Suomen varauma pakolaissopimuksen 28 artiklaan esitetään peruutettavaksi.

1.8. Pakolaissopimukseen tehty yleisvarauma

Geneven pakolaissopimukseen tekemässään yleisvaraumassa Suomi selittää, etteivät pakolaiselle yleissopimuksen määräyksiä sovellettaessa myönnettävään vieraan valtion kansalaisia koskevaan edullisimpaan kohteluun vaikuta ne erityiset edut, jotka Suomi on myöntänyt tai tulee vastaisuudessa myöntämään Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalaisille.

Yleisvarauma on edelleen aiheellinen. Työministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat lausunnoissaan pitäneet sen säilyttämistä tarpeellisena. Seuraavassa mainitaan esimerkkejä järjestelyistä, joiden nojalla Pohjoismaiden kansalaisille myönnetään erityisiä etuja Suomessa pakolaisaseman saaneisiinkin henkilöihin verrattuna.

Ulkomaalaislain 10 §:n 1 momentin mukaan Islannin, Norjan, Ruotsin ja Tanskan kansalaisella on oikeus saapua maahan ilman passia suoraan näistä valtioista ja oleskella täällä ilman oleskelulupaa sekä tehdä työtä ilman työlupaa siten kuin näiden valtioiden kanssa on sovittu. Mainittu ulkomaalaislain säännös Pohjoismaiden kansalaisten maahantulosta, oleskelusta ja työnteosta merkitsee käytännössä sitä, että muiden Pohjoismaiden kansalaiset ovat Suomessa oleskellessaan aina täysin vapautettuja oleskelulupavelvollisuudesta. Suomessa pakolaisaseman saanut ja asuva ulkomaalainen, joka on kolmannen maan kansalainen, sen sijaan tarvitsee täällä asumistaan ja työntekoaan varten oleskeluluvan.

Sopimus Suomen, Islannin, Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä Pohjoismaiden kansalaisten oikeudesta käyttää omaa kieltään muussa Pohjoismaassa (SopS 11/1987) koskee suullista ja kirjallista kanssakäymistä viranomaisten tai muun julkisen toimielimen kanssa, ei kuitenkaan puhelinkeskusteluja. Sopimusvaltiot sitoutuvat vaikuttamaan siihen, että sopimusvaltion kansalainen tarvittaessa voi käyttää omaa kieltään (suomi, islanti, norja ruotsi ja tanska) asioidessaan muun sopimusvaltion viranomaisissa ja muissa julkisissa toimielimissä (tuomioistuimet, sairaanhoito-, terveydenhoito-, sosiaali- ja lastensuojeluviranomaiset sekä työvoima-, vero-, poliisi- ja kouluviranomaiset). Vastaavaa oikeutta ei Suomessa pakolaisaseman saaneella ja asuvalla pakolaisella täällä ole.

Pohjoismaiden välillä eräiden terveyden- ja sairaanhoidon henkilöstöryhmien sekä eläinlääkäreiden yhteisistä työmarkkinoista tehdyn sopimuksen muuttamista koskevan sopimuksen (SopS 24/2001) mukaan eräiden terveyden- ja sairaanhoidon henkilöstöryhmien sekä eläinlääkäreiden, jotka ovat Pohjoismaiden kansalaisia ja ovat kotivaltiossaan saaneet vertailukelpoisen oikeudellisen hyväksynnän toimimaan ammatinharjoittajina, on määrätyin edellytyksin oikeus saada tällainen hyväksyntä myös Suomessa. Vastaavaa oikeutta ei Suomessa pakolaisaseman saaneella ja asuvalla pakolaisella ammatinharjoittajana täällä ole

Pohjoismaiden välillä pohjoismaisista työmarkkinoista henkilöille, jotka ovat saaneet vähintään kolmevuotisen korkeamman koulutuksen, tehdyn sopimuksen (SopS 73-74/1998) mukaan Pohjoismaan kansalaisen muussa Pohjoismaassa suoritettu, tässä sopimuksessa tarkoitettu tutkinto täyttää Suomessa julkisen viran tai toimen kelpoisuusvaatimuksen. Vastaavaa oikeutta ei Suomessa pakolaisaseman saaneella ja asuvalla pakolaisella tutkintojensa osalta täällä ole.

Sopimus Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välillä eräiden kansalaisuutta koskevien määräysten voimaansaattamisesta (SopS 21/1999) merkitsee Suomen kansalaisuuden saamisen osalta Pohjoismaiden kansalaiselle erilaista asemaa Suomessa kuin täällä asuvalla pakolaisaseman saaneella henkilöllä on.

Lisäksi Suomi on sopimuspuolena pohjoismaisessa sosiaaliturvasopimuksessa (SopS 105-106/1993) ja pohjoismaisessa sosiaalipalvelusopimuksessa (SopS 68-69/1996), jotka ovat parhaillaan uudistettavina. Vaikka suuntaus onkin se, että myös pakolaisille annetaan sopimuksiin sisältyviä oikeuksia entistä laajemmin, ei varauman poistaminen ole edelleenkään mahdollista. Myös Ruotsi on tehnyt vastaavan Pohjoismaisten kansalaisten erityisasemaa koskevan yleisvarauman. Sen poistamista ei ole Ruotsissa valmisteltu. Edellä olevan perusteella Suomen yleisvaraumaa Geneven pakolaissopimukseen ei esitetä peruutettavaksi.

2. Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Pykälässä todetaan edellä sanotun mukaisesti, että Geneven pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa. Näitä määräyksiä selostetaan tarkemmin jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa.

2 §. Tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.

3 §. Lain voimaantulosta säädettäisiin tasavallan presidentin asetuksella.

3. Voimaantulo

Varaumien peruuttaminen tulee kansainvälisesti voimaan, kun siitä on ilmoitettu tallettajalle. Esitykseen sisältyvä lakiehdotus on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin varaumien peruuttaminen tulee voimaan. Varauman peruuttamisen vuoksi on myös tarpeen muuttaa pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimuksen voimaansaattamisesta annetun asetuksen (812/1968) 2 §:ää ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan pöytäkirjan voimaansaattamisesta annetun asetuksen (813/1968) 2 §:ää. Varaumien peruuttamisesta ilmoitetaan myös Suomen säädöskokoelmasta annetun lain (188/2000) 8 §:n mukaisesti sopimussarjassa julkaistavalla ulkoasiainministeriön ilmoituksella.

4. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen.

Sopimusmääräykseen tehtävällä varaumalla, selityksellä tai vastaavalla voidaan vaikuttaa Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön ja laajuuteen, jolloin sille on saatava eduskunnan hyväksyminen. Perustuslakivaliokunnan viimeaikaisen käytännön mukaan eduskunnan hyväksyminen on myös hankittava sellaisen varauman tai vastaavan peruuttamiseen, jonka eduskunta on hyväksynyt tai jonka hyväksymisestä eduskunnan olisi nykyisin vallitsevan perustuslaintulkinnan mukaan tullut päättää (ks. PeVL 36/1997 vp, PeVL 4/2001 vp ja PeVL 61/2001 vp.).

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset. Sopimuksen määräykset on luettava lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla, taikka 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kysymykseen ei vaikuta se, onko jokin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11, 12 ja 45/2000 vp.).

Edellä sanotun johdosta on arvioitava mitkä pakolaissopimuksen määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 1 artiklassa määritellään sopimuksessa käytetyt käsitteet. Tällainen sopimusmääräys, joka välillisesti vaikuttaa lainsäädännön alaan kuuluvien aineellisten sopimusmääräysten tulkintaan ja soveltamiseen, kuuluu itsekin lainsäädännön alaan (PeVL 6/2001 vp). Pakolainen -käsitteen käytöstä sekä pakolaisuuden lakkaamisesta säädetään lisäksi kansallisessa lainsäädännössä ulkomaalaislain 35 §:ssä.

Geneven pakolaissopimuksen syrjimiskieltoa koskevan 3 artiklan mukaan sopimuksen määräyksiä on sovellettava pakolaisten rotuun, uskontoon tai alkuperäismahan katsomatta. Artikla 4 koskee uskonnon harjoittamisen ja uskonnollisen kasvatuksen vapautta. Perustuslain 6 §:ssä taataan ihmisten yhdenvertaisuus ja 11 §:ssä on säännöksiä uskonnon vapaudesta ja sen harjoittamisesta sekä jokaisen oikeudesta ilmaista vakaumuksensa. Nämä artiklat kuuluvat siten lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 6 artiklassa määritellään sopimuksen soveltamisen kannalta keskeinen käsite ”samoissa olosuhteissa”. Määräys kuuluu lainsäädännön alaan sopimuksen 1 artiklan yhteydessä mainituilla perusteilla.

Pakolaissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan ja 8 artiklaan tehdyissä varaumissa on kysymys Suomen lainsäädännön soveltamisedellytyksistä, joten varaumat kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 9 artiklassa määrätään tilapäisistä, valtion turvallisuuden kannalta välttämättömistä toimenpiteistä, joihin valtio voi ryhtyä poikkeuksellisten olosuhteiden aikana. Ulkomaalaislain 7 luvussa säädetään turvaamistoimista, joita voidaan soveltaa myös poikkeuksellisten olosuhteiden aikana. Määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 10 artiklassa määritellään jatkuvaa oleskelua koskevan käsitteen sisältöä. Määräys kuuluu lainsäädännön alaan sopimuksen 1 artiklan yhteydessä mainituilla perusteilla.

Sopimuksen 11 artiklassa määrätään matkustusasiakirjojen ja oleskeluluvan myöntämisestä pakolaismerimiehille. Näiden asiakirjojen myöntämisestä pakolaiselle säädetään ulkomaalaislaissa. Määräys kuuluu lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 12 artiklan 1 kohtaan liittyvä varauma koskee yksilön henkilöoikeudellista asemasta kansainvälisen yksityisoikeuden subjektina. Suomessa henkilön tällaisesta asemasta säädetään lailla, joten varauma kuuluu lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 14 artiklassa määrätään tekijänoikeuksista ja teollisista omistusoikeuksista. Asiasta säädetään Suomessa muun muassa tekijänoikeuslaissa (404/1961). Määräys kuuluu lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 15 artiklan mukaan sopimusvaltiot myöntävät pakolaisille ei-poliittisten ja aatteellisten yhdistysten sekä ammattiyhdistysten suhteen suopeimman ulkomaalaisille samoissa olosuhteissa myönnettävän kohtelun. Perustuslain 13 §:n 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Yhdistyslaissa (503/1989) on säännöksiä myös ulkomaalaisten osallistumisoikeudesta yhdistystoimintaan. Artikla kuuluu näin ollen lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 16 artiklassa määrätään pakolaisen oikeudesta ajaa kannetta tuomioistuimessa. Perustuslain 21 §:ssä säädetään jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. Oikeusavusta säädetään oikeusapulaissa (122/1919). Nämä artiklat kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 17, 18 ja 19 artiklat koskevat palkkatyötä, elinkeinon harjoittamista ja vapaita ammatteja. Näistä asioista on Suomessa säädetty laajasti työnlainsäädännössä sekä ulkomaalaislaissa ja laissa elinkeinon harjoittamisen oikeudesta (122/1919). Nämä artiklat kuuluvat lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 20 artiklassa määrätään säännöstelytoimenpiteistä. Asiasta säädetään Suomessa muun muassa valmiuslaissa 1080/1991). Yhdenvertaisesta kohtelusta säädetään perustuslain 6 §:ssä. Nämä määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 22 artiklan mukaan sopimusvaltiot myöntävät pakolaisille opetuksen osalta yhtä suopean kohtelun kuin ulkomaalaisille yleensä samoissa olosuhteissa. Suomessa eri tasoisesta koulutuksesta on säädetty lain tasolla, minkä vuoksi artikla kuuluu lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 23 ja 24 artiklassa määrätään julkisista avustuksista, työlainsäädännöstä ja sosiaaliturvasta. Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentuloon, turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 25 artiklaan tehty varauma koskee tapauksia, joissa tietyn asiakirjan esittäminen on jonkin oikeuden käyttämisen edellytyksenä. Artiklassa määrätään myös tällaisten asiakirjojen todistusvoimasta. Jos jonkin oikeuden käyttäminen on yhdistetty tiettyyn asiakirjaan, tällaisesta kytkennästä samoin kuin oikeudesta asiakirjan saamisen säädetään Suomessa lailla. Varauma koskee näin ollen lainsäädännön alaa.

Pakolaissopimuksen 26 artiklan mukaan pakolaiselle on myönnettävä oikeus valita asuinpaikkansa ja liikkua maassa vapaasti ottaen huomioon ulkomaalaisille yleensä samoissa olosuhteissa määrättyjä rajoituksia. Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaisen liikkumis-, oleskelu- ja kauttakulkuoikeudesta onkin säädetty ulkomaalaislain 10 §:ssä. Artikla kuuluu lainsäädännön alaan.

Sopimuksen 27 artiklassa määrätään pakolaisen oikeudesta saada henkilöllisyystodistus ja 28 artiklassa oikeudesta saada matkustusasiakirja. Ulkomaalaislain 5 §:ssä säädetään muukalaispassista, 6 §:ssä pakolaisen matkustusasiakirjasta ja henkilökorttilain (829/1999) 1 §:ssä säädetään henkilökortin myöntämisestä ulkomaalaiselle. Määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 28 artiklaan tehty varauma koskee matkustusasiakirjoja. Pakolaisen matkustusasiakirjasta säädetään ulkomaalaislain 6 §:ssä. Koska asiasta on Suomessa voimassa lain säännöksiä, varauma koskee lainsäädännön alaa.

Sopimuksen 31 artiklassa määrätään laittomasti maassa oleskelevien pakolaisten asemasta. Määräys liittyy ulkomaalaislain 7 luvun ja 63 §:n soveltamiseen ja kuuluu lainsäädännön alaan.

Pakolaissopimuksen 32 ja 33 artiklassa on määräyksiä maastakarkoituksesta. Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Tarkempia säännöksiä ulkomaalaisen käännyttämisestä ja maasta karkottamisesta sisältyy ulkomaalaislain 6 lukuun. Näin ollen nämä artiklat kuuluvat lainsäädännön alaan.

New Yorkin pöytäkirjan 1 artiklalla ulotetaan pakolaissopimuksen soveltaminen myös 1 päivänä tammikuuta 1951 jälkeen pakolaisiksi joutuneisiin henkilöihin. Pöytäkirjalla laajennetaan merkittävästi pakolaissopimuksen soveltamisalaa. Näin ollen myös pöytäkirjan 1 artikla kuuluu lainsäädännön alaan.

Edellä esitetyn perusteella varaumien peruuttamiselle on saatava eduskunnan hyväksyminen. Varaumien peruuttaminen ei koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentin toisen virkkeen tarkoittamalla tavalla. Pakolaissopimuksen määräykset, jotka edellä esitetyn mukaisesti esitetään lailla korotettavaksi lain tasoisiksi, eivät myöskään koske perustuslakia. Eduskunnan hyväksymisestä varaumien peruuttamiselle voidaan siten päättää äänten enemmistöllä ja esitykseen sisältyvä lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan, 8 artiklaan, 12 artiklan 1 kohtaan, 24 artiklan 1 b kohtaan sekä 25 ja 28 artiklaan tehtyjen varaumien, jotka koskevat myös New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa pöytäkirjaa, peruuttamisen.

Eduskunnan hyväksyttäväksi annetaan samalla seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta ja pakolaisten oikeusasemaa koskevasta pöytäkirjasta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §

Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset, jotka koskevat myös New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa pöytäkirjaa (SopS 78/1968), ovat lakina voimassa.


2 §

Tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.


3 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella.




Helsingissä 2 päivänä huhtikuuta 2004

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkoasiainministeri
Erkki Tuomioja

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.