Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain pykälää, jossa säädetään oleskeluluvan myöntämisestä entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin oleville henkilöille, joilla on suomalaisen syntyperä.

Maahantulon edellytykseksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi vaatimus suomen tai ruotsin kielen taidosta. Kielitaitovaatimus ei koske Inkerin siirtoväkeen vuosina 1943 ja 1944 kuuluneita tai Suomen armeijassa toisen maailmansodan aikana palvelleita henkilöitä. Paluumuuttajan kielitaito edistää hänen kotoutumistaan ja työllistymistään Suomessa.

Muutos tarkoittaa maahantulon edellytysten tiukentumista nykyisestä, sillä voimassa olevan lain mukaan maahantuloon riittää asiakirjoihin perustuva näyttö hakijan tai lähiomaisten suomalaisesta syntyperästä.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevien henkilöiden paluumuuttoon liittyvää erityismenettelyä koskevat säännökset. Erityismenettely liittyy paluumuuttajaksi ilmoittautumiseen sekä asuntoedellytyksen täyttämiseen. Myös säännös hakijan perheenjäsenenä muuttavan lapsen iän tarkasteluajankohdasta poikkeaa muiden maahanmuuttajien perhesiteen arvioimisajankohdan määrittelevästä säännöksestä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan keväällä 2003.

---

Tammikuussa 1989 suoritetun Neuvostoliiton viimeisen väestönlaskennan mukaan Neuvostoliitossa asui kansallisuudeltaan suomalaisiksi ilmoittautuneita 67 300 henkeä. Neuvosto-Karjalassa heitä asui 18 400, Virossa 16 600 henkeä ja Leningradin alueella (Inkerinmaalla) 17 300 henkeä. Lisäksi heitä asui eri puolilla Neuvostoliittoa muun muassa Kazakstanissa, jonne heitä aikoinaan karkotettiin. Väestönlaskennassa saadut luvut eivät kuitenkaan vastanne täysin todellisuutta, koska 1930-luvun ja II maailmansodan jälkeisten vainojen ja karkotusten seurauksena kansallisuustunnus saatettiin tilaisuuden salliessa vaihtaa venäläiseksi.

Kansallisuudeltaan suomalaisiksi ilmoittautuneista enemmistö on inkerinsuomalaisia, joita yleisesti kutsutaan myös inkeriläisiksi. He ovat Suomesta Stolbovan rauhassa v. 1617 Ruotsin saamalle Inkerinmaalle muuttaneiden jälkeläisiä. Tämä 1600-luvulla alkanut muutto jatkui aina I maailmansotaan saakka. Joskin muutto alunperin suuntautui Inkerinmaalle ja Pietariin, he ovat sittemmin karkotusten seurauksena hajaantuneet eri puolille maata ja voituaan palata karkotuksesta muuttaneet pääasiassa Karjalaan (Petroskoihin) sekä Viroon. Edelleen heitä kuitenkin asuu Siperiassa noin 10 000 henkeä.

Neuvostoliitossa suomalaiseen kansallisuuteen kuulumisesta saattoi olla asianomaiselle henkilölle haitallisia seuraamuksia, minkä vuoksi sitä ei aina ilmoitettu. Voidaan myös perustellusti olettaa, että seka-avioliitoissa lapset yleensä merkittiin kansallisuudeltaan venäläisiksi. Sellaisen entisen Neuvostoliiton alueella asuvan väestön määräksi, joka täyttäisi ulkomaalaislain (378/1991) 18 a §:n paluumuuttoon oikeutettujen kriteerit (vähintään kaksi isovanhemmista suomalaista syntyperää olevia), voidaankin arvioida olevan noin 100 000 ja ei-suomalaiset perheenjäsenet mukaan lukien noin 150 000.

Suomeen vuosina 1990 — 2002 muuttaneiden inkerinsuomalaisten lukumäärän voidaan arvioida eri rekistereistä saatavien tietojen perusteella olevan noin 25 000. Lukuun sisältyvät myös inkeriläisten perheenjäsenet, joilla on muu kuin suomalainen syntyperä.

Arvio perustuu Tilastokeskuksen ja ulkomaalaisviraston rekisteritietoihin sekä työministeriön kunnilta keräämiin tietoihin niiden alueella asuvien inkeriläisten määristä. Tilastokeskuksen mukaan 1990-luvulla Suomeen entisen Neuvostoliiton alueelta muuttaneista 8 000 on saanut oleskeluluvan muun kuin inkeriläisen syntyperän perusteella (muun muassa avioliitto, työlupa).

Suomeen muuttaneiden ja täällä pysyvästi asuvien inkerinsuomalaisten paluumuuttajien tarkkaa määrää ei pystytä esittämään, koska virallisessa tilastoinnissa ei erikseen kysytä henkilön etnistä taustaa. Suomessa asuvasta ulkomaalaisväestöstä kerätään tilastotietoja pääasiassa kansalaisuuden perusteella. Kansallisuuden perusteella ei maahanmuuttajia tilastoida.

Voimassa olevan ulkomaalaislain 18 a §:n mukaan oleskelulupa voidaan myöntää entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle suomalaisen syntyperän omaavalle henkilölle, kun hakija itse, toinen vanhemmista tai neljästä isovanhemmasta vähintään kaksi on tai on ollut merkittynä asiakirjaan kansallisuudeltaan suomalaiseksi. Oleskelulupa myönnetään myös edellä tarkoitettujen henkilöiden aviopuolisoille sekä heidän huollettavanaan olevalle ja samaan talouteen asettuvalle alle 18-vuotiaalle lapselle.

Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on hakijan ilmaisema tahto muuttaa Suomeen vakinaisesti asumaan. Lisäksi edellytetään, että hän osallistuu lähtömaassa Suomen viranomaisten järjestämään tai hyväksymään paluumuuttovalmennukseen, jollei ole perusteltua syytä tästä poiketa. Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi hakijan korkea ikä, vammaisuus tai pitkä matka valmennuksen järjestämispaikkakunnalle.

Suomalainen syntyperä osoitetaan alkuperäisin asiakirjoin tai, jos tämä ei ole mahdollista, muutoin luotettavalla tavalla. Jollei syntyperää pystytä asiakirjoilla osoittamaan, tulee selvityksessä ottaa huomioon kattavasti henkilön muu yhteenkuuluvuutta osoittava side Suomeen, suomalaisuuteen ja suomen taikka ruotsin kielen taitoon. Tällaisena siteenä pidetään muun muassa välirauhansopimuksen jälkeen entiseen Neuvostoliittoon palautettujen henkilöiden oleskelua Suomessa. Yhteenkuuluvuutta osoittavana siteenä pidetään myös sitä seikkaa, että henkilö on palvellut Suomen armeijassa vuosien 1939 – 1944 aikana.

Selvitettäessä henkilön ilmaisemaa tahtoa muuttaa Suomeen vakinaisesti asumaan noudatetaan, mitä kotikuntalaissa (201/1994) säädetään. Lähtömaassa tehtyä maastamuuttoilmoitusta ei paluumuuttajalta vaadita.

Suomen edustusto ratkaisee inkerinsuomalaisten oleskelulupahakemukset sen jälkeen, kun se on saanut ulkomaalaisviraston lausunnon siitä, täyttyvätkö vaadittavat edellytykset hakijan kohdalla. Ulkomaalaisviraston lausunnot inkerinsuomalaisten oleskelulupahakemuksiin on vuodesta 1994 lähtien annettu säännöllisesti viraston virkamiesten virkamatkoilla Petroskoihin, Pietariin ja Tallinnaan. Muihin edustustoihin jätetyt hakemukset lähetetään lausunnolle ulkomaalaisvirastoon Suomeen. Virkamatkoilla tapahtuva lausuntojen antaminen (mukaan lukien hakijoiden haastattelu) on koettu tarkoituksenmukaiseksi järjestelyksi hallitun maahanmuuton keinona. Vuosittain on annettu lausunto 1 000 - 2 000 henkilöstä. Luvussa ovat mukana sekä inkerinsuomalaiset että heidän perheenjäsenensä. Haastatteluissa selvitetään hakijan suomalainen syntyperä ja arvioidaan kutakin hakemusta ja siihen liittyviä olosuhteita kokonaisuutena. Haastattelusta voi joissakin tapauksissa saada vapautuksen terveydellisistä syistä tai poikkeuksellisten huonojen liikenneyhteyksien vuoksi. Oleskelulupaa ei myönnetä suomalaisen syntyperän perusteella, jos hakijaan voidaan soveltaa ulkomaalaislain käännytys- tai karkotusperusteita.

Pääsääntöisesti oleskeluluvan myöntämiseen suomalaisen syntyperän perusteella riittää se, että hakija on esittänyt syntymätodistuksen, jossa molemmat tai toinen hakijan vanhemmista on merkitty kansallisuudeltaan suomalaiseksi. Jos tällaista syntymätodistusta ei ole, suomalaisen syntyperän voi osoittaa 1) entisen Neuvostoliiton sisäisellä passilla, johon hakija on merkitty kansallisuudeltaan suomalaiseksi, 2) hakijan lähiomaisen syntymätodistuksella, jossa molemmat tai toinen lähiomaisen vanhemmista on merkitty kansallisuudeltaan suomalaiseksi, 3) hakijan omalla tai hänen vanhempiensa avioliitto-, avioero- tai adoptiotodistuksella, 4) kansallisarkiston todistuksella tai 5) suomalaisen seurakunnan virkatodistuksella tai 6) muulla luotettavalla asiakirjalla.

Ellei syntyperää pystytä luotettavasti asiakirjoin osoittamaan, tulee voida näyttää henkilön muu yhteenkuuluvuutta Suomeen osoittava side, kuten oleskelu Suomessa niin sanottuun Inkerin siirtoväkeen kuuluneena vuosina 1943 ja 1944. Epäselvissä tapauksissa ulkomaalaisvirasto voi selvittää hakijan henkilöllisyyttä myös lähtömaan viranomaisten kanssa. Koska on havaittu, että vuonna 1990 tai sen jälkeen annetuissa asiakirjoissa on esiintynyt väärennöksiä ja väärää tietoa hakijan syntyperästä, kiinnitetään kaikkiin asiakirjoihin erityistä huomiota muun muassa teknisin tarkastuksin.

Hakijalla tulee olla tarkoitus muuttaa Suomeen pysyvästi asumaan. Selkeimmin tämä osoitetaan esittämällä suomalaisille viranomaisille lähtömaan viranomaiselle annettu maastamuuttoilmoitus. Kun inkerinsuomalainen tai hänen puolisonsa on asunut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta pysyvästi Suomessa, hänelle voidaan myöntää pysyvä oleskelulupa, jollei luvan myöntämistä vastaan ole erityisiä syitä. Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä edellytyksenä on muun muassa se, että henkilö ei enää asu pysyvästi lähtömaassa. Pysyvää oleskelulupaa haettaessa hakijaa pyydetään tarvittaessa osoittamaan maastamuuton tapahtuneen.

Oleskelu- ja työlupa annetaan pääsääntöisesti vasta sen jälkeen kun Suomesta on saatu asunto. Sisäasiain- , ulkoasiain-, ja työministeriön kesken on sovittu, että Pietarin ja Tallinnan edustustoihin sijoitetut työhallinnon edustajat hoitavat hakijan Suomeen sijoittamisen selvittelyn ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Kunnat osoittavat asuntoja vapautuvasta asuntokannastaan mahdollisuuksien mukaan. Koska asuntotilanne eräissä kunnissa on vaikea, voivat odotusajat olla pitkiä. Asuntoa voi joutua odottamaan jopa vuosia riippuen tilanteesta siinä kunnassa, johon paluumuuttaja haluaa asettua.

Yksityisiltä markkinoilta vuokra-asunnon hankkivien määrä on viime vuosina lisääntynyt. Jos henkilö muuttaa sukulaisensa luo, hänen tulee hankkia kyseessä olevalta taloyhtiöltä isännöitsijäntodistus, josta käy ilmi, että kyse on pysyvästä muutosta, väliaikaisesti majoittuva ei oleskelulupaa saa. Kun hakija saa asunnon, paluumuuttajan tuloajankohta ilmoitetaan kuntaan paluumuuttoyhdyshenkilölle.

Suomalaista syntyperää olevalle voidaan ulkomaalaislain 18 §:n nojalla myöntää oleskelu- ja työlupa määräaikaiseen työhön Suomessa, jos asianomaisella on työpaikka Suomessa. Samoin voidaan myöntää oleskelulupa opiskelua varten. Oleskelulupaa työn tai opiskelun perusteella haetaan hakijan pysyvässä asuinmaassa olevasta Suomen edustustosta. Oleskelulupia voidaan jatkaa Suomessa määräaikaista oleskelua varten. Määräaikaista oleskelua varten oleskeluluvan saaneelle voidaan myöntää uusi oleskelulupa vakinaista maassaoloa varten, jos henkilö täyttää ulkomaalaislain 18 a §:n mukaiset edellytykset. Näissä tapauksissa oleskelulupahakemuksen ratkaisee ulkomaalaisvirasto, jonka tulee samalla selvittää hakijan syntyperä ja muut oleskeluluvan myöntämisen edellytykset.

Jonotusjärjestelmän piiriin kuuluvat ne mahdolliset paluumuuttajat, joilla ei ole työpaikkaa Suomessa. Jonotusjärjestelmä on vuonna 1999 siirretty viranomaistoiminnaksi, kun aiemmin jonon pitämisestä vastuussa olivat myös yksityiset järjestöt (Viron Inkerinsuomalaisten Liitto Eesti Ingerisoomlaste Liit, Inkerin Liitto). Jonotusrekisteriä on Virossa hoitanut 1 päivästä heinäkuuta 1999 lähtien Suomen Tallinnan suurlähetystö ja 1 päivästä helmikuuta 2002 alkaen Viron suurlähetystön Tarton toimipiste. Venäjällä jonotusrekisteriä on hoitanut 19 päivästä elokuuta 1999 lähtien Pietarin pääkonsulaatti.

Jonoon ilmoittautuneilta kysytään muun muassa henkilötiedot, koulutus, työkokemus ja kielitaito. Jonoon ilmoittauduttaessa hakijalle tiedotetaan tarvittavista asiakirjoista. Samalla hakijalle annetaan juokseva jonotusnumero. Vuoron tullessa hakija kutsutaan numerojärjestyksessä edustustoon paluumuuttohaastatteluun. Paluumuuttoasiaa käsitellään jonotusnumeron mukaisessa järjestyksessä.

Eräät henkilöryhmät voivat jättää hakemuksensa ilman jonotusta suoraan edustustoon. Inkeriläisten työlupahakemukset käsitellään ilman jonotusta kuten kolmansien valtioiden kansalaisten työlupahakemukset. Henkilölle, jolla on työpaikka tiedossaan Suomessa voidaan myöntää työlupa ilman työvoimapoliittista harkintaa, jos hänellä on suomalainen syntyperä tai jos hänen vanhemmistaan toinen tai ainakin kaksi hänen neljästä isovanhemmastaan on tai on ollut asiakirjaan merkittynä kansallisuudeltaan suomalaiseksi. Ilman jonotusta käsitellään niin ikään perhesiteen perusteella Suomeen pyrkivien sekä Suomen vuosien 1939 - 1945 sodissa vapaaehtoisena palvelleiden henkilöiden hakemukset.

Suomen diplomaattiset ja konsuliedustustot kaikkialla maailmassa vastaanottavat inkeriläisperusteisia oleskelulupahakemuksia. Hakemus voidaan käsitellä asiallisesti silloin, kun henkilö oleskelee laillisesti siinä maassa, jossa hän kääntyy Suomen edustuston puoleen. Muualla kuin Virossa ja Venäjällä vireille pannut hakemukset tulevat käsittelyyn jonotuksetta.

Suomen valtio on varautunut valtion talousarviossa (VNP 1054/90, päätös inkeriläisten toimeentulon korvaamisesta, sittemmin kumottu VNP:llä 512/1999, päätös pakolaisista ja eräistä maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta) vuodesta 1991 lähtien noin 2 000 paluumuuttajan vuosittaiseen vastaanottoon.

Vuosittain myönnettävien oleskelulupien määrä ei voi ylittää talousarviossa arvioituja määriä. Henkilökohtaisten haastattelujen määrällä ja myönnettyjen oleskelulupien määrällä hallitaan tehokkaasti paluumuuttajien määriä. Viime vuosina vaikeutunut asuntotilanne Suomessa on lisäksi rajoittanut Suomeen muuttavien määriä niin, että vuonna 2000 Suomeen muutti yhteensä 1 145 ja vuonna 2001 yhteensä 1 052 paluumuuttajaa.

Venäjällä paluumuuttojonossa on tällä hetkellä yli 19 000 ja Virossa noin 4 300 henkilöä. Viron paluumuuttojono sisältää myös inkeriläisten perheenjäsenet. Venäjällä jonon alkupäässä on muutamia tuhansia henkilöitä, joiden perheenjäsenille ei ole annettu omaa jonotusnumeroa. Tästä syystä Venäjän paluumuuttojonossa on tosiasiassa enemmän ihmisiä.

Ulkomaalaisviraston edustajat haastattelivat inkeriläisperusteella oleskelulupaa hakevia Suomen Pietarin pääkonsulaatissa viimeksi huhtikuussa 2002. Haastatteluun kutsutut olivat tuolloin odottaneet vuoroaan keskimäärin kuusi vuotta. Jonotusaikaa lisää se, että oleskeluluvan myöntäminen ulkomaalaisviraston puoltavan lausunnon jälkeen edellyttää asunnon saamista Suomessa. Asuntopäätöstä Suomeen muuttamista varten odotti vuoden 2001 lopussa Venäjällä 463 henkilöä. Virossa asuntoa odotti samana ajankohtana 271 henkilöä.

Suomen edustustoilta Pietarissa ja Tallinnassa on tiedusteltu paluumuuttojonossa olevien henkilöiden kielitaidon tasoa. Tallinnassa paluumuuttajaehdokkaiden haastatteluista vuonna 2002 noin puolet on tehty suomen kielellä. Pietarin pääkonsulaatissa viimeksi haastatelluista henkilöistä 19 % osasi suomen kieltä. On muistettava, että paluumuuttojono sisältää myös inkerinsuomalaisten perheenjäsenet, joilta kielitaitoa ei voida edellyttää. Ulkomaalaisviraston tilastojen mukaan perheenjäsenten osuus on hieman yli kolmannes tämän pykälän perusteella maahan muuttaneista.

Edellä mainitut edustustojen arviot koskevat inkerinsuomalaisten kielitaitoa ennen paluumuuttovalmennukseen osallistumista. Edustustot haastattelevat paluumuuttojonossa olevia pääsääntöisesti hieman ennen paluumuuttovalmennuksen alkamista.

Viro liittynee lähivuosina Euroopan unioniin. Liittymisen johdosta Viron kansalaiset pääsevät yhteisön alueen vapaan liikkuvuuden piiriin. On odotettavissa, että Virosta tulevien ulkomaalaislain 18 a §:ään perustuvien oleskelulupahakemusten määrä vähenisi huomattavasti.

Paluumuuttovalmennus on vuoden 1999 syksystä alkaen järjestetty siten, että paluumuuttojonossa olevat osallistuvat kaikille inkeriläisille tarkoitetuille inkeriläisseurojen suomen kielen alkeiskursseille, joiden kesto on 150 tuntia. Kun ulkomaalaisviraston edustajan haastatteluajankohta lähestyy, paluumuuttohalukkaat kutsutaan jonotusjärjestyksessä työministeriön paluumuuttovalmennuskursseille.

Paluumuuttovalmennusta järjestetään Pietarissa, Hatsinassa, Petroskoissa sekä Virossa eri paikkakunnilla. Valmennukseen osallistuvat näillä alueilla säännönmukaisesti kaikki 16 - 60 -vuotiaat ja heidän perheenjäsenensä. Moskovan suurlähetystön toimialueella asuville paluumuuttovalmennusta ei järjestetä pitkien välimatkojen vuoksi. Moskovan suurlähetystö myöntää oleskeluluvan muun muassa Siperiassa ja entisestä Neuvostoliitosta itsenäistyneissä Keski-Aasian maissa asuville inkerinsuomalaisille.

Paluumuuttovalmennuskursseilla opetuksen painopiste on suomen kielen opetuksessa. Opetuksesta huolehtivat inkerinsuomalaiset opettajat. Kursseja koordinoivat kuitenkin suomalaiset kouluttajat, jotka osallistuvat opetukseen ja järjestävät opiskelijoille kokeen kurssin päätteeksi.

Koulutuksen hyväksytty suorittaminen edellyttää auttavaa suomen kielen taitoa. Kokeessa käytetään yleisestä kielitutkinnosta paluumuuttajakoulutuksen tarpeisiin pääkaupunkiseudulla laadittua sovellutusta. Opitun kielitaidon säilyttäminen on osoittautunut ongelmalliseksi, kun kuntapaikan odotus saattaa vielä kurssien jälkeen kestää jopa vuosia.

Maahanmuuttajien työttömyysaste on selvästi korkeampi kuin suomalaisten, vuoden 2002 huhtikuun lopussa keskimäärin 29 prosenttia.

Inkerinsuomalaisten paluumuuttajien työttömyysastetta ei tilastoida erikseen. Venäjän kansalaisten työttömyysaste samana ajankohtana oli kuitenkin 38.6 ja Viron kansalaisten noin 21 prosenttia. Osa näiden maiden kansalaisista on tullut Suomeen inkeriläisinä paluumuuttajina. Maahanmuuttajien ja paluumuuttajien työllisyystilanne on parantunut huomattavasti viime vuosina. Työllistymistä edistää suomen kielen taito.

Paluumuuttajilla on yleisesti korkea koulutustaso. Lähes kolmanneksella on lähtömaassa suoritettu korkeakoulututkinto. Työllistymistä on viime aikoina edistänyt myös se, että he asuvat pääasiassa suurilla paikkakunnilla, joilla työvoiman kysyntä on viime vuosina lisääntynyt selkeästi. Erityisen hyvin työmarkkinoille ovat sijoittuneet metalli-, hoito- ja kuljetusalojen ammattilaiset.

Paluumuuttajien pääsyä työmarkkinoille parantaa konkreettisesti myös 1 päivänä toukokuuta 1999 voimaan tullut laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (493/1999), jonka perusteella kaikille lain piirissä oleville maahanmuuttajille laaditaan henkilökohtainen kotoutumissuunnitelma. Kotoutumissuunnitelma sisältää muun muassa oikeuden ja velvoitteen opiskella suomen kieltä ja työelämään perehtymisen.

Ulkomaalaislain 18 a §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että maahantulon edellytykseksi lakiin lisättäisiin vaatimus suomen tai ruotsin kielen taidosta. Kielitaitovaatimus ei koskisi Inkerin siirtoväkeen vuosina 1943 ja 1944 kuuluneita tai Suomen armeijassa toisen maailmansodan aikana palvelleita henkilöitä. Muutos tarkoittaisi maahantulon edellytysten tiukentamista nykyisestä, sillä voimassa olevan lain mukaan maahantuloon riittää asiakirjoihin perustuva näyttö hakijan tai lähiomaisten suomalaisesta syntyperästä.

Yleisesti ottaen vain Suomen kansalaisella on ehdoton oikeus kaikissa olosuhteissa palata ulkomailta Suomeen. Suomella ei perustuslain 9 §:n perusteella ole oikeudellista velvoitetta inkerinsuomalaisten vastaanottoon.

Vuonna 1990 päädyttiin linjaukseen, jonka mukaisesti inkeriläisten maahanmuutto sallittiin paluumuuttona suomalaisen syntyperän perusteella.

Ehdotetulla säännöksellä pyritään korostamaan Suomeen muuttavien inkerinsuomalaisten mahdollisuuksia kotoutua suomalaiseen yhteiskuntaan. Suomen kielen taito edistäisi myös työllistymistä. Suomalaista syntyperää olevan hakijan perheenjäseniltä ei edellyttäisi kielitaitoa.

Voimassa olevan lain 18 a §:ssä ei erikseen ryhmitellä suomalaisen syntyperän omaavia henkilöitä sen mukaan, millainen side Suomeen tai suomalaisuuteen henkilöllä on. Lähtökohtana on asiakirjoin osoitettava hakijan tai hänen lähiomaisensa suomalaisuus. Suomeen 1990-luvulla muuttaneilla inkerinsuomalaisilla on ollut hyvin erilaisia lähtökohtia ja taustoja suomalaisuuteen ja Suomeen liittyen. On perusteltua, että myös lain tasolla inkerinsuomalaiset ryhmitellään siten, että henkilön yhteys Suomeen ja suomalaisuuteen näkyy selvemmin. Tällöin myös oikeutus ja oikeus Suomeen muuttamiselle on helpommin kaikkien todettavissa.

Ensinnäkin entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevien paluumuutto liittyisi niihin henkilöihin, jotka toisen maailmansodan aikana siirrettiin Suomeen ja sittemmin palautettiin Neuvostoliittoon. Tästä ryhmästä säädettäisiin 1 momentin 1 kohdassa. Tähän mainittuun ryhmään voidaan rinnastaa myös ne henkilöt, jotka palvelivat Suomen armeijassa toisen maailmansodan aikana. Säännös armeijassa palvelleista otettaisiin 1 momentin 2 kohtaan.

Toiseksi paluumuutto voisi tulla kyseeseen edellä mainittuihin ryhmiin kuulumattomien henkilöiden kohdalla, jos heillä on yhteenkuuluvuus Suomeen. Tällöin lähtökohtana olisi edelleen se, että hakija itse, toinen hänen vanhemmistaan tai ainakin kaksi hänen isovanhemmistaan on tai on ollut asiakirjoihin merkittyinä kansallisuudeltaan suomalaiseksi. Tämän lisäksi hakijalta edellytettäisiin sellaista suomen tai ruotsin kielen taitoa, joka vastaa Euroopan neuvoston yleiseurooppalaisessa viitekehysasiakirjassa esitetyn 6-portaisen kielitaidon arviointiasteikon taitotasoa A2 (niin sanottu selviytymistaso). Myös Euroopan unionin neuvosto on 14 päivänä helmikuuta 2002 tehdyn päätöslauselman 2002/C 50/01 mukaisesti sitoutunut Euroopan neuvoston laatiman yhteisen eurooppalaisen kieliä koskevan viitekehyksen mukaiseen kielitaidon arviointiin. Arvioitaessa henkilön kielitaitoa yleiseurooppalaisessa viitekehyksessä sovitulla tavalla taitotasoa A2 vastaavaksi, henkilön tulee pystyä selviytymään jokapäiväisissä puhetilanteissa ja kirjoittamaan yksinkertaisia tekstejä ja viestejä. Taitotason mukaisesti henkilön tulee pystyä ymmärtämään selkeää, jokapäiväisiä asioita käsittelevää puhetta tai yksinkertaista kirjoitettua tekstiä.

Kielikoetta laadittaessa huomioitaisiin inkeriläisten kielitaidon erityispiirteet ja koepaikkakunnan tarjoamien tilojen rajoitteet (ei kielistudioita). Lisäksi huomioitaisiin, että kokeeseen osallistuvat saattavat puhua ja ymmärtää suomen tai ruotsin kieltä sujuvasti, vaikka heidän kirjoitustaitonsa on kirjainjärjestelmän eroista ja suomen- tai ruotsinkielisen koulusivistyksen puutteesta johtuen heikko. Ilman riittävää kielitaitoa henkilöllä ei voida katsoa olevan sellaista suomalaista identiteettiä, joka tekisi mahdolliseksi paluumuutosta puhumisen, jos henkilö ei kuuluisi Inkerin siirtoväkeen tai Suomen armeijassa palvelleisiin. Erityisesti neuvostovallan aikana inkerinsuomalaisten mahdollisuudet harjoittaa kulttuuriaan ja suomen kieltä ovat olleet rajoitetut, mistä johtuen nuorempien inkerinsuomalaisten suomen kielen taito on luonnollisesti heikentynyt. Jos hakijat eivät ole omaksuneet suomalaista identiteettiä, heidän maahanmuuttonsa tulisi olla siirtolaisuutta, jolla on omat lähtökohtansa.

Paluumuuttajille annettavaa suomen kielen opetusta olisi kehitettävä vastaamaan käyttöön otettavaa kielitaitovaatimusta. Nykyistä 5 — 10 opintoviikon kurssijaksoa pidennettäisiin 15 opintoviikkoon. Samalla kehitettäisiin kurssien sisältöä, opetusmenetelmiä ja oppimateriaalia. Suomen kielen opetuksen ohessa paluumuuttajia valmennettaisiin entistä enemmän myös toimimaan suomalaisessa yhteiskunnassa ja työelämässä. Nuorten paluumuuttovalmennusta on tärkeää jatkaa kotoutumisen perusedellytysten turvaamiseksi.

Ulkomaalaisvirasto haastattelisi ensin hakijan paluumuuttojonon mukaisessa järjestyksessä ja tutkisi hakijan syntyperästään esittämät asiakirjat. Kun pykälässä vaadittavat paluumuuton edellytykset olisi muilta osin tutkittu, hakija voisi ilmoittautua kielikokeeseen, joita järjestettäisiin säännöllisin väliajoin.

Hakijoiden kielitaito arvioitaisiin ensisijaisesti hakijoiden lähtömaassa (Virossa ja Venäjällä) Suomen ulkomaanedustustoissa tai vuokratiloissa järjestettävissä tilaisuuksissa. Kokeen arvostelisivat tehtävään koulutetut kieltenopettajat. Oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi, että henkilön kielitaidon yleistaso vastaisi yleiseurooppalaisen viitekehyksen mukaisen asteikon tasoa A2. Tämä tarkoittaa, että hakijan kielitaito riittää tavallisimmissa suullisissa ja kirjallisissa käytännön tilanteissa selviämiseen.

Jos hakija läpäisee kokeen, edustusto myöntää hänelle oleskeluluvan sen jälkeen, kun hänelle voidaan osoittaa Suomessa asunto tai hän järjestää itselleen asunnon Suomesta. Jos hakijan kielitaidon taso kokeessa todetaan liian matalaksi, hän voi samalla jonotusnumerolla ilmoittautua uusintakokeeseen haluamanaan aikana.

Esityksen toteuttaminen edellyttäisi sitä, että paluumuuttajilla olisi mahdollisuus osallistua työministeriön järjestämään suomen kielen opetukseen merkittävimmillä lähtöalueilla Venäjällä ja Virossa. Suomen kielen kursseja järjestettäisiin lähtöalueilla osana paluumuuttovalmennusta samaan tapaan kuin nykyisinkin.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan kirjattavaksi hallintokäytännössä vakiintunut ratkaisulinja. Sen mukaan 18 a §:n perusteella maahan muuttavan henkilön (päähakija) ja hänen lapsensa perhesidettä arvioidaan sinä ajankohtana, jolloin päähakijalle myönnetään oleskelulupa. Alaikäisenä lapsena pidetään sellaista henkilön huollettavana olevaa lasta, joka ei ole täyttänyt 18 vuotta ennen kuin päähakijalle on myönnetty oleskelulupa. Perheen inkeriläisjäsenen paluumuutto tapahtuu yleensä vuosia oleskeluluvan vireillepanon jälkeen. Oleskelulupaa ei perhesideperusteella myönnettäisi päähakijan lapselle, joka on täyttänyt 18 vuotta ennen kuin päähakijalle on myönnetty oleskelulupa 18 a §:n perusteella. Pykälän 3 momentin 1 kohdassa edellytettäisiin, että hakija ilmoittautuu Suomen diplomaattiselle tai konsuliedustustolle paluumuuttajaksi. Suomen Tallinnan suurlähetystön Tarton toimipiste ja Pietarin pääkonsulaatti ylläpitävät lähialueilla asuvien inkeriläisten paluumuuttojonoa. Jonon mukaisessa järjestyksessä hakijalle järjestetään mahdollisuus kielikokeeseen osallistumiseen. Myös työhallinnon edustaja selvittää asumismahdollisuuksia jonotusjärjestyksessä.

Suomen diplomaattiset ja konsuliedustustot vastaanottavat 18 a §:n nojalla tehtyjä oleskelulupahakemuksia myös muualla kuin Virossa ja Venäjällä. Muualla kuin Virossa ja Venäjällä vastaanotetut hakemukset käsitellään jonotuksetta. Edellytyksenä on kuitenkin, että hakija oleskelee laillisesti siinä maassa, jossa kääntyy Suomen edustuston puoleen.

Pykälän 3 momentin 2 kohtaan lisättäisiin kielitaidon todistamista koskeva säännös. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla perusteella oleskelulupaa hakevalta inkeriläiseltä edellytettäisiin hyväksyttävää suoritusta suomen tai ruotsin kielen kokeessa, jonka taso vastaisi yleiseurooppalaisen viitekehyksen mukaista A2 –tasoa. Kielitaitoa ei voisi pääsääntöisesti osoittaa muulla, esimerkiksi jonkin oppilaitoksen myöntämällä todistuksella. Poikkeaminen voi tapahtua sellaisessa tapauksessa, että paluumuuttovalmennukseen tai kielikokeeseen osallistuminen tai sellaisen järjestäminen ei ole mahdollista esimerkiksi hakijan iän, vammaisuuden tai asuinpaikan vuoksi. Pykälän 3 momentin 3 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytykseksi, että hakijalla on käytössään asunto Suomessa. Asunto voi olla työhallinnon edustajan osoittama asunto tai yksityisiltä markkinoilta hankittu omistus- tai vuokra-asunto. Asuntoedellytyksen täyttymisenä huomioidaan myös hakijan mahdollisuus muuttaa pysyvästi Suomessa oleskelevan sukulaisensa luokse.

Voimassa olevan pykälän 4 momentin mukaan selvitettäessä henkilön ilmaisemaa tahtoa muuttaa Suomeen vakinaisesti asumaan on noudatettu, mitä kotikuntalaissa säädetään. Käytännössä oleskeluluvan hakeminen 18 a §:ssä mainitulla perusteella ilmentää tahtoa muuttaa Suomeen vakinaisesti asumaan. Säännöstä ehdotetaankin poistettavaksi.

Voimassa olevan pykälän 5 momentti siirtyisi uudessa pykälässä 4 momentiksi. Alkuperäisiä asiakirjoja edellytettäisiin suomalaisen syntyperän osoittamiseksi. Ehdotetun pykälän 1 ja 2 momenttien osalta Inkerin siirtoväkeen kuuluminen osoitettaisiin kansallisarkistosta saatavalla todistuksella ja sota-arkisto antaisi todistuksen kuulumisesta Suomen armeijaan toisen maailmansodan aikana.

Paluumuuton yhteiskunnalle aiheuttamia taloudellisia vaikutuksia on arvioitu hallituksen 9.12.1998 eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle antamassa selonteossa (työhallinnon julkaisu nro 215). On arvioitu, että vastaanottava yhteiskunta hyötyy inkerinsuomalaisista paluumuuttajista heidän viron ja venäjän kielen taitonsa ja lähtömaan tuntemuksen ansiosta. Mitä paremmin koulutetusta henkilöstä on kyse, sitä suurempi on vastaanottavan yhteiskunnan hyöty.

Paluumuuttajille kohdennetuista tulonsiirroista ja yhteiskunnallisista palveluista aiheutuvat kustannukset jakautuvat valtion ja kunnan välillä periaatteessa samoin kuin muunkin väestön osalta. Paluumuuttaja kuitenkin kirjautuu kunnan valtionosuuden perusteena olevaan asukaslukuun vasta noin 1,5 vuoden kuluttua muutosta lukien. Poikkeuksen muodostavat myös ensivaiheen toimeentulotukikustannukset sekä pitkäaikaiset ja huomattavat sosiaali- ja terveydenhuoltokustannukset, joissa kustannusvastuu inkeriläisten toimeentulon turvaamisesta on vastaanoton ensivaiheessa siirretty valtioneuvoston päätöksellä kokonaan valtiolle.

Entisen Neuvostoliiton alueelta Suomeen muuttaneista henkilöistä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta säädetään valtioneuvoston päätöksessä (päätös pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta 512/1999). Valtio korvaa maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa tai toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitetun toimeentulotuen antamisesta kunnalle aiheutuneet kustannukset yhden paluumuuttajan osalta enintään puolen vuoden ajalta maahan saapumisesta lukien. Enintään viideltä vuodelta voidaan kunnalle korvata kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, että henkilö ei maahanmuuttoon liittyvän asemansa takia voi saada eläkettä tai muuta sosiaaliturvaetuutta. Henkilön sairauden tai vamman edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuvat huomattavat kustannukset voidaan korvata enintään viideltä vuodelta. Kustannukset korvataan valtion talousarvioon työministeriön momentille 34.07.30 (Valtion korvaus kunnille eräiden Suomeen muuttavien henkilöiden toimeentulotuen sekä heille annetun sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksiin) varatun arviomäärärahan puitteissa.

Työministeriön vuoden 2002 talousarviossa on paluumuuttovalmennuskurssien järjestämiseen varattu 201 800 euroa. Määrärahan turvin 5 – 10 opintoviikon laajuiseen valmennukseen osallistuu noin 600 paluumuuttojonossa olevaa henkilöä.

Paluumuuttovalmennuksen sisältämän suomen kielen opetuksen tehostamiseksi työministeriö on esittänyt vuoden 2003 talousarvioesityksessään paluumuuttovalmennuksesta aiheutuvien menojen maksamiseen lisäystä 198 000 euroa. Paluumuuttovalmennukseen käytettävä määrä olisi lisäys mukaan lukien vuosittain yhteensä 400 000 euroa. Lisäystä esitetään työvoimapalveluiden erityismenoja koskevalle momentille 34.06.25. Kielikokeen käyttöönoton katsotaan edellyttävän myös tehokkaampaa opetusta.

Vuoden 2002 talousarviossa on varattu 11 302 000 euroa valtion korvauksiin kunnille paluumuuttajien toimeentulotuen ja sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksiin (momentti 34.07.30). Kuuden kuukauden toimeentulon järjestämisen korvaamiseen on vuonna 2002 arvioitu käytettävän 3 021 000 euroa, eläkettä vastaavan toimeentulon korvaamiseen 6 459 000 euroa 1 600 henkilön osalta ja pitkäaikaisesta hoidosta ja huollosta aiheutuvien kulujen korvaamiseen 1 816 000 euroa noin 150 henkilön osalta. Valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2002 on maahan saapuvien paluumuuttajien määräksi arvioitu 1 500 henkilöä. Vuoden 2003 määrärahan tarpeeksi on arvioitu 10 300 000 euroa.

Ehdotetun lainmuutoksen voi pitkällä tähtäimellä arvioida vähentävän paluumuuttajien määrää, joskin tarkkaa arviota määristä on vaikea tehdä. Vähentymisen voi olettaa aiheutuvan siitä, että osa paluumuuttojonossa olevista ei opetuksen jälkeenkään läpäisisi kielikoetta.

Toisaalta kielitaitovaatimuksen käyttöönotto kannustaisi hakijoita opettelemaan kieltä. Todennäköisesti paluumuuttajien määrä vähenisi jonkin verran heti lain voimaantulon jälkeenkin uuden järjestelmän toimeenpanoon liittyvien järjestelyjen vuoksi. Paluumuuttajien määrän vähentyminen vähentäisi ainakin pitkällä tähtäimellä määrärahan tarpeita edellä mainittujen kunnille korvattavien toimeentulotuen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten vähenemisenä.

Kielikokeiden kustannukset:

Inkeriläisiä varten suunnitellun ja yleiseurooppalaisen viitekehyksen A2–tasoa vastaavan ensimmäisen kokeen laatimisesta vastaa Opetushallitus virkatyönä.

Vuosittain järjestettäisiin yhteensä kolme koetilaisuutta eri paikkakunnilla Virossa ja Venäjällä. Virossa kokeita järjestettäisiin Tallinnassa ja Tartossa, Venäjällä Pietarissa ja Petroskoissa yhteensä 1000 – 2000 henkilölle. Kustannuksia syntyisi kirjallisen koetilaisuuden järjestelyistä (muun muassa tilavuokrat), haastattelijan ja arvioijan virkamatkoista, kokeen tarpeellisesta muuntelutyöstä sekä kokeiden arvostelusta. Kolmen vuosittaisen koetilaisuuden kustannukset olisivat yhteensä noin 500 000 euroa. Tämä määrä kattaisi kokeen muuntelukustannukset sekä vuosittaisten koetilaisuuksien kustannukset. Työministeriö vastaisi kaikista kielikokeen johdosta aiheutuvista kustannuksista.

Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä. Esitysluonnosta on käsitelty maahanmuuttopolitiikan ja etnisten suhteiden ministerityöryhmässä sekä ministerityöryhmää avustavassa virkamiestyöryhmässä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan keväällä 2003. Lakia sovellettaisiin myös sellaisiin ennen lain voimaantuloa jo jätettyihin oleskelulupahakemuksiin, joiden perusteella ulkomaalaisviraston edustaja ei ole vielä haastatellut hakijaa.

Perusoikeusuudistuksessa luovuttiin kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ilmentämän ajatustavan mukaisesti perusoikeuksien kytkemisestä Suomen kansalaisuuteen eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta. Poikkeuksia ovat vaalioikeudet ja lupa oleskella maassa. Muita perusoikeuksia ei enää rajata kansalaisuuden perusteella.

Suvereenin valtion omaan harkintavaltaan kuuluu, ketkä ulkomaalaiset se päästää alueelleen. Säännös ulkomaalaisen oikeudesta liikkua Suomen rajojen yli on perustuslain 9 §:n 4 momentissa, joka kuuluu seuraavasti: "Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaisia ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu". Edellä mainitun säännöksen lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan. Siksi ulkomaalaisen oikeudesta Suomeen ja oleskella täällä on säädettävä lailla. Lain sisällön tulee vastata Suomen kansainvälisiä velvoitteita. Edellä mainitut seikat ilmenevät myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnosta PeVL 23/1998 vp.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oleskeluluvat ehdotetun pykälän nojalla myöntävät Suomen ulkomaan edustustot, joiden toimivaltaan ulkomaalaislain mukaan kuuluvat oleskelulupien myöntäminen ulkomailla. Ulkomaalaislain muutoksenhakusäännökset uudistettiin 1 päivänä toukokuuta 1999 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella. Tuolloin muutoksenhakusäännökset säädettiin hallitusmuodon 16 §:n 1 momentin perusteiden mukaiseksi. Perustuslakivaliokunnan kanta asiaan ilmenee sen kyseiseen hallituksen esitykseen (HE 50/1998 vp) antamasta lausunnosta PeVL 23/1998 vp. Muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle rajattiin muun muassa Suomen ulkomaan edustustojen tekemät oleskelulupapäätökset. Näin ollen oleskelulupaa ehdotetun 18 a §:n nojalla hakevalla henkilöllä ei olisi oikeutta hakea muutosta edustuston kielteiseen lupapäätökseen. Sen sijaan oleskelulupa-asia voidaan saattaa uudelleen vireille jättämällä uusi hakemus Suomen diplomaattiselle tai konsuliedustustolle.

Edellä mainitun perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 72 §:n mukaisessa tavallisessa käsittelyjärjestyksessä. Hallitus esittää kuitenkin, että säätämisjärjestyskysymyksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Lakiehdotukset

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 22 päivänä helmikuuta 1991 annetun ulkomaalaislain (378/1991) 18 a §, sellaisena kuin se on laissa 511/1996, seuraavasti:

18 a §
Edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle henkilölle

Sen lisäksi, mitä tässä laissa muutoin säädetään, myönnetään määräaikainen oleskelulupa entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle henkilölle:

1) jos hakija on kuulunut Inkerin siirtoväkeen, joka vuosina 1943 ja 1944 siirrettiin Suomeen ja sodan päätyttyä palautettiin Neuvostoliittoon;

2) jos hakija on palvellut Suomen armeijassa vuosien 1939—1945 aikana; tai

3) jos hakija itse, toinen hänen vanhemmistaan tai ainakin kaksi hänen neljästä isovanhemmastaan on tai on ollut merkittynä asiakirjaan kansallisuudeltaan suomalaiseksi ja hakijalla on riittävä suomen tai ruotsin kielen taito.

Oleskelulupa myönnetään myös 1 momentissa tarkoitetun henkilön aviopuolisolle sekä hänen huollettavanaan olevalle lapselle, joka ei ole täyttänyt 18 vuotta ennen kuin hakijalle on myönnetty oleskelulupa 1 momentissa mainitulla perusteella. Aviopuolisoon rinnastetaan henkilö, jonka kanssa hakija elää jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa.

Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että:

1) hakija on ilmoittautunut Suomen diplomaattiselle tai konsuliedustustolle paluumuuttajaksi;

2) edellä 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa hakija osallistuu lähtömaassa järjestettyyn paluumuuttovalmennukseen ja esittää todistuksen suomen tai ruotsin kielen kokeen hyväksyttävästä suorittamisesta, jollei paluumuuttovalmennukseen tai kielikokeeseen osallistumista ole pidettävä hakijan olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana; ja

3) hakijan käytössä on asunto Suomessa.

Edellä 1 momentissa 3 kohdassa tarkoitettu suomalainen syntyperä osoitetaan alkuperäisin asiakirjoin tai, jos tämä ei ole mahdollista, muutoin luotettavalla tavalla.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 200 .

Lakia sovelletaan myös ennen lain voi-maantuloa sellaisiin jo jätettyihin oleskelulupahakemuksiin, joiden perusteella ulkomaalaisviraston edustaja ei ole vielä haastatellut hakijaa.

---

Helsingissä 27 päivänä syyskuuta 2002

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Sisäasiainministeri
Ville Itälä