Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 26/2002
Hallituksen esitys Eduskunnalle ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että Eduskunta hyväksyisi Kiotossa, Japanissa joulukuussa 1997 tehdyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan.

Kioton pöytäkirjan tarkoituksena on sopia niistä päästövähennyksistä ja menettelytavoista, joilla sopimuspuolet ensi vaiheessa pyrkivät ilmastonmuutosta koskevassa Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksessa ilmaistuun tavoitteeseen vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallisia häiriöitä ilmastojärjestelmässä. Kioton pöytäkirjassa määritetään teollisuusmaille sitovat sekä ajallisesti ja määrällisesti täsmälliset päästövähennysvelvoitteet kuuden kasvihuonekaasun tai -kaasuryhmän osalta. Pöytäkirjassa määritellään velvoitteiden toimeenpanokeinot, joihin kuuluvat niin sanotut Kioton mekanismit.

Esityksessä ehdotetaan myös, että Suomi antaisi yhdessä Euroopan yhteisön ja sen muiden jäsenvaltioiden kanssa pöytäkirjan ratifioimisen yhteydessä ilmoituksen pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta. Ilmoitus perustuu Euroopan unionin neuvoston päätökseen, jolla hyväksytään Kioton pöytäkirja Euroopan yhteisön puolesta ja vahvistetaan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden kesken päästövähennysvelvoitetta koskeva taakanjako. Päätöksen mukaan Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden on pyrittävä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet ratifioimiskirjojensa tallettamiseksi samanaikaisesti ja jos mahdollista, viimeistään kesäkuun alkuun 2002. Sovitun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat olla ensimmäisellä sitoumuskaudella 2008-2012 keskimäärin korkeintaan samat kuin mitä ne olivat vuonna 1990.

Esitykseen sisältyy lakiehdotus pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.

Pöytäkirjan kansainvälinen voimaantulo edellyttää, että sen on ratifioinut vähintään 55 sopimuspuolta, joihin samalla kuuluu ilmastosopimuksen I liitteessä mainittuja sopimuspuolia siten, että niiden yhteenlaskettu hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärä vuonna 1990 oli vähintään 55 prosenttia kaikkien I liitteessä mainittujen sopimuspuolten hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärästä. Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.


YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus (SopS 61/1994, muutettu SopS 82/1998), jäljempänä ilmastosopimus, tuli kansainvälisesti voimaan vuonna 1994. Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja, jäljempänä Kioton pöytäkirja, hyväksyttiin Kiotossa, Japanissa pidetyssä ilmastosopimuksen sopimuspuolten kolmannessa konferenssissa (COP 3) 11 päivänä joulukuuta 1997. Pöytäkirjan on allekirjoittanut 83 valtiota ja Euroopan yhteisö. Pöytäkirjan on hallituksen esityksen antamiseen mennessä ratifioinut tai siihen on liittynyt 49 valtiota. Ratifioineista valtioista Romania ja Tshekki ovat ilmastosopimuksen I liitteessä mainittuja teollisuusmaita.

Kioton pöytäkirja koskee kuutta kasvihuonekaasua tai -kaasuryhmää: hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), dityppioksidi (N2O), fluorihiilivedyt (HFC), perfluorihiilivedyt (PFC) ja rikkiheksafluoridi (SF6). Kyseiset kaasut ovat peräisin ennen muuta energiantuotannosta ja -käytöstä, eräiden teollisuusalojen tuotteiden käytöstä ja prosesseista, liuottimien käytöstä, maataloudesta, jätteiden käsittelystä sekä maankäytön muutoksista. Pöytäkirja koskee rajoitetusti myös kasvihuonekaasujen, lähinnä hiilidioksidin, nieluja ja niiden varastoja. Lisäksi pöytäkirja sisältää määräyksiä velvoitteiden toimeenpanokeinoista, mukaan luettuna niin sanotut Kioton mekanismit. Mekanismeja ovat projektikohtainen yhteistoteutus (Joint Implementation, JI), projektikohtainen puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) ja päästökauppa (Emissions Trading, ET). Käytännössä mekanismit tarkoittavat eräänlaista valtioiden tai yritysten välistä kaupankäyntiä päästöyksiköistä. Tavoitteena on edistää Kioton pöytäkirjan mukaisten päästövähennysvelvoitteiden toteuttamista mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla.

Pöytäkirjassa määritellään teollisuusmaille sitovat sekä ajallisesti ja määrällisesti täsmälliset päästövähennysvelvoitteet. Velvoitteen täyttämisessä otetaan huomioon sekä pöytäkirjassa määritellyt päästölähteet että kasvihuonekaasuja sitovien, niin sanottujen nielujen vaikutus. Pöytäkirjan B liitteessä on kullekin ilmastosopimuksen I liitteen teollisuusmaalle määrätty prosentuaalinen katto vuoden 1990 päästöistä, jota näiden maiden vuosittaiset päästöt eivät saa keskimäärin ylittää ensimmäisellä sitoumuskaudella eli vuosina 2008-2012. Päästökattojen toteutuessa kaikissa B liitteen maissa teollisuusmaiden yhteenlasketut päästöt olisivat tuona ajanjaksona runsaat 5 prosenttia vuoden 1990 päästöjä pienemmät. Tällä hetkellä näyttää siltä, ettei Yhdysvallat ratifioi Kioton pöytäkirjaa, joten Yhdysvaltojen päästöjen vaikutus teollisuusmaiden päästövähennyksiin tullee vastaavasti laskemaan.

Vähennysvelvoitteet ovat teollisuusmaille eri suuruisia. Euroopan yhteisöllä, EU:n jäsenmailla, Baltian mailla ja suurimmalla osalla muita siirtymätalousmaita on tiukin päästövähennysvelvoite. Niiden kasvihuonekaasupäästöjen on ensimmäisellä sitoumuskaudella oltava keskimäärin korkeintaan 92 prosenttia vuoden 1990 päästöistä. Yhdysvaltojen päästövelvoite on oltava keskimäärin korkeintaan 93 prosenttia sekä Japanin, Kanadan, Puolan ja Unkarin päästövelvoite keskimäärin 94 prosenttia. Ukrainan, Uuden Seelannin ja Venäjän tulee rajoittaa päästönsä vuoden 1990 määrään. Australian, Islannin ja Norjan sallitaan jonkin verran kasvattaa päästöjään.

Kehitysmaille ei pöytäkirjassa aseteta määrällisiä vähennysvelvoitteita. Tämä heijastaa ilmastosopimukseen sisältyvää "yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden" periaatetta, jonka mukaan sopimuksen I liitteessä mainituilla teollisuusmailla on erityinen velvoite ottaa johtava asema toimissa ilmastomuutoksen hillitsemiseksi. Koska päästöt kehitysmaissa kasvavat kuitenkin tuntuvasti tulevina vuosina, globaalit päästöt kasvavat edelleen, vaikka B liitteen teollisuusmaat täyttäisivätkin Kioton pöytäkirjassa niille asetetut määrälliset vähennysvelvoitteet ja vaikka Yhdysvallat pääsisikin tulevina vuosina kansallisella ilmastopolitiikallaan päästöjensä kasvun hidastamiseen, minkä se on vuoden 2002 alussa ilmoittanut tavoitteekseen.

Pöytäkirjan mukaan kaksi tai useampi teollisuusmaa voi keskenään sopia päästövelvoitteidensa yhteisestä täyttämisestä edellyttäen, että pöytäkirjassa näille maille määriteltyjen päästökattojen summa ei ylity. Tällainen niin sanottu taakanjakosopimus ei vaadi Kioton pöytäkirjan muiden sopimuspuolten hyväksyntää, mutta ehdoista, joilla sopimuspuolet ovat sopineet jakavansa päästövelvoitteet, on ilmoitettava ilmastosopimuksen sihteeristölle viimeistään pöytäkirjan ratifiointikirjan tallettamisen yhteydessä. Tämän jälkeen kukin taakanjakosopimuksen sopimuspuoli on vastuussa uuden velvoitteen täyttämisestä. Euroopan yhteisöä ja sen jäsenmaita koskee lisäksi erityismääräys, jonka mukaan kukin jäsenvaltio vastaa taakanjakosopimuksen mukaisesta päästömäärästään erikseen ja yhdessä yhteisön kanssa, jos yhdistettyä päästövelvoitetta ei onnistuta täyttämään.

Kioton pöytäkirjasta neuvoteltaessa Euroopan unioni, jäljempänä EU, lähti siitä, että sen on järkevää päättää kunkin jäsenvaltion määrällisestä päästövähennysvelvoitteesta sisäisesti. Siksi EU:n jäsenvaltioiden päästövähennysvelvoitteita ei eriytetty pöytäkirjaneuvottelujen yhteydessä, vaan kaikille niille kirjattiin pöytäkirjan B liitteeseen sama 8 prosentin vähennysvelvoite. EU:n jäsenvaltiot ovatkin sittemmin päättäneet käyttää mahdollisuuttaan sopia oma taakanjakonsa ja jakaa edellä ilmoitetut pöytäkirjan mukaiset päästövähennysvelvoitteensa uudelleen. Sopimus yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sisäisestä taakanjaosta kirjattiin 16.-17.6.1998 hyväksyttyihin neuvoston päätelmiin. Neuvosto saavutti poliittisen yhteisymmärryksen ratifiointipäätöksestä 4 päivänä maaliskuuta 2002. Vahvistetun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat siten olla ensimmäisellä sitoumuskaudella, vuosina 2008-2012, keskimäärin korkeintaan samat, kuin mitä ne olivat vuonna 1990.

Valtioneuvosto nimitti keväällä 1999 ministerityöryhmän valmistelemaan kansallista suunnitelmaa, jolla toteutettaisiin Kioton pöytäkirjasta ja yhteisön sisäisestä taakanjaosta Suomelle aiheutuvat velvoitteet. Työn tuloksena valtioneuvosto antoi 27 päivänä maaliskuuta 2001 eduskunnalle selonteon kansallisesta ilmastostrategiasta (VNS 1/2001 vp), jäljempänä kansallinen ilmastostrategia. Kansallinen ilmastostrategia sisältää ne linjaukset, tavoitteet ja toimenpiteet, jotka hallituksen mielestä ovat tarpeen Suomen kansallisen velvoitteen toteuttamiseksi. Kansallisen ilmastostrategian keskeisiä linjauksia ovat energiansäästöohjelman laajentaminen, uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelman toteuttaminen, kivihiilen käytön kasvun voimakas rajoittaminen lisäämällä maakaasun käyttöä tai rakentamalla lisäydinvoimaa taikka yhdistämällä näitä toimia sekä päästövähennystoimenpiteiden ulottaminen myös liikenteeseen, rakennussektorille ja yhdyskuntasuunnitteluun, maa- ja metsätalouteen sekä jätehuoltoon. Eduskunta vastasi selontekoon kirjelmällä 19 päivänä kesäkuuta 2001 (EK 17/2001 vp).

Useiden Kioton pöytäkirjan velvoitteiden täytäntöönpanosta annetaan tarkempia määräyksiä pöytäkirjan sopimuspuolten kokousten päätöksillä. Pitkään jatkuneiden neuvottelujen jälkeen Marrakeshissa loka-marraskuussa 2001 pidetty ilmastosopimuksen sopimuspuolten seitsemäs konferenssi (COP 7) pääsi yksimielisyyteen suosituksista Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöiksi, jotka koskevat muun muassa Kioton mekanismeja, nieluja, pöytäkirjan määräysten noudattamisen valvontaa, seurantaa ja tietojen toimittamista. Sopimuspuolten konferenssi suositti toimeenpanosääntöjen hyväksymistä Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokoukselle, jonka on siten vielä erikseen hyväksyttävä päätökset Kioton pöytäkirjan tultua voimaan. Marrakeshissa vahvistettiin myös kehitysmaiden ilmastotoimien rahoittamista ja muuta tukemista koskevien neuvottelujen tulokset.

Sopimuspuolten seitsemännen konferenssin tuloksia on pidetty merkittävinä, koska ne luovat edellytykset ratifioinnille myös teollisuusmaissa. Hyväksytyt suositukset toimeenpanosäännöiksi antavat sopimuspuolille mahdollisuuden valita toimeenpanokeinot joustavasti kansallisten lähtökohtien mukaan. Suomen kannalta on tärkeää, että hiilinielujen osalta hyväksytyt määrittelyt ja laskentasäännöt ovat sovitettavissa yhteen Suomen metsänhoidon käytäntöjen kanssa. Tarkoituksena on, että Kioton pöytäkirjan sopimuspuolet hyväksyvät aikanaan seuraavia sitoumuskausia koskevia ilmastopoliittisia tavoitteita ja siten tulevien vuosikymmenien aikana tehostuvalla kansainvälisellä yhteistoiminnalla pyritään välttämään vaaralliset häiriöt ilmastojärjestelmälle.

Euroopan unionin neuvoston 7 päivänä kesäkuuta 2001 hyväksyttyjen päätelmien mukaan EU pitää tavoitteena Kioton pöytäkirjan ratifiointia ja voimaantuloa vuoteen 2002 mennessä. Neuvoston 16 ja 17 päivänä kesäkuuta 2001 hyväksytyissä päätelmissä todetaan, että yhteisö ja sen jäsenvaltiot vastaavat päättäväisesti Kioton pöytäkirjaan sisältyvistä velvoitteistaan. Neuvoston päätelmissä 29 päivänä lokakuuta 2001 tähdennetään edelleen yhteisön ja sen jäsenvaltioiden päättäväisyyttä saattaa ratifiointi loppuun ajoissa tavoitteena, että Kioton pöytäkirja tulisi voimaan Johannesburgissa 26.8 - 4.9.2002 pidettävään Yhdistyneiden Kansakuntien kestävän kehityksen huippukokoukseen (WSSD) mennessä. Neuvosto saavutti 4 päivänä maaliskuuta 2002 poliittisen yhteisymmärryksen Euroopan yhteisöjen komission 23 päivänä lokakuuta 2001 tekemästä ehdotuksesta (KOM (2001) 579 lopullinen) neuvoston päätökseksi ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä EY:n puolesta sekä sen sitoumusten yhteisestä täyttämisestä. Neuvoston päätökseen liittyy yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen taakanjaon vahvistaminen. Komission ehdotus lähetettiin eduskunnalle 23 päivänä marraskuuta 2001 valtioneuvoston kirjelmällä U 81/2001.

Suomessa pöytäkirjan määräykset liittyvät läheisesti ainakin verolainsäädäntöön, ympäristölainsäädäntöön, taloudellisia tukia koskevaan lainsäädäntöön, jätelainsäädäntöön, laitteiden energiatehokkuutta koskevaan lainsäädäntöön, metsien käyttöä koskevaan lainsäädäntöön sekä maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön. Nykyiseen lainsäädäntöön sisältyviä oikeudellisia keinoja ei tässä esityksessä ehdoteta muutettavaksi tai täsmennettäväksi, koska pöytäkirjasta itsestään ei aiheudu välitöntä tarvetta muuttaa Suomessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Sopimuksen täytäntöönpano täsmentyy vaiheittain Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokousten päätöksillä ja osittain myös EY:n sisäisin toimin, esimerkkinä tästä päästökaupan sääntely. Pöytäkirjan velvoitteita toimeenpanevan kansallisen ilmastostrategian toteutuksesta ja mahdollisesta täsmentymisestä, samoin kuin Kioton pöytäkirjan edellyttämän toimeenpanon organisoinnista valtionhallinnossa, aiheutuu kuitenkin myöhemmin tarpeita muuttaa lainsäädäntöä.

2. Nykytila ja nykytilan arviointi

2.1. Ihmisen aiheuttama ilmastonmuutos ja sen hillitseminen

Hallitustenvälinen ilmastopaneeli IPCC on tuottanut kolmannen laajan arviointiraporttinsa vuonna 2001. Sen mukaan maapallon ilmaston on osoitettu muuttuneen esiteollisen ajan jälkeen sekä maailmanlaajuisesti että alueellisesti. Osa muutoksista liittyy ilmastojärjestelmän luonnolliseen vaihteluun ja osa on ihmisen toiminnan aiheuttamia. Uusia ja entistä vankempia todisteita on olemassa siitä, että suurin osa lämpenemisestä viiden viime vuosikymmenen aikana johtuu ihmisen toiminnasta, joka lisää kasvihuonekaasujen pitoisuuksia ilmakehässä.

On hyvin todennäköistä, että 1990-luku oli lämpimin vuosikymmen ja 1998 lämpimin vuosi ilmastohavaintojen aikakaudella vuosina 1861-2000. Maapallon keskilämpötila on kohonnut 0.6±0.2 °C 1900-luvulla. Lämpötilanmuutokset ovat vaihdelleet alueittain. Sademäärän on havaittu lisääntyneen 1990-luvulla pohjoisella pallonpuoliskolla. Toisaalta samalla aikajaksolla ovat kuivuustilanteet yleistyneet etelässä. Alueelliset ilmastonmuutokset ovat jo vaikuttaneet monella tavalla elolliseen ja elottomaan luontoon, ja mahdollisesti myös ihmisen sosiaalisiin ja taloudellisiin oloihin.

IPCC:n esittämien kasvihuonekaasupäästöjen skenaarioiden mukaan hiilidioksidipitoisuudet kasvavat vuoteen 2100 mennessä 75-350 prosenttia esiteollisesta tasosta eli 280 ppm:stä1 490-1260 ppm:een2. Ennusteväli johtuu erilaisista ihmisen toimintaan liittyvistä oletuksista, jotka liittyvät väestönkasvuun, teknologian kehitykseen, sosiaalisiin ja taloudellisiin tekijöihin sekä ilmasto- ja maaekosysteemeihin ja niiden vuorovaikutukseen liittyviin epävarmuuksiin. Eri ilmastomallien ja päästöskenaarioiden perusteella maapallon keskilämpötila nousee 1,4 - 5,8 astetta aikavälillä 1990-2100. Ennuste on kohonnut ja sen vaihteluväli on laajentunut verrattuna IPCC:n vuonna 1995 esittämään arvioon. Tämä johtuu pääosin siitä, että rikkidioksidipäästöt on skenaarioissa arvioitu pienemmiksi kuin aiemmin.

Ennakoiduilla ilmastonmuutoksilla arvioidaan 21. vuosisadalla olevan hyödyllisiä ja haitallisia seurauksia. Mitä suurempia ja nopeampia muutokset ovat, sitä enemmän haitat nousevat etusijalle. Ilmastonmuutoksen haitat kohdistuvat voimakkaammin kehitysmaihin sekä etenkin köyhään väestönosaan. Sopeutumisella voidaan vähentää ilmastonmuutoksen haittoja ja tuottaa usein välittömiä sivuhyötyjä, mutta kaikkia vahinkoja ei voida estää.

Muutokset ilmaston, luonnon ja ihmisen vuorovaikutuksessa ovat hitaita. Jos ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuudet vakautettaisiin, jatkaisi maapallon keskilämpötila silti nousuaan muutamalla asteen kymmenesosalla vuosikymmentä kohti ainakin sadan vuoden ajan. Merenpinnan nousun ennakoidaan jatkuvan useita vuosisatoja. Eräät muutoksista voivat olla peruuntumattomia, ellei ilmastonmuutoksen voimakkuutta ja nopeutta rajoiteta kyseisiin ilmiöihin liittyviä kynnysarvoja pienemmiksi. Kynnysarvot tunnetaan monien ilmiöiden osalta huonosti. Ilmaston, luonnon ja sosio-ekonomisten järjestelmien hitauden ja niiden sisältämien epävarmuuksien vuoksi varovaisuusperiaate on otettava huomioon, kun ilmaston vaarallisen muuttumisen estämiseksi laaditaan toimintasuunnitelmia ja asetetaan tavoitteita tai aikatauluja.

IPCC toteaa kasvihuonekaasujen päästörajoitusteknologian kehittyneen huomattavasti viime vuosina. Päästövähennyskeinojen käyttöönotolle on kuitenkin olemassa useita, esimerkiksi teknisiä, taloudellisia, poliittisia ja institutionaalisia esteitä. Esteet haittaavat näiden vaihtoehtojen teknistaloudellista ja sosiaalista hyödyntämistä. Päästövähennystoimien suunnittelu ja toteuttaminen laajoina, useita ohjauskeinoja sisältävinä ohjelmina tehostaa IPCC:n arvion mukaan kansallisia ilmastopoliittisia toimia. Kansainvälinen päästökauppa vähentäisi näiden vähennystoimien kustannuksia.

Ilmastosopimuksen tavoitteena on estää ihmisen vaarallinen vaikuttaminen ilmastojärjestelmään. Tavoite voitaisiin määritellä esimerkiksi ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuksien maksimitasona, jota ei haluta ylittää. IPCC käyttää tiettyjen analyysien pohjana tällaista pitoisuuksien vakauttamisen lähestymistapaa. IPCC arvioi, että mitä alhaisemmalle tasolle pitoisuudet ilmakehässä vakautetaan, sitä enemmän voidaan pienentää luonnolle aiheutuvaa riskiä siitä, että kynnyslämpötiloja ylitetään. Kattavia, määrällisiä arvioita eri vakautustasojen hyödyistä ja haitoista ei vielä ole olemassa, vaikka ilmastomuutoksen vaikutusten laadullisessa arvioinnissa on edistytty. Pyrittäessä alemmille vakautustasoille kasvihuonekaasujen vähentämisen kustannukset kasvavat.

IPCC:n mukaan oleellisesti pienempien päästömäärien saavuttaminen edellyttää uudenlaisen energiateknologian kehittämistä ja käyttöönottoa. Kolmannessa arviointiraportissa tehdyt analyysit viittaavat eri energialähteiden keskinäisen tärkeyden muutoksiin ja uusien energialähteiden lisääntyvään käyttöönottoon tämän vuosisadan aikana. Energialähteiden ja niihin liittyvien teknologioiden valinnalla sekä niihin kohdistuvilla investoinneilla on keskeinen merkitys sen kannalta, voidaanko ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuudet vakauttaa. Valintojen ajoituksella ja kyseisellä hetkellä käytössä olevien energialähteiden ja -teknologioiden vaihtoehdoilla ratkaistaan vakaustaso ja kustannukset. Ilmastonmuutoksen hillintä on osa laajaa kestävän kehityksen haastetta. Ilmastopoliittiset toimet tehostuvat, kun ne liitetään johdonmukaisesti kansallisiin ja alueellisiin kestävän kehityksen strategioihin. Sopeutuminen täydentää päästövähennystoimia kustannustehokkaana ilmastoriskin pienentäjänä.

2.2. Ilmastonmuutoksen arvioituja vaikutuksia Suomessa

SILMU-tutkimusohjelmassa (1990-1995) vuotuisen keskilämpötilan nousun Suomessa vuoteen 2050 mennessä mallinnettiin olevan 2,5 °C (keskiskenaario) epävarmuusvälillä 0,6-3,6 °C, ja vuoteen 2100 mennessä 4,4 °C (keskiskenaario) epävarmuusvälillä 1,1-6,6 °C. Koko Pohjois-Euroopan kattavan ruotsalaisen SWECLIM-tutkimusohjelman mallinnustulokset ovat samansuuntaiset: vuosisadan kuluttua talvet ovat 4-5 °C ja kesät 2-3 °C lämpimämpiä kuin nykyisin. Sadanta näyttää mallinnusten perusteella kasvavan 20-30 prosenttia. Lämpötilan ja sadannan kohoaminen vaikuttavat yhdessä siihen, että lumipeite ohenee ja sen kesto lyhenee. Myös haihdunta kasvaa, mutta tästä huolimatta valuntakin kasvaa 20-40 prosenttia, eniten pohjoisessa. Talvet tulevat leudontumaan ja koko maan kattava pysyvä lumipeite tulee harvinaistumaan.

Talvinen tulvariski tulee kasvamaan, ja valunta lumipeitteettömiltä pelloilta lisää ravinteiden huuhtoutumista. Kevättulvien arvioidaan puolestaan pienenevän. Etelä-Suomen suurien järvenselkien arvioidaan pysyvän talvisin sulina vuosisadan lopulla. Itämeren jäätalven arvioidaan lyhenevän nykyisestä 5-7 kuukaudesta noin kuukaudella ja jääpeite tulee ohenemaan 20-30 cm. Vain Perämeri tulisi jäätymään säännöllisesti vuosisadan lopulla. Talviajan kasvavan huuhtoutuman seurauksena Itämeren typpikuormituksen arvioidaan kasvavan.

Ilmastonmuutoksella on vaikutus elävän luonnon järjestelmiin, mutta näissä vaikutusarvioinneissa täytyy ottaa huomioon myös ilmastosta riippumattomien seikkojen muutokset ja niihin sisältyvä epävarmuus, muun muassa lajien välisessä kilpailussa tapahtuvat muutokset. Jäljempänä esitetyt arviot perustuvat yllämainittuihin keskiskenaarioihin. Laskennallinen kasvukausi (jakso > +5 °C) pitenee 3-4 viikkoa vuoteen 2050 mennessä (epävarmuusväli Etelä-Suomessa 1-7 viikkoa, Pohjois-Suomessa 1-5 viikkoa), mikä parantaa viljelymahdollisuuksia pohjoisilla alueilla ja merkitsee muutoksia viljeltäviin kasvilajeihin ja -lajikkeisiin. Kasvukauden piteneminen vaikuttaa suotuisasti myös metsien kasvuun. Ilmaston lämpenemisen vaikutukset puiden vedensaantiin ja veden käyttöön sekä metsän uudistumiseen eivät kuitenkaan ole suoraviivaisia. Puuvarannon arvioidaan kasvavan, mistä osa johtuu ilmaston lämpenemisestä. Metsien kasvun arvioidaan voimistuvan eniten maan pohjoisissa osissa. Koivun arvioidaan yleistyvän Etelä-Suomessa havupuiden kustannuksella. Metsätuhojen riski kasvaa esimerkiksi myrskytuhojen ja tuholaisten seurauksena. Lisäksi pohjoinen kasvilajisto saattaa taantua ja lajeja voi hävitä, vaikka samaan aikaan eteläisten lajien osuus saattaa kasvaa.

2.3. Kansainvälinen oikeus

Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin vuonna 1990 julkaisema arvio ihmisen toiminnasta aiheutuvista kasvihuonekaasujen päästöistä ja ilmastomuutoksesta johti siihen, että YK:n yleiskokous päätti vuonna 1990 perustaa hallitusten välisen neuvottelukomitean valmistelemaan ilmastomuutosta koskevaa puitesopimusta. Ilmastosopimus hyväksyttiin New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992 ja avattiin allekirjoitettavaksi Rio de Janeiron ympäristö- ja kehityskonferenssissa.

Ilmastosopimuksen taustalta voidaan erottaa yleisiä ympäristösopimuksiin liittyviä kehityssuuntia. Erityisesti leimaa-antavaa on ollut kestävän kehityksen esiinnousu ja puitesopimussääntely. YK:n asettama maailmankomissio, niin sanottu Brundtlandin komissio, nosti kestävän kehityksen periaatteen toteuttamisen mietinnössään vuonna 1987 kansainvälisen ympäristö- ja kehityspolitiikan keskeiseksi tavoitteeksi. Brundtlandin komission mukaan kestävässä kehityksessä on kolme ulottuvuutta: ympäristöllinen, taloudellinen ja sosiaalinen. Rion konferenssissa allekirjoitettiinkin ilmastosopimuksen ohella ympäristöä ja kehitystä koskeva julistus, kestävän kehityksen toimintaohjelma agenda 21 ja metsäperiaatteet. Nämä sisälsivät ajatuksen kestävän kehityksen toteuttamisesta maailmanlaajuisesti. Osana tätä kokonaisuutta Rion konferenssissa avattiin allekirjoitettavaksi myös biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (SopS 78/1994). Agenda 21:n periaatteille perustuva YK:n yleissopimus aavikoitumisen estämiseksi vakavasta kuivuudesta ja/tai aavikoitumisesta kärsivissä maissa, erityisesti Afrikassa (SopS 1/1997) avattiin allekirjoitettavaksi vuonna 1994.

Useat kansainväliset organisaatiot, kuten Maailman kauppajärjestö (WTO), Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) ja Euroopan unioni (EU) ovat Rion konferenssin jälkeen määritelleet toimintansa yhdeksi päämääräksi ja tavoitteeksi kestävän kehityksen edistämisen. EU:ssa tavoite on kirjattu unionisopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen 2 artiklaan. Vaikka kestävän kehityksen periaate ei sellaisenaan sisälly ympäristöä koskeviin EY:n perustamissopimuksen määräyksiin, on selvää, että EY:n perustamissopimuksen 6 artiklaan sisältyvän läpäisyperiaatteen mukaisesti ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä sopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Lisäksi Euroopan Unionin perusoikeuskirjan 37 artiklassa edellytetään, että ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Integrointistrategioita on valmisteltu tai valmisteilla kaikilla merkittävillä yhteisön politiikan osa-alueilla. Kestävän kehityksen toteuttamiseksi ilmastonmuutoksen hillintä on keskeinen haaste. Monet kestävän kehityksen edistämiseen pyrkivät toimet vaikuttavat myös kasvihuonekaasujen määrään. Siksi käytännössä integrointistrategiat ja EU:n ilmasto-ohjelman laadinta sekä eri politiikka-alueiden ohjelmat sisältävät toisiaan tukevia toimia. Komissio on myös esitellyt vuonna 2000 Vihreän kirjan Energiahuoltostrategia Euroopalle (KOM (2000) 769)), jossa viitekehyksenä on ilmastonmuutoksen haaste Euroopan energianhuollolle. Tavoitteena on määrätietoinen politiikka kestävän kehityksen edistämiseksi niin, että samalla vahvistetaan toimitusvarmuutta ja ilmastonmuutoksen torjumista.

Ilmastosopimus ja Kioton pöytäkirja heijastavat myös kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä laajemminkin käytössä olevaa puitesopimussääntelyä. Monien ympäristöongelmien ehkäisemiseksi on tehty ensin puitesopimus, jota myöhemmin on täsmennetty yksityiskohtaisilla pöytäkirjoilla. Puitesopimusta tehtäessä yksityiskohtaisista päästövähennyksistä tai muista toimista ei ole vielä kyetty sopimaan esimerkiksi puuttuvan tiedon vuoksi. Puitesopimusten piirissä tehdyn valmistelutyön ansiosta yksityiskohtaisista toimista on sittemmin pystytty sopimaan. Jatkoneuvotteluja on käyty sopimuspuolten kokouksissa ja niiden avustavissa toimielimissä.

Esimerkkinä puitesopimussääntelystä voidaan viitata vuoden 1979 valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (SopS 15/1983) ja sen nojalla tehtyihin pöytäkirjoihin rikin, typen oksidien, haihtuvien orgaanisten yhdisteiden, raskasmetallien, pysyvien orgaanisten yhdisteiden ja ammoniakin vähentämiseksi. Puitesopimussääntelyä on käytetty myös otsonikerroksen suojelussa. Ensin vuonna 1985 Wienissä tehtiin otsonikerroksen suojelua koskeva Wienin yleissopimus (SopS 51/1988). Myöhemmin vuonna 1987 Wienin yleissopimuksen puitteissa hyväksyttiin Montrealin pöytäkirja otsonikerrosta heikentävistä aineista (SopS 65-66/1988). Montrealin pöytäkirjaa on sittemmin useita kertoja muutettu uusien rajoitusten ja muiden toimien hyväksymiseksi (SopS 21/1991, SopS 50/1992, SopS 67-68/1992, SopS 63/1993, SopS 45/1994, SopS 64/1999, SopS 55/2000 ja SopS 14/2002). Wienin yleissopimus ja Montrealin pöytäkirja koskevat kasvihuonekaasuista kloorifluorihiilivetyjä eli CFC-yhdisteitä, jotka on rajattu Kioton pöytäkirjan ja ilmastosopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

Ilmastosopimus tuli kansainvälisesti voimaan 21 päivänä maaliskuuta 1994. Suomen osalta se tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 1994. Vuoden 2001 loppuun mennessä sen oli ratifioinut 186 valtiota, joiden joukossa Suomen lisäksi ovat kaikki nykyiset EU:n jäsenvaltiot ja Euroopan yhteisö. Ilmastosopimuksen tavoitteena on vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallisia häiriöitä ilmastojärjestelmässä. Kunkin sopimuspuolen tulee selvittää kasvihuonekaasujen päästöt ja nielujen aikaansaamat poistumat omalla alueellaan sekä laatia ja panna toimeen kansallisia ohjelmia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja muutoksiin sopeutumiseksi. Lisäksi sopimuspuolten tulee toimittaa näitä toimia koskevia tietoja sihteeristön kautta muille sopimuspuolille.

Ilmastosopimuksen sopimuspuolina olevat teollisuusmaat (niin sanotut I liite - eli Annex I -maat) ja Euroopan yhteisö sitoutuvat ryhtymään toimiin, joilla lievennetään ilmastonmuutosta rajoittamalla ihmisen toiminnan aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen määrää. Ensi vaiheen tavoitteeksi sopimuspuolet näkevät sen, että I liitteen maiden päästöt palautuisivat vuonna 1990 vallinneelle tasolle. Toimissa voidaan ottaa huomioon maiden erityispiirteet ja päästöjen rajoittamisen mahdollisuudet. Päästöjen rajoittamista koskevista kansallisista ohjelmista ja toimista tulee toimittaa tietoja määräajoin. Samalla tulee tehdä selkoa kansallisten päästöselvitysten tuloksista. Kaikki sopimuspuolet voivat toimia yhteistyössä sellaisten tekniikoiden, käytäntöjen ja menetelmien kehittämiseksi, soveltamiseksi ja levittämiseksi, jotka vähentävät ihmisen toiminnan aiheuttamia kasvihuonekaasuja. Lisäksi teollisuusmaat voivat panna täytäntöön yhteisiä ohjelmia ja toimia velvoitteidensa täyttämiseksi.

Liitteen I maat ja Euroopan yhteisö sitoutuvat ilmastosopimuksessa järjestämään riittävästi ja ennustettavasti uutta lisärahoitusta kehitysmaille niiden ilmastopoliittisten toimien rahoittamiseksi. Ne sitoutuvat myös ryhtymään kaikkiin toteuttamiskelpoisiin toimiin edistääkseen, helpottaakseen ja rahoittaakseen tarpeen mukaan ympäristöä säästävän teknologian ja asiantuntemuksen siirtoa ja saatavuutta kehitysmaille sekä tukemaan kehitysmaiden omien valmiuksien ja teknologian kehittämistä ja edistämistä. Haavoittuvassa asemassa olevia ja vähiten kehittyneitä kehitysmaita sitoudutaan tukemaan niiden sopeutumisessa ilmastomuutoksiin. Kehitysmaiden osallistuminen kansainväliseen ilmastopolitiikkaan on sopimuksen mukaan riippuvaista siitä, kuinka tehokkaasti teollisuusmaat panevat täytäntöön rahoitusta ja teknologian siirtoa koskevat sitoumuksensa.

2.4. EU:n ilmastopolitiikka

2.4.1 Yhteisön laajuiset yhteiset ja yhteensovitetut toimet

Euroopan yhteisö ja EU:n kaikki jäsenvaltiot ovat ilmastosopimuksen sopimuspuolia. Lisäksi ne ovat kaikki allekirjoittaneet Kioton pöytäkirjan.

Ilmastosopimus edellyttää päästöjä vähentäviä käytännön toimia sisältävien kansallisten ja alueellisten ohjelmien toimeenpanoa. Käytännössä EY on valmistellut ja asteittain toimeenpannut yhteisön laajuisia yhteisiä ja yhteensovitettuja toimia (common and co-ordinated policies and measures, CCPM) 1990-luvulla useilla aloilla, kuten tutkimus-, energia-, jäte- ja liikennesektorilla. Osa toimenpiteistä on mahdollista valmistella ja toimeenpanna kansallisesti, mutta monet toimet edellyttävät joko suoraan tai välillisesti EY-lainsäädäntöä ja on siten päätettävä yhteisön tasolla.

Jäsenmaat ja EY ovat yhdessä ja erikseen vastuussa Kioton pöytäkirjan mukaisten päästövähennysten toteuttamisesta, koska EY on päättänyt käyttää hyväkseen pöytäkirjan 4 artiklaan sisältyvää mahdollisuutta velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti. Kioton pöytäkirjan 24 artiklan 2 kappaleen mukaan alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestö ja sen jäsenmaat päättävät keskinäisestä vastuunjaostaan Kioton pöytäkirjan velvoitteiden suhteen. Yhteisillä ja yhteensovitetuilla toimilla halutaan varmistaa päästövähennysvelvoitteen täyttäminen. Kansallisten ja yhteisötason toimien laajuus ja keskinäinen suhde vaihtelevat sektoreittain.

EY on Kioton pöytäkirjan allekirjoittamisen jälkeen toteuttanut jo monia kasvihuonekaasujen päästöjä vähentäviä toimia. Vuosille 1998-2002 laaditussa EU:n energia-alan puiteohjelmassa ja erityisesti siihen sisältyvässä SAVE-ohjelmassa on kehitetty energiatehokkuuteen ja energiansäästöön liittyviä toimia. Puiteohjelmaan kuuluu osana myös uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistävä ALTENER-ohjelma. Myös jätehuoltoon ja kuluttajavalistukseen liittyvällä lainsäädännöllä on ollut vaikutusta päästöjen määrään. EY on lisäksi solminut vapaaehtoisia sopimuksia autontuottajajärjestöjen kanssa uusien autojen päästöjen vähentämisestä.

Komission arvioiden mukaan nykyisillä toimenpiteillä EU:n päästöt kuitenkin nousisivat prosentin vuoden 1990 määrästä vuoteen 2010 mennessä. Kioton 8 prosentin vähennysvelvoitteen saavuttaminen merkitsisi yhteisölle tähän kehitykseen verraten noin 300 miljoonan hiilidioksiditonnin päästövähennystä. Tämän vuoksi neuvosto on kiirehtinyt useissa päätelmissään komission ilmastopoliittisten toimien valmistelua. Lisäksi useat EU:n jäsenvaltiot valmistelevat tai ovat valmistelleet kansallisen ilmasto-ohjelmansa.

Komissio on käynnistänyt kaikkia keskeisiä sektoreita kattavan ilmastopoliittisen työn, jonka tavoitteena on kehittää yhteisön sisäisiä politiikkatoimia. Tämän vaiheittain etenevän työn tuloksia on käsitelty komission tiedonannoissa, joista on tehty selkoa alla kohdassa 2.4.2.

EU:n ilmastopolitiikkaa vahvistaa Amsterdamin sopimuksen toimenpanoon liittyvä työ, jonka tavoitteena on integroida ympäristönäkökohdat yhteisöpolitiikkoihin. Tätä varten myös esimerkiksi energia-, liikenne-, maatalous-, teollisuus-, ECOFIN-, sisämarkkina- ja kehitysyhteistyöneuvostossa on laadittu tai laaditaan parhaillaan strategioita. Ilmastokysymykset on määritelty painopisteeksi Göteborgin Eurooppa-neuvostossa 15 ja 16 päivänä kesäkuuta 2001 hyväksytyssä EU:n kestävän kehityksen strategiassa ja valmisteilla olevissa EU:n kuudennessa ympäristöohjelmassa.

Jo voimassa olevan yhteisölainsäädännön tasolla EU:n alueen kasvihuonekaasupäästöjen seurantajärjestelmää koskevan neuvoston päätöksen (1993/93/389/ETY, muutos 1999/296/EY) tarkoituksena on luoda seurantajärjestelmä, jolla valvotaan EU:n alueen kasvihuonekaasupäästöjen kehitystä ja toteutumista. Päätöksen nojalla EU:n jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuosittain samat tiedot kasvihuonekaasupäästöjen määristä kuin ilmastosopimuksen sihteeristölle. Komissio on ilmoittanut valmistelevansa seurantajärjestelmää koskevan päätöksen muutosta, jotta päätös saadaan vastaamaan Kioton pöytäkirjan vaatimuksia.

EU:n jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuosittain tietoja myös päästöjä vähentävien toimien toimeenpanosta, politiikoista ja tulevista päästökehitysurista. Komissio tarvitsee yksityiskohtaista tietoa yhteisötason toimien valmisteluun ja toimeenpanoon. EY joutuu myös itse ilmastosopimuksen ja tulevana Kioton pöytäkirjan sopimuspuolena tekemään oman vastaavan selvityksensä.

2.4.2 Komission tiedonannot ja Euroopan ilmastonmuutosohjelma

Komissio seuraa säännöllisesti ilmastopolitiikkaa EU:ssa ja tekee tältä pohjalta aloitteita yhteisötason toimenpiteistä. Komissio on antanut tietoja työnsä tuloksista ja aikomuksistaan julkaisemissaan tiedonannoissa.

Komission ensimmäinen Kioton pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvä tiedonanto oli kesäkuussa 1998 julkaistu "Ilmastonmuutos - Euroopan Unionin strategia Kioton ympäristökokouksen jälkeisiä toimenpiteitä varten" (KOM (1998) 353). Tiedonannossa käsiteltiin yleisesti EU:n täytäntöönpanostrategian osatekijöitä ja Euroopan unionin strategian ulkoista ulottuvuutta. Täytäntöönpanostrategian osatekijöistä huomiota kiinnitettiin politiikkoja ja toimenpiteitä koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, tärkeimpiin täytäntöönpanoaloihin, joustomekanismeihin ja seurantaan.

Seuraavassa komission tiedonannossa "Valmistautuminen Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanoon" (KOM (1999) 230) lueteltiin joukko yhteisön sisäisiä politiikkatoimia, joissa on edistytty. Niiden lisäksi todettiin kuitenkin tarvittavan lisätoimia, jotta kasvihuonekaasujen päästökehitys voitaisiin pitää kurissa. Tiedonannossa todettiin päävastuun olevan jäsenmailla. Yhteisötason toimenpiteitä katsottiin kuitenkin tarvittavan täydentämään kansallisia politiikkoja ja toimia. Komissio kiinnitti huomiota eri neuvostoissa tehtävään työhön.

Maaliskuussa 2000 valmistui komission tiedonanto "Kohti Euroopan ilmastonmuutosohjelmaa" (KOM (2000) 88). Tiedonannossa todettiin päästöjen huolestuttava kehitys ja tarve vahvistaa politiikkoja ja toimia sekä kansallisella että yhteisötasolla. Tällaisia yhteisön sisäisiä politiikkatoimia mainittiin muun muassa energia- ja jätehuollossa, teollisuudessa ja liikenteessä. Tiedonannossa komissio kertoi edelleen perustavansa Euroopan ilmastonmuutosohjelman valmistelemaan politiikkoja ja toimia koskevia esityksiä yhdessä sidosryhmien kanssa.

Euroopan ilmastonmuutosohjelman tavoitteena on määritellä ja kehittää sellaisia kasvihuonekaasuja vähentäviä yhteisön laajuisia toimia ja yhteisön ilmastostrategian muita elementtejä, jotka ovat välttämättömiä Kioton pöytäkirjan toimeenpanossa. Komissio perusti ohjelman ensimmäistä vaihetta varten useita työryhmiä, jotka käsittelivät joustomekanismeja, energiahuoltoa, energian kulutusta, liikennettä, teollisuutta ja tutkimusta. Ohjelman valmistelua koordinoi komission kaikista pääosastoista koottu ohjausryhmä. Työryhmien työhön osallistui joidenkin jäsenvaltioiden sekä eräitä teollisuuden, kansalaisjärjestöjen ja muiden keskeisten sidosryhmien edustajia.

Ohjelman ensimmäisen vaiheen loppuraportti julkaistiin kesäkuussa 2001. Raportissa esitellään EU:n päästövähennystavoitteita ja arvioita politiikkatoimista sekä 40 päästöjen vähentämiseen tähtäävää toimenpidettä, jotka yhdessä voisivat vähentää päästöjä 664-765 miljoonalla ekvivalenttisella hiilidioksiditonnilla. Komissio esitteli työn tuloksia myös seminaarissa heinäkuussa 2001.

Loppuraportin jälkeen komissio jatkoi tehtyjen ehdotusten käsittelyä sisäisesti. Lokakuussa 2001 se julkaisi tiedonannon "Euroopan ilmastonmuutosohjelman ensimmäisen vaiheen toteuttaminen" (KOM (2001) 580). Tämä niin sanottu ECCP-tiedonanto sisältää tietoja toimenpiteistä, jotka komissio aikoo esittää seuraavan kahden vuoden aikana. Toimenpiteet on jaettu neljään ryhmään: monialaiset toimet, energia, liikenne ja teollisuus. ECCP-tiedonanto lähetettiin eduskunnalle perustuslain 97 §:n 1 momentin mukaisesti 23 päivänä marraskuuta 2001 (E 119/2001 vp).

Tiedonanto oli osa laajempaa ilmastopakettia, johon sisältyivät paitsi aiemmin mainittu komission ehdotus neuvoston päätökseksi Kioton pöytäkirjan ratifioinnista, myös komission 23 päivänä lokakuuta 2001 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kasvihuonekaasujen päästöjen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (KOM ( 2001) 581), jäljempänä ehdotus päästökauppadirektiiviksi.

Ehdotukset esiteltiin neuvostossa 29 päivänä lokakuuta 2001. Neuvosto hyväksyi 12 päivänä joulukuuta 2001 ECCP-tiedonantoa koskevat päätelmät, joissa tähdennettiin, että EU:n on hyväksyttävä viipymättä jäsenvaltioiden kansallisia toimia täydentäviä uusia politiikkoja ja toimenpiteitä, jotta jäsenvaltioiden ja koko yhteisön päästövähennyssitoumus toteutuisi. Neuvosto pani myös tyytyväisenä merkille komission tiedonannon sekä esitti käsityksiään yhteisötasolla tarpeellisista monialaisista toimista, samoin kuin energia-, liikenne- ja teollisuusasioita sekä verotusta ja taloudellisia ohjauskeinoja koskevista toimista. Neuvosto pyysi myös komissiota valmistelemaan ilman aiheetonta viivytystä ehdotuksen Kioton mekanismien soveltamisesta Ey:n päästökauppadirektiivin kanssa yhteensopivaksi.

2.4.3 Ehdotus päästökauppadirektiiviksi

Komission ehdotuksessa päästökauppadirektiiviksi todetaan, että siinä tarkoitettu päästökauppajärjestelmä on tärkeä osa sitä toimintaohjelmaa, jonka tavoitteena on Kioton pöytäkirjan mukaisten päästövähennystavoitteiden saavuttaminen mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Ehdotus loisi toteutuessaan yhteisön laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Päästökauppa perustuu ajatukseen, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on halvinta. Yhteisön sisäisen päästökaupan käynnistämisellä vuonna 2005 tähdätään kokemusten saamiseen yritystason päästökauppajärjestelmän soveltamisesta. Kioton pöytäkirjan mukainen kansainvälinen päästökauppajärjestelmä tulee voimaan vuonna 2008.

Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöt pysyisivät määritellyn kokonaispäästömäärän rajoissa. Järjestelmä toimisi siten, että toimivaltainen viranomainen myöntäisi päästökauppajärjestelmään kuuluvalle laitokselle luvan kasvihuonekaasujen päästämiselle ympäristöön. Lupaan liittyisi mittaus- ja raportointivelvollisuuksia. Päästöoikeusjako perustuisi komission hyväksymään kansalliseen päästöoikeuksien jakosuunnitelmaan. Jos toiminnanharjoittajalla olisi päästöoikeuksia vähemmän kuin todellisia päästöjä, se voisi ostaa päästöoikeuksia hiilidioksidimarkkinoilta. Jos taas toiminnanharjoittajalla olisi päästöoikeuksia enemmän kuin todellisia päästöjä, se voisi myydä päästöoikeuksia tai säilyttää niitä tulevaa käyttöä varten. Kerran vuodessa maaliskuun loppuun mennessä toiminnanharjoittaja olisi velvollinen palauttamaan päästökauppaviranomaiselle päästöoikeusmäärän, joka vastaa toiminnanharjoittajan edellisen vuoden todellisia päästöjä. Jäsenvaltio huolehtisi siitä, että palautetut päästöoikeudet mitätöidään eikä niitä voisi käyttää uudelleen.

Neuvoston alaisessa ympäristötyöryhmässä marraskuussa 2001 alkanut direktiiviehdotuksen käsittely on edelleen kesken. Direktiiviehdotus lähetettiin eduskunnalle 22 päivänä marraskuuta 2001 valtioneuvoston kirjelmällä U 82/2001. Ehdotuksen käsittelyn aikataulua tai direktiivin lopullista sisältöä ei kuitenkaan voida tässä vaiheessa vielä ennakoida.

2.5. EY:n ja sen jäsenvaltioiden yhteinen päästövähennysvelvoite

2.5.1 EY:n ja sen jäsenvaltioiden taakanjako ja ratifiointi

Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot lupautuivat täyttämään päästöjen vähentämisvelvoitteen yhteisesti jo Kioton pöytäkirjan neuvotteluissa. Tämän vuoksi erityisesti ne tukivat taakanjakoa koskevan 4 artiklan sisällyttämistä pöytäkirjaan. Kioton pöytäkirjan allekirjoittamisen jälkeen taakanjaosta on sovittu poliittisella tasolla 16 ja 17 päivänä kesäkuuta 1998 hyväksytyissä neuvoston päätelmissä. Juridisesti taakanjako vahvistetaan yhteisön ratifioinnin yhteydessä.

EU:n neuvoston hyväksyessä taakanjakoa koskevat päätelmät kesäkuussa 1998 Suomi jätti neuvoston pöytäkirjaan lausuman, jonka mukaan Suomi oli velvoitteen hyväksyessään edellyttänyt yhteisten ja yhteensovitettujen politiikkojen ja toimien tehokasta täytäntöönpanoa kaikilla talouden aloilla, joihin kuuluu myös yhteisön energiaverotuksen yhdenmukaistaminen. Lisäksi Suomi ilmoitti, että maankäytön muutoksen ja metsätalouden (nielut) osalta sen kyky saavuttaa tavoite riippuu niin sanotun "brutto-netto" -lähestymistavan menestyksellisyydestä sekä kestävän metsätalouden tunnustamisesta hiilinielujen ja -varastojen suojelun ja parantamisen johtavaksi periaatteeksi.

Suomen lausumassaan asettamien edellytysten voidaan katsoa toteutuneen tyydyttävästi. Komissio on valmistellut Kioton pöytäkirjan toimeenpanoa useita vuosia, ja julkaissut useita tiedonantoja vireillä ja suunnitteilla olevista politiikkatoimista. Edellä selostetun Euroopan ilmastonmuutosohjelman ohella ilmastopolitiikan kannalta merkittävää lainsäädäntöä ja muita toimia valmistellaan tai toimeenpannaan useilla sektoreilla. Esimerkkeinä voidaan mainita uusiutuvan energian käytön edistämistä sähköntuotannossa ja rakennusten energiatehokkuutta koskevat direktiivit sekä komission autontuottajajärjestöjen kanssa solmimat sopimukset uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämisestä. Energiaverotuksen yhdenmukaistamisen käsittely EU:ssa ei ole edennyt. Hiilinielujen osalta suositukset Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöiksi vastaavat Suomen lausumaan sisältyviä vaatimuksia.

Ympäristöneuvostossa saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys neuvoston ratifiointipäätöksestä 4 päivänä maaliskuuta 2002. Neuvoston ratifiointipäätöksessä neuvosto hyväksyy Kioton pöytäkirjan yhteisön puolesta ja vahvistaa yhteisön ja jäsenvaltioiden Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaisen taakanjaon. Päätöksessä edellytetään, että yhteisö ja sen jäsenvaltiot pyrkivät tallettamaan ratifioimiskirjansa viimeistään 1 päivänä kesäkuuta 2002. Neuvoston päätös on tehty perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kappaleen perusteella. Alkuperäinen komission ratifiointiehdotus perustui perustamissopimuksen 174 artiklan 4 kappaleeseen. Euroopan yhteisön tuomioistuimen 6 päivänä joulukuuta 2001 antaman lausunnon 2/00, Cartagena johdosta komissio muutti ehdotustaan siten, että se ehdotti ratifiointipäätöksen oikeusperustaksi 175 artiklan 1 kappaletta. Muilta osin ehdotus ei muuttunut.

Neuvoston päätöksen II liitteessä esitetään yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sopimat päästöjen rajoittamista ja vähentämistä koskevat määrälliset velvoitteet vuodesta 2008 vuoteen 2012. Päätöksen III liitteenä on EY:n julistus sen toimivallan laajuudesta pöytäkirjaan liittyvissä asioissa. Julistuksessa on lyhyesti kuvattu yhteisön ja jäsenmaiden toimivaltasuhteet. Julistuksen mukaan yhteisö ja jäsenvaltiot panevat Kioton pöytäkirjan velvoitteet täytäntöön oman toimivaltansa puitteissa. Lisäksi julistuksessa todetaan, että yhteisö on jo hyväksynyt säädöksiä pöytäkirjan alalta. Ratifioinnin yhteydessä neuvosto ja komissio antavat myös kaksi yhteistä julistusta. Ensimmäinen julistus koskee EU:n taakanjaon toimeenpanoon liittyviä keskeisiä kysymyksiä. Toinen julistus sisältää neuvoston ja komission yhteisen lausuman niistä taakanjaon toteuttamiseen liittyvistä asioista, joista jatkossa olisi toivottavaa saada uutta yhteisön lainsäädäntöä.

EU:n kaikki jäsenvaltiot ovat aloittaneet Kioton pöytäkirjan ratifioinnin ja useat ovat jo edenneet varsin pitkälle. Jäsenvaltioista Tanska, Luxemburg, Portugali ja Ranska ovat jo saaneet kansallisen ratifiointimenettelyn päätökseen. Ruotsin hallitus on 29 päivänä marraskuuta 2001 antanut valtiopäivilleen hallituksen esityksen, jossa ehdotettiin, että valtiopäivät hyväksyisi Ruotsin osalta Kioton pöytäkirjan. Hyväksyminen tapahtuu perustelujen mukaan sen jälkeen, kun EU:ssa on tehty oikeudellisesti sitova päätös päästöjen jakautumisesta yhteisön sisällä, mikä Ruotsin osalta vastaa 104 %:a vuoden 1990 määrästä. Lisäksi edellytyksenä on, että ratifiointi tapahtuu samanaikaisesti EY:n ja muiden jäsenvaltioiden kanssa. Valtiopäivät hyväksyi esityksen 6 päivänä maaliskuuta 2002. Myös kaikki muut jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet saavansa kansallisen ratifiointinsa päätökseen vuoden 2002 kevään aikana, ja joka tapauksessa siten, että jäsenvaltiot pysyvät edellä mainitussa yhteisesti sovitussa ratifiointiaikataulussa.

2.5.2 EY:n ja sen jäsenvaltioiden vastuu yhteisestä päästövähennysvelvoitteesta

Yhteisön ja sen jäsenvaltioiden taakanjakoon liittyy olennaisesti kysymys siitä, miten EY ja sen jäsenvaltiot käytännössä vastaavat niin sanotun EU-kuplan velvoitteista.

Kysymystä tarkastellessa on mahdollista erottaa kolme pääasiallista tilannetta. Ensinnäkin yksi tai useampi jäsenmaista ei täytä velvoitettaan, mutta yhteisö kokonaisuutena täyttää velvoitteen, koska muiden jäsenmaiden päästövähennysten kehitys on ollut vastaavasti velvoitetta parempi. Toiseksi yksi tai useampi jäsenmaista ei täytä velvoitettaan, jolloin yhteisö joutuu rikkomustilaan, ellei ylisuorittaneiden jäsenmaiden ylimääräisiä päästöyksiköitä käytetä velvoitteen täyttämättä jättäneiden maiden hyväksi. Kolmanneksi yksi tai useampi jäsenmaista ei täytä velvoitettaan, minkä vuoksi yhteisö kokonaisuutena jää tavoitteestaan, koska muut jäsenvaltiot eivät ylitä velvoitteitaan tai tee sitä ainakaan riittävässä määrin. Kolmannessa tapauksessa kyse olisi tilanteesta, jossa Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 6 kappaleen mukaisesti kukin EU:n jäsenvaltio vastaa ilmoitetusta päästötasostaan erikseen ja yhdessä 24 artiklan mukaisesti toimivan alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön kanssa, jos yhdistettyä päästövähennysten tasoa ei onnistuta saavuttamaan.

Edellä mainituista tilanteista ensiksi mainittu tilanne ei näyttäisi aiheuttavan ongelmia Kioton pöytäkirjan valvontajärjestelmässä. Kioton pöytäkirjan ja sen toimeenpanosääntösuositusten mukaan EU:n jäsenvaltion katsotaan nimittäin sopimuksen valvonnan yhteydessä olevan rikkomustilassa vain, jos yhteisö kokonaisuutena ei täytä 8 prosentin vähennysvelvoitetta. EU:n sisäisesti olisi kuitenkin mahdollista, että komissio aloittaisi valvontamenettelyn EY:n tuomioistuimessa velvoitteensa laiminlyöneitä jäsenvaltioita vastaan. Kyse olisi tällöin neuvoston ratifiointipäätöksen 2 artiklan rikkomisesta.

Toiseksi mainitusta tilanteesta heräsi keskustelua neuvoston päätöksen valmistelun yhteydessä. Valmistelussa nousi esiin kysymys taakanjakosopimuksen velvoitteet ylittävien päästövähennysten kohtalosta silloin, jos yhteisöä uhkaa rikkomustilanne. Päästövähennysten toteuttamista haluttiin rohkaista suomalla mahdollisuus säästää ylimääräiset päästöyksiköt tuleville sitoumuskausille sen sijaan, että ne käytettäisiin velvoitteensa laiminlyöneiden maiden hyväksi. Esillä oli pelko esimerkiksi siitä, että jäsenvaltiot joutuisivat myymään päästöyksiköt tiettyyn, mahdollisesti toimeenpanokustannuksia alhaisempaan hintaan ja näin tukemaan velvoitteensa täyttämättä jättäneitä maita. Periaatteessa sama huoli koskee kaikkia jäsenvaltioita, joilla tulevaisuudessa saattaa olla säästettävää. Asiaa neuvostossa käsiteltäessä vedottiin perustamissopimuksen 10 artiklaan. Sen mukaan jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Ne helpottavat yhteisön päämäärän toteuttamista, ja ne pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Asiaa ei kuitenkaan sisällytetty päätösartikloihin tai muualle sopimussihteeristölle ilmoitettavaan osaan, koska asian katsottiin kuuluvan yhteisön sisäisesti ratkaistaviin kysymyksiin. Asiaa käsitellään päätöksen johtolauseessa ja neuvoston ja komission yhteisessä julistuksessa (päätöksen B liite).

Näyttää siltä, että koska edellä mainitussa tilanteessa EY saavuttaisi taakanjaon mukaisen velvoitteen, asia ei aiheuttaisi Kioton pöytäkirjan valvontajärjestelmän kannalta ongelmia. EU:n sisäisesti komissio voisi kuitenkin käynnistää valvontamenettelyn EY:n tuomioistuimessa velvoitteensa rikkoneita jäsenmaita vastaan. Kyse olisi tällöin neuvoston päätöksen 2 artiklan rikkomisesta.

Kolmanneksi mainitun tilanteen osalta jouduttaisiin soveltamaan Kioton pöytäkirjan valvontajärjestelmän mukaista valvonta- ja seuraamusjärjestelmää. Ilmastosopimuksen sopimuspuolten seitsemäs konferenssi hyväksyi marraskuussa 2001 valvonta- ja seuraamusjärjestelmää koskevan päätöksen ja suositteli Kioton pöytäkirjan ensimmäiselle sopimuspuolikokoukselle sen hyväksymistä. Sopimuspuolten kuudennessa jatkokonferenssissa (COP 6 bis) heinäkuussa 2001 tehdyn niin sanotun Bonnin sopimuksen mukaan seuraamusten oikeudellista luonnetta koskeva kysymys lykättiin tulevan pöytäkirjan sopimuspuolikokouksen ratkaistavaksi. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ensimmäisessä pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksessa tullaan ratkaisemaan kysymys siitä, ovatko valvontajärjestelmän seuraamukset juridisesti vain pelkästään poliittisesti velvoittavia.

Pöytäkirjan määräysten noudattamisen valvontaa koskeva päätös sisältää yksityiskohtaiset määräykset perustettavasta järjestelmästä. Järjestelmän tavoitteena on yhtäältä kannustaa määräysten noudattamiseen ja toisaalta määrätä mahdollisten rikkomusten korjaamisesta. Valvontaa varten perustetaan erillinen komitea, joka koostuu avustavasta jaostosta ja seuraamuksia määräävästä täytäntöönpanojaostosta.

Täytäntöönpanojaosto määrää päästövähennysvelvoitetta koskevan pöytäkirjan 3 artiklan 1 kappaleen rikkomustapauksissa seuraavat seuraamukset. Ensinnäkin sopimuspuolen toisen sitoumuskauden päästökiintiöstä vähennetään sopimuspuolen ensimmäisellä sitoumuskaudella ylittämien tonnien 1.3 -kertainen määrä. Toiseksi sopimuspuolen tulee laatia toimintaohjelma toimista, joilla se pyrkii ennallistamaan tilanteen sellaiseksi kuin se oli ennen rikkomusta. Kolmanneksi sopimuspuoli ei saa rikkomustilan aikana myydä päästöyksiköitä päästökauppaa koskevan 17 artiklan nojalla.

On todennäköistä, että jos yhteisön ja jäsenvaltioiden yhteinen kupla kokonaisuudessaan jää tavoitteestaan, edellä selostettu seuraamusjärjestelmä tulisi sovellettavaksi. Rikkomustilanteessa ne jäsenvaltiot, jotka eivät ole saavuttaneet taakanjaon päästövelvoitetta, joutuisivat todennäköisesti ulkoisesti vastaamaan asiasta yhdessä yhteisöä edustavan komission kanssa Kioton pöytäkirjan valvontakomiteassa. Koska asiasta ei ole erityismääräyksiä, asiaan sovellettaisiin luultavasti yleisiä seuraamusmääräyksiä. Näin ollen valvontakomitea joutuisi ensinnäkin ottamaan kantaa toimivallan jakautumiseen yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välillä. Tämän perusteella sen olisi mahdollista määrätä seuraamukset joko pelkästään velvoitteita rikkoneille jäsenvaltioille tai tämän lisäksi myös yhteisölle taikka pelkästään yhteisölle. Tällöin velvoitteensa täyttämättä jättäneiden jäsenmaiden velvoitteesta tai EU:n seuraavan sitoumuskauden kuplasta olisi mahdollista vähentää ensimmäisellä sitoumuskaudella ylitettyjen tonnien 1.3. kertainen määrä. Lisäksi kyseisten jäsenvaltioiden tulisi yksin ja/tai yhdessä yhteisön kanssa laatia toimintaohjelma. Ne ja/tai yhteisö eivät myöskään voisi myydä seuraavan sitoumuskauden päästökiintiöistä, vaan seuraavan sitoumuskauden päästökiintiöstä voitaisiin luovuttaa päästöyksiköitä 17 artiklan nojalla vasta, kun rikkomus olisi hyvitetty. Myyntikielto ei sen sijaan koskisi velvoitteensa täyttäneitä jäsenmaita.

Vaikka yhteisö saattaisi joutua yhdessä niiden jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät ole saavuttaneet päästövähennyksiä, vastaamaan asiasta kansainvälisesti, EY voisi kuitenkin sisäisesti tehdä omia ratkaisuja rikkomustilanteessa. Tällöin EY voisi esimerkiksi siirtää sakkotonnit rikkoneiden jäsenmaiden kannettavaksi. Lähtökohtana yhteisön sisäisessä vastuussa voidaan pitää sitä, että jäsenvaltiot vastaavat yhteisölle ja toisille jäsenvaltioille velvoitteensa toteutumisesta. Tämä käy ilmi esimerkiksi ratifiointipäätöksen johdannon 9 luetelmakohdan viimeisen virkkeen loppuosasta. Toisaalta yhteisön sisäistä vastuukysymystä ei voida lopullisesti ennakolta ratkaista, koska vastuuseen vaikuttaa toimivallan jakaantuminen yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken. Tämän vuoksi sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tulee päätöksen 2 artiklan mukaan suorittaa tarvittavat toimenpiteet velvoitteen saavuttamiseksi. EU:n sisäisesti komissio voisi kuitenkin käynnistää valvontamenettelyn EY:n tuomioistuimessa velvoitteensa rikkoneita jäsenmaita vastaan. Vastaavasti jäsenvaltiot voisivat periaatteessa nostaa rikkomuskanteen EY:n tuomioistuimessa EY:n toimielimiä vastaan sillä perusteella, ettei yhteisö ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taakanjakovelvoitteiden saavuttamiseksi.

2.6. Nykytilan arviointi

2.6.1 Kasvihuonekaasupäästöjen kehitys ja niiden vähentämiseen vaikuttaneet toimet Suomessa

EU:n hyväksymän taakanjaon mukaisesti Suomen velvoitteena on rajoittaa ilmastonmuutosta aiheuttavia kasvihuonekaasupäästöjään siten, että keskimääräiset vuotuiset päästöt ovat Kioton pöytäkirjan tarkoittamalla ensimmäisellä sitoumuskaudella, vuosina 2008-2012, keskimäärin korkeintaan yhtä suuret kuin vuonna 1990, jolloin ne vastasivat viimeisimmän päästölaskennan tuloksen mukaan noin 77,1 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia vuodessa. On huomattava, että kansainvälisten laskentasääntöjen ja -menetelmien kehittyminen aiheuttaa edelleen tarkistuksia myös vuoden 1990 lukuihin. Lopullisesti nämä perusvuoden luvut määritellään samalla, kun EU:n jäsenvaltioiden päästökiintiöt määritetään tonnimääräisesti, mikä nykyisten arvioiden mukaan tapahtuu vuonna 2006. Neuvoston ratifiointipäätöksen 3 artiklan mukaan komissio muuntaa viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2006 jäsenmaiden prosenttilukuina ilmoitetut velvoitteet absoluuttisiksi luvuiksi Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 kappaleen edellyttämää lopullisen päästökiintiön laskentaa varten. Muunnos tapahtuu komitologia-menettelyä käyttäen. Lopulliset päästökiintiöt ilmaistaan ekvivalenttisina hiilidioksiditonneina, ja ne perustuvat jäsenmaiden antamiin tietoihin. Samassa yhteydessä määritetään jäsenmaiden antamien tietojen perusteella myös perusvuoden 1990 lopullinen päästömäärä.

Kasvihuonekaasupäästömme ovat tätä nykyä likimain vuoden 1990 tasolla. Päästökehitys on kuitenkin vaihdellut varsin suuresti 1990-luvulla sen mukaan, mikä on ollut erityisesti kulloinenkin energiavaltaisten toimialojen suhdannetilanne, vesivoiman tuotanto, sähkön tuonti ja muiden hiilidioksidipäästöttömien energialähteiden saatavuus. Viime vuosikymmenenä keskimäärin verrattain suotuisaan päästökehitykseen ovat vaikuttaneet ne toimenpiteet, joita on toteutettu erityisesti energian tehokkaammaksi käyttämiseksi, uusiutuvien energialähteiden tuotannon ja käytön lisäämiseksi ja kaatopaikkojen metaanipäästöjen rajoittamiseksi.

Energian käytön ja tuotannon tehostaminen on jo pitkään ollut merkittävä osa energia- ja ympäristöpolitiikkaa. Energian loppukäytön tehokkuus on parantunut huomattavasti viime vuosikymmeninä. Tähän on vaikuttanut teknologian kehittyminen sekä energian kuluttajien valinnat ja käyttötottumukset. Suomessa on toteutettu monia sellaisia toimia, kuten sähkön ja lämmön yhteistuotanto, bioenergian käyttö ja rakennusten energiataloudelliset ratkaisut, joita monissa maissa vasta suunnitellaan Kioton pöytäkirjan velvoitteiden saavuttamiseksi. Myös tavaraliikenteen tehokkuus ja rautateiden markkinaosuus kuljetuksissa ovat Euroopan huippuluokkaa. Ilmastopoliittisten syiden lisäksi energian tehokkaan käytön perusteluna ovat olleet edelleen perinteiset kriteerit, kuten energian saatavuus, kilpailukykyinen hinta ja taloudellinen hyöty.

Energia-alan toimista voidaan erityisesti mainita vuonna 1994 hyväksytty valtioneuvoston kannanotto bioenergian edistämiseksi ja vuonna 1993 laadittu kauppa- ja teollisuusministeriön tuulivoiman edistämisohjelma. Suomessa uusiutuvien energialähteiden käytön osuus energiankulutuksesta onkin kasvanut 1990-luvulla ja se on Ruotsin ja Itävallan jälkeen EU-maiden korkein. Myös liikennesektorin ympäristöohjelmassa kasvihuonekaasujen vähentäminen ja toisaalta metsätalossektorilla nielujen ylläpito ovat viime vuosina olleet keskeisellä sijalla. Lisäksi kasvihuonekaasupäästöihin ovat energiasektorilla vaikuttaneet erityisesti sähkömarkkinoiden avaaminen, energiaverotus, energian säästöohjelma, vapaaehtoiset sopimukset energiaverotuksen ja energiakatselmuksen alalla sekä energia- ja ilmastoteknologian tutkimus ja kehitys.

Ympäristöalan toimet ovat myös vaikuttaneet kasvihuonekaasujen vähenemiseen. Esimerkiksi valtioneuvoston päätökset kaatopaikoista (861/1997) ja keräyspaperin talteenotosta ja hyödyntämisestä (883/1998), jäteverolaki (495/1996) sekä valtakunnallisen ja alueellisten jätesuunnitelmien hyväksyminen ovat vaikuttaneet siihen, että kasvihuonekaasupäästöt ovat vähentyneet vuoden 1990 ja 1999 välillä. Lisäksi ympäristönsuojelulain (86/2000) ja maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) sekä niitä edeltäneiden säädösten velvoitteet ovat välillisesti vaikuttaneet päästöjen vähentämiseen.

Suomen kasvihuonekaasupäästöjen kehityksen kannalta keskeisiä tekijöitä tulevat olemaan muun muassa talouden kasvu ja rakenne sekä sähkönhankinnan rakenne. Kansallisen ilmastostrategian tarkastelujen mukaan kasvihuonekaasupäästömme uhkaavat nousta selvästi vuoden 1990 päästöjä suuremmiksi ilman määrätietoisia lisätoimia, joilla vähennetään energian kulutusta ja saatetaan energian tuotanto vähemmän kasvihuonekaasupäästöjä tuottavaksi. Ilmastostrategiassa tämän kehitysarvion, niin sanotun perusuran, mukaan kasvihuonekaasupäästöt vuonna 2010 olisivat runsaat 90 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia.

Hallituksen esityksen 2 liitteessä on selvitetty tarkemmin Suomen kasvihuonekaasupäästöjä 1990-luvulla ja näkymiä tulevaisuuteen.

2.6.2. Kansallisessa ilmastostrategiassa esitetyt ohjauskeinot

Hallitus on sitoutunut toteuttamaan Kioton pöytäkirjan ja yhteisön sisäisen taakanjaon mukaiset päästövähennysvelvoitteet. Kansallinen ilmastostrategia sisältää ne linjaukset, tavoitteet ja toimenpiteet, jotka hallituksen mielestä ovat tarpeen kansallisen päästövähennystavoitteemme toteuttamiseksi.

Ilmastostrategian lähtökohtana oli, että se perustetaan ensi vaiheessa kotimaisiin toimenpiteisiin. Strategiassa todettiin, että jos myöhemmin päästään kansainvälisesti tulokseen päästökaupan ja muiden Kioton mekanismien toimeenpanosäännöistä, otetaan niitä koskevat mahdollisuudet huomioon kansallisia toimia mitoitettaessa. Marrakeshissa marraskuussa vuonna 2001 pidetyssä ilmastosopimuksen sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa viimeisteltiin suositukset toimeenpanosäännöiksi, jotka koskevat Kioton mekanismeja (yhteistoteutus, puhtaan kehityksen mekanismi, kansainvälinen päästökauppa), nieluja, noudattamisen valvontaa, raportointia ja seurantaa. Marrakeshissa vahvistettiin myös Bonnissa syntynyt yhteisymmärrys kehitysmaiden ilmastotoimien rahoittamista koskevasta neuvottelupaketista.

Päästötavoitteen saavuttamiseksi Suomessa tarvitaan tutkimus- ja kehitystoimintaa, koulutusta, taloudellisia ohjauskeinoja, kuten verotusta ja erilaisia tukijärjestelmiä, säädöksiä ja vapaaehtoisia sopimuksia sekä kuluttajien omaehtoisen toiminnan kannustamista.

2.6.2.1 Teknologian kehittäminen

Ilmastostrategiassa edellytetään, että Suomessa panostetaan tulevaisuudessa energian säästöä tukevan, uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä edistävän ja muuten ympäristön huomioon ottavan teknologian kehittämiseen. Niihin kohdistuva julkinen rahoitus sekä uuden energiateknologian ja muun päästöjä vähentävän ympäristöteknologian kaupallistamisen tuki on siksi säilytettävä vähintään nykytasolla.

2.6.2.2 Verotus

Verotuksella voidaan ohjata kehitystä kohti vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia energialähteitä, hillitä energian kulutuksen kasvua sekä ohjata jätehuoltoa ilmastopolitiikan kannalta suotuisampaan suuntaan. Energiaveroja, mukaan lukien liikennepolttoaineiden verot, päästöihin vaikuttavia muita veroja ja maksuja käytetään ohjauskeinona ottaen kuitenkin huomioon kansainvälinen kehitys ja teollisuuden kilpailukyky. EU:ssa pyritään edistämään yhteisen eurooppalaisen energia- ja ympäristöverotuksen aikaansaamista. Auton hankinnan verotusta kehitetään nykyistä enemmän polttoaineen kulutuksesta riippuvaksi ottaen huomioon erityisesti vanhempien autojen polttoaineen kulutusta koskevan tietopohjan puutteet.

2.6.2.3 Tuet

Energiatukia on tarkoitus lisätä ja niitä tullaan käyttämään sekä energian tehokkaamman käytön että uusiutuvien energialähteiden tuotannon ja käytön lisäämiseksi. Energiaverojärjestelmään sisältyviä verotukia uusiutuvalle energialle jatketaan.

2.6.2.4 Sopimukset

Jotkut nykyiset energiansäästösopimukset, kuten teollisuuden ja energia-alan sopimukset voitaisiin laajentaa kasvihuonekaasujen vähentämissopimuksiksi. Sopimuksiin voitaisiin sisällyttää määrällisiä vähentämistavoitteita. Jatkossa on tarkoituksenmukaista selvittää, onko sopimukset ja niistä energian käyttäjäosapuolille aiheutuvat kustannukset mahdollista ottaa huomioon valtion muissa ohjauskeinoissa.

2.6.2.5 Energian käyttö ja tuotanto

Energian tuotannon ja käytön hiilidioksidipäästöt ovat avainasemassa kansallisen tavoitteemme saavuttamisessa. Hallitus lähtee ilmastostrategiassaan siitä, että energian käytön tehostamista jatketaan syksyllä 2000 valmistuneen energiansäästön edistämisohjelman mukaisesti. Uusiutuvien energialähteiden tuotannon ja käytön kasvua lisätään vuonna 1999 laaditun edistämisohjelman linjausten mukaisesti. Näitä alueita koskevat toimet toteutetaan siitä riippumatta, mitä toimenpiteitä aikaa myöten nähdään aiheelliseksi toteuttaa esimerkiksi sähkön tuotannossa. Energian säästön tehostamisella ja uusiutuvien energialähteiden käytön lisäämisellä arvioidaan voitavan kattaa suurin piirtein puolet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistarpeesta vuoteen 2010 mennessä.

Energian säästön tehostamisesta huolimatta maamme energian kokonaiskulutuksen ja sähkönkulutuksen arvioidaan edelleen kasvavan, joskin selvästi hitaammin kuin menneinä vuosikymmeninä. Sähkön kulutuksen kasvu ja vanhenevien voimalaitosten poistuma aiheuttavat sen, että maahamme tulisi vastaisuudessakin rakentaa uusia voimalaitoksia.

Hallituksen keskeisenä lähtökohtana erityisesti sähkön hankintaa koskevien toimien osalta on, että mitään teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista ja ympäristötavoitteita tukevaa sähköntuotantomuotoa ei suljeta tässä vaiheessa pois vaihtoehtojen joukosta. Sähkömarkkinoita koskevia toimenpiteitä suunnitellessaan hallitus edellyttää, että energiantuottajat hyödyntävät yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon rakentamismahdollisuudet täysimääräisesti ja että tällaisen kapasiteetin pääpolttoaineeksi valitaan maakaasu tai uusiutuvat energialähteet. Sellaisten yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotantolaitosten, joiden pääpolttoaineeksi olisi tulossa kivihiili, rakentaminen estetään tarvittaessa sähkömarkkinalakiin tehtävällä muutoksella.

Ilmastostrategian perustaminen runsaan tuontisähkön varaan ei ole perusteltua. Sähkön hankintaa koskevien toimien lähtökohtana onkin tältä osin oletus, että sähkön tuonti tulee vähenemään viime vuosien ennätyskorkeista määristä. Edellä kuvattujen sähkön hankintaa koskevien toimenpidelinjausten ja lähtökohtien lisäksi tarvitaan toimenpiteitä erityisesti erillisen sähkön tuotannon, niin sanotun lauhdutussähkötuotannon suuntaamiseksi vähemmän päästöjä aiheuttavaksi. Tältä osin on valittavana kaksi päälinjaa: uuden ydinvoimakapasiteetin rakentamisen salliminen tai kivihiilen polton kieltäminen erillisessä sähkön tuotannossa. Valtioneuvosto teki 17 päivänä tammikuuta 2002 Teollisuuden Voima Oy:n suunnittelemaa uutta ydinvoimalaitosyksikköä koskevan periaatepäätöksen. Päätöksessään valtioneuvosto katsoo hankkeen yhteiskunnan kokonaisedun mukaiseksi. Asia ratkaistaan aikanaan ydinenergialain mukaisessa järjestyksessä.

Kansallisten päästövähennystavoitteiden kannalta ei ole mahdollista lisätä kivihiilen käyttöä. Tämän vuoksi sekä uusien kivihiiltä käyttävien yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotantolaitosten että uusien kivihiililauhdelaitosten rakentaminen saattaa olla tarpeen kieltää sähkömarkkinalain muutoksella. Jos päästöjen kehityksen kannalta on välttämätöntä, voidaan lainsäädännöllä kieltää myös olemassa olevia laitoksia käyttämästä kivihiiltä. Ensisijaisesti kiellot tulisivat kyseeseen nykyisten kivihiililauhdevoimalaitosten, mutta kehityksen niin vaatiessa, myös maakaasuverkoston alueella olevien kivihiiltä pääpolttoaineena käyttävien yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotantolaitosten osalta. Ennen mahdollisia lainsäädännöllisiä toimia selvitetään niiden vaikutukset sähkön ja lämmön hintaan sekä huoltovarmuuden kustannuksiin. Mahdollisista kielloista ja rajoituksista aiheutuvat kustannukset varaudutaan korvaamaan toiminnan harjoittajille lainsäädännön edellyttämällä tavalla.

2.6.2.6 Liikenne

Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään pienentämällä liikennevälineiden polttoaineiden kulutusta ja lisäämällä tietoa kulkumuotovalintojen ja ajotavan merkityksestä polttoaineen kulutukseen.

Liikenteen päästöjen vähentämisessä on keskeisellä sijalla Euroopan komission ja autoteollisuuden sopimus uusien ajoneuvojen keskikulutuksen vähentämisestä. Tämän sopimuksen hyödyntäminen edellyttää Suomessa, että markkinoille tulee vähemmän kuluttavia ajoneuvoja ja että kuluttajat valitsevat niitä.

2.6.2.7 Yhdyskunnat, rakennukset ja rakentaminen

Yhdyskuntarakenteen kehityksellä on pitkällä aikavälillä vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin. Vaikutukset syntyvät kaupunkiseutujen liikenteen päästöistä, rakennusten lämmitystapavalintojen seurauksena syntyvästä energiankulutuksen kasvusta ja kunnallisteknisten verkostojen tarpeen lisääntymisestä. Päästöjen vähentämistä silmällä pitäen ohjataan kuntien kaavoitustoimintaa ja maakuntakaavoitusta sen varmistamiseksi, että maankäyttö- ja rakennuslaissa alueiden käytön suunnittelulle asetetut ekologisesti, taloudellisesti sekä sosiaalisesti ja kulttuurillisesti kestävään kehitykseen liittyvät tavoitteet toteutuvat. Tavoitteena on pysäyttää yhdyskuntarakenteen hallitsematon hajautuminen, turvata joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytykset, parantaa kuntien suunnitteluyhteistyötä sekä lisätä tietämystä yhdyskuntarakenteen merkityksestä ja vaikutuksista.

Rakennusten energiankulutukseen vaikuttavia rakentamismääräyksiä tiukennetaan siten, että uusien rakennusten lämmitysenergiankulutus on keskimäärin 30 prosenttia nykyistä määräystasoa alhaisempi. Korjausavustuksia kohdennetaan paremman energiainformaation avulla entistä enemmän energiansäästöön ja energiakatselmuksissa tai kuntoarvioissa todettuihin energiataloudellisiin parannustoimiin. Näiden toimien lisäksi edistetään uusiutuvien energialähteiden käyttöä.

2.6.2.8 Jätehuolto

Jätehuollossa pyritään edelleen lisäämään yhtäältä syntypaikkalajiteltujen jätejakeiden hyödyntämistä materiaaleina ja toisaalta syntypaikka- ja laitoslajiteltujen palavien, mutta hyötykäyttöön kelpaamattomien jätejakeiden hyödyntämistä energiana olemassa olevissa energiantuotantolaitoksissa. Yhä lisääntyvässä määrin pyritään myös siihen, että jätteitä syntyisi aikaisempaa vähemmän. Tavoitteena on, että nykyistä paremmin pystytään vähentämään kaatopaikoille sijoitettavia biohajoavia, metaania tuottavia jätteitä. Tältä osin tarvittavat säädökset ja ohjeet valmistellaan täydentävien selvitysten sekä komissiossa valmisteilla olevan biojätteen käsittelyä koskevan komission direktiiviehdotuksen perusteella.

2.6.2.9 Metsätalous

Metsätalous voi vaikuttaa ilmastomuutokseen ja siihen liittyen hiilen tasapainoon kolmella tavalla: ensinnäkin suojelemalla ja lisäämällä olemassa olevia hiilivarastoja ja nieluja, niin sanotulla kestävällä hakkuusuunnitteella; toiseksi perustamalla uusia hiilivarastoja ja -nieluja muun muassa pellonmetsityksen kautta sekä kolmanneksi korvaamalla fossiilista energiaa, raaka-aineita ja tuotteita uusiutuvalla biomassalla, esimerkiksi lisäämällä puuenergian käyttöä edistämällä puurakentamista ja käyttämällä puuta muissa tuotteissa.

Ilmastopoliittiset toimet liittyvät metsätalouteen kokonaisuutena, sillä Suomen metsätaloutta edistetään kestävän metsätalouden kaikkien tavoitteiden mukaisesti kansallisen metsäohjelman pohjalta. Kioton pöytäkirjassa mainittua pellonmetsitystä toteutetaan siihen sopivilla alueilla. Kioton pöytäkirjan määritelmien mukaan Suomessa myös hävitetään metsää, koska metsäpinta-ala pienenee. Tämä johtuu pääasiassa rakennustoiminnasta. Kioton pöytäkirjassa mainitun metsien hoito ja käyttö -toimenpiteen toteuttamismahdollisuutta selvitetään. Metsätaloutta koskevat ilmastostrategian toimenpiteet perustetaan kansalliseen metsäohjelmaan, jossa esimerkiksi puuenergian käytön ja puutuotteiden käyttöönoton edistäminen ovat osa kokonaisuutta.

Kansallisen ilmastostrategian laatimisen ja sen eduskunnassa käsittelyn jälkeen on päästy kansainvälisesti sopuun nieluratkaisusta. Tämän vuoksi Kioton pöytäkirjan nielujen (3 artiklan 3 ja 4 kappale) vaikutus kasvihuonekaasutaseisiin on myös otettava huomioon päästövähennystarvetta arvioitaessa. Alustavien arvioiden mukaan Suomelle syntyisi 3 artiklan 3 kappaleen mukaisten toimenpiteiden (metsitys, uudelleen metsitys ja metsän hävittäminen) yhteisvaikutuksena merkittävä päästölähde. Tämä voidaan kuitenkin kompensoida 3 artiklan 4 kappaleessa määriteltyjen yhden tai useamman nielutoimenpiteen avulla. Näistä toimenpiteistä metsien hoito ja käyttö -toimenpide on Suomen kannalta tärkein, joskaan ei hiilidioksiditaseen kannalta suuri. Maassamme toimenpidettä voidaan käyttää hyväksi 3 artiklan 3 kappaleen toimenpiteistä aiheutuvan päästölähteen verran sekä tämän jälkeen vielä 0,16 miljoonaa hiilidioksiditonnia eli yhteensä 0,6 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaavan määrän vuodessa edellyttäen, että puuston ja maaperän hiilitaseet ovat vähintään sen suuruiset.

2.6.2.10 Maatalous

Maatalouden kasvihuonekaasupäästöt ovat vähentyneet vuodesta 1990 maatalouden tuotannossa ja rakenteessa tapahtuneiden muutosten ja osaltaan maatalouden ympäristötuen toimenpiteiden ansiosta. Tämä kehitys turvataan EY:n yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa suuntaamalla tukitoimia niin, että ne muiden tavoitteiden ohella kannustavat vähemmän kasvihuonekaasutasetta kuormittavaan tuotantoon. Kotieläintilojen metaanipäästöjen vähentämiseen tähtääviä toimia jatketaan ja peltobiomassojen energiakäyttöä kehitetään.

2.6.2.11 Tiedotus, neuvonta ja koulutus

Tiedotusta ja neuvontaa sekä myös ohjeiden ja suositusten laatimista tarvitaan lähes kaikkien muiden toimenpiteiden yhteydessä, jotta kyseiset toimenpiteet tuottaisivat tehokkaasti tulosta. Kaikkien toimenpidealueiden osalta tarvitaan myös selvityksiä, varsinkin uusien toimenpiteiden kehittämisessä ja tehtyjen toimenpiteiden vaikuttavuuden arvioimisessa. Koulutuksen eri tasoille sisällytetään ilmastonmuutosta koskevaa tietoa. Kuntien ilmastonsuojelukampanja on hyvä esimerkki oma-aloitteisesta toiminnasta, jossa kuntien työtä ja yhteistyötä edistämällä sekä neuvonnalla ja tiedotuksella on saatu tuloksia. Kampanjassa tarkastellut toimenpidealueet ovat olleet energiansäästö, uusiutuvat energialähteet, liikenne, maankäyttö, jätehuolto ja julkiset hankinnat. Kuntaliitto on ilmoittanut jatkavansa toimintaa asettamalla kuntakohtaisia konkreettisia tavoitteita kansallisen ilmastostrategian tultua hyväksytyksi.

2.6.2.12 Toimenpiteiden vaikutukset kasvihuonekaasujen päästöihin

Nykyisistä energian säästöön ja tehokkaaseen käyttöön, uusiutuvien energialähteiden kehittämiseen sekä muiden kasvihuonekaasujen kuin hiilidioksidin vähentämiseen tähtäävistä toimista voidaan todeta, että jos ne pidetään nykytasolla, kansallisen ilmastostrategian mukaan Suomen kasvihuonekaasupäästöt kasvavat siten, että ne olisivat vuonna 2010 noin 90 Mt ekvivalenttista hiilidioksiditonnia. Tätä kehitysarviota kutsutaan perusuraksi. Päästövähennystarve vuoden 2010 tilanteessa perusuraan verrattuna on noin 14 Mt ekvivalenttista hiilidioksiditonnia.

Toteuttamalla kaikki uusiutuvan energian edistämisohjelman sisältämät toimenpiteet päästöjä voidaan alentaa enimmillään 4-5 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia vuonna 2010. Kun energian käyttöä tehostetaan siten kuin energiansäästöohjelmassa ja ilmastostrategiassa on oletettu, päästöjä voidaan vähentää edelleen 3-4 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia. Metaania ja muita kasvihuonekaasuja koskevin toimin voidaan saada aikaan runsaan miljoonan ekvivalenttisen hiilidioksiditonnin päästövähennys. Tavoitteiden toteutuminen edellyttää taloudellisten ohjaustoimien voimakasta lisäämistä ja onnistunutta kohdentamista.

Sähkön hankinnan osalta olisi pyrittävä vähintään 6-10 miljoonan ekvivalenttisen hiilidioksiditonnin päästövähennykseen vuoteen 2010 mennessä. Tämä vähennys on mahdollista saavuttaa joko sallimalla ydinvoiman lisärakentaminen tai rajoittamalla kivihiilen kulutusta.

Edellä kuvatuilla toimenpidekokonaisuuksilla voidaan päästöjä alentaa niin paljon, että Suomen velvoite täyttyy. Lopullinen valtion toimin saavutettavissa oleva vähenemä riippuu kuitenkin muun muassa valtion tukipolitiikasta ja mahdollisuuksista käyttää energiaveroja nykyistä voimakkaammin ohjauskeinoina.

2.6.3 Kioton joustomekanismien tarjoamat mahdollisuudet

Marrakeshissa hyväksytyissä Kioton pöytäkirjan toimeenpanosääntösuosituksissa todetaan, että sopimuspuolten on täytettävä velvoitteensa merkittävässä määrin kansallisin toimin. Kansallisia toimia voidaan kuitenkin täydentää soveltamalla joustomekanismeja. Kioton pöytäkirjan joustomekanismeilla tullee olemaan kasvava rooli Kioton pöytäkirjan toimeenpanossa. Joustomekanismit on tarkoitettu edistämään määrällisten päästörajoitusten ja päästöjen vähentämisvelvoitteiden kustannustehokasta saavuttamista. Päästöjen vähentäminen on yleensä kustannuksiltaan edullisempaa kehitysmaissa ja siirtymätalousmaissa kuin Kioton pöytäkirjan B liitteessä luetelluissa teollisuusmaissa.

Kansainvälisen ilmastopolitiikan laajentuessa ja tehostuessa arvioidaan joustomekanismien merkityksen muodostuvan hyvinkin huomattavaksi. Yhdysvaltojen poisjäänti Kioton pöytäkirjan ensi vaiheessa ratifioivien maiden piiristä on oleellisesti muuttanut joustomekanismien käyttöön liittyviä tähänastisia kysynnän ja tarjonnan ennusteita ja mekanismeilla hankittavien päästöyksiköiden hinta-arvioita. Joustomekanismien käytön kehityksen kannalta tulee myös jo lähivuosina olemaan tärkeää se, kuinka sellaiset maat kuten Venäjä, Kiina ja Intia käytännössä tulevat suhtautumaan joustomekanismeihin.

Yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi edustavat uudentyyppistä kansainvälistä kahdenvälistä hankeyhteistyötä. Niiden avulla toteutetaan hankkeita, jotka vähentävät päästöjä siirtymätalous- ja kehitysmaissa. Säännöt täyttävistä, vuonna 2000 tai sen jälkeen rekisteröidyistä CDM-hankkeista kertyneistä päästövähennysyksiköistä voidaan ensimmäisellä sitoumuskaudella saada hyvitystä vuosina 2000-2007 syntyneiden todennettujen päästövähennysten osalta. Hankkeiden toteutusmahdollisuuksia on selvitetty Suomessa erillisessä toimikunnassa ja työryhmissä. Sen lisäksi Suomi on aloittanut hankekohtaisten mekanismien koevaiheen Suomen lähialueilla ja kehitysmaissa. Valtion talousarviossa on vuosille 2000-2002 osoitettu yhteensä 5,89 miljoonaa euroa (35 miljoonaa markkaa) lähialueilla toteutettaviin yhteistoteutushankkeiden koevaiheeseen ja 2,52 miljoonaa euroa (15 miljoonaa markkaa) kehitysmaissa toteutettavien puhtaan kehityksen mekanismien koevaiheeseen.

Itämeren alueen energiaministerit ja EY päättivät 25 päivänä lokakuuta 1999 Itämeren-alueen energiayhteistyön suuntaviivoista vuosina 2000-2003. Ohjelman alaryhmistä yksi on ilmastoasioiden työryhmä, jossa on kaavailtu Itämeren aluetta kokeilualueeksi energiasektorin yhteistoteutushankkeille.

Monenkeskisessä yhteistyössä Suomi on osallistunut vuodesta 1999 lähtien Maailmanpankin kansainväliseen hiilirahastoaloitteeseen. Hiilirahastosta rahoitetaan kasvihuonekaasuja vähentäviä hankkeita kehitysmaissa ja siirtymätalousmaissa. Tämän niin sanotun malliluonteisen hiilirahaston (Prototype Carbon Fund, PCF) avulla tuotetaan päästövähennystodistuksia, joita rahaston investoijat - valtiot ja yritykset - voivat käyttää Kioton pöytäkirjan velvoitteiden täyttämiseen. Rahasto on edelläkävijä syntymässä olevilla hiilidioksidipäästömarkkinoilla. Suomen rahoitusosuus vuosina 1999-2001 on ollut 9,25 miljoonaa euroa (55 miljoonaa markkaa).

2.6.4 Kioton pöytäkirjan toimeenpano

Kioton pöytäkirja jättää sopimuspuolten itsensä päätettäväksi, mitä keinoja ne käyttävät velvoitteensa täyttämiseksi. Suomi pyrkii täyttämään velvoitteensa tehostamalla jo käytössä olevien keinojen toimeenpanoa ja käynnistämällä uusia toimia osana kansallista ilmastostrategiaa. Tämän mukaisesti toimenpiteitä tarvitaan sekä energian tuotannossa että käytössä, liikenteessä, rakennussektorilla ja yhdyskuntasuunnittelussa, maatalouden päästöjen hallinnassa sekä jätehuollossa. Velvoitteen täyttämiseksi tarvitaan lisäksi tutkimus- ja kehitystoimintaa, koulutusta ja tiedotusta, taloudellisia ohjauskeinoja, kuten verotusta ja erilaisia tukijärjestelmiä, lainsäädäntötoimia, vapaaehtoisia sopimuksia sekä kuluttajien omaehtoisen toiminnan kannustamista. Tässä vaiheessa Kioton pöytäkirjan kansallisen toimeenpanon valmistelua ei ole mahdollista esittää yksityiskohtaisia keinoja ja niihin liittyvää lainsäädäntöä, joilla päästäisiin Kioton pöytäkirjan tavoitteisiin.

Pöytäkirjasta itsestään ei aiheudu välitöntä tarvetta muuttaa Suomessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Nykyiseen lainsäädäntöön sisältyviä oikeudellisia keinoja ei tässä esityksessä ehdoteta muutettavaksi tai täsmennettäväksi. Sopimuksen täytäntöönpano täsmentyy jatkossa vaiheittain Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokousten päätöksillä ja osittain myös EY:n sisäisin toimin, esimerkkinä tästä päästökaupan sääntely. Pöytäkirjan velvoitteita toimeenpanevan kansallisen ilmastostrategian toteutuksesta, samoin kuin Kioton pöytäkirjan edellyttämän toimeenpanon organisoinnista valtionhallinnossa, aiheutuu kuitenkin myöhemmin tarpeita muuttaa lainsäädäntöä.

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Hyväksymällä Kioton pöytäkirjan Suomi hyväksyy omalta osaltaan pöytäkirjan määräykset ja myötävaikuttaa pöytäkirjan voimaantuloon. Pöytäkirjassa sitoutetaan sen B liitteessä mainitut sopimuspuolet määrällisesti täsmälliseen päästövähennysvelvoitteeseen sekä määritellään tarkemmin ne menettelytavat, joilla ilmastosopimuksen kaikki sopimuspuolet tiivistävät ilmastopoliittista yhteistyötään ilmastosopimuksessa mainitun yleistavoitteen saavuttamiseksi. Esitys sisältää ehdotuksen blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

Esityksessä ehdotetaan myös, että Suomi antaisi yhdessä Euroopan yhteisön ja sen muiden jäsenvaltioiden kanssa pöytäkirjan ratifioimisen yhteydessä ilmoituksen pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta. Ilmoitus perustuu Euroopan unionin neuvoston päätökseen, jolla hyväksytään Kioton pöytäkirja Euroopan yhteisön puolesta ja vahvistetaan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden kesken päästövähennysvelvoitetta koskeva taakanjako. Päätöksen mukaan Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden on pyrittävä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet ratifioimiskirjojensa tallettamiseksi samanaikaisesti ja jos mahdollista, viimeistään kesäkuun alkuun 2002. Sovitun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat olla ensimmäisellä sitoumuskaudella 2008-2012 keskimäärin korkeintaan samat kuin mitä ne olivat vuonna 1990.

4. Esityksen vaikutukset

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Kioton pöytäkirjan hyväksymiseen liittyvien taloudellisten vaikutusten arviointi perustuu kansallisen ilmastostrategian yhteydessä tehtyihin laskelmiin. Ilmastostrategian taloudelliset arviot perustuvat kotimaisiin toimenpiteisiin ja ne tulevat tarkentumaan. Kansallisessa ilmastostrategiassa ei arvioitu Kioton mekanismien eikä EY:n päästökaupan taloudellisia vaikutuksia.

Jäljempänä kansantalous- ja yritysvaikutuksissa on käytetty kansallisessa ilmastostrategiassa esitettyjä sähkönhankintavaihtoehtoja 1 ja 2 sekä energiaverovaihtoehtoja 1, 2 ja 3. Sähkönhankintavaihtoehto 1 perustuu pääasiassa maakaasun lisäkäyttöön sähköntuotannossa. Sähkönhankintavaihtoehto 2 perustuu ydinvoiman lisärakentamiseen. Energiaverovaihtoehto 1 tarkoittaa vaihtoehtoa, jossa energiaveroja korotetaan merkittävästi. Energiaverovaihtoehto 2 tarkoittaa vaihtoehtoa, jossa muita energiaveroja korotetaan, mutta liikennepolttonesteiden veroja ei koroteta. Energiaverovaihtoehto 3 tarkoittaa vaihtoehtoa, jossa mitään energiaveroja ei nostettaisi reaalisesti. Kustannukset vuonna 2010 tarkoittavat keskimääräisiä vuosikustannuksia.

4.1.1 Valtiontalous

Kansallisen ilmastostrategian toteuttaminen edellyttää riittävää julkista panostusta tutkimukseen ja erilaisiin tukiin, ennen kaikkea energiasektorilla. Strategian toteuttamiseksi on arvioitu tarvittavan lähivuosina vuosittain runsaat 168 miljoonaa euroa (1000 miljoonaa markkaa) julkista rahoitusta, jossa olisi noin 50,5 miljoonaa euroa (300 miljoonaa markkaa) lisäystä vuodesta 1999. Tuesta olisi noin 50,5 miljoonaa euroa uusiutuville energialähteille tulevaa laskennallista verotukea. Rahoituksen lisäys painottuisi lähivuosiin. Merkittävimmät menokohteet olisivat energian säästöön ja uusiutuvien energialähteiden edistämiseen kohdistuvat tuet.

Valtiolle aiheutuu kustannuksia myös pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvistä henkilöstö- ja organisaatiojärjestelyistä.

4.1.2 Kansantalous

Kansallisen ilmastostrategian vaikutukset energian käyttäjien energiakustannuksiin ja kansantalouteen riippuvat siitä, miten voimakkaita taloudellisia tai hallinnollisia ohjauskeinoja tarvitaan päästöjen hillitsemiseksi. Strategian vaikutuksia selvitettiin kahdessa tutkimushankkeessa. Valtion taloudellinen tutkimuslaitos (VATT) selvitti vaikutuksia yhdessä Valtion teknillisen tutkimuslaitoksen (VTT) kanssa ja toisessa hankkeessa puolestaan Elinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA) ja VTT tekivät yhdessä vaikutusarvioita.

Vaikutusarvioiden mukaan energian käyttäjien vuotuiset välittömät energiakustannukset nousisivat sähkön hankintavaihtoehdoista riippuen 0,8-1,2 miljardia euroa (5-7,5 miljardia markkaa) vuoden 2010 tilanteessa verrattuna tilanteeseen, jossa kasvihuonekaasuja rajoittavia lisätoimenpiteitä ei toteutettaisi. Arvion alaraja edustaa tilannetta, jossa sähkönhankinta perustuisi nykyistä enemmän ydinvoimaan ja arvion yläraja tarkoittaa tilannetta, jossa sähköä tuotettaisiin lisääntyvässä määrin maakaasulla. Maakaasuvaihtoehdon kustannuksiin ei sisälly niitä kustannuksia, joita valtiolle todennäköisesti syntyy kivihiilen käytön mahdollisesta rajoittamisesta lainsäädännöllisin toimin. Arviot perustuvat energiaveron osalta energiaverovaihtoehtoon 1, jonka mukaan energiaveroja nostettaisiin merkittävästi kaikilla sektoreilla.

Energian käyttäjien energiakustannukset jäisivät vaihtoehtoa 1 pienemmiksi siinä tapauksessa, että liikennepolttonesteiden veroja ei korotettaisi reaalisesti lainkaan, mutta muita energiaveroja kiristettäisiin sen verran, että kasvihuonekaasupäästöjen määrä olisi tavoitteen mukainen (energiaverovaihtoehto 2). VATT/VTT -selvityksen mukaan energiakustannukset nousisivat tässä tapauksessa 0,5-1,0 miljardia euroa (3-6 miljardia markkaa). ETLA/VTT -selvityksessä kustannukset nousisivat noin 0,5 miljardista eurosta noin 0,8 miljardiin euroon (3 miljardista markasta noin 5 miljardiin markkaan). Kummassakin selvityksessä pienempi kustannusten nousu toteutuisi ydinvoiman lisäkäyttöön perustuvassa sähkönhankintavaihtoehdossa.

Energiaverovaihtoehdossa 3, jossa mitään energiaveroja ei nostettaisi reaalisesti, vaan kasvihuonekaasupäästöjä rajoitettaisiin voimakkain hallinnollisin toimin ja normien avulla, energian käyttäjien energiakustannusten nousu olisi suuruusluokaltaan 84 - 505 miljoonaa euroa (0,5-3 miljardia markkaa) vuonna 2010.

Jos ilmastostrategian toimeenpanossa päädytään käyttämään nykyistä voimakkaammin energiaveroja, voidaan muuta verotusta keventää käyttämällä lisääntyviä energiaverotuottoja esimerkiksi tuloveron ja sosiaaliturvamaksujen alentamiseen. Vaikutusarvioita laskettaessa käytettiin tätä oletusta. Molempien tutkimushankkeiden tuloksista käy ilmi, että strategian toteuttaminen vaikuttaa heikentävästi kansantalouden kehitykseen. Vaikutusten suuruus riippuu kuitenkin erityisesti valittavasta sähkönhankinnan rakenteesta ja jonkin verran myös energiaverovaihtoehdoista.

Sekä VATT/VTT- että ETLA/VTT -selvityksen mukaan maakaasupainotteinen sähkönhankintavaihtoehto johtaa suurempiin kokonaistaloudellisiin kustannuksiin bruttokansantuotteen vähenemällä mitattuna kuin ydinvoimapainotteinen sähkönhankintavaihtoehto. Bruttokansantuotteella mitattuna ei ole havaittavissa selviä eroja energiaverovaihtojen 1 ja 2 välillä maakaasun lisäkäyttöön perustuvassa sähkönhankintavaihtoehdossa. Sen sijaan ydinvoiman lisärakentamiseen perustuvassa vaihtoehdossa liikennepolttonesteiden verottamatta jättäminen näyttäisi olevan kokonaistalouden kannalta edullisempi. Kokonaistaloudellisesti suurimmat kustannukset syntyvät silloin, kun energiaverotusta ei syystä tai toisesta pystyttäisi nykyistä voimakkaammin käyttämään ilmastostrategian toimeenpanon välineenä.

Kotitalouksien kulutusmahdollisuuksia ilmastostrategia heikentäisi kaikissa vaihtoehdoissa. Jos kaikkia energiaveroja käytetään nykyistä voimakkaammin ohjauskeinona (energiaverovaihtoehto 1) olisi kotitalouksien kulutusmahdollisuuksien aleneminen suuruusluokkaa 700 -800 miljoonaa euroa (4-5 miljardia markkaa) vuodessa maakaasun lisäkäyttöön perustuvassa sähkönhankintavaihtoehdossa. Kotitaloutta kohden kulutuksen aleneminen olisi 286-336 euroa (1 700-2 000 markkaa) vuodessa. Ydinvoiman lisäkäyttöön perustuvassa sähkön hankintavaihtoehdossa kulutuksen aleneminen olisi 540-620 miljoonaa euroa (3,2-3,7 miljardia markkaa), mikä olisi kotitaloutta kohden 219-252 euroa (1 300-1 500 markkaa) vuodessa.

Kotitalouksien kulutusmahdollisuuksien kannalta edullisinta olisi, ettei energiaverotuksen korotuksia suunnattaisi liikennepolttonesteisiin. Maakaasun lisäkäyttöön perustuvassa sähkönhankintavaihtoehdossa kotitalouksien kulutus alenisi vuoden 2010 tilanteessa vajaat 700 miljoonaa euroa (4 miljardia markkaa). Kotitaloutta kohden arvioituna kulutusmahdollisuuksien menetys olisi vuoden 2010 tilanteessa noin 252-269 euroa (1 500-1 600 markkaa) vuodessa. Ydinvoiman lisäkäyttöön perustuvassa sähkönhankintavaihtoehdossa kotitalouksien kulutus alenisi noin 0,3 miljardilla eurolla (2 miljardilla markalla), eli kotitaloutta kohden noin 135 eurolla (800 markalla) ETLA/VTT:n laskelmien mukaan ja noin 0,5 miljardilla eurolla (3 miljardilla markalla), eli kotitaloutta kohden noin 185 eurolla (1100 markalla) VATT/VTT:n arvion mukaan. Jos energiaverojen noston sijaan turvaudutaan muiden toimenpiteiden tehostamiseen, alenevat kulutusmahdollisuudet molempien tutkimushankkeiden mukaan lähes 1,0-1,2 miljardilla eurolla (6-7 miljardilla markalla) maakaasun lisäkäyttöön perustuvassa vaihtoehdossa. Toisessa sähkönhankintavaihtoehdossa kulutusmahdollisuuksien aleneminen olisi luokkaa 700-800 miljoonaa euroa (4-5 miljardia markkaa) vuodessa vuoden 2010 tilanteessa.

Maakaasun lisäkäyttöön perustuva sähkönhankintavaihtoehto olisi kummankin tutkimushankkeen tulosten perusteella kotitalouksien kulutuksella mitattuna heikompi kuin ydinvoiman lisärakentamiseen perustuva vaihtoehto.

Kansallisen ilmastostrategian laskelmien lisäksi voidaan todeta, että sekä Hiilidioksiditoimikunnan laskelmissa (VATT:n TUJA-malli, Komiteamietintö 1991:21) että lukuisissa muissa tutkimuksissa Suomessa ja ulkomailla, hiilidioksidi- ja energiaverot vaikuttavat kotitalouksien kulutukseen hyödykkeiden hiilidioksidi- ja energiasisällön kautta. Tulonjakovaikutusten osalta voidaan todeta, että hiilidioksidi- ja energiaverot ovat regressiivisiä, jolloin vähempituloiset kotitaloudet maksavat niistä suhteessa käytettävissä oleviin tuloihinsa enemmän.

Työllisyyden osalta ilmastostrategian toimet johtaisivat työllisyyden alenemiseen 6 000-11 000 henkilötyövuoden verran vuoden 2010 tilanteessa. Työllisyyden suhteen myös maakaasuun perustuva sähkönhankintavaihtoehto olisi kaikissa tarkastelluissa tapauksissa heikompi kuin ydinvoiman lisäkäyttöön perustuva vaihtoehto. Työllisyyden kannalta heikoin olisi normien ja määräysten kiristämiseen perustuva vaihtoehto energiaverotuksen kiristämisen asemasta. Ilmastostrategia, erityisesti sähkönhankintavalinnat, vaikuttaisi eniten perinteisten energiaintensiivisten toimialojen, kuten metsäteollisuuden, kemianteollisuuden, metallien valmistuksen ja rakennusaineteollisuuden kehitykseen.

4.1.3 Joustomekanismien taloudelliset vaikutukset

Kansallisen ilmastostrategian kansantaloudellisissa laskelmissa lähtökohtana oli kaikkien päästövähennystoimien toimeenpano kotimaassa. Kioton joustomekanismien avulla toteutettavia toimia ei voitu ottaa huomioon, koska kansainväliset neuvottelut joustomekanismien toimeenpanosäännöistä olivat vielä kesken. Kioton mekanismeilla ja nieluhankkeilla mahdollisesti toteuttavien päästöyksiköiden kustannuksia ja toteuttamiskelpoisuutta voidaan nyt alustavasti arvioida sopimuspuolten seitsemännen konferenssin hyväksyttyä joustomekanismien säännöt. Arvioiden mukaan kansantaloudelle koituvia kokonaiskustannuksia voitaisiin merkittävästi vähentää toteuttamalla osa tarvittavista päästöjen vähennysvelvoitteista Kioton mekanismeilla.

Suomen JI/CDM - koeohjelman väliraportissa on arvioitu vähennyskustannuksia koeohjelman kokemusten perusteella. Koeohjelman hankkeista Kioton pöytäkirjan ensimmäisellä sitoumuskaudella saatavat kokonaispäästömäärät ovat arviolta 1,0 - 1,4 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia ja tonnin hinnaksi koeohjelmassa arvioidaan tällä hetkellä 6-8 euroa. Kansainvälisesti esitetään monista hanketyypeistä myös selvästi tämän hintatason alittavia arvioita. Koeohjelman hankkeet ovat kuitenkin pieniä pilottihankkeita, mistä johtuen hinta-arvion sisältämät hyväksymis- ja verifiointikustannukset muodostuvat varsin korkeiksi. Hankepohjaisten mekanismien käyttö kotimaisten politiikkatoimien ohella näyttäisi kuitenkin olevan varsin kustannustehokasta.

Koeohjelman lisäksi Suomi on sijoittanut 55 miljoonaa markkaa (noin 9,3 miljoonaa euroa) Maailmanpankin hallinnoimaan hiilirahastoon, joka on tällä hetkellä merkittävin CDM- ja JI-hankkeita rahoittava ohjelma. Koeohjelman puitteissa on tarkoin seurattu rahaston toimintaa. Suomi saa Maailmanpankin hiilirahastolta arviolta noin 1,5 miljoonaa ekvivalenttista hiilidioksiditonnia ensimmäisen sitoumuskauden aikana ja noin 0,2 - 0,5 miljoonaa tonnia sen jälkeen.

Maailmanpankin hiilirahaston teettämän markkinaselvityksen mukaan hiilidioksiditonnin hinta tähän asti toteutuneissa päästökaupoissa on ollut 1-3 US dollaria. Maailmanpankin hiilirahaston tämänhetkisen arvion mukaan CDM-hankkeista saatavien sertifioitujen päästövähennysyksiköiden hinta tulee olemaan 3-7 US dollaria ensimmäisen sitoumuskauden aikana.

4.1.4 Kehitysmaiden rahoitus

Kioton pöytäkirjasta (11 artikla) ja ilmastosopimuksesta (4 artikla) aiheutuu Suomelle velvoitteita rahoittaa kehitysmaiden ilmastotoimia. Ilmastosopimuksen kuudennen sopimuspuolten konferenssin jatkokokouksessa (COP 6 bis) Bonnissa päästiin yhteisymmärrykseen kehitysmaiden ilmastotoimien rahoittamista koskevasta neuvottelupaketista. Ilmastosopimuksen seitsemännessä sopimuspuolten konferenssissa (COP 7) vahvistettiin edellä mainittu poliittinen ratkaisu. Rahoituspaketin toteuttaminen tulee vaikuttamaan valtiontalouteen kehitysmaille suuntautuvan ilmastorahoituksen kasvamisena.

Rahoituspaketilla laajennettiin Maailmanlaajuisen ympäristörahaston (Global Environment Facility, GEF) rahoitusmandaattia ilmastonmuutokseen sopeutumisen suuntaan ja hyväksyttiin toimintaperiaatteet kehitysmaiden toimintavalmiuksien ja niihin suuntautuvan teknologiansiirron tukemiseksi sekä ilmastonmuutoksen vaikutusten huomioonottamiseksi. Lisäksi tehtiin päätös kolmen uuden rahaston perustamisesta GEF:n yhteyteen. Rahastot ovat Kioton pöytäkirjan sopeutumisrahasto (KPAF), ilmastoerityisrahasto (SCCF) ja vähiten kehittyneiden maiden rahasto (LDCF). Rahastojen on tarkoitus toimia GEF:n hallinnoimina. Rahoituspakettiin liittyy myös EU:n, Kanadan, Islannin, Uuden-Seelannin, Norjan ja Sveitsin yhteinen poliittinen julistus, jossa taataan, että kehitysmaille suuntautuvan ilmastorahoituksen taso vuoteen 2005 mennessä on vähintään 410 miljoonaa USA:n dollaria (450 miljoonaa euroa) vuodessa.

Tämä kehitysmaille suuntautuva vuosittainen rahoitus koostuu GEF:n ilmastorahoituksesta, rahoituksesta edellä mainittuihin rahastoihin sekä nykyisen rahoitustason ylittävästä kahdenvälisestä ja monenvälisestä ilmastorahoituksesta. Rahoitusvelvoitteen taakanjaosta ei ole vielä sovittu, mutta Suomen osuus on nykytietojen perusteella arvioiden 7-8 miljoonaa USA:n dollaria vuodessa. Tämän hetkisellä valuuttakurssitasolla sen voidaan olettaa olevan noin 8,4 - 9,3 miljoonaa euroa vuodessa. Suomen osalta lupauksen täyttäminen merkitsee kehitysmaille suunnattavan ilmastorahoituksen tuntuvaa kasvua.

Tällä hetkellä 75 prosenttia Suomen GEF:n rahoituksesta on julkista kehitysapua (ODA). Loppuosa suuntautuu siirtymätalousmaihin. Uusista perustettavista rahastoista Kioton pöytäkirjan sopeutumisrahasto ja vähiten kehittyneiden maiden rahasto täyttävät viralliselle kehitysyhteistyölle asetetut vaatimukset, koska näiden rahoitus suuntautuu ainoastaan kehitysmaihin. On mahdollista, että ilmastoerityisrahastosta voidaan rahoittaa ilmastotoimintaa myös siirtymätalousmaissa. Sopimuspuolten kokous antaa myöhemmin tätä koskevaa ohjeistusta. Yllä mainitun poliittisen julistuksen sitoumus koskee ainoastaan kehitysmaille annettavaa rahoitusta ja siten lisärahoitus on luettavissa viralliseksi kehitysavuksi.

4.2. Yritysvaikutukset

Vaikutukset yrityksiin eivät ole yhdenmukaisia, vaan ne vaihtelevat sektoreittain ja riippuvat yksityiskohtaisista toimenpiteistä. Yritysvaikutuksiin vaikuttavat oleellisesti kilpailijamaiden päästövähennystoimien toteutus, erityisesti taloudellinen ohjaus ja energian merkitys teollisuuden tuotantopanoksena.

Alla olevassa taulukossa on esitetty kummassakin, edellä jaksossa 4.1.2 selvitetyissä VATT/VTT:n ja ETLA/VTT:n tutkimushankkeissa arvioidut vaikutukset eri toimialojen yritysten tuotantoon kahdessa eri sähkönhankintavaihtoehdossa. Sähkönhankintavaihtoehto 1 perustuu pääasiassa maakaasun lisäkäyttöön sähköntuotannossa. Sähkönhankintavaihtoehto 2 perustuu ydinvoiman lisärakentamiseen.

Taulukossa esitetyt vaihteluvälit johtuvat hieman erilaisista verovaihtoehdoista.

Taulukko Kansallisen ilmastostrategian vaikutukset eri toimialojen tuotantoon.

Muutokset perusvaihtoehdosta, %, vuonna 2010.


Sähkönhankinta- Sähkönhankinta-
vaihtoehto 1 vaihtoehto 2
MAATALOUS
- VATT/VTT -(0,47 - 0,54) -(0,29 - 0,40)
- ETLA/VTT -(2,00 - 3,60) -(1,10 - 1,80)
MASSA & PAPERI
- VATT/VTT -(0,30 - 0,40) -(0,10 - 0,20)
- ETLA/VTT -(1,60 - 2,70) -(1,10 - 2,00)
METALLIEN VALMISTUS
- VATT/VTT -(0,10 - 0,30) -(0,00 - 0,10)
- ETLA/VTT -(1,90 - 3,90) -(2,00 - 2,80)
KEMIANTEOLLISUUS
- VATT/VTT -(0,30 - 0,40) -(0,20 - 0,30)
- ETLA/VTT -(2,20 - 3,50) -(2,30 - 2,60)
MUU TEOLLISUUS
- VATT/VTT -(0,15 - 0,23) -(0,14 - 0,14)
- ETLA/VTT -1,00 - +0,5 -0,8 - +0,20
PALVELUT
- VATT/VTT -(0,38 - 1,10) -(0,31 -0,90)
- ETLA/VTT -(0,30 - 1,20) -(0,20 - 0,70)

Kioton pöytäkirja tulee lisäämään hiilivapaan teknologian kysyntää. Tämä voi näkyä myös projektikohtaisten mekanismien toteutusmahdollisuuksina (JI, CDM).

4.3. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Kasvihuonekaasupäästöjen vuosittaisesta raportoinnista sekä tietojen toimittamisesta ilmastosopimuksen sihteeristölle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle on vuosina 1998-2001 vastannut ympäristöministeriö. Käytännön työ on tehty ympäristöministeriön asettaman kaasutyöryhmän koordinoimana eri asiantuntijalaitoksissa. Näitä ovat olleet Tilastokeskus, Suomen ympäristökeskus, Valtion teknillinen tutkimuskeskus, Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus ja Metsäntutkimuslaitos. Lisäksi monet ministeriöt ja eräät konsultit ovat käyttäneet voimavaroja tähän työhön.

Kioton pöytäkirjan toimeenpano kansainvälisoikeudellisesti sitovine velvoitteineen laajentaa monia tehtäviä ilmastosopimuksen mukaisiin tehtäviin verrattuna. Uudet tehtävät liittyvät erityisesti kasvihuonekaasujen päästömääriä, kansallisia olosuhteita ja päästöjen vähennystoimia koskevien tietojen toimittamiseen ilmastosopimuksen sihteeristölle sekä Kioton mekanismien hallinnollisten tehtävien järjestämiseen.

Kaasutyöryhmä toteaa 31 päivänä joulukuuta 2001 päivätyssä loppuraportissaan, että Kioton pöytäkirjan mukaan päästöjen kansallisen laskentajärjestelmän on oltava toiminnassa vuotta ennen sitoumuskauden alkua eli käytännössä vuoden 2006 lopussa. Kaasutyöryhmä esittikin, että kansainvälinen aikataulu huomioon ottaen Suomen on syytä järjestää päästölaskentajärjestelmän käytännön toiminta mahdollisuuksien mukaan vuosien 2002-2003 aikana ja että päästöselvitykselle ja muiden seurantaan liittyvien velvoitteiden täyttämiselle on järjestettävä pysyväisluonteiset ja nykyiseen verrattuna selvästi suuremmat voimavarat. Kaasutyöryhmä suositti, että ensimmäinen Kioton pöytäkirjan vaatimuksia vastaava päästöinventaario olisi valmis ilmastosopimuksen sihteeristön tutkintaa varten vuonna 2004.

Velvoitteiden täyttämiseksi kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 8 päivänä marraskuuta 2001 toimikunnan, jonka tehtävänä on tehdä ehdotus hallinnollisten puitteiden kehittämiseksi kasvihuonekaasujen ja ilmastopolitiikan jatkuvalle seurannalle sekä muille viranomaistoiminnalle. Kioton pöytäkirjan mukaisiin velvoitteisiin kuuluu ensinnäkin vuosittainen kasvihuonekaasupäästöjen päästötietojen laskeminen ja päästöselvityksen kokoaminen sekä laskennan edellyttämät menetelmälliset kehitystehtävät. Selvitykseen tulee liittää tiedot kehitysmaarahoituksesta, maankäyttöluokkien päästövähennystoimien arvioimiseksi tarvittavista lähtötiedoista ja joukosta muita lisätietoja. Lisäksi tulee raportoida kasvihuonekaasupäästöjä vähentävät toimet ja niiden vaikutukset sekä päästöskenaariot. Näitä tietoja toimitetaan sekä vuosittain EY:n komissiolle että kolmen vuoden määräajoin ilmastosopimuksen sihteeristölle. Edellisten lisäksi tulee määrittää Kioton joustomekanismien toimivaltaisten viranomaisten tehtävät ja joustomekanismien käytännön toteutus ja mahdollinen päästökauppaviranomaistoiminta. Kaikista tehtävistä on myös selvitettävä, koituuko niistä Suomelle EU:n jäsenmaana lisätehtäviä EU:n sisäisten velvoitteiden täyttämiseksi.

Kioton pöytäkirja edellyttää, että sopimuspuoli nimeää kansallisen vastuuviranomaisen tai vastuuyksikön kokoamaan vuosittaisen päästöselvityksen. Lisäksi on nimettävä vastuutaho Kioton mekanismien tarvitseman päästörekisterin ylläpitoa varten. Muiden tehtävien suorittamistapaan ja niiden järjestelyihin ei pöytäkirja ota suoraan kantaa. Ohjeistus koskee tehtävien sisältöä ja tuotetun tiedon laatutasoa.

Kaasutyöryhmä arvioi loppuraportissaan vuosittaisen kasvihuonekaasujen päästöjen laskennan vaatimia voimavaratarpeita. Kaasutyöryhmä totesi, että nykyisellään käytetään vuosittain noin 10 henkilötyövuotta päästöjen laskentaan ja raportointiin. Voimavaratarpeen työryhmä arvioi lähivuosina kasvavan noin 20 henkilötyövuoteen. Pysyvästi arvioitiin tarvittavan kehittämisvaiheen jälkeen noin 5-7 henkilötyövuotta nykyisten voimavarojen lisäksi. Muista viranomaistehtävistä, kuten päästövähennystoimien vaikutusten seurannasta ja raportoinnista, vuosittaisten lisätietojen toimittamisvelvoitteista, määräajoin tehtävästä maaraportista tai Kioton mekanismien, mukaan lukien päästökaupan toimeenpanotehtävät, ei vastaavia arvioita ole tehty. Kauppa- ja teollisuusministeriön toimikunta, joka käsittelee kasvihuonekaasujen seurantaa ja viranomaistehtäviä, tulee aikanaan antamaan arvionsa näistä muista viranomaistehtävistä. Se voitaneen todeta, että kaikkiaan Kioton pöytäkirjan toimeenpanotehtävät vaativat huomattavia lisävoimavaroja hallinnossa. Koska kyse on tehtävistä, jotka kuuluvat Kioton pöytäkirjan sitovien velvoitteiden piiriin ja joiden puutteellisesta hoidosta voi aiheutua muun muassa taloudellisia seuraamuksia, voimavarojen käytännön tarve on otettava riittävän ajoissa suunnittelussa huomioon.

4.4. Ympäristövaikutukset

4.4.1. Vaikutukset kasvihuonekaasujen kertymiin ilmakehässä

Kioton pöytäkirjan B liitteessä lueteltujen teollisuusmaiden päästövähennystoimien kokonaistavoitteeksi asetettiin vähintään 5%:n keskimääräisen päästöjenvähennyksen saavuttaminen sitoumuskaudella 2008-2012 verrattuna näiden maiden vuoden 1990 päästöihin. Pöytäkirjan maakohtaiset päästörajat merkitsevät OECD:n arvioiden mukaan käytännössä useimmille läntisille teollisuusmaille sitoumusta päästöjen vähennyspolitiikkaan, jonka tuloksena päästöjen tulee mainitulla sitoumuskaudella vähentyä 20-30 prosenttia verrattuna päästöjen kasvuarvioon ilman kyseisiä toimia. Yhdysvaltojen päätös jättäytyä Kioton pöytäkirjan ulkopuolelle merkitsee kuitenkin Kioton pöytäkirjan toimeenpanosta suoraan aiheutuvien kokonaispäästöjen vähennystason laskua.

Kioton pöytäkirjan ensimmäisen sitoumuskauden vaikutus ilmastosopimuksen tavoitteen mukaiseen ihmistoiminnasta peräisin olevien kasvihuonekaasujen kokonaispäästöjen vähenemiseen ilmakehässä jää vaatimattomaksi, mutta jo teollisuusmaiden jatkuvasti kohonneiden kasvihuonekaasujen päästöjen kasvun taittuminen olisi merkittävä tulos. Kioton pöytäkirjan ratifioivien maiden vähennysvelvoitteiden täyttäminen tulee olemaan vain ensimmäinen vaihe politiikassa, jota on johdonmukaisesti jatkettava vuosikymmenien ajan, jotta kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä saadaan vakautetuiksi ilmastosopimuksessa edellytetyllä tavalla. Jotta ilmastosopimuksen mukaiseen tavoitteeseen päästäisiin, vaaditaan vähennystoimia kaikilta merkittäviltä kaasuja päästäviltä mailta. Sen vuoksi myös kehitysmaiden osallistuminen päästöjen vähennystoimiin tulee olemaan pidemmällä aikavälillä välttämätöntä.

4.4.2 Ympäristövaikutukset Suomessa

Kansallisen ilmastostrategian laadinnan yhteydessä arvioitiin myös strategian ympäristövaikutuksia. Haasteelliseksi arvioinnin teki strategiaan sisältyvät erilaiset toimenpiteet, joista monet vaikuttavat ympäristöön vasta pitkällä aikavälillä. Tiettyjä vaikutuksia tarkasteltiin skenaariolaskelmien avulla. Sellaisten toimien vaikutusten arvioinnissa, joihin strategia voi vaikuttaa korkeintaan välillisesti, kiinnitettiin huomiota toteutettavuuteen, vahvuuksiin, heikkouksiin, mahdollisuuksiin ja uhkatekijöihin. Koska yhteiskunnassa vallitsee erilaisia käsityksiä erityisesti näistä toimenpiteistä ja vaikutuksista, arvioinnissa pyrittiin tunnistamaan eri näkökulmia ja päättelyketjuja. Arviointityössä hyödynnettiin keskusteluja eri intressiryhmien kanssa ja kartoitettiin toimenpidekokonaisuuksien keskeisiä vaikutuksia ja epävarmuustekijöitä.

Ympäristövaikutusten arvioinnissa tarkasteltiin niin sanotun perusuran ja toimenpidevaihtoehtojen vaikutuksia hiukkaspäästöihin, happamoittaviin päästöihin, alailmakehän otsoniin, luonnon monimuotoisuuteen, rehevöitymiseen, terveyteen, elinoloihin, luonnonvarojen hyödyntämiseen sekä yhdyskuntarakenteen muuttumiseen. Keskeiset tulokset arvioinnista ovat osana kansallista ilmastostrategiaa. Ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella ilmastostrategian toimenpiteet ovat yleensä sopusoinnussa muiden ympäristötavoitteiden kanssa. Selonteossa todettiin, että ilman lisätoimia Suomi ei täyttäisi kaikkia kansainvälisiä ilmansuojeluun liittyviä päästövähennysvelvoitteitaan. Ilmastostrategian toimeenpanon seurauksena Suomi täyttäisi rikkidioksidi (SO2) -velvoitteensa ja typenoksidien (NOx) päästöissä päästäisiin hyvin lähelle kansainvälisten velvoitteiden asettamaa määrää energiantuotantoratkaisusta riippumatta. Haihtuvien orgaanisten aineiden kansainvälisten päästövähennysvelvoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan kuitenkin myös muita toimia ilmastostrategian lisäksi.

Ilmastostrategian toimenpiteet eivät merkittävästi muuta ennakoitua hiukkaspäästöjen laskevaa kehitystä. Lasku johtuu uusien energiantuotantolaitosten nykyistä paremmasta tekniikasta sekä autokannan ja pienkattilakannan uusiutumisesta.

Ilmastostrategian mahdolliset suorat vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen liittyvät ennen kaikkea metsävarojen käyttöön. Ilmastostrategian toimenpiteet vähentävät kaatopaikoille päätyvän jätteen määrää ja sitä kautta myös kaatopaikkojen vesistöihin ja maaperään kohdistuvaa kuormitusta.

5. Asian valmistelu

5.1. Kioton pöytäkirjan neuvotteluprosessi ja -tulokset

Ilmastosopimuksen pitkänajan tavoitteena on vakiinnuttaa ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuudet tasolle, joka ei vaaranna ilmakehän tilaa ja toimintaa. Ilmastosopimuksen sopimuspuolten ensimmäisessä konferenssissa (COP 1), joka pidettiin Berliinissä vuonna 1995, päätettiin aloittaa prosessi, jonka oli määrä vahvistaa I liitteen maiden velvoitteita pöytäkirja tai muu oikeudellisesti sitova asiakirja hyväksymällä. Prosessin tavoitteena oli muun muassa asettaa I liitteen maiden päästöille ja nieluille määrälliset rajoittamis- tai vähentämistavoitteet, joiden saavuttamiselle tuli asettaa määräaika. Neuvotteluja jatkettiin vuonna 1996 pidetyssä sopimuspuolten toisessa konferenssissa (COP 2) Genevessä, jolloin sovittiin, että tavoitteiden tulisi olla oikeudellisesti sitovia. Neuvottelut saatiin päätökseen vuonna 1997 Kiotossa pidetyssä sopimuspuolten kolmannessa konferenssissa (COP 3), jossa ilmastosopimuksen sopimuspuolet hyväksyivät Kioton pöytäkirjan.

Kioton pöytäkirja jätti kuitenkin auki monia velvoitteisiin ja niiden toteutukseen liittyviä kysymyksiä. Pöytäkirjan mukaan näistä auki jääneistä asioista sovitaan Kioton pöytäkirjan tultua voimaan pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksessa. Monet kysymykset, kuten Kioton mekanismeihin liittyvät yksityiskohdat, ovat kuitenkin luonteeltaan niin merkityksellisiä, etteivät erityisesti teollisuusmaat ole halunneet ratifioida Kioton pöytäkirjaa ennen kuin ne tietävät, mikä päätösten sisältö on. Kioton pöytäkirjan toimeenpanosääntöihin liittyviä neuvotteluita jatkettiin siksi vuoden 2001 lopulle saakka sopimuspuolten konferensseissa.

Buenos Airesissa vuonna 1998 pidetyssä neljännessä sopimuspuolten konferenssissa (COP 4) sovittiin sekä ilmastosopimusta että Kioton pöytäkirjaa koskevasta toimintaohjelmasta (Buenos Aires Plan of Action). Buenos Airesin toimintaohjelmassa määriteltiin Kioton pöytäkirjan toimeenpanoa koskevat avoimet kysymykset sekä asetettiin niiden ratkaisemiselle määräaika. Buenos Airesin toimintaohjelmaan sisältyvistä kysymyksistä oli määrä päättää ilmastosopimuksen sopimuspuolten kuudennessa konferenssissa (COP 6), joka pidettiin Haagissa vuonna 2000. Kokouksen alkaessa kaikki keskeiset neuvottelukysymykset olivat kuitenkin vielä auki ja vaikeiden neuvottelujen jälkeen kokous jouduttiin keskeyttämään ilman päätöksiä.

COP 6:n jatkokokous (COP 6 bis) pidettiin vuonna 2001 Bonnissa. Haagin kokouksen keskeytymisen lisäksi ongelmia oli tuonut Yhdysvaltain hallituksen ilmoitus, jonka mukaan se ei tule esittämään Kioton pöytäkirjan ratifiointia Yhdysvaltojen kongressille. Yhdysvaltojen hallituksen mukaan pöytäkirjassa on merkittäviä puutteita eikä sen toimeenpano tule vastaamaan ilmastosopimuksen perimmäistä tarkoitusta. Vaikka neuvottelutilanne oli hankala, COP 6 bis:ssä päästiin poliittiseen läpimurtoon. Kokouksen korkean tason osuudessa hyväksyttiin yhteisymmärryksessä Buenos Airesin toimintaohjelman kaikki tärkeimmät neuvottelukysymykset kattava niin sanottu Bonnin sopimus.

Marrakeshissa, Marokossa 29.10.-9.11.2001 pidetyssä sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa (COP 7) voitiin siten hyväksyä kokonaisuudessaan Bonnin sopimuksen perusteella laaditut suositukset Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöiksi. Kioton mekanismien osalta (yhteistoteutus, puhtaan kehityksen mekanismi ja kansainvälinen päästökauppa) hyväksyttiin suositukset toimeenpanosäännöiksi, jotka kattavat osallistumisoikeuden mekanismeihin, hankkeiden kriteerit sekä hankkeiden hyväksymis-, todentamis- ja varmentamismenettelyt. Tavoitteena on, että yhdeksänteen sopimuspuolten konferenssiin mennessä myös CDM-nieluhankkeille kehitetään vastaavat menettelytapasäännöt. Nieluja koskeva päätös sisältää nielujen määritelmät ja nieluhyvityksien laskentasäännöt sekä pöytäkirjan 3 artiklan 4 kappaleessa määrätyt nielujen toimenpideluokat ja rajoitukset niiden käytölle.

Noudattamisen valvontaa koskeva päätös sisältää määräykset valvontaelimen ja sen jaostojen kokoonpanosta ja päätöksenteosta. Päätöksessä on myös määräykset rikkomuksista ja niitä koskevista seuraamuksista sekä määräykset valvontaa koskevasta menettelystä, jotka sisältävät myös määräykset tiedon julkisuudesta ja valitusmenettelystä. Seurausten sitovuuden lopullinen ratkaisu jäi Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokoukselle (COP/MOP).

Kehitysmaakysymysten osalta hyväksyttiin ilmastosopimuksen toimeenpanoon liittyvät suositukset toimeenpanosäännöiksi, jotka koskevat teknologian siirtoa, valmiuksien parantamista, ilmastonmuutoksen kielteisten vaikutusten torjuntaa kehitysmaissa ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tukemista sekä teollisuusmaiden ilmastopolitiikasta kehitysmaille aiheutuvien kielteisten vaikutusten minimointia. Lisäksi Bonnissa perustettiin ilmastoerityisrahasto ja vähiten kehittyneiden maiden rahasto, joilla tuetaan ilmastosopimuksen velvoitteiden toteuttamista sekä Kioton pöytäkirjan sopeutumisrahasto, jolla tuetaan Kioton pöytäkirjan velvoitteiden toteuttamista. Kehitysmaakysymysten ratkeamisen edellytyksenä oli yhteisymmärryksen löytyminen kehitysmaille suuntautuvasta taloudellisesta tuesta.

Marrakeshissa hyväksyttyjen päätösten rakenne on monimutkainen. Osa päätöksistä on sopimuspuolten konferenssin päätöksiä (COP-päätöksiä) ja niiden liitteitä. Niihin sisältyvät päätökset, joiden pohjalta on tarpeen ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin. COP-päätöksiin on liitetty Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksen (COP/MOP) päätössuosituksia, jotka on vielä vahvistettava Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa (COP/MOP1) Kioton pöytäkirjan tultua voimaan. Tässä vaiheessa Marraskeshissa saavutettu yhteisymmärrys säännöistä mahdollistaa kuitenkin sen, että sopimuspuolet voivat laajamittaisesti ratifioida pöytäkirjan, jotta se voisi tulla voimaan.

Kioton pöytäkirjan voimaantulo edellyttää, että sen on ratifioinut vähintään 55 sopimuspuolta ja samalla näiden pöytäkirjan ratifioineiden teollisuusmaiden hiilidioksidipäästöjen yhteenlaskettu kokonaismäärä on yli 55 prosenttia teollisuusmaiden yhteenlasketuista hiilidioksidipäästöistä vuonna 1990. Pöytäkirjan voimaantulo edellyttää siten useamman maaryhmittymän ratifiointia, sillä Yhdysvaltojen päästöjen osuus I liitteen teollisuusmaiden päästöistä vuonna 1990 oli noin 36 prosenttia, EY:n noin 24 prosenttia, muiden läntisten teollisuusmaiden noin 15 prosenttia, Venäjän noin 17 prosenttia ja muiden siirtymätalousmaiden 8 prosenttia.

5.2. Ilmastopoliittinen selonteko ja taustaselvitykset

Valtioneuvosto hankki kansallista ilmastostrategiaa varten useita selvityksiä ja tutkimuksia päästökehityksestä aina vuoteen 2020 saakka. Strategian toimet tähtäävät kuitenkin lähinnä ensimmäisen sitoumuskauden, vuosien 2008-2012, velvoitteiden täyttämiseen. Kansallinen ilmastostrategia sisältää ne linjaukset, tavoitteet ja toimenpiteet, jotka hallituksen mielestä ovat tarpeen Kioton pöytäkirjan perusteella Suomelle asetettujen kasvihuonekaasujen vähennysvelvoitteiden toteuttamiseksi. Kansallinen ilmastostrategia edellyttää toimenpiteitä sekä energian tuotannossa että käytössä, liikenteessä, rakennussektorilla ja yhdyskuntasuunnittelussa, maatalouden päästöjen hallinnassa sekä jätehuollossa. Tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan tutkimus- ja kehitystoimintaa, taloudellisia ohjauskeinoja, kuten verotusta ja erilaisia tukijärjestelmiä, lainsäädäntötoimia, vapaaehtoisia sopimuksia sekä kuluttajien omaehtoisen toiminnan kannustamista.

Eduskunta antoi kansallista ilmastostrategiaa koskevasta selonteosta kirjelmän, jossa eduskunta hyväksyi ympäristövaliokunnan mietinnön mukaisen lausunnon (YmVM 6/2001 vp - VNS 1/2001 vp). Eduskunta sisällytti kirjelmäänsä lausuman, jossa edellytettiin, että Suomen ilmasto-ohjelma tuodaan ympäristövaliokunnan mietinnössä esitettyjen suuntaviivojen mukaan tarkistettuna uudelleen eduskunnan arvioitavaksi mahdollisimman pian sen jälkeen, kun viidennen ydinvoimalan rakentamislupaa koskeva hakemus on ratkaistu.

5.3. Esityksen valmistelu Suomessa

Suomi allekirjoitti pöytäkirjan New Yorkissa 29 päivänä huhtikuuta 1998. Ulkoasiainministeriö pyysi pöytäkirjan allekirjoittamista varten lausunnot valtioneuvoston kanslialta, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä sekä ympäristöministeriöltä.

Hallituksen esitys on valmisteltu ulkoasiainministeriön asettamassa työryhmässä, jossa ovat olleet edustettuina ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, ympäristöministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö ja oikeusministeriö. Ulkoasiainministeriö pyysi hallituksen esitysluonnoksesta työryhmän työn kuluessa ennen lopullisen esityksen valmistumista lausunnot seuraavilta tahoilta: oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, ympäristöministeriö, valtioneuvoston kanslia, Suomen ympäristökeskus, Ilmatieteen laitos, Metsähallitus, Tilastokeskus, Valtion teknillinen tutkimuskeskus, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Suomen Akatemia, Teknologian kehittämiskeskus, Metsäntutkimuslaitos, Maatalouden tutkimuskeskus, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, Merentutkimuslaitos, Palkansaajien tutkimuslaitos, Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos, Turveteollisuusliitto, Toimihenkilö-keskusjärjestö STTK, Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö SAK, Metallityöväenliitto, Rakennusliitto, Paperiliitto, Puu- ja erityisalojen liitto, Kemianliitto, Sähköalojen ammattiliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund, Energia-alan keskusliitto Finergy, Öljy- ja kaasualan keskusliitto, Metalliteollisuuden Keskusliitto, Kemianteollisuus, Metsäteollisuus, Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliitto TT, Palvelutyönantajat, Kaukolämpöyhdistys, Akava, Suomen Kuntaliitto, Suomen Yrittäjät, Suomen Kuluttajaliitto, Kuluttajat - Konsumenterna, Autotuojat, Suomen luonnonsuojeluliitto, Natur och miljö, Suomen WWF, Greenpeace Nordic, Maan ystävät ja Suomen ympäristöoikeustieteen seura. Pöytäkirjasta pyydettiin lausunto myös Ahvenanmaan maakuntahallitukselta.

Lausunnoissa suhtauduttiin Kioton pöytäkirjan ratifioimiseen myönteisesti. Useissa lausunnoissa puollettiin myös pöytäkirjan pikaista ratifiointia. Joissakin lausunnoissa pidettiin tärkeänä, että Suomi ei kansallisesti ratifioisi Kioton pöytäkirjaa ennen kuin EU:ssa vuonna 1998 poliittisesti sovittu taakanjako on oikeudellisesti vahvistettu, jotta Suomi sitoutuisi ratifioidessaan taakanjakosopimuksessa sovittuun päästövelvoitteeseen eli ensimmäisellä sitoumuskaudella vuoden 1990 kasvihuonekaasujen päästöjen tasoon.

Joissakin lausunnoissa kritisoitiin esityksen lähestymistapaa pysytellä pääsääntöisesti kansallisen ilmastostrategian esittelyn kuvauksessa. Myös joustomekanismien käsittelyä pidettiin tässä valossa puutteellisena. Koska kansallista ilmastostrategiaa laadittaessa joustomekanismien toimeenpanosäännöt olivat vielä kesken, on hallituksen esityksen jatkovalmistelussa joustomekanismeja koskevia perusteluja pyritty syventämään muun muassa joustomekanismien vaikutusten arvioinnin osalta.

Eräässä lausunnossa kiinnitettiin huomiota Kioton pöytäkirjan toimeenpanon kannalta keskeisiin sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa Marrakeshissa loka-marraskuussa 2001 tekemiin päätöksiin ja pidettiin niiden käsittelyä hallituksen esityksessä puutteellisena. Hallituksen esityksen yleisperusteluihin sisältyvää Kioton pöytäkirjan neuvotteluprosessin kuvausta ja tuloksia on tältä osin pyritty tarkentamaan. Lisäksi suosituksia toimeenpanosäännöksi on käsitelty tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa asianomaisten artiklojen yhteydessä.

Lausuntojen johdosta hallituksen esityksen vaikutusarviota on pyritty täsmentämään. Vaikutusten arviointiin liittyy epävamuutta aiheuttavia tekijöitä, jotka koskevat esimerkiksi Suomen tulevaa perusvoimaratkaisua, komission ehdotusta päästökauppadirektiiviksi, joustomekanismien käyttöä ja energiaverotusta. Organisaatio- ja henkilöstövaikutuksia on täydennetty käytettävissä olevilla selvityksillä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT3

1. Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja

1 artikla. Pöytäkirjan 1 artiklassa määritellään pöytäkirjan soveltamisen kannalta keskeiset ilmaisut. Yleissopimus tarkoittaa New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992 hyväksyttyä ilmastonmuutosta koskevaa Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimusta. Sopimuspuolten konferenssilla tarkoitetaan sanotun yleissopimuksen sopimuspuolten konferenssia. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli tarkoittaa Maailman ilmatieteellisen järjestön ja Yhdistyneiden kansakuntien ympäristöohjelman (UNEP) yhdessä vuonna 1988 perustamaa hallitustenvälistä ilmastonmuutospaneelia (IPCC). Montrealin pöytäkirja tarkoittaa Montrealissa 16 päivänä syyskuuta 1987 hyväksyttyä otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevaa Montrealin pöytäkirjaa (SopS 65-66/1988) sekä sen myöhempiä tarkistuksia ja muutoksia. Viittaus I liitteessä mainittuun sopimuspuoleen tarkoittaa joko sopimuspuolta, joka on mainittu ilmastosopimuksen I liitteessä tai sopimuspuolta, joka on antanut ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjaansa tallettaessaan ilmastosopimuksen 4 artiklan 2 kappaleen g kohdan mukaisen ilmoituksen siitä, että se sitoutuu rajoittamaan kasvihuonepäästöjen määrää ja suojelemaan ja lisäämään kasvihuonekaasujen nieluja ja varastoja sekä raportoimaan näistä toimista ilmastosopimuksessa edellytetyllä tavalla.

2 artikla. Pöytäkirjan 2 artiklan 1 kappaleen a kohta sisältää määräykset kansallisista toimintaohjelmista ja toimenpiteistä, joilla pyritään panemaan täytäntöön 3 artiklan mukaisia päästövelvoitteita. Nämä toimintaohjelmat ja toimenpiteet voivat liittyä esimerkiksi energiatehokkuuden lisäämiseen eri kansantalouden sektoreilla (i alakohta), muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen nielujen ja varastojen suojeluun ja lisäämiseen kestävä metsätalous, metsittäminen ja uudelleen metsittäminen huomioon ottaen (ii alakohta), kestävän maatalouden edistämiseen (iii kohta), uusien ja uusiutuvien energialähteiden, hiilidioksidin sitomistekniikan sekä ympäristön huomioon ottavaan teknologiaan (iv alakohta), ilmastosopimuksen tavoitteiden vastaisesti vaikuttavien markkinavääristyminen, fiskaalisten kannustimien, vero- ja tullivapautusten ja tukien asteittaisen vähentämiseen ja poistamiseen sekä markkinoiden ohjauskeinojen käyttöön (v alakohta), muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamiseen tai vähentämiseen tähtääviin toimintaohjelmien ja toimenpiteiden uudistamiseen (vi alakohta), toimenpiteisiin muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamiseksi ja vähentämiseksi liikennesektorilla (vii alakohta) sekä jätehuollon ja energiantuotannon metaanipäästöjen rajoittamiseen ja vähentämiseen (viii alakohta).

Artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätään sopimuspuolten tietojenvaihdosta. Sopimuspuolten on ryhdyttävä yhteistyöhön muiden sopimuspuolten kanssa edistääkseen edellä mainittujen toimintaohjelmien ja toimenpiteiden yksittäistä ja yhteistä vaikuttavuutta. Sopimuspuolet pyrkivät yhteistyössä löytämään myös keinoja toimintaohjelmiensa ja toimenpiteiden vertailtavuuden, avoimuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi.

Artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja toimenpiteet pyritään 3 kappaleen mukaan panemaan täytäntöön siten, että haitalliset vaikutukset ovat mahdollisimman vähäiset. Vaikutuksista tarkastellaan ilmastonmuutoksen haitallisia vaikutuksia sekä vaikutuksia kansainväliseen kauppaan, ympäristöön ja muiden sopimuspuolten, erityisesti kehitysmaiden talouteen. Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi voi tarvittaessa ryhtyä lisätoimenpiteisiin, joilla pyritään vähentämään toimintaohjelmien ja toimenpiteiden haitallisia vaikutuksia. Sopimuspuolten kokouksella on 4 kappaleen mukaisesti oikeus harkita myös toimintaohjelmien ja toimenpiteiden yhteensovittamista.

Kansallisista toimintaohjelmista ja toimenpiteistä ei ole hyväksytty erillisiä suosituksia toimeenpanosäännöiksi. Maiden tulee kuitenkin raportoida niistä osana 5, 7 ja 8 artiklan alla toteutettavaa päästöjen laskenta-, raportointi- ja tutkintajärjestelmää.

3 artikla. Artikla sisältää määräykset päästöjen määrällisistä rajoitus- ja vähennyssitoumuksista. Artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolet varmistavat erikseen tai yhdessä, että sopimuspuolten kasvihuonekaasupäästöjen kokonaismäärät eivät ylitä niiden sallittuja päästömääriä. Päästöihin lasketaan mukaan pöytäkirjan A liitteessä lueteltujen kaasujen ihmisen toiminnasta aiheutuneet päästöt. Päästöt ilmaistaan vastaavana hiilidioksidimääränä. Liitteessä A luetellut kaasut ovat hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), dityppioksidi (N2O), fluorihiilivedyt (HFC:t), perfluorihiilivedyt (PFC:t) ja rikkiheksafluoridi (SF6). Sopimuspuolten sallitut päästömäärät lasketaan pöytäkirjan B liitteessä mainittujen sopimuspuolten päästöjen määrällisten rajoittamis- ja vähentämisvelvoitteiden ja 3 artiklan määräysten mukaisesti. Vuosien 2008 ja 2012 välisenä sitoumuskautena I liitteessä mainitut sopimuspuolet sitoutuvat vähentämään kyseisten kaasujen päästöjen kokonaismäärää ainakin viisi prosenttia perusvuoden 1990 määrästä. Sitoumuskauden päästöjen vertailukohteena olevaa vuotta 1990 kutsutaan perusvuodeksi.

Sopimuspuolten määrällisten sitoumusten toteutumista seurataan 5, 7 ja 8 artiklan perusteella toteutettavalla päästöjen laskenta- ja raportointijärjestelmällä sekä valvotaan 18 artiklan alaisella noudattamisen valvontajärjestelmällä. Kaikkien näiden osalta sopimuspuolten seitsemäs konferenssi hyväksyi yksityiskohtaisia suosituksia toimeenpanosäännöiksi.

Artiklan 2 kappaleessa edellytetään, että kunkin I liitteessä mainitun sopimuspuolen on osoitettava edistyneensä pöytäkirjaan perustuvien velvoitteidensa täyttämisessä vuoteen 2005 mennessä. Tässä tarkoituksessa I liitteen sopimuspuolten on viimeistään 1 päivään tammikuuta 2006 mennessä annettava erillinen raportti, jossa ne osoittavat edistystä tapahtuneen.

Artiklan 3 kappale sisältää määräykset välittömästi ihmisen toiminnasta aiheutuvista maankäytön muutoksiin liittyvistä toimenpiteistä, jotka tulee ottaa huomioon 3 kappaleen velvoitteiden täyttämisessä. Kappaleen mukaan tällaisia toimenpiteitä ovat vuodesta 1990 lähtien tapahtunut metsittäminen, uudelleen metsitys ja metsänhävitys. Toimenpiteestä voi aiheutua päästöjä, jolloin kysymys on kasvihuonekaasujen lähteestä. Toimenpiteen soveltamisen ansiosta metsään voi myös sitoutua hiiltä, jolloin puhutaan nielusta. Lähteiden ja nielujen vaikutukset lasketaan hiilivarastojen todennettavina muutoksina sekä muiden kasvihuonekaasujen päästöinä sitoumuskaudella. Kasvihuonekaasujen päästöt ja nielujen aikaansaamat poistumat on ilmoitettava avoimesti ja luotettavasti ja ne tarkastetaan pöytäkirjan 7 ja 8 artiklan määräysten mukaisesti. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyt suositukset toimeenpanosäännöiksi sisältävät 3 kappaleen toimenpiteitä koskevat määritelmät ja laskentasäännöt. Laskennasta laaditaan myöhemmin vielä tarkempia ohjeita.

Suomessa metsäpinta-ala vähenee lievästi, mistä johtuen metsittämisen, uudelleen metsittämisen ja metsänhävityksen yhteisvaikutus vähentää tältä osin hiilivarastoja ja täten kiristää merkittävästi Suomen mahdollisuutta täyttää Kioton velvoite. Suomen kannalta on tärkeää, että toimeenpanosääntösuositusten mukaan ensimmäisellä sitoumuskaudella sopimuspuoli, jonka osalta 3 artiklan 3 kappaleen toimenpiteiden soveltaminen aiheuttaa päästöjen nettolähteen, voi korvata tämän päästölähteen 3 artiklan 4 kappaleen mukaisen metsien hoidon ja käytön aikaansaamalla nettonielulla. Koska metsiemme hiilivaraston arvioidaan kuitenkin kasvavan vuosina 2008-2012, syntyvä nettopäästö voidaan kompensoida 4 kappaleessa määrätyn metsien hoito- ja käyttötoimenpiteen kautta. Tämä edellyttää, että sopimuspuolen kaikkien hoidettujen metsien aikaansaama kasvihuonekaasujen nielu on vuodesta 1990 alkaen suurempi kuin ne nettopäästöt, jotka aiheutuvat 3 artiklan 3 kappaleen toimenpiteistä.

Artiklan 4 kappaleen mukaisesti sopimuspuolten kokous on myös velvollinen päättämään lisätoimista, jotka liittyvät kasvihuonekaasujen lähteiden aiheuttamien päästöjen ja nielujen aiheuttamien poistumien muutoksiin maatalousmaan, maankäytön muutoksen ja metsätalouden osalta. Sopimuspuolten kokouksen tulee päättää niistä menetelmistä ja säännöistä, joiden perusteella määritellään, miten ja mitkä ihmisen aiheuttamat lisätoimet voidaan lisätä I liitteessä mainittujen sopimuspuolten sallittuihin päästömääriin tai vähentää niistä. Päätös on tehtävä joko sopimuspuolten kokouksen ensimmäisessä istunnossa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Päätöstä tehdessään sopimuspuolten kokouksen on otettava huomioon muun muassa raportoinnin avoimuus ja tietojen todennettavuus sekä hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin menetelmiin liittyvä työ, tieteellistä ja teknologista neuvontaa varten perustetun avustavan toimielimen neuvot ja sopimuspuolten konferenssin päätökset. Päätös koskee velvoitekausia toisesta velvoitekaudesta alkaen. Sopimuspuolella on kuitenkin oikeus soveltaa päätöstä muihin ihmisen aiheuttamiin lisätoimiin jo ensimmäisenä velvoitekautena, jos näitä lisätoimia on toteutettu jo vuodesta 1990 lähtien.

Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyn päätössuosituksen mukaisesti4 3 artiklan 4 kappaleen mukaisia toimenpiteitä ovat ensimmäisen sitoumuskauden aikana kasvillisuuden palauttaminen, metsien hoito ja käyttö sekä viljelymaan ja laidunmaan hoito. Sopimuspuoli voi halutessaan soveltaa yhtä tai useampaa näistä toimenpiteistä. Sen tulee ilmoittaa ensimmäistä sitoumuskautta koskevasta valinnastaan ennen kyseisen kauden alkua. Sopimuspuolen tulee osoittaa, että kyseiset toimenpiteet ovat tapahtuneet vuoden 1990 jälkeen ja että ne ovat ihmisen aiheuttamia. Sopimuspuoli voi tiettyyn määrälliseen arvoon asti lukea hyväkseen metsien hoidon ja käytön toimenpiteen aikaansaaman hiilimäärän, josta on ensin vähennetty 3 kappaleen yhteydessä mainittuun päästöjen kompensaatioon tarvittava määrä. Hyväksyttävä hiilimäärä määritellään kunkin B liitteessä mainitun sopimuspuolen osalta erikseen päätössuosituksen liitteessä olevassa taulukossa5. Taulukon mukaisesti Suomi voi sisällyttää kasvihuonekaasujen taseeseensa metsänhoidon ja metsien käytön ansiosta metsiin sitoutunutta hiiltä korkeintaan 0,16 miljoonaa tonnia, joka vastaa noin 0,6 miljoonaa hiilidioksiditonnia. Muiden toimenpiteiden osalta sopimuspuoli voi laskea hyväkseen erotuksen, joka saadaan, kun vähennetään kyseisiin toimenpiteisiin liittyvien ensimmäisen sitoumuskauden kasvihuonekaasujen taseista samoihin toimenpiteisiin liittyvien kasvihuonekaasujen taseet perusvuonna kerrottuna viidellä (netto-netto -laskenta).

Nielulaskentaan sekä nielujen raportointiin ja todentamiseen liittyy edellä mainitussa päätössuosituksessa useita yksityiskohtaisia lisävaatimuksia. Osa näiden vaatimusten sisällöstä voidaan kuvata vasta, kun hallitustenvälinen ilmastopaneeli on laatinut maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevat hyvän menettelytavan ohjeet.

Artiklan 5 kappale tarjoaa markkinatalouteen siirtymässä oleville I liitteen sopimuspuolille joustavuutta perusvuoden määrittelyyn. Kappaleen mukaisesti tällaisen sopimuspuolen tulee käyttää sopimuspuolten konferenssin toisessa istunnossa tehdyn päätöksen (9/CP.2) mukaisesti määrättyä perusvuotta tai -kautta 3 artiklan mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoon, jos sille on määrätty perusvuosi tai -kausi tällä tavoin. Jos sopimuspuoli ei vielä ole toimittanut ilmastosopimuksen 12 artiklassa tarkoitettua ensimmäistä tiedonantoaan, sillä on oikeus ilmoittaa sopimuspuolten kokouksena toimivalle sopimuspuolten konferenssille, että se käyttää 3 artiklan täytäntöönpanoon vuoden 1990 sijasta muuta perusvuotta tai -kautta. Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi hyväksyy lopullisesti kyseisen ilmoituksen. Artiklan 6 kappale sallii I liitteessä mainittujen markkinatalouteen siirtymässä olevien maiden osalta tiettyä joustoa pöytäkirjan muiden kuin 3 artiklan velvoitteiden täyttämisessä.

Artiklan 7 kappaleessa on määräykset kunkin I liitteessä mainitun sopimuspuolen ensimmäisen sitoumuskauden sallitun päästömäärän laskemisesta. Sallittu päästömäärä saadaan, kun otetaan kyseiselle sopimuspuolelle B liitteessä määritelty prosentuaalinen osuus sen perusvuoden päästöistä ja kerrotaan viidellä. Liitteessä B määritelty prosentuaalinen osuus tarkoittaa osuutta sopimuspuolen A liitteessä lueteltujen kasvihuonekaasujen päästöjen kokonaismäärästä vuonna 1990 tai muuna perusvuotena tai -kautena. Sopimuspuolten, joille maankäytön muutos ja metsätalous muodostivat kasvihuonekaasujen nettolähteen vuonna 1990, tulee sisällyttää perusvuoden päästöihinsä maankäytön muutoksen aiheuttama nettolähteiden määrä. Fluorihiilivetyjen, perfluorihiilivetyjen ja rikkiheksafluoridin osalta mikä tahansa I liitteessä mainittu sopimuspuoli voi 8 kappaleen mukaan käyttää sallitun päästömäärän laskemiseen vuotta 1995.

Sopimuspuolten seitsemännen konferenssin hyväksymässä 7 artiklan 4 kappaletta koskevassa päätössuosituksessa annetaan ohjeita sallitun päästömäärän laskemisesta. Päätössuosituksen mukaan laskennan pohjana käytetään perusvuotta 1990 muulloin, paitsi Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 5 ja 8 kappaleessa mainituissa poikkeustapauksissa. Sallitun päästömäärän laskennan helpottamiseksi kunkin I liitteen maan tulee toimittaa 1 päivään tammikuuta 2007 mennessä raportti, joka sisältää 5 artiklan 2 kappaleen mukaiset vaatimukset täyttävät päästöselvitystiedot vuodesta 1990 alkaen sekä laskelman kyseisen maan sallitusta päästömäärästä. Lisäksi raportissa annetaan mekanismien ja nielujen soveltamisessa tarvittavia tietoja. Sopimuspuolen raportissaan antamat tiedot tarkastetaan ja tarpeen vaatiessa korjataan, minkä jälkeen sen sallittu päästömäärä kirjataan sihteeristön ylläpitämään tietokantaan. Näin kirjattu päästömäärä pysyy muuttumattomana koko ensimmäisen sitoumuskauden.

On huomattava, että perusvuoden päästöluvuissa tapahtuu määritelmien ja laskentasääntöjen kehittymisestä sekä tietopohjan parantumisesta aiheutuvia muutoksia aina sallitun päästömäärän yllä kuvattuun rekisteröintiin asti. On myös huomattava, että alkuperäisen sallitun päästömäärän rekisteröinnistä huolimatta velvoitteen täyttymistä arvioidaan jatkuvasti muuttuvan luvun pohjalta. Tämä luku saadaan, kun 3 artiklan 10, 11 ja 12 kappaleessa määritetyllä tavalla alkuperäiseen sallittuun päästömäärään lisätään ja siitä vähennetään päästöyksiköitä. Sopimuspuolen määrällisen velvoitteen täyttymistä voidaan siksi arvioida lopullisesti vasta sitoumuskauden jälkeen, kun käytössä ovat tarkistetut tiedot sekä päästö- ja nielulaskennoista että sallitun päästömäärän lopullisesta suuruudesta.

Myöhempiä velvoitekausia koskevat velvoitteet vahvistetaan 9 kappaleen mukaan pöytäkirjan B liitteen muutoksina. Muutosten hyväksyminen tapahtuu 20 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti edellyttäen kuitenkin, että sopimuspuoli, jota muutos koskee, on kirjallisesti suostunut kyseiseen muutokseen. Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin on aloitettava myöhempiä velvoitekausia koskevien velvoitteiden käsittely vähintään seitsemän vuotta ennen ensimmäisen velvoitekauden loppua.

Päästövähennysyksiköiden tai sallittujen päästömäärien osien lisäämisestä sallittuun päästömäärään projektikohtaisessa yhteistoteutuksessa tai päästökaupassa on määräykset 10 kappaleessa sekä niiden vähentämisestä 11 kappaleessa. Tämän mukaisesti sopimuspuolen sallittuun päästömäärään lisätään toiselta sopimuspuolelta projektikohtaisen yhteistoteutuksen tai päästökaupan kautta hankitut päästövähennysyksiköt tai sallitut päästömäärien osat. Vastaavasti päästövähennysyksiköt tai sallittujen päästömäärien osat vähennetään niitä luovuttaneen sopimuspuolen sallitusta päästömäärästä. Sertifioidut päästövähennykset, jotka sopimuspuoli on hankkinut toiselta sopimuspuolelta puhtaan kehityksen mekanismin kautta, lisätään hankkivan sopimuspuolen sallittuun päästömäärään 12 kappaleen perusteella. Tapauksissa, joissa I liitteessä mainitun sopimuspuolen päästöt velvoitekauden aikana jäävät alle sen sallitun päästömäärän, erotus lisätään 13 kappaleen mukaan kyseisen sopimuspuolen pyynnöstä sen sallittuun päästömäärään seuraavina velvoitekausina.

Kasvihuonekaasujen päästöjen kokonaismäärää on pyrittävä vähentämään 14 kappaleen mukaan siten, että vähennyksistä aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset sekä ympäristövaikutukset ovat mahdollisimman vähän haitallisia sopimuspuolina oleville kehitysmaille ja näistä etenkin haavoittuvassa asemassa oleville ja vähiten kehittyneille kehitysmaille. Tässä tarkoituksessa pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin on harkittava ensimmäisessä istunnossa tarpeellisia toimenpiteitä ilmastonmuutosten haitallisten vaikutusten ja/tai vastatoimien toteuttamisen haitallisten seurausten minimoimiseksi kehitysmaissa. Tähän sisältyy myös rahoituksesta, vakuutuksesta ja teknologian siirrosta päättäminen. Liitteessä I mainittujen sopimuspuolten tulee hyväksyttyjen toimeenpanosääntösuositusten mukaan raportoida vuosittaisten päästöselvitystensä yhteydessä siitä, miten ne ovat pyrkineet minimoimaan päästövähennystoimiensa haitallisia vaikutuksia kehitysmaissa.

4 artikla. Pöytäkirjan 4 artikla sisältää määräykset päästövähennysvelvoitteiden yhteisestä täytäntöönpanosta. Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot tähtäsivät jo Kioton pöytäkirjan neuvotteluissa velvoitteiden yhteiseen täytäntöönpanoon. Tämän vuoksi ne vaativat 4 artiklan sisällyttämistä pöytäkirjaan.

Artikla 4 antaa pöytäkirjan I liitteessä mainituille sopimuspuolille mahdollisuuden tehdä sopimuksen 3 artiklaan perustuvien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti. Tässä niin sanotussa taakanjakosopimuksessa määritellään kunkin sopimuksen osapuolen sallittu päästömäärä. Artiklan 2 kappaleen mukaan taakanjakosopimuksen osapuolet ilmoittavat sihteeristölle taakanjakosopimuksen ehdoista Kioton pöytäkirjan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa tallettamisen yhteydessä. Sihteeristö puolestaan toimittaa ilmastosopimuksen sopimuspuolille ja allekirjoittajille tiedot kyseisen sopimuksen ehdoista. Taakanjakosopimus on voimassa 3 kappaleen mukaisesti ensimmäisen velvoitekauden ajan eli vuodesta 2008 vuoteen 2012.

Artiklan 4 kappale sisältää erillisen määräyksen siitä, että pöytäkirjan hyväksymisen jälkeen tapahtuneet alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön kokoonpanon muutokset eivät vaikuta sellaisen taakanjakosopimuksen velvoitteisiin, jonka sopimuspuolet ovat tehneet yhdessä alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön puitteissa ja yhdessä tämän kanssa. Järjestön kokoonpanon muutokset otetaan huomioon ainoastaan niiden 3 artiklaan perustuvien velvoitteiden suhteen, jotka on hyväksytty muutosten jälkeen.

Artiklan 5 kappaleessa määrätään vastuunjaosta taakanjakosopimuksen osapuolten kesken. Jos taakanjakosopimuksen osapuolet eivät saavuta niiden yhdistettyä päästövähennysten määrää, kukin sopimuksen osapuoli on vastuussa omasta päästömäärästään, joka määritetään sopimuksessa. Artiklan 6 kappale sisältää lisäksi erillisen vastuumääräyksen taloudellisen alueellisen yhdentymisen järjestön, kuten Euroopan yhteisön, puitteissa tehdystä sopimuksesta. Sen mukaan kukin kyseessä olevan alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön jäsenvaltio vastaa 4 artiklan mukaisesti ilmoitetusta päästömäärästään erikseen ja yhdessä 24 artiklan mukaisesti toimivan alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön kanssa, jos yhdistettyä päästövähennysten määrää ei saavuteta.

Ympäristöneuvosto saavutti 4 päivänä maaliskuuta 2002 poliittisen yhteisymmärryksen EY:n Kioton pöytäkirjaa koskevasta ratifiointipäätöksestä ja EY:n ja sen jäsenvaltioiden Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesta taakanjaosta. Neuvoston ratifiointipäätöksen sisältöä on selostettu edellä jaksossa 2.5.1 EY:n ja sen jäsenvaltioiden taakanjako ja ratifiointi.

5 artikla. Pöytäkirjan 5 artikla sisältää määräykset kansallisesta päästölaskentajärjestelmästä. Artiklan 5 ensimmäinen kappale velvoittaa sopimuspuolen perustamaan ennen ensimmäisen velvoitekauden alkua kansallisen arviointijärjestelmän päästöjen arviointia varten. Kioton pöytäkirjan määräysten myötä ilmastosopimuksen toimeenpanon yhteydessä jo laadittujen kansallisten päästöselvitysten vaatimustaso kiristyy ja monet menettelytavat saavat laajemmat ja yksityiskohtaisemmat ohjeet. Erityisesti nielujen osalta Kioton pöytäkirjan edellyttämä laskenta ja raportointi poikkeaa huomattavasti ilmastosopimuksen vaatimuksista. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyt suositukset toimeenpanosäännöiksi sisältävät ohjeet niistä vaatimuksista, jotka kansallisten päästöjen arviointijärjestelmien tulee täyttää sekä ohjeet näiden vaatimusten täyttymisen arvioimiseksi tehtävästä raportoinnista. Ohjeistossa määritellään päästöjen laskentajärjestelmien keskeiset periaatteet, määritelmät ja tavoitteet sekä I liitteessä mainittujen sopimuspuolten toimet, joilla varmistetaan järjestelmien toimivuus.

Artiklan 2 kappaleessa määritellään ne menettelytavat, jotka ovat tarpeen silloin, kun sopimuspuoli ei käytä hallitustenvälisen ilmastopaneelin ohjeiden mukaisia laskentamenetelmiä päästöjen arvioimiseksi. Näille päästöjen laskenta- ja arviointimenetelmille valmistellaan erilliset tarkemmat menettelytavat, joiden mukaan päästöjen arviointijärjestelmiin tehdään tarkistuksia. Sopimuspuolten kokous arvioi näitä menetelmiä ja ohjeita käyttäen työnsä perustana muun muassa hallitusten välisen ilmastonmuutospaneelin ja apuelinten (SBSTA ja SBI) neuvoja. Jo hyväksytyssä suosituksessa toimeenpanosäännöiksi annetaan ohjeita niistä tarkistuksista, joita kansainväliset asiantuntijat tekevät tapauksissa, joissa sopimuspuolet eivät ole raportoineet annettujen ohjeiden edellyttämällä tavalla. Lähivuosina on tarkoitus vielä tarkentaa niitä menettelytapoja ja ohjeita, joita kansainväliset asiantuntijat noudattavat tutkinnoissa tai tehdessään päästömäärien laskentaan tarkistuksia valvontaelimen pyynnöstä.

Artiklan 3 kappaleessa määrätään, että muunnettaessa eri kasvihuonekaasujen päästöjä vastaavaksi hiilidioksidimääräksi, käytetään hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin hyväksymiä menetelmiä.

6 artikla. Pöytäkirjan 6 artikla sisältää määräykset päästöjä vähentävien hankkeiden yhteistoteutuksesta. Artiklan mukaan I liitteessä mainittu sopimuspuoli voi luovuttaa toiselle sopimuspuolelle tai hankkia toiselta sopimuspuolelta päästövähennysyksiköitä täyttääkseen 3 artiklaan perustuvat päästövähennysvelvoitteensa. Nämä yksiköt perustuvat hankkeisiin, joiden tarkoituksena on vähentää kasvihuonekaasujen aiheuttamia päästöjä tai edistää kasvihuonekaasujen nielujen aiheuttamia poistumia jollakin talouden sektorilla. Päästövähennysten ja poistumien tulee olla ihmisen toiminnan aiheuttamia. Artiklassa tarkoitettuja hankkeita kutsutaan myös yhteistoteutus- eli JI -projekteiksi. Tällaisen yhteistoteutuksen osalta pöytäkirja edellyttää kuitenkin, että asianomaiset sopimuspuolet ovat hyväksyneet kyseisen hankkeen (a kohta), hanke vähentää kasvihuonekaasujen lähteistä syntyviä päästöjä tai edistää nielujen aikaansaamia poistumia niiden vähennysten ja poistumien lisäksi, joita muutoinkin toteutuisi (b kohta), sopimuspuoli ei hanki päästövähennysyksiköitä, jos se ei ole noudattanut 5 ja 7 artiklaan perustuvia velvoitteitaan (c kohta) ja päästövähennysyksiköiden hankinnan tarkoitus on täydentää kansallisia toimenpiteitä 3 artiklaan perustuvien velvoitteiden täyttämiseksi (d kohta).

Sopimuspuolten seitsemännen konferenssin suosituksissa toimeenpanosäännöiksi todetaan, että kansallisten toimien tulee muodostaa merkittävä osa kunkin sopimuspuolen päästövähennystoimista ja että sopimuspuolten tulee raportoida pyrkimyksistään tässä suhteessa. Yhteistoteutushankkeiksi voidaan toimeenpanosääntösuositusten mukaan hyväksyä vuonna 2000 tai sen jälkeen käynnistetyt hankkeet sitten, kun on todettu, että ne täyttävät kyseisille hankkeille asetetut tai asetettavat ehdot. Jos vuonna 2000 tai sen jälkeen aloitetut hankkeet täyttävät 6 artiklaa koskevan toimeenpanosääntösuosituksen edellytykset, kyseiset hankkeet voidaan katsoa 6 artiklassa tarkoitetuiksi hankkeik- si, mutta ne voivat tuottaa päästövähennysyksiköitä (ERU) vasta vuodesta 2008 alkaen.

Artiklan 2 kappaleen mukaan pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi voi ensimmäisessä istunnossaan tai mahdollisimman pian sen jälkeen kehittää edelleen suuntaviivoja tämän artiklan täytäntöönpanoa sekä todentamista ja raportointia varten. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksyttyjen toimeenpanosääntösuositusten mukaan yhteistoteutushankkeiden toteuttamisesta vastaa 6 artiklan ohjauskomitea, johon kuuluu 10 jäsentä. Jäsenistä kuusi edustaa I liitteen maita ja heistä edelleen kolme siirtymätalousmaita. Komitean päätöksenteossa I liitteen ulkopuolisilla mailla on määrävähemmistö. Artiklan 6 ohjauskomitea perustetaan Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa. Toimeenpanosääntösuositusten mukaan yhteistoteutushankkeiden menettelytavoissa on kaksi vaihtoehtoa. Jos hankkeen molemmat osapuolet täyttävät kaikki osallistumisehdot, hankkeen isäntävaltio voi suorittaa päästövähennysten todentamisen. Jos isäntävaltiolta puuttuu vaatimukset täyttävä kansallinen rekisteri ja/tai sen vuosittaisiin raportteihin ei sisälly rekistereihin liittyviä lisätietoja 7 artiklan 1 kappaleen toimeenpanosääntösuositusten edellyttämällä tavalla, pitää yhteistoteutushankkeiden päästövähennykset todentaa edellä kuvattua perusteellisemman menettelyn mukaisesti. Todentamisen suorittavat tällöin ohjauskomitean alaisuudessa sen akkreditoimat niin sanotut riippumattomat toimijat. Ohjauskomitea valvoo riippumattomien toimijoiden työtä. Investoivan ja päästövähennysyksiköitä hankkivan sopimuspuolen pitää kaikissa tapauksissa täyttää osallistumisoikeudelle asetetut ehdot.

Artiklan 3 kappaleessa todetaan, että I liitteessä mainittu sopimuspuoli voi valtuuttaa oikeushenkilöitä osallistumaan kyseisen sopimuspuolen vastuulla toimintaan, joka johtaa päästövähennysyksiköiden tuottamiseen, luovuttamiseen tai hankintaan tämän artiklan nojalla. Vastuu pöytäkirjan mukaisten sitoumusten täyttämisestä säilyy kuitenkin sopimuspuolella.

Kaikille Kioton mekanismeille - yhteistoteutus (6 artikla), puhtaan kehityksen mekanismi (12 artikla) ja päästökauppa (17 artikla) - on sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyissä toimeenpanosääntösuosituksissa myös määritelty samankaltaiset osallistumisehdot, joiden täyttymistä valvoo 18 artiklan valvontakomitean täytäntöönpanojaosto. Mekanismeille yhteisten osallistumisehtojen lisäksi yhteistoteutuksessa edellytetään, että sopimuspuoli nimeää viranomaisen, jolla on toimivalta hyväksyä yhteistoteutushankkeita ja joka laatii kansalliset ohjeet ja menettelytavat hankkeiden hyväksymistä varten.

Osallistumisoikeuden saadakseen sopimuspuolen on muun muassa täytynyt ratifioida Kioton pöytäkirja, sekä perustaa kansallinen päästöjen arviointijärjestelmä 5 artiklan ja kansallinen rekisteri 7 artiklan mukaisesti. Sopimuspuolen sallittu päästömäärä tulee olla kirjattuna ilmastosopimuksen sihteeristön ylläpitämään rekisteriin 7 artiklan 4 kappaletta koskevien toimeenpanosääntösuositusten mukaisesti. Sopimuspuolen on myös pitänyt antaa vuosittainen 5 artiklan mukainen päästöselvitys ja päästöselvityksen yhteydessä annettavat 7 artiklassa edellytetyt lisätiedot. Ensimmäisellä sitoumuskaudella päästöselvitysten laadunvalvonta mekanismien osallistumisehtona kohdistuu kuitenkin vain pöytäkirjan A liitteen päästökategorioihin ja vuosittaisten nieluselvitysten toimittamiseen, eikä nieluselvitysten sisältöön.

Mekanismeihin osallistumisoikeuden katsotaan jatkuvan, ellei Kioton pöytäkirjan 18 artiklan valvontakomitean täytäntöönpanojaosto toisin päätä. Noudattamisen valvontaa koskeva päätös sisältää määräyksiä osallistumisoikeuden menettämisestä sekä sen palauttamisesta. Sihteeristö pitää yllä listaa osallistumisoikeudet täyttävistä maista ja maista, joilta oikeus päästökauppaan/mekanismeihin on evätty.

Päätössuositusten mukaan sopimuspuoli voi valtuuttaa oikeushenkilöitä osallistumaan hankkeisiin ja päästökauppaan. Tässäkin tapauksessa sopimuspuoli vastaa viime kädessä pöytäkirjan mukaisten velvoitteiden täyttämisestä ja joutuu varmistamaan, että näiden oikeushenkilöiden toiminta on sääntöjen mukaista. Sopimuspuolen on pidettävä päivitettyä listaa valtuuttamistaan oikeushenkilöistä ja saatettava se sihteeristön ja yleisön käyttöön kansallisen rekisterinsä kautta. Oikeushenkilöt eivät saa tehdä päästöyksiköiden siirtoja sellaisena ajanjaksona, jolloin valtuutuksen antava sopimuspuoli ei täytä osallistumisoikeutta koskevia vaatimuksia.

Artiklan 4 kappale sisältää määräykset yhteistoteutuksen suhteesta pöytäkirjan noudattamisen valvontaa koskevaan järjestelmään. Kappaleen mukaan päästövähennysyksiköitä voidaan edelleen luovuttaa ja hankkia, vaikka sopimuspuolta koskeva 6 artiklassa mainittujen vaatimusten täytäntöönpanoon liittyvä kysymys todettaisiin 8 artiklan mukaisessa tutkinnassa. Luovutuksen ja hankkimisen edellytyksenä kuitenkin on, että sopimuspuoli ei voi käyttää sellaisia yksikköjä päästövähennysvelvoitteidensa täyttämiseen, ennen kuin noudattamista koskevat kysymykset on selvitetty.

7 artikla. Artikla koskee päästöjen ja nielujen aikaansaamien poistumien vuosittaista raportointia. Artiklassa 7 määritellään ne tiedot, joita sopimuspuolen on toimitettava sihteeristölle joko vuosittain tai määräajoin. Tiedot toimitetaan edelleen muiden sopimuspuolten tietoon ja niitä käytetään tutkintoihin. Artiklan 1 kappaleessa määrätään, että vuosittaiseen päästöselvitykseen on merkittävä tarvittavat lisätiedot pöytäkirjan 3 artiklan mukaisten päästövähennysvelvoitteiden täyttämisen takaamiseksi. Sopimuspuolten seitsemännen konferenssin hyväksymissä 7 artiklan 1 kappaletta koskevissa toimeenpanosääntösuosituksissa todetaan, että sopimuspuolten on annettava vuosittain lisätietoja päästökiintiön lisäyksistä ja vähennyksistä, maankäytöstä, maankäytön muutoksista ja metsätaloudesta sekä kansallisen päästöjen laskenta- ja raportointijärjestelmän ja kansallisen rekisterin muutoksista. Toimeenpanosääntösuosituksissa on annettu tarkemmat ohjeet maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden eli niin sanottujen LULUCF - luokkien lisätietojen sisällöstä. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli tulee valmistelemaan maankäytön muutosten ja nielujen päästölähdeluokille hyvän käytännön ohjeet.

Vuosittain on raportoitava myös siitä, miten päästövähennystoimien haitallisia vaikutuksia kehitysmaille on pyritty minimoimaan. Raportoitavia tietoja ovat kehitysmaille annettu apu, taloudellisten ohjauskeinojen, esimerkiksi energiaveron tai muiden keinojen käyttö energian hintaan vaikuttamiseksi taikka toimet, joilla pyritään vähentämään fossiilisia energialähteitä käyttävien tekniikoiden aiheuttamia päästöjä. Kioton pöytäkirjan mukainen vuosittainen raportointi tulee aloittaa viimeistään sitoumuskauden ensimmäisenä vuonna eli vuonna 2008.

Artiklan 2 kappaleessa velvoitetaan kukin I liitteen sopimuspuoli sisällyttämään määräajoin tehtävään maaraporttiin sopimuspuolten kokouksen ensimmäisessä istunnossaan määrittämät lisätiedot. Maaraportti koskee kasvihuonekaasujen nielujen ja päästöjen määriä sekä toimia ilmastosopimuksen määräysten panemiseksi täytäntöön. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksyttyjen toimeenpanosääntösuositusten mukaan maaraportin yhteydessä toimitettavia lisätietoja ovat kansallisen raportointijärjestelmien ja rekisterien kuvaukset sekä tiedot täydentävyyden toteutumisesta eli siitä, miten kotimaisia toimia on pantu toimeen merkittävänä osana sopimuspuolen velvoitteen täyttämistä. Lisäksi tietoja on toimitettava 2 artiklan mukaisista kansallisista politiikkatoimista, täytäntöönpanoa koskevista kansallisista menettelyistä ja lainsäädännöllisistä järjestelyistä. Tietoja on edelleen toimitettava Kioton pöytäkirjan 10 artiklaan perustuvasta tuesta teknologian siirrolle ja valmiuksien parantamiselle sekä 11 artiklan mukaisesta rahoitustuesta.

Artiklan 3 kappaleessa määritellään määräajat raportoinnille. Sopimuspuolten on sisällytettävä 1 kappaleen mukaan vuosittain annettavat tiedot ensimmäiseen ilmastosopimuksen alaiseen päästöselvitykseen. Tämä tarkoittaa kunkin sopimuspuolen osalta velvoitekauden ensimmäistä vuotta sen jälkeen, kun pöytäkirja on tullut kyseisen sopimuspuolen osalta voimaan. Artiklan 2 kappaleen mukaiset tiedot annetaan osana ensimmäistä kansallista tiedonantoa, jonka kyseinen sopimuspuoli antaa Kioton pöytäkirjan tultua sen osalta voimaan.

Artiklan 4 kappaleen mukaan sopimuspuolten kokous päättää päästöselvitysten ja kansallisten tiedonantojen laadintaohjeista sekä sallitun päästömäärän laskemista koskevista menettelyistä. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyissä 4 kappaletta koskevissa toimeenpanosääntösuosituksissa määrätään muun muassa sopimuspuolen 3 artiklan 7 kappaleen mukaisen sallitun päästömäärän määrittelyssä noudatettavasta menettelystä, määritellään erilaiset päästöyksiköt ja annetaan niiden hyödyntämistä koskevat keskeiset säännöt. Päästöyksikköjen määritelmät toistetaan myös mekanismien toimeenpanosääntösuosituksissa.

Hyväksyttyjen määritelmien mukaan päästöyksiköitä on neljää eri tyyppiä, joita koskevat osittain erilaiset säännöt: päästövähennysyksikkö (ERU) tarkoittaa yhteistoteutusta koskevan 6 artiklan perusteella ja sen vaatimusten mukaan vahvistettua yksikköä, sertifioitu päästövähennysyksikkö (CER) on 12 artiklan perusteella ja sen vaatimusten mukaan vahvistettu päästöyksikkö, sallittu päästömääräyksikkö (AAU) tarkoittaa yksikköä, joka syntyy, kun sopimuspuoli rekisteröi sallittua päästömääräänsä vastaavan määrän päästöyksiköitä kansalliseen rekisteriinsä7, ja poistoyksikkö (RMU) on yksikkö, jonka lähteenä on maankäyttöön, maankäytön muutokseen sekä metsätalouteen liittyvät 3 artiklan 3 ja 4 kappaleen mukaisesti toimeenpantavat niin sanotut nilelutoimenpiteet. Kaikki päästöyksiköt vastaavat yhtä hiilidioksidiekvivalenttitonnia.

Toimeenpanosääntösuosituksen mukaan kaikkia yllä mainittuja päästöyksiköitä voidaan siirtää sopimuspuolelta toiselle vapaasti, ja ne ovat samanarvoisia ja keskenään vaihtokelpoisia velvoitteen täytäntöönpanossa. Velvoitteiden täyttyminen arvioidaan ensimmäisen sitoumuskauden jälkeen vertaamalla sopimuspuolen päästöjä sitoumuskaudella niiden päästöyksiköiden määrään, jotka sillä on kyseisellä hetkellä kansallisessa rekisterissään niin sanotulla käyttötilillä.

Puhtaan kehityksen mekanismista ja yhteistoteutuksesta saatavia päästövähennysyksiköitä (CER ja ERU) voidaan myös siirtää seuraavalle sitoumuskaudelle tiettyyn ylärajaan asti. Nieluista saatavien poistoyksiköiden (RMU) siirtäminen seuraavalle sitoumuskaudelle on kielletty.

Säännöissä määritellään myös, miten päästöyksiköt rekisteröidään ja miten niitä säilytetään kansallisissa rekistereissä erilaisilla tileillä, sekä annetaan rekistereille ja tileille asetettavat vaatimukset sekä rekisterien ja tilien välisiä siirtoja koskevat määräykset. Tilit on eriytetty käyttötarkoituksensa mukaan. Sopimuspuolen lisäksi tilejä voi olla myös oikeushenkilöillä. Rekistereiden väliset tilisiirrot tapahtuvat sihteeristön ylläpitämän kirjausjärjestelmän kautta. Järjestelmä pysäyttää sääntöjen vastaiset siirrot esimerkiksi silloin, kun valvontajärjestelmä on todennut, että siirtoa yrittävä sopimuspuoli ei täytä mekanismien osallistumisehtoja. Sihteeristö perustaa tietokannan päästöjä ja sallittuja päästömääriä koskevien tietojen keräämistä ja tilinpitoa varten.

8 artikla. Artikla käsittelee asiantuntijaryhmien suorittamaa tutkintaa, joka voi koskea sekä vuosittaista päästöselvitystä, kansallista päästölaskentajärjestelmää, kansallisia rekisterejä että maaraportteja. Artiklan 1 kappaleessa edellytetään, että tutkinta suoritetaan sopimuspuolten konferenssin asiaan liittyvien päätösten ja suuntaviivojen mukaisesti. Asiantuntijat voivat tutkia vuosittaiset päästöselvitykset joko paikan päällä asianomaisessa maassa tai asiakirjojen perusteella omassa maassaan. Vierailukäynnit kunkin I liitteen sopimuspuolen luo pyritään järjestämään vähintään kerran sitoumuskauden aikana. Tutkinnassa varmistetaan, että päästöselvityksen tulokset, tehdyt oletukset sekä käytetyt laskenta- ja arviointimenetelmät ovat hyväksyttyjä ja tutkittuun tietoon perustuvia. Lisäksi tarkistetaan tietojen ja tulosten kirjaus ja arkistointi.

Artiklan 2 kappaleen mukaan sihteeristö koordinoi asiantuntijaryhmien työtä. Asiantuntijaryhmät koostuvat asiaintuntijoista, jotka on valittu ilmastosopimuksen sopimuspuolten ja tarvittaessa hallitustenvälisten järjestöjen nimittämistä henkilöistä sopimuspuolten konferenssin ohjeiden mukaisesti.

Artiklan 3 kappaleen mukaan asiantuntijaryhmät valmistelevat tutkinnan perusteella raportin pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivalle sopimuspuolten konferenssille. Raportissa arvioidaan sopimuspuolen velvoitteiden täytäntöönpanoa, määritetään täytäntöönpanon mahdolliset ongelmat ja velvoitteen täytäntöönpanoon vaikuttavat tekijät. Sihteeristö toimittaa raportit kaikille ilmastosopimuksen sopimuspuolille sekä laatii sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin käsiteltäväksi luettelon raporteissa mainituista täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä.

Sopimuspuolten kokous hyväksyy 4 kappaleen mukaan ensimmäisessä istunnossaan suuntaviivat asiantuntijaryhmien suorittamaa täytäntöönpanon tutkintaa varten. Suuntaviivoja tarkistetaan säännöllisesti sopimuspuolten konferenssin asiaan liittyvien päätösten edellyttämällä tavalla. Artiklan 5 kappaleen mukaan sopimuspuolten kokous käsittelee tarvittaessa SBSTA:n ja SBI:n avustuksella sopimuspuolten 7 artiklan nojalla antamia tietoja ja niitä koskevia asiantuntijoiden tutkinnasta laatimia kertomuksia sekä sihteeristön luetteloimia täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä ja sopimuspuolten esittämiä kysymyksiä. Artiklan 6 kappaleen mukaan sopimuspuolten kokous tekee näiden tietojen perusteella päätökset, joita pöytäkirjan täytäntöönpano edellyttää.

Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksytyissä toimeenpanosääntösuosituksissa annetaan yleisiä ohjeita asiantuntijaryhmien suorittamasta tutkinnasta. Eräiltä osin näitä ohjeita tullaan vielä tarkentamaan lähivuosina. Tähän kuuluu muun muassa nopeutettu menettely, jota noudatetaan mekanismien osallistumisoikeuden menettäneen sopimuspuolen pyytäessä osallistumisoikeuden palauttamista.

9 artikla. Pöytäkirjan 9 artikla sisältää määräykset arvioinnista. Artiklan 1 kappaleen mukaan pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi arvioi säännöllisin väliajoin pöytäkirjan määräyksiä. Arvioinnissa otetaan huomioon parhaiten saatavilla olevat ilmastonmuutosta ja sen vaikutuksia koskevat tieteelliset, tekniset, sosiaaliset ja taloudelliset tiedot sekä arviot. Nämä arviot sovitetaan yhteen ilmastosopimuksen vastaavien arviointien kanssa. Tässä yhteensovittamisessa otetaan erityisesti huomioon sopimuspuolten raportoinnit, jotka koskevat kasvihuonekaasujen päästöjä ja nieluja, kansallisia ja alueellisia ilmasto-ohjelmia, ilmastosopimuksen sopimuspuolten velvoitteita ja ilmastosopimuksen nojalla tehtyjä toimielinjärjestelyjä. Arviointien perusteella pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin. Ensimmäinen arviointi suoritetaan artiklan 2 kappaleen mukaisesti pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin toisessa istunnossa. Tämän jälkeen arvioinnit suoritetaan säännöllisin väliajoin.

10 artikla. Artikla sisältää määräykset kaikkia sopimuspuolia koskevista kansallisista ja alueellisista ohjelmista sekä kansainvälisestä yhteistyöstä. Näissä määräyksissä vahvistetaan ilmastosopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen mukaiset velvoitteet eikä niissä aseteta mitään uusia velvoitteita kehitysmaille. Artiklassa kuvataan kuitenkin ilmastosopimusta yksityiskohtaisemmin kyseisten ohjelmien laadintaa ja niihin liittyvää kansainvälistä yhteistoimintaa. Artiklan johdantolauseessa viitataan teollisuusmaiden ilmastosopimuksessa hyväksymiin rahoitusta ja teknologiansiirtoa koskeviin sekä muihin tukisitoumuksiin kehitysmaille.

Ohjelmien ja yhteistyön avulla sopimuspuolet pyrkivät panemaan täytäntöön päästöjen määrällisiä rajoitus- tai vähennyssitoumuksia. Ohjelmia koskevat määräykset sisältyvät artiklan a ja b kohtaan. Artiklan a kohdan mukaisesti sopimuspuolet laativat kustannustehokkaita kansallisia ja alueellisia ohjelmia, joilla pyritään parantamaan paikallisten päästötekijöiden laatua taikka niiden tietojen tai mallien laatua, joita käytetään ihmisen toiminnan aiheuttamien muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen lähteiden aiheuttamia päästöjä ja nielujen aikaansaamia poistumia koskevien kansallisten selvitysten valmisteluun ja päivitykseen. Ohjelmien laadinnassa käytetään sopimuspuolten konferenssin hyväksymiä vertailukelpoisia menetelmiä. Niiden on oltava yhdenmukaisia sopimuspuolten konferenssin kansallisia tiedonantoja varten hyväksymien suuntaviivojen kanssa. Lisäksi sopimuspuolet valmistelevat ja toteuttavat artiklan b kohdan mukaisesti kansallisia ja alueellisia ohjelmia, jotka sisältävät toimenpiteitä ilmastonmuutoksen lieventämiseksi ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen helpottamiseksi. Tällaiset ohjelmat koskisivat artiklan b kohdan i alakohdan mukaisesti muun muassa energia-, liikenne- ja teollisuussektoria sekä maataloutta, metsätaloutta ja jätehuoltoa taikka sopeutumismenetelmiä aluesuunnittelun parantamiseksi. Ilmastosopimuksen I liitteessä mainitut sopimuspuolet toimittavat artiklan b kohdan ii alakohdan mukaan tietoja pöytäkirjaan perustuvista toimenpiteistä ja kansallisista ohjelmista pöytäkirjan 7 artiklan mukaisesti. Muut sopimuspuolet pyrkivät sisällyttämään kansallisiin tiedonantoihinsa tietoja ilmastonmuutosta ja sen haitallisia vaikutuksia torjuvista ohjelmista.

Kansainvälistä yhteistyötä koskevat määräykset sisältyvät artiklan c -e kohtiin. Sopimuspuolet pyrkivät artiklan c kohdan mukaan tekemään yhteistyötä edistääkseen sellaisia tehokkaita menettelytapoja, jotka ottavat huomioon ympäristön ja joilla kehitetään, sovelletaan ja levitetään ilmastonmuutokseen liittyvää teknologiaa, osaamista, käytäntöjä ja menettelyjä erityisesti kehitysmaissa. Sopimuspuolet ryhtyvät myös kaikkiin mahdollisiin toimiin edistääkseen ja rahoittaakseen menettelytapojen siirtoa. Artiklan d kohdan mukaan sopimuspuolet tekevät myös tieteellistä ja teknistä tutkimusyhteistyötä. Systemaattisia havainnointijärjestelmiä ja tietoarkistoja kehittämällä sopimuspuolet pyrkivät vähentämään muun muassa ilmastojärjestelmään liittyviä epävarmuustekijöitä ja ilmastonmuutoksen haitallisia vaikutuksia. Tässä tarkoituksessa sopimuspuolet pyrkivät myös vahvistamaan kansallisia valmiuksia osallistua kansainväliseen ja hallitustenväliseen tutkimukseen.

Sopimuspuolet pyrkivät artiklan e kohdan mukaisesti tietoja vaihtamalla lisäämään yleisön tietoisuutta ja yleisön mahdollisuutta saada tietoa ilmastonmuutoksesta. Tähän pyritään kehittämällä ja panemalla täytäntöön koulutusohjelmia sekä järjestämällä henkilöstövaihtoa ja asiantuntijoiden kouluttamista. Sopimuspuolet sisällyttävät kansallisiin tiedonantoihinsa tietoja niistä ohjelmista ja toimenpiteistä, joihin sopimuspuolet ovat ryhtyneet e kohdan nojalla. Toimenpiteitä ja ohjelmia toteuttaessaan sopimuspuolet pyrkivät ottamaan huomioon erityisesti sopimuspuolina olevien kehitysmaiden erityistarpeet, jotka aiheutuvat ilmastonmuutoksen haitallisista vaikutuksista ja vastatoimien toteuttamisesta.

Artiklaan ei liity erityisiä suosituksia toimeenpanosäännöiksi. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksyttiin kuitenkin päätöksiä, joiden tavoitteena on tehostaa jo ilmastosopimukseen sisältyviä, teknologian siirtoa ja valmiuksien vahvistamista koskevia velvoitteita. Päätösten toimeenpanoa varten tehtiin myös rahoitusta koskevia päätöksiä, joista on tehty selkoa 11 artiklan perustelujen yhteydessä.

11 artikla. Artikla koskee teollisuusmaille asetettuja velvoitteita tukea kehitysmaita ilmastosopimuksessa ja Kioton pöytäkirjassa kehitysmaille asetettujen velvoitteiden toimeenpanossa.

Kehitysmaiden ilmastotoimien rahoittamisvelvollisuus koskee ilmastosopimuksen sopimuspuolina olevia teollisuusmaita ja muita II liitteessä mainittuja sopimuspuolia. Velvoitteet koskevat myös Suomea. Artiklan 1 kappaleessa vahvistetaan, että pöytäkirjan 10 artiklan täytäntöönpanossa sopimuspuolten tulee ottaa huomioon myös ilmastosopimuksen 4 artiklan 4, 5, 7, 8 ja 9 kappaleiden määräykset. Ilmastosopimuksen mainituissa kohdissa velvoitetaan sopimuspuolina olevat teollisuusmaat ja muut II liitteessä mainitut sopimuspuolet muun muassa avustamaan kehitysmaita, jotta nämä pystyvät panemaan täytäntöön ilmastosopimukseen perustuvia velvoitteitaan sekä todetaan, että kehitysmaiden toimet riippuvat olennaisesti siitä, kuinka tehokkaasti teollisuusmaat toteuttavat kehitysmaiden rahoitusta koskevat sitoumuksena. Lisäksi todetaan, että ilmastonmuutos vaikuttaa haitallisesti erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin kehitysmaihin ja sen vuoksi myös niiden sopeutumistoimiin tulisi ohjata rahoitusta.

Artiklan 2 kappaleessa määritellään, kuinka II liitteessä mainitut sopimuspuolet rahoittavat kehitysmaiden ilmastotoimia. Kappaleessa todetaan, että rahoituksen on tapahduttava myös ilmastosopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen ja 11 artiklan määräysten mukaisesti. Ilmastosopimuksen 4 artiklan 3 kappale koskee teollisuusmaiden velvollisuutta rahoittaa kehitysmaita ja se vastaa sisällöltään pöytäkirjan 11 artiklan a ja b kohtia. Ilmastosopimuksen 11 artiklassa määritellään rahoitusmekanismi, jonka kautta kehitysmaita tuetaan. Rahoitusmekanismina toimii Maailmanlaajuinen ympäristörahasto (GEF).

Artiklan 2 kappaleen a kohdan mukaan sopimuspuolina olevien teollisuusmaiden ja muiden II liitteessä mainittujen sopimuspuolten tulee järjestää kehitysmaille uusia varoja ja lisävaroja, joiden tulee täysin kattaa ilmastosopimuksen ja pöytäkirjan kehitysmaille asettamien kansallisten ilmastotoimia koskevien raportointivelvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset.

Artiklan 2 kappaleen b kohdassa velvoitetaan sopimuspuolina olevat teollisuusmaat ja muut II liitteessä mainitut sopimuspuolet järjestämään kehitysmaille myös esimerkiksi teknologiansiirtoa varten varoja, joita kehitysmaat tarvitsevat kattaakseen ilmastosopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen ja pöytäkirjan 10 artiklan velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat sovitut täydet lisäkustannukset. Näitä velvoitteita ovat esimerkiksi päästöselvitysten laatiminen ja päivittäminen, ilmastomuutokseen liittyvien torjunta- ja sopeutumistoimenpiteitä sisältävien kansallisten ja alueellisten ilmasto-ohjelmien laatiminen, toimeenpaneminen, päivittäminen ja julkaiseminen, teknologian kehittäminen, soveltaminen, siirto ja tutkimus sekä järjestelmällinen seuranta, tiedonvaihto, opetus ja koulutus. Rahoitettavilla lisäkustannuksilla tarkoitetaan sitä osaa kustannuksista, joka aiheutuu niistä lisäyksistä toimintoihin ja hankkeisiin, joilla pyritään saavuttamaan globaalia ympäristöhyötyä. Kehitysmaa ja ilmastosopimuksen rahoitusmekanismina toimiva GEF sopivat hankekohtaisesti näiden lisäkustannusten suuruudesta. Lisäkustannus rahoitetaan teollisuusmaiden toimesta GEF:n kautta. Kehitysmaa itse rahoittaa toimenpiteestä aiheutuvat muut kustannukset tai ne rahoitetaan kahden- tai monenvälisesti. Kohdassa b todetaan edelleen, että velvoitteiden täytäntöönpanossa otetaan huomioon siirrettävien varojen riittävyyden ja ennustettavuuden tarve.

Artiklan 3 kappaleessa todetaan, että teollisuusmaat voivat pöytäkirjan 10 artiklan velvoitteiden täytäntöönpanoa varten järjestää ja kehitysmaat voivat käyttää hyväkseen myös muunlaista rahoitusta. Tämä rahoitus voi tapahtua kahdenvälisesti, alueellisesti tai monenvälisen yhteistyön kautta. Käytännössä tällä rahoituksella tarkoitetaan sellaista muuta ilmastotoimiin suunnattavaa rahoitusta, jota teollisuusmaat mahdollisesti antavat kehitysmaille GEF:n kautta kulkevan rahoituksen lisäksi. Tämä muukin rahoitus voidaan kuitenkin raportoida ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan alaisena toimintana.

Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa vahvistettiin kehitysmaiden rahoitusta koskeva yhteisymmärrys hyväksymällä päätöksiä, joiden tavoitteena on tehostaa jo ilmastosopimukseen sisältyviä teollisuusmaiden velvoitteita tukea kehitysmaita. Ilmastosopimuksen alaisena perustetaan ilmastonmuutoksen erityisrahasto SCCF ja vähiten kehittyneiden maiden rahasto LDCF. SCCF:stä on tarkoitus rahoittaa ilmastonmuutokseen liittyen ilmastonmuutokseen sopeutumista, teknologian siirtoa, energia-, liikenne-, teollisuus-, maa- ja metsätalous- ja jätehuoltotoimia sekä talouden monipuolistamista. LDCF:stä on tarkoitus tukea erityistä vähiten kehittyneille maille laadittavaa työohjelmaa, jonka ensimmäinen askel on kansallisten sopeutumisohjelmien laadinta. Lisäksi perustettiin Kioton pöytäkirjan 12 artiklaan liittyen Kioton pöytäkirjan sopeutumisrahasto KPAF, joka saa varansa puhtaan kehityksen mekanismin hankkeiden tuottamien päästövähennysten osuuksista ja muista lähteistä. KPAF:stä rahoitetaan kehitysmaiden sopeutumishankkeita ja -ohjelmia. Maailmanlaajuinen ympäristörahasto vastaa kaikkien yllä mainittujen uusien rahastojen hallinnoinnista. Vahvistettuun yhteisymmärrykseen liittyy myös EU:n, Kanadan, Islannin, Uuden-Seelannin, Norjan ja Sveitsin yhteinen poliittinen julistus, jossa taataan, että kehitysmaille suuntautuvan ilmastorahoituksen taso vuoteen 2005 mennessä on vähintään 410 miljoonaa USA:n dollaria (450 miljoonaa euroa) vuodessa. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa hyväksyttyjen raportointia koskevien toimeenpanosääntösuositusten mukaan sopimuspuolten tulee raportoida 10 ja 11 artiklan mukaisesta tuestaan kehitysmaille.

12 artikla. Artiklassa 12 määritellään puhtaan kehityksen mekanismi (CDM). Artiklan 1 kappaleen mukaan puhtaan kehityksen mekanismin tarkoitus on auttaa sopimuspuolia, joita ei ole mainittu I liitteessä, kestävän kehityksen politiikassa ja niiden osallistumisessa ilmastosopimuksen perimmäisen tavoitteen saavuttamiseen. Sopimuspuolet, joita ei ole mainittu I liitteessä, ovat käytännössä kehitysmaita. Artiklan 2 kappaleen mukaan puhtaan kehityksen mekanismilla pyritään auttamaan I liitteessä mainittuja sopimuspuolia noudattamaan niiden 3 artiklaan perustuvia päästöjen määrällisiä rajoitus- ja vähennysvelvoitteita.

Artiklan 3 kappaleen a alakohdassa todetaan, että sopimuspuolet, joita ei ole mainittu I liitteessä, hyötyvät sertifioituihin päästövähennyksiin johtavasta hanketoiminnasta. Vastaavasti saman kappaleen b alakohdan mukaan I liitteessä mainitut sopimuspuolet voivat käyttää tällaisesta hanketoiminnasta seuranneita sertifioituja päästövähennyksiä edistääkseen päästöjensä rajoitus- ja vähennysvelvoitteiden noudattamista siten, kun pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi on päättänyt. Puhtaan kehityksen mekanismin osallistumisoikeutta koskevat samat periaatteet kuin muitakin mekanismeja. Niitä on käsitelty 6 artiklan perustelujen yhteydessä. Kehitysmaiden osallistumisoikeutta varten kuitenkin riittää, että kehitysmaat ovat Kioton pöytäkirjan sopimuspuolia ja ne ovat nimenneet kansallisen CDM-viranomainen.

Puhtaan kehityksen mekanismi on 4 kappaleen mukaan tämän pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin hallinnon ja ohjeiden alainen. Puhtaan kehityksen mekanismin toimintaa valvoo puhtaan kehityksen mekanismin hallintoneuvosto. Sopimuspuolten seitsemännen konferenssin toimeenpanosääntösuositusten mukaan hallintoneuvosto ohjaa puhtaan kehityksen mekanismin käytännön toimintaa vastaten hankkeiden suunnittelussa ja arvioinnissa käytettyjen menetelmien hyväksymisestä ja hankkeiden rahoitustarpeita koskevan tiedon levityksestä. Hallintoneuvostoon kuuluu yhteensä 10 jäsentä. Päätöksenteossa I liitteen mailla on määrävähemmistö. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa puhtaan kehityksen mekanismille valittiin väliaikainen hallintoneuvosto, jonka toiminta käynnistyi välittömästi.

Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksen nimeämät toiminnalliset yksiköt sertifioivat 5 kappaleen mukaisesti kustakin hanketoiminnasta seuraavat päästövähennykset. Sertifiointi edellyttää kunkin mukana olevan sopimuspuolen vapaaehtoista osallistumista, ilmastonmuutoksen lieventämiseen liittyvää todellista, mitattavissa olevaa ja pitkäaikaista hyötyä sekä sellaisia päästövähennyksiä, joita ei olisi saatu aikaan ilman sertifioitua hanketoimintaa.

Artiklan 6 kappaleen mukaan puhtaan kehityksen mekanismi auttaa tarvittaessa järjestämään sertifioidun hanketoiminnan rahoitusta. Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi laatii 7 kappaleen mukaisesti ensimmäisessä istunnossaan menetelmät ja menettelytavat, joiden tavoitteena on avoimuus, tehokkuus ja vastuullisuus. Keino tavoitteen saavuttamiseen on hanketoiminnan riippumaton tarkastus ja todentaminen. Hyväksyttyjen toimeenpanosääntösuositusten mukaan puhtaan kehityksen mekanismin hankkeen tulee olla hyväksytty projektisuunnitelman pohjalta ennen kuin hallintoneuvosto rekisteröi sen. Rekisteröidyn hankkeen toteutuksen käynnistyttyä sen tuloksena syntyneet päästövähennykset todennetaan ja sertifioidaan riippumattomasti seurantaraporttien, paikalla suoritettujen tarkastusten ja muiden tietojen pohjalta. Hyväksytyt yritykset tai muut organisaatiot vastaavat hankkeiden hyväksynnästä sekä päästövähennysten todentamisesta ja sertifioinnista. Hallintoneuvosto rekisteröi sertifioidut päästövähennykset, joista vähennetään hankkeen hallinnollisia kuluja sekä sopeutumisrahastoa varten tietty osuus. Jäljelle jäävä osuus siirretään päästövähennysyksikköinä (CER) hankkeen osapuolten tileille. Hallintoneuvosto tulee kehittämään uusiutuvan energian käyttöä edistäville tai energiatehokkuutta parantaville pienille puhtaan kehityksen mekanismin hankkeille yksinkertaistetut säännöt ja menettelytavat, jotka on määrä hyväksyä sopimuspuolten kahdeksannessa kokouksessa lokakuussa 2002.

Artiklan 8 kappaleessa edellytetään, että osa sertifioidun hanketoiminnan tuotosta käytetään hallintokulujen kattamiseen sekä sopimuspuolina olevien, ilmastonmuutoksen haitallisille vaikutuksille erityisesti alttiina olevien kehitysmaiden auttamiseen sopeutumiskustannusten kattamisessa. Sopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa päätettiin, että CDM-hankkeilla kehitysmaiden sopeutumiseen kerättävä maksu on 2 prosenttia kyseessä olevien hankkeiden tuottamien päästöoikeuksien myyntiarvosta. Maksua ei kerätä kaikkein köyhimpien kehitysmaiden hankkeilta. Päästöoikeuksien myynnin avulla on tarkoitus kartuttaa Kioton pöytäkirjan sopeutumisrahastoa. Puhtaan kehityksen mekanismin mukaiseen toimintaan, johon kuuluu tämän artiklan 3 kappaleen a kohdassa mainittu toiminta ja sertifioitujen päästövähennysten hankinta, voi 9 kappaleen mukaan osallistua yksityisiä ja julkisia tahoja. Tällöin toiminnan tulee olla puhtaan kehityksen mekanismin hallintoneuvoston antamien ohjeiden mukaista.

Artiklan 10 kappaleessa todetaan, että sertifioituja päästövähennyksiä, jotka saavutetaan vuoden 2000 ja ensimmäisen velvoitekauden alun eli vuoden 2008 välisenä aikana, voidaan käyttää hyväksi ensimmäisen velvoitekauden tavoitteiden saavuttamiseksi. Artiklaa 12 koskevan päätöksen8 mukaisesti I liitteen sopimuspuoli voi lukea hyväkseen päästövähennyksen, joka syntyy metsittämisen ja uudelleen metsittämishankkeiden toimenpiteiden kautta. Ensimmäisellä sitoumuskaudella näistä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevista toimenpiteistä sopimuspuoli voi lukea hyväkseen päästövähennysmäärän, joka ei ylitä yhtä prosenttia päästömäärästä, joka saadaan kertomalla kyseisen sopimuspuolen perusvuoden päästömäärä viidellä. Artiklaan 12 liittyvistä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevista tulevien sitoumuskausien menettelytavoista sovitaan osana toisen sitoumuskauden neuvotteluja.

13 artikla. Artikla sisältää määräykset sopimuspuolten kokouksesta sekä sen päätöksenteosta. Artiklan 1 kappaleen mukaan pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimii sopimuspuolten konferenssi, joka on ilmastosopimuksen ylin toimielin. Artiklan 2 kappaleen mukaan niillä ilmastosopimuksen sopimuspuolilla, jotka eivät ole Kioton pöytäkirjan sopimuspuolia, on mahdollisuus osallistua tarkkailijoina pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin istuntoihin. Pöytäkirjaan perustuvaan päätöksentekoon voivat artiklan 3 kappaleen mukaan kuitenkin osallistua vain pöytäkirjan sopimuspuolet. Tämän vuoksi silloin, kun sopimuspuolten konferenssi toimii pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena, ne sopimuspuolten konferenssin puheenjohtajiston jäsenet, jotka eivät ole samalla pöytäkirjan sopimuspuolia, korvataan ylimääräisillä jäsenillä, jotka pöytäkirjan sopimuspuolet valitsevat keskuudestaan.

Artiklan 4 kappaleessa annettujen yksityiskohtaisten määräysten mukaisesti sopimuspuolet kokoontuvat säännöllisin väliajoin arvioidakseen pöytäkirjan täytäntöönpanon vaiheita ja tehdäkseen tarpeelliset päätökset pöytäkirjan tehokkaan täytäntöönpanon edistämiseksi. Tässä tarkoituksessa sopimuspuolten konferenssi muun muassa arvioi toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksia ja ilmastosopimuksen tavoitteen saavuttamista, käsittelee ja hyväksyy pöytäkirjan täytäntöönpanoa koskevat raportit, edistää sopimuspuolten välistä tietojenvaihtoa ilmastonmuutokseen liittyvistä toimenpiteistä sekä helpottaa näiden toimenpiteiden yhteensovittamista. Lisäksi sopimuspuolten konferenssi pyrkii edistämään ja ohjaamaan pöytäkirjan täytäntöönpanoon liittyvien vertailukelpoisten menetelmien kehittämistä ja niiden tarkistusta sekä antamaan suosituksia pöytäkirjan täytäntöönpanon kannalta tarpeellisista asioista. Sopimuspuolten konferenssi pyrkii myös järjestämään lisävaroja kattaakseen kustannukset, jotka aiheutuvat sopimuspuolina olevissa kehitysmaissa näiden edistäessä ilmastonmuutoksen torjuntatoimiin liittyvien kasvihuonekaasujen päästöjä ja nielujen aikaansaamia poistumia koskevien kansallisten selvitysten laatimista sekä pannessaan täytäntöön täytäntöönpanoa valvovan erityisen toimielimen asettamia velvoitteita.

Artiklan 5 kappaleen mukaan sopimuspuolten konferenssin menettelytapasääntöjä ja ilmastosopimuksen rahoitusmenettelyjä sovelletaan tarpeellisin muutoksin pöytäkirjaan, ellei pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi yksimielisesti toisin päätä.

Pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssin ensimmäinen istunto kutsutaan 6 kappaleen mukaisesti koolle pöytäkirjan voimaantulon jälkeen pidettävän ensimmäisen sopimuspuolten konferenssin istunnon yhteydessä. Tämän jälkeen pöytäkirjan sopimuspuolet kokoontuvat pääsääntöisesti vuosittain ilmastosopimuksen sopimuspuolten konferenssin sääntömääräisten istuntojen yhteydessä. Kokoontuminen on 7 kappaleen mukaan mahdollista myös muulloin, jos sopimuspuolten konferenssina toimiva sopimuspuolten kokous katsoo tämän tarpeelliseksi taikka yksittäisen sopimuspuolen kirjallisesta pyynnöstä, jota vähintään kolmasosa sopimuspuolista tukee.

Artiklan 8 kappale sisältää määräykset tarkkailijoista. Määräysten mukaisesti Yhdistyneillä Kansakunnilla, sen erityisjärjestöillä, Kansainvälisellä atomienergiajärjestöllä sekä sellaisilla niiden jäseninä tai tarkkailijoina olevilla valtioilla, jotka eivät ole ilmastosopimuksen sopimuspuolia, on oikeus esiintyä tarkkailijoina pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin istunnossa, elleivät sopimuspuolet tätä vastusta. Määräys on samansisältöinen kuin ilmastosopimuksen 7 artiklan 6 kappale. Ilmastosopimuksen sopimuspuolten konferenssiin on osallistunut yli 250 tarkkailijaa, joista suurimman ryhmän, yli 200, muodostavat kansalaisjärjestöt. Hallitustenvälisiä järjestöjä on kokouksiin osallistunut YK:n sihteeristön ja erityisjärjestöjen lisäksi noin 15. Suomella on ollut tapana sisällyttää sopimuspuolten konferenssin valtuuskuntaansa asiantuntijoita, jotka edustavat muun muassa teollisuuden järjestöjä, erilaisia tutkimuslaitoksia ja kansalaisjärjestöjä.

14 artikla. Pöytäkirjan 14 artiklassa määrätään pöytäkirjan sihteeristöstä. Ilmastosopimuksen 8 artiklalla perustettu sihteeristö toimii myös pöytäkirjan sihteeristönä. Sihteeristön tehtävänä on avustaa pöytäkirjan sopimuspuolten konferenssia ja tarpeen mukaan sopimuspuolia pöytäkirjan täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi sihteeristö hoitaa sille pöytäkirjassa erikseen määrätyt tehtävät. Ilmastosopimuksen sihteeristö liittyy institutionaalisesti Yhdistyneisiin Kansakuntiin ja sitä hallinnoidaan YK:n sääntöjen ja määräysten mukaisesti. Sihteeristön palveluksessa on tällä hetkellä hieman yli 100 työntekijää. Sihteeristön päällikkönä toimii pääsihteeri, jolla on YK:n apulaispääsihteerin arvo. Sihteeristö on sijainnut vuodesta 1996 lukien Bonnissa, Saksassa.

15 artikla. Ilmastosopimuksen 9 artikla sisältää määräykset tieteellistä ja teknologista neuvontaa varten perustetusta toimielimestä, joka avustaa sopimuspuolten konferenssia ilmastonmuutoksen tieteellisessä arvioinnissa. Ilmastosopimuksen 10 artikla sisältää puolestaan määräykset sopimuksen täytäntöönpanoa valvovasta elimestä, joka arvioi sopimuspuolten toimittamia tietoja kasvihuonepäästöjen ja nielujen määristä sekä toimista ilmastosopimuksen panemiseksi täytäntöön. Pöytäkirjan 15 artiklan 1 kappaleen mukaan kyseiset toimielimet toimivat vastaavissa tehtävissä pöytäkirjan soveltamisalalla. Ilmastosopimuksen määräyksiä, jotka liittyvät näiden kahden avustavan toimielimen tehtäviin, sovelletaan tarpeellisin muutoksin pöytäkirjan vastaavia määräyksiä toimeenpantaessa. Toimielinten kokoukset pidetään ilmastosopimusta koskevien kokousten yhteydessä.

Artiklan 2 kappaleen mukaan niillä ilmastosopimuksen sopimuspuolilla, jotka eivät ole pöytäkirjan sopimuspuolia, on oikeus osallistua avustavien toimielinten kokouksiin tarkkailijoina. Kun avustavat toimielimet tekevät päätöksiä pöytäkirjan perusteella, päätöksentekoon voivat kuitenkin osallistua vain pöytäkirjan sopimuspuolet. Tämän vuoksi silloin, kun avustava toimielin suorittaa pöytäkirjan täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä, ne toimielimen puheenjohtajiston jäsenet, jotka eivät ole samalla pöytäkirjan sopimuspuolia, korvataan 3 kappaleen määräysten mukaan ylimääräisillä jäsenillä, jotka pöytäkirjan sopimuspuolet valitsevat keskuudestaan.

16 artikla. Artikla koskee monenvälistä neuvoa antavaa menettelyä. Pöytäkirjan 16 artiklan mukaan sopimuspuolten konferenssi harkitsee mahdollisimman pian ilmastosopimuksen 13 artiklassa tarkoitetun monenvälisen neuvoa-antavan menettelyn soveltamista pöytäkirjaan. Artiklan mukaan mahdollinen monenvälinen neuvoa-antava menettely ei vaikuta pöytäkirjan 18 artiklan mukaisesti käyttöön otettuihin menettelytapoihin ja järjestelmiin.

Ilmastosopimuksen 13 artiklan nojalla neuvoteltiin vuosina 1996-1998 monenvälistä neuvoa-antavaa menettelyä. Menettelyä ei kuitenkaan kyetty lopullisesti sopimaan perustettavan komitean kokoonpanoon ja jäsenten valintaperusteisiin liittyvien erimielisyyksien johdosta. Neuvoteltu teksti hyväksyttiin kuitenkin muilta osin Buenos Airesin neljännessä sopimuspuolten kokouksessa. Ilmastosopimuksen 14 artiklan ja näin ollen myös Kioton pöytäkirjan 16 artiklan mukaisesta menettelystä päättäminen lähiaikoina on epätodennäköistä. Lisäksi 18 artiklan nojalla perustettava valvontamenettely näyttäisi tekevän tällaisen menettelyn tarpeettomaksi.

17 artikla. Artikla sisältää määräykset päästökaupan periaatteista. Pöytäkirjan määräykset päästökaupasta antavat sopimuspuolten konferenssille valtuudet määrittää päästökaupan säännöt siten, että ne sopimuspuolet, joilla on pöytäkirjan B liitteen mukaisia päästövähennysvelvoitteita, voivat osallistua päästökauppaan täyttääkseen pöytäkirjan 3 artiklassa määrätyt päästöjen määrällisiä rajoitus- ja vähennyssitoumuksia koskevat velvoitteensa. Tässä tarkoituksessa sopimuspuolten konferenssi määrittää päästökaupan periaatteet, menetelmät, säännöt ja suuntaviivat, joita tarvitaan erityisesti päästökaupan todentamista, raportointia ja vastuullisuutta varten. Tällainen kauppa täydentää sellaista kansallista toimintaa, jonka tarkoituksena on noudattaa kyseiseen artiklaan perustuvia päästöjen määrällisiä rajoitus- ja vähennysvelvoitteita.

Pöytäkirjan 3 artiklan 11 kappaleessa on kuvattu päästökaupan perusteella tehtävien siirtojen toteuttamisen vaikutus sopimuspuolten sallittuun päästömäärään. Tämän mukaisesti päästökaupassa kaupattava osuus sopimuspuolen sallittujen päästöjen määrästä siirretään toisen sopimuspuolen sallittuun päästömäärään ja vähennetään vastaavasti myyvän sopimuspuolen sallitusta päästömäärästä.

Ilmastosopimuksen sopimuspuolten seitsemännen konferenssin hyväksymään päästökauppaa koskevaan toimeenpanosääntösuositukseen9 sisältyvät muun muassa samat osallistumisehdot kuin muitakin mekanismeja koskeviin päätöksiin. Osallistumisehtoja on selostettu edellä 6 artiklan perustelujen yhteydessä.

Kaikkia päästöyksiköitä (ERU, CER, AAU, RMU) voidaan siirtää ja hankkia päästökaupalla, jos sopimuspuoli täyttää mekanismien osallistumisehdot. Siirtoja rajoitetaan kuitenkin käytännössä velvoitekausivarannolla. Yllä mainitun päätössuosituksen mukaan jokaisen I liitteen sopimuspuolen on säilytettävä kansallisessa rekisterissään velvoitekausivaranto, joka ei saa olla alle 90 prosenttia sopimuspuolen sallitusta päästömäärästä tai 100 prosenttia sen viimeksi tarkistetun raportin mukaisesta päästömäärästä kerrottuna viidellä. Vaihtoehdoista tulee valita alempi. Velvoitekausivaranto koostuu sopimuspuolen hallussa olevista, kulloinkin kyseessä olevan sitoumuskauden eri tyyppisistä päästöyksiköistä (ERU, CER, AAU, RMU), joita ei ole mitätöity.

18 artikla. Artikla sisältää määräykset sopimusmääräysten noudattamisen valvonnasta. Pöytäkirjan 18 artiklan mukaan pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin tehtävänä on päättää niistä menettelyistä ja järjestelmistä, joilla arvioidaan pöytäkirjan määräysten noudattamista. Artiklan mukaan sopimuspuolten kokouksena toimiva sopimuspuolten konferenssi hyväksyy ensimmäisessä istunnossaan tarvittavat ja tehokkaat menettelyt ja järjestelmät pöytäkirjan määräysten rikkomistapausten toteamista ja käsittelyä varten. Näihin kuuluu ohjeellinen lista seuraamuksista, joissa otetaan huomioon rikkomusten syy, tyyppi, aste ja yleisyys. Artiklaan perustuvat sellaiset menettelyt ja järjestelmät, joihin liittyy sitovia seuraamuksia, hyväksytään pöytäkirjan muutoksina.

Ilmastosopimuksen seitsemäs sopimuspuolten konferenssi hyväksyi marraskuussa 2001 valvontajärjestelmää koskevan päätöksen ja suositteli Kioton pöytäkirjan ensimmäiselle sopimuspuolten kokoukselle sen hyväksymistä. Bonnissa heinäkuussa 2001 tehdyn kehyspäätöksen mukaan seuraamusten oikeudellista luonnetta koskeva kysymys lykättiin tulevan sopimuspuolten kokouksen ratkaistavaksi. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ensimmäisessä pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksessa ratkaistaan, hyväksytäänkö valvontajärjestelmästä sopimuspuolten kokouksen päätöksen lisäksi myös Kioton pöytäkirjan muutos.

Noudattamisen valvontaa koskeva päätös sisältää yksityiskohtaiset määräykset perustettavasta järjestelmästä. Järjestelmän tavoitteena on yhtäältä kannustaa määräysten noudattamiseen ja toisaalta määrätä mahdollisten rikkomusten korjaamisesta. Valvontaa varten perustetaan erillinen valvontakomitea, joka koostuu avustavasta jaostosta ja seuraamuksia määräävästä täytäntöönpanojaostosta. Kumpaakin jaostoon valitaan kahdeksi vuodeksi kymmenen jäsentä, joista viisi on YK:n alueellisista ryhmistä, yksi pienten saarten kehitysmaista, kaksi I liitteen sopimuspuolista ja kaksi muista kuin I liitteen sopimuspuolista. Jäsenet toimivat kuitenkin henkilökohtaisessa ominaisuudessaan.

Täytäntöönpanojaoston tehtävä on muun muassa päättää päästövähennysvelvoitetta, menettelyä ja raportointia sekä mekanismien osallistumisoikeutta koskevien määräysten täyttämisestä. Avustavan jaoston toimivaltaan puolestaan kuuluvat muut kuin täytäntöönpanojaoston tehtävät.

Asiat voivat tulla valvontakomiteassa vireille pöytäkirjan 8 artiklan mukaisten asiantuntijaraporttien, sopimuspuolen oman ilmoituksen tai toisen sopimuspuolen ilmoituksen kautta Valvontapäätös sisältää täytäntöönpanojaoston menettelyä koskevat yksityiskohtaiset määräykset aikarajoineen. Mekanismien osallistumisoikeudesta päättämistä ja niiden palauttamista varten on lisäksi luotu erillinen nopeutettu menettely.

Avustava jaosto voi ohjata ja neuvoa yksittäisiä sopimuspuolia pöytäkirjan määräysten täytäntöönpanossa. Se voi esimerkiksi pyrkiä suosittelemaan rahoitusta ja teknologian siirtoa koskevia avustavia toimia.

Täytäntöönpanojaosto voi määrätä useita erilaisia seuraamuksia pöytäkirjan määräysten noudattamatta jättämisestä. Ensinnäkin menettelykysymyksiä ja raportointia koskevissa rikkomustapauksissa jaosto voi vahvistaa rikkomuksen tapahtuneen ja määrätä sopimuspuolen tekemään toimintaohjelman, joka tähtää rikkomuksen aiheuttaman tilanteen ennallistamiseen. Toiseksi jaosto voi määrätä, että sopimuspuoli, joka ei täytä mekanismien osallistumisehtoja, ei voi käyttää mekanismeja, ennen kuin jaosto on todennut päätöksen mukaista menettelyä noudattaen sopimuspuolen täyttävän ehdot. Kolmanneksi jaosto voi määrätä pöytäkirjan 3 artiklan 1 kappaleen rikkomustapauksissa, että sopimuspuolen toisen sitoumuskauden päästökiintiöstä vähennetään sopimuspuolen ensimmäisellä sitoumuskaudella ylittämien tonnien 1.3 -kertainen määrä. Hyvityskertoimen tehtävänä on kannustaa päästövelvoitteen täyttämiseen ja ehkäistä rikkomuksia. Sopimuspuolen tulee myös laatia toimintaohjelma toimista, joilla se pyrkii ennallistamaan rikkomuksen aikaansaamaan tilanteen. Lisäksi sopimuspuoli ei saa rikkomustilan aikana luovuttaa päästöyksiköitä 17 artiklan nojalla. Sopimuspuoli voi tietyin edellytyksin valittaa täytäntöönpanojaoston päätöksestä sopimuspuolten kokoukselle. Valitusoikeus on kuitenkin rajattu koskemaan vain 3 artiklan 1 kappaleen mukaisia päätöksiä, joissa sopimuspuoli väittää, ettei sen asian käsittelyssä ole käytetty asianmukaista menettelyä. Sopimuspuolten kokous voi kumota jaoston päätöksen kolmen neljäsosan enemmistöllä.

Valvontajärjestelmällä on kiinteä yhteys mekanismien käyttöön, sillä valvontakomitean täytäntöönpanojaosto päättää viime kädessä osallistumisoikeudesta. Mekanismien ja valvontajärjestelmän suhde on myös nimenomaisesti mainittu mekanismeja koskevan seitsemännen sopimuspuolten kokouksen päätöksen viidennessä kappaleessa10. Kioton pöytäkirjan tultua voimaan valvontajärjestelmä tulee sovellettavaksi sopimuspuolten kokouksen päätöksen myötä mekanismien osallistumisoikeudesta päättämiseen.

19 artikla. Artikla koskee riitojen ratkaisemista. Ilmastosopimuksen 14 artiklaan sisältyviä riitojen ratkaisemista koskevia määräyksiä sovelletaan pöytäkirjan 19 artiklan mukaan tarpeellisin muutoksin pöytäkirjaan. Ilmastosopimuksen 14 artiklassa todetaan, että sopimuksen soveltamista tai tulkintaa koskevat riidat pyritään ensi sijassa ratkaisemaan neuvotteluilla. Jos sopimuspuolet eivät pääse ratkaisuun, riita alistetaan asianomaisten sopimuspuolten suostumuksella Kansainvälisen tuomioistuimen ratkaistavaksi tai ratkaistavaksi välimiesmenettelyllä. Sopimuspuoli voi antaa selityksen, jossa se tunnustaa vastavuoroisuuden perusteella Kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan tai pakollisen välimiesmenettelyn. Lisäksi artikla sisältää määräyksiä sovittelumenettelystä, jonka lopputulos on riidan osapuolille suositusluonteinen. Sopimus ei sisällä tarkempia määräyksiä välimiesmenettelyn muodosta ja menettelytavoista eikä yksityiskohtaisia määräyksiä sovittelumenettelystä. Sopimuspuolten konferenssin on tarkoitus päättää mainituista määräyksistä, ja ne on tarkoitus hyväksyä ilmastosopimuksen liitteiksi.

Suomi on tunnustanut Kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan ipso facto ja ilman erityistä sopimusta päteväksi jokaiseen saman velvoituksen hyväksyvään valtioon nähden vastavuoroisuuden ehdoin (ulkoasiainministeriön ilmoitus SopS 29/1958). Suostumus kattaa myös tässä artiklassa tarkoitetut riitaisuudet. Suomi ei ole antanut ilmastosopimuksen hyväksymisen yhteydessä suostumusta riitojen alistamisesta välimiesoikeuden ratkaistavaksi.

20 artikla. Artikla sisältää määräykset pöytäkirjan muutoksista. Pöytäkirjan 20 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella sopimuspuolella on oikeus esittää muutoksia pöytäkirjaan. Muutosehdotuksia käsitellään sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin sääntömääräisessä istunnossa. Ehdotus on ennen kokousta toimitettava kirjallisena ilmastosopimuksen sihteeristölle, joka tiedottaa ehdotuksesta muille sopimuspuolille ja lähettää ehdotuksen näille nähtäväksi vähintään kuusi kuukautta ennen kokousta. Sihteeristö tiedottaa ehdotetuista muutoksista myös ilmastosopimuksen sopimuspuolille, allekirjoittajille sekä tallettajalle.

Pöytäkirjaan tehtävistä muutoksista on 2 kappaleen mukaan pyrittävä sopimaan yksimielisesti. Jos siinä ei onnistuta, muutokset hyväksytään kolmen neljäsosan määräenemmistöllä kokoukseen osallistuneista ja äänestäneistä sopimuspuolista. Pöytäkirjan tallettaja toimittaa hyväksytyt muutokset sopimuspuolille hyväksymistä varten. Muutos tulee 4 kappaleen mukaan voimaan sen hyväksyneiden sopimuspuolten osalta, kun yhdeksänkymmentä päivää on kulunut siitä päivästä, jona tallettaja on vastaanottanut ilmoituksen muutoksen hyväksymisestä vähintään kolmelta neljäsosalta sopimuspuolista. Muiden sopimuspuolten osalta muutos tulee voimaan 5 kappaleen mukaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen jälkeen, jona asianomainen sopimuspuoli tallettaa muutosta koskevan hyväksymiskirjansa.

21 artikla. Artikla koskee pöytäkirjan liitteitä ja niiden muutoksia. Pöytäkirjan 21 artiklan 1 kappaleen mukaan liitteet ovat erottamaton osa pöytäkirjaa. Sopimuksen A liitteessä luetellaan kasvihuonekaasut, joihin pöytäkirjaa sovelletaan. Näitä ovat hiilidioksidi, metaani, typpidioksidi, fluorihiilivedyt, perfluorihiilivedyt ja rikkiheksafluoridi. Lisäksi A liitteessä nimetään kasvihuonekaasujen lähteet ryhmiteltyinä seuraavasti: energia, teollisuuden tuotanto, liuottimien ja muiden tuotteiden käyttö, maatalous ja jätteet. Liitteessä B on määritelty teollisuus- ja siirtymätalousmaiden päästöjen määrälliset rajoitus- tai vähennyssitoumukset ilmaistuina prosentteina perusvuodesta tai -kaudesta. Kaikille EU-maille liitteeseen kirjattu sitoumus on 92 eli - 8 prosenttia.

Jokaisella sopimuspuolella on 2 kappaleen mukaan oikeus esittää ehdotuksia pöytäkirjan liitteiksi tai muutoksia pöytäkirjan liitteisiin. Muutosehdotuksia käsitellään 3 artiklan mukaisesti sopimuspuolten kokouksena toimivan sopimuspuolten konferenssin sääntömääräisessä istunnossa. Ehdotukset on ennen kokousta toimitettava kirjallisina sihteeristölle, joka tiedottaa ehdotuksista muille sopimuspuolille ja lähettää ehdotuksen näille nähtäväksi vähintään kuusi kuukautta ennen kokousta.

Ehdotetusta liitteestä tai liitteisiin tehtävistä muutoksista on 4 kappaleen mukaan pyrittävä sopimaan yksimielisesti. Jos siinä ei onnistuta, muutokset hyväksytään kolmen neljäsosan määräenemmistöllä kokoukseen osallistuneista ja äänestäneistä sopimuspuolista. Pöytäkirjan tallettaja toimittaa hyväksytyn liitteen tai sen muutoksen sopimuspuolille ratifiointia tai hyväksymistä varten.

Pöytäkirjan liitteiden voimaantulosta määrätään artiklan 5 - 7 kappaleessa. Hyväksytty liite tai muun liitteen kuin A tai B liitteen muutos tulee voimaan 5 kappaleen mukaan sen ratifioineiden tai hyväksyneiden sopimuspuolten osalta, kun kuusi kuukautta on kulunut siitä päivästä, jona tallettaja on vastaanottanut ilmoituksen liitteen tai sen muutoksen ratifioinnista tai hyväksymisestä. Muutokset eivät sido sopimuspuolta, joka on ilmoittanut vastustamisesta kirjallisesti tallettajalle edellä sanotun kuuden kuukauden kuluessa (niin sanottu opting out -järjestelmä). Ilmoituksen tehnyt sopimuspuoli voi milloin tahansa korvata ilmoituksensa hyväksynnällä, jonka jälkeen liite tai liitteen muutos tulee voimaan asianomaisen sopimuspuolen osalta yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen päivän jälkeen, jolloin tallettaja on vastaanottanut ilmoituksen peruuttamisen. Jos on kyseessä liite tai liitteen muutos, jonka hyväksymiseen liittyy pöytäkirjan muutos, kyseinen liite tai sen muutos ei tule 6 kappaleen mukaan voimaan, ennen kuin pöytäkirjan muutos tulee voimaan. A tai B liitteen muutokseen sovelletaan pöytäkirjan 7 kappaleen mukaan pöytäkirjaan tehtäviä muutoksia koskevia määräyksiä. B liitteen muutosten osalta edellytetään kuitenkin lisäksi, että sopimuspuoli on kirjallisesti suostunut muutokseen.

22 artikla. Artikla sisältää määräykset äänioikeudesta. Jokaisella sopimuspuolella on kokouksessa yksi ääni. Lisäksi äänioikeus on alueellisilla taloudellisen yhdentymisen järjestöillä silloin, kun kysymys on niiden toimivaltaan kuuluvista asioista. Järjestöillä on yhtä monta ääntä kuin niillä on jäseninä valtioita, jotka ovat pöytäkirjan sopimuspuolia. Äänioikeus on kuitenkin vaihtoehtoinen jäsenvaltioiden äänioikeuden kanssa, mikä merkitsee sitä, että järjestöt eivät käytä äänioikeuttaan niiden jäsenvaltioiden käyttäessä omaansa ja päinvastoin. Käytännössä alueellisia taloudellisen yhdentymisen järjestöjä koskevat määräykset koskevat Euroopan yhteisöä.

23 artikla. Kioton pöytäkirjan tallettajan tehtäviä hoitaa Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteeri.

24 artikla. Artikla sisältää määräykset pöytäkirjan allekirjoittamisesta. Pöytäkirja oli 15 päivään maaliskuuta 1999 asti avoinna allekirjoittamista varten Yhdistyneiden Kansakuntien päämajassa New Yorkissa niille valtioille ja alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöille, jotka ovat ilmastosopimuksen sopimuspuolia. Kyseisen päivämäärän jälkeen pöytäkirja on avoinna liittymistä varten. Pöytäkirjan allekirjoitti määräpäivään mennessä 83 valtiota ja Euroopan yhteisö. Suomi allekirjoitti pöytäkirjan 29 päivänä huhtikuuta 1998. Pöytäkirjaan on liittynyt hallituksen esityksen antamiseen mennessä 17 valtiota.

25 artikla. Artikla sisältää pöytäkirjan voimaantuloa koskevat määräykset. Pöytäkirja tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, jona vähintään 55 ilmastosopimuksen sopimuspuolta, joihin kuuluu I liitteessä mainittuja sopimuspuolia siten, että niiden hiilidioksidipäästöjen yhteenlaskettu kokonaismäärä vuonna 1990 oli vähintään 55 prosenttia kaikkien I liitteessä mainittujen sopimuspuolten hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärästä, on tallettanut ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan. Liitteessä I mainittuihin sopimuspuoliin kuuluvat niin sanotut läntiset teollisuusmaat sekä Itä- ja Keski-Euroopan siirtymätalousmaat. Vuonna 1997 tehdyn liitteen muutoksen jälkeen (SopS 82/1998) I liitteessä mainittuja valtioita on 40 ja Euroopan yhteisö. Kaikki EU:n jäsenvaltiot kuuluvat mainittujen valtioiden joukkoon. Pöytäkirjan voimaantulo edellyttää siten useamman maaryhmittymän ratifiointia, sillä Yhdysvaltojen päästöjen osuus I liitteen teollisuusmaiden päästöistä vuonna 1990 oli noin 36 prosenttia, EY:n noin 24 prosenttia, muiden läntisten teollisuusmaiden noin 15 prosenttia, Venäjän noin 17 prosenttia ja muiden siirtymätalousmaiden 8 prosenttia.

Artiklan 2 kappaleen mukaan "I liitteessä mainittujen sopimuspuolten hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärä vuonna 1990" tarkoittaa määrää, jonka I liitteessä mainitut sopimuspuolet ovat antaneet tiedoksi joko tämän pöytäkirjan hyväksymispäivänä taikka ennen sitä ilmastosopimuksen 12 artiklan mukaisesti toimitetuissa ensimmäisissä kansallisissa tiedonannoissaan. Sopimuspuolet ovat velvollisia toimittamaan sopimuspuolten konferenssille säännöllisesti tietoja kunkin maan kasvihuonepäästöjen ja nielujen määristä sekä toimistaan ilmastosopimuksen panemiseksi täytäntöön.

Artiklan 3 kappaleen mukaan niiden valtioiden tai järjestöjen osalta, jotka ratifioivat, hyväksyvät tai liittyvät pöytäkirjaan edellä 1 kappaleessa mainittujen pöytäkirjan voimaantuloehtojen täyttymisen jälkeen, pöytäkirja tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjan tallettamisen jälkeen. Alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön tallettamaa ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjaa ei lasketa kyseisen järjestön jäsenvaltioiden tallettamien asiakirjojen lisäksi. Hallituksen esityksen antamishetkeen mennessä 49 valtiota on ratifioinut, hyväksynyt tai liittynyt pöytäkirjaan. Näistä valtioista ainoastaan Romania ja Tshekki ovat ilmastosopimuksen I liitteessä mainittuja teollisuusmaita.

26 artikla. Pöytäkirjaan ei voi tehdä varaumia.

27 artikla. Artikla sisältää määräykset pöytäkirjan irtisanomisesta. Sopimuspuoli voi irtisanoa pöytäkirjan aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua siitä, kun on kulunut kolme vuotta siitä päivästä, jona pöytäkirja on tullut kyseisen sopimuspuolen osalta voimaan. Tämän jälkeen irtisanominen on mahdollista milloin tahansa. Irtisanominen tapahtuu ilmoittamalla siitä kirjallisesti sopimuksen tallettajalle ja se tulee voimaan vuoden kuluttua ilmoituksen vastaanottamisesta taikka ilmoituksessa mainittuna myöhempänä päivänä. Jos sopimuspuoli irtisanoo ilmastosopimuksen, katsotaan irtisanomisen koskevan myös Kioton pöytäkirjaa.

28 artikla. Pöytäkirjan todistusvoimaiset tekstit ovat pöytäkirjan arabian-, englannin-, espanjan-, kiinan-, ranskan- ja venäjänkieliset tekstit.

2. Lakiehdotuksen perustelut

Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

1 §. Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakiehdotuksen 1 §:n mukaan lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §. Lain täytäntöönpanosta voidaan antaa tarkempia säännöksiä tasavallan presidentin asetuksella.

3 §. Lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella. Tarkoituksena on, että laki tulee voimaan samanaikaisesti kuin pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

3. Voimaantulo

Kioton pöytäkirja ei ole tullut vielä kansainvälisesti voimaan. Pöytäkirja tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, jona vähintään 55 ilmastosopimuksen sopimuspuolta, joihin kuuluu I liitteessä mainittuja sopimuspuolia siten, että niiden hiilidioksidipäästöjen yhteenlaskettu kokonaismäärä vuonna 1990 oli vähintään 55 prosenttia kaikkien ilmastosopimuksen I liitteessä mainittujen sopimuspuolten hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärästä, on tallettanut ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa. Jos Suomi tallettaa ratifioimiskirjansa kansainvälisen voimaantulon edellytysten täyttämisen jälkeen, pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä Suomen ratifioimiskirjan tallettamisen jälkeen. Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

Pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n mukaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tällaisia määräyksiä ovat esimerkiksi Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 10 kohdassa tarkoitetut ympäristönsuojelua koskevat määräykset. Esitykseen sisältyvän voimaansaattamislakiehdotuksen voimaantulemiselle Ahvenanmaan maakunnassa on siten saatava itsehallintolain 59 §:n 2 momentin mukaan Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyminen.

4. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan suostumuksen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (esimerkiksi PeVL 45/2000 vp). Tällaisina velvoitteina on käytännössä pidetty lähinnä sellaisia määräyksiä, joista valtiolle aiheutuu välittömiä menoja.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan määräys luetaan lainsäädännön alaan kuuluvaksi, jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla tai jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on jo voimassa lain säännöksiä taikka siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla säädetyn säännöksen kanssa (PeVL 11 ja 12/2000 vp).

Pöytäkirjan 1 artiklassa määritellään pöytäkirjan soveltamisen kannalta keskeiset käsitteet. Käsitteitä määrittävät sopimusmääräykset vaikuttavat välillisesti pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten tulkintaan ja soveltamiseen ja kuuluvat siten itsekin lainsäädännön alaan (esimerkiksi PeVL 6/2001 vp).

Pöytäkirjan 2 artikla sisältää määräykset siitä, millä toimenpiteillä jäsenvaltio voi täyttää määrällisiä päästörajoituksia ja päästöjen vähentämistä koskevat velvoitteensa kansallisten olosuhteidensa mukaisesti. Näiden velvoitteiden täyttäminen on muun ohella mahdollista vähentämällä tai poistamalla kasvihuonekaasujen päästöjä aiheuttavilla sektoreilla vero- ja tullivapautuksia, verokannustimia sekä ilmastosopimuksen tavoitteiden vastaisesti vaikuttavia markkinavääristymiä (2 artiklan 1 kappaleen a kohdan v alakohta). Sopimuksen tarkoittama toimenpide voi olla myös esimerkiksi jätehuollon metaanipäästöjen rajoittaminen tai vähentäminen jätteiden talteenotolla tai käytöllä sekä energiatuotannon, energiansiirron ja -jakelun metaanipäästöjen rajoittaminen tai vähentäminen (2 artiklan 1 kappaleen a kohdan viii alakohta).

Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Verovelvollisuuden säätäminen lailla sisältää vaatimuksen muun ohella myös verovapauksien lailla säätämisestä. Määräykset verovapauksien vähentämisestä tai rajoittamisesta kuuluvat näin ollen lainsäädännön alaan.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan asetuksia voidaan antaa perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jätehuoltosektorin toiminnan rajoittaminen voi merkitä yksityisille toiminnanharjoittajille asetettavia velvoitteita, joista perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan on säädettävä lailla. Jätehuoltosektorin päästöjen rajoittamista koskeva nykyinen sääntely on pääosin lakitasoista, ympäristönsuojelulaki (86/2000) ja jätelaki (1072/1993), joten myös pöytäkirjan velvoitteet kuuluvat tältä osin lainsäädännön alaan.

Artiklan 1 kappaleen a kohdan ii alakohdan mukaisena toimena mainittu kestävän metsätalouden, metsittämisen ja uudelleen metsittämisen edistäminen on myös jo nykyisin lainsäädäntöön perustuva toimenpide. Metsälain (1093/1996) tarkoituksena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä. Kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (1094/1996) mukaisesti toimenpiteisiin, joilla edistetään metsien kestävää hoitoa ja käyttöä metsälain mukaisesti, osoitetaan valtion talousarvioon vuosittain otettavista määrärahoista rahoitusta tukena ja lainana sen mukaisesti kuin mainitussa laissa säädetään. Pöytäkirjan määräykset kuuluvat siten lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 4 artiklan määräykset järjestävät pöytäkirjan suhdetta muihin samassa asiassa tehtäviin sopimuksiin ja vaikuttavat siten välillisesti myös pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten tulkintaan ja soveltamiseen (PeVL 6/2001 vp).

Pöytäkirjan 4 artiklan määräykset koskevat taakanjakoa. Pöytäkirjan B liitteen mukaisesti Suomea sitoisi kahdeksan prosentin vähennystavoite perusvuoden 1990 päästöistä. Artiklan mukaan kaksi tai useampi teollisuusmaa voi kuitenkin sopia keskenään uusista, kyseisiä maita koskevista päästökatoista edellyttäen, että pöytäkirjassa näiden maiden osalle määriteltyjen päästökattojen summa ei ylity. Tällainen taakanjakosopimus ei vaadi muiden sopimuspuolten hyväksymistä. Artiklan 5 ja 6 kappaleessa määritellään taakanjakosopimuksen sopimuspuolten vastuunjako.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt asianmukaisena, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellään suostumuksensa myös eduskunnan toimivallan alaan kuuluvia sopimusmääräyksiä koskevien selitysten ja julistusten antamiseen. Koska Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välinen sopimus vaikuttaa oleellisesti pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten tulkintaan ja soveltamiseen, Suomen sitoutumista taakanjakosopimuksen mukaiseen vähennysvelvoitteeseen voitaneen pitää myös perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettuna merkitykseltään huomattavana velvoitteena, jonka hyväksymiseen tarvitaan eduskunnan suostumus. Näin ollen pöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä tehtävään ilmoitukseen pyydetään eduskunnan suostumus.

Pöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleen mukaisesti sopimuspuolten on ilmoitettava sihteeristölle taakanjakosopimuksen ehdoista pöytäkirjan ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjojensa tallettamispäivänä. Neuvoston ratifiointipäätöksen 5 artiklan mukaan kukin jäsenvaltio ilmoittaa samanaikaisesti omasta puolestaan neuvoston päätöksestä pöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetussa menettelyssä.

Suomen kannalta taakanjakosopimuksen mukainen velvoite merkitsee pöytäkirjan ensimmäisen sitoutumiskauden määrällisen velvoitteen korvautumista toisella velvoitteella, josta Suomi on vastuussa Euroopan yhteisön osana. Tähän nähden Suomen sitoutumista taakanjakosopimuksen mukaiseen vähennysvelvoitteeseen voitaneen pitää perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettuna merkitykseltään huomattavana velvoitteena, jonka hyväksymiseen tarvitaan eduskunnan suostumus jo tämän hallituksen esityksen yhteydessä.

Artiklan 5 määräykset koskevat kansallista päästöjen ja nielujen arviointijärjestelmää. Artiklan mukaiset toimenpiteet saattavat edellyttää lainsäädäntötoimia erityisesti viranomaisten tehtävien ja toiminnanharjoittajien velvollisuuksien järjestämiseksi, joten artiklan määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan. Päästöjen ja nielujen kansallisen arviointijärjestelmän toimeenpano tulee vaatimaan myös nykyisten päästöarviointiin varattujen voimavarojen lisäämistä tai tehostamista, mikä tulee vaikuttamaan myös valtion talouteen. Valtiontaloudellisten vaikutusten vuoksi artiklan määräyksiin sitoutumiseen on siten saatava eduskunnan hyväksyntä.

Pöytäkirjan 6 artiklan määräykset koskevat yhteistoteutusta. Yhteistoteutuksen järjestäminen saattaa edellyttää lainsäädäntötoimia erityisesti viranomaisten tehtävien ja toiminnanharjoittajien velvollisuuksien järjestämiseksi, joten artiklan määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan. Pöytäkirjan määräykset järjestävät pöytäkirjan suhdetta muihin sopimuksiin ja vaikuttavat siten välillisesti myös pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten tulkintaan ja soveltamiseen.

Pöytäkirjan 7 artikla sisältää määräykset päästöjen ja nielujen aikaansaamien poistumien vuosittaisesta raportoinnista. Samoin kuin 5 artikla, myös 7 artiklan vuosittaista raportointia koskevien määräysten kansallisella toimeenpanolla tulee olemaan vaikutuksia valtion talouteen, joten sen hyväksymiseen vaaditaan eduskunnan suostumus.

Pöytäkirjan 8 artikla koskee puolestaan päästöselvityksen, kansallisen päästölaskentajärjestelmän, kansallisten rekistereiden ja maaraporttien tutkintaa. Artiklan 2 kappaleen mukaisesti tutkinnan suorittavat asiantuntijaryhmät, jotka valitaan ilmastosopimuksen sopimuspuolten ja tarvittaessa hallitustenvälisten järjestöjen nimeämistä henkilöistä sopimuspuolten kokouksen antamien tarkempien ohjeiden mukaisesti. Artiklan 4 kappaleen mukaisesti sopimuspuolten kokous myös hyväksyy suuntaviivat asiantuntijaryhmälle sopimuksen täytäntöönpanon tarkistusta varten. Hyväksyttyjen yksityiskohtaisempien määräysten mukaan päästöselvitysten tietojen tutkinta voidaan suorittaa joko vierailukäyntinä maassa tai asiakirjatutkintana. Tutkinnassa tarkistetaan muun ohella tietojen ja tulosten laskentaa, arviointimenetelmiä, dokumentointia ja arkistointia.

Tiedonsaantioikeuksista säädetään sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) että erityislainsäädännössä. Ympäristönsuojelulaissa säädetään lisäksi, että tuossa laissa tarkoitetut päästötiedot ovat julkisia. Tutkinnassa on ainakin tutkintaa suorittavan tiedonsaantioikeuksien ja arkistoinnin osalta kysymys lainsäädännön alaan kuuluvista sopimusvelvoitteista.

Pöytäkirjan 11 artikla velvoittaa Suomea osallistumaan kehitysmaiden ilmastotoimien rahoittamiseen. Artiklasta aiheutuvia valtiontaloudellisia vaikutuksia on arvioitu edellä esityksen kohdassa 4.1.4. Valtiontalouteen kohdistuvien vaikutusten vuoksi rahoitusvelvoitteeseen sitoutumiseen on perustuslain 94 §:n mukaan saatava eduskunnan hyväksyntä.

Pöytäkirjan 12 artiklan määräykset koskevat puhtaan kehityksen mekanismia ja 17 artiklan määräykset päästökauppaa. Puhtaan kehityksen mekanismin, samoin kuin päästökaupan käytännön toteuttaminen, saattavat edellyttää lainsäädäntötoimia viranomaisten tehtävien ja toiminnanharjoittajien velvollisuuksien järjestämiseksi, joten kummankin artiklan määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 18 artiklan mukaisesti sopimuspuolet voivat hyväksyä rikkomistapausten toteamista ja käsittelyä varten tarvittavat ja tehokkaat järjestelmät. Seuraamuksia koskeva lista on kuitenkin sopimusmääräyksen mukaan ohjeellinen. Artiklaan perustuvat menettelyt ja järjestelmät, joihin liittyy sitovia seuraamuksia, on hyväksyttävä pöytäkirjan muutoksina.

Sopimuspuolet ovat tehneet valvontajärjestelmää koskevan tarkemman päätöksen. Sen mukaan sopimuspuoleen voidaan kohdistaa toimintavelvoitteita, jotka merkitsevät erilaisten korjaavien toimien suunnittelua ja raportointia. Tällaiset tarkemmat määräykset ovat edelleenkin ohjeellisia ja yleisluontoisia, eikä pöytäkirjan 18 artikla siten sellaisenaan näyttäisi kuuluvan lainsäädännön alaan. Pöytäkirjan muutosten hyväksyminen on saatettava erikseen eduskunnan käsiteltäväksi, joten eduskunnan suostumuksen pyytäminen olisi ennenaikainen niiltä osin, kuin sopimuksen määräykset ovat kehittymässä sitoviksi.

Pöytäkirjan 19 artiklan mukaan ilmastosopimuksen 14 artiklan määräyksiä riitojen ratkaisemisesta sovelletaan tarpeellisin muutoksin pöytäkirjaan. Ilmastosopimuksen 14 artiklan mukaan sopimuspuoli voi sopimusta hyväksyessään antaa selityksen, jossa se tunnustaa vastavuoroisuuden perusteella Kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan tai pakollisen välimiesmenettelyn. Koska Suomi ei ole ilmastosopimusta hyväksyessään antanut kyseisenlaista ilmoitusta, artikla ei johda Suomen kannalta pakolliseen riitojen ratkaisumenettelyyn, joten määräys ei kuulu lainsäädännön alaan.

Pöytäkirja on niin sanottu sekasopimus eli jaetun toimivallan sopimus. Esityksessä ehdotetaan sen vuoksi, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan.

Tallettaessaan sopimuksen ratifiointia koskevan ratifiointikirjan yhdessä muiden jäsenmaiden kanssa Suomen tarkoituksena on muiden jäsenmaiden tavoin todeta, että yhteisön jäsenenä Suomi on siirtänyt tietyissä sopimuksen piiriin kuuluvissa asioissa toimivaltaansa yhteisölle. Toimivaltaa koskevan selitysluonnoksen mukaan yhteisö on toimivaltainen solmimaan kansainvälisiä sopimuksia ja panemaan täytäntöön niistä aiheutuvia velvoitteita, joiden tavoitteena on ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö sekä sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, jolla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin.

Pöytäkirjan määräykset koskevat laajalti oikeusaloja, joilla yhteisöllä on toimivaltaa perustamissopimuksen 3 artiklan mukaisesti. Yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan pöytäkirjan määräykset kuuluisivat kuitenkin vain siltä osin kuin kysymys on tullivapauksista päättämisestä.

Sopimuksen 8 artiklan kansallisten rekistereiden ja tietojen tarkistamista on arvioitava valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta. Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan tällä säännöksellä on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa, onko kansainvälinen velvoite ristiriidassa perustuslain täysvaltaisuussäännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II). Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (esimerkiksi PeVL 11, 12 ja 45/2000 vp sekä PeVL 6, 38 ja 51/2001 vp). Tulkintakäytännössään perustuslakivaliokunta on tältä osin kiinnittänyt huomiota myös siihen, missä määrin järjestelyyn liittyy riskejä perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaarantumisesta.

Pöytäkirjassa ei ole tarkempia määräyksiä tutkintaa suorittavien asiantuntijoiden toimivaltuuksista. Kun otetaan toisaalta huomioon, että pöytäkirjassa tarkoitetut päästöselvitysten tiedot ja muut tiedot on tarkoitettu laajasti julkaistaviksi ja että kysymyksessä ei ole yksittäisiin toiminnanharjoittajiin vaan viranomaisiin ja näiden toimintaan kohdistuvista tarkastuksista, sopimuksen määräykset tutkinnasta eivät ole ristiriidassa Suomen täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa. Eduskunta voi näin ollen päättää sopimuksen hyväksymistä äänten enemmistöllä.

Edellä olevan perusteella sekä perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi

Kiotossa 11 päivänä joulukuuta 1997 tehdyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan siltä osin kuin pöytäkirja kuuluu Suomen toimivaltaan

ja että Suomi antaa yhdessä Euroopan yhteisön ja sen muiden jäsenvaltioiden kanssa pöytäkirjan ratifioimisen yhteydessä ilmoituksen pöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta, jonka perusteella Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat olla ensimmäisellä sitoumuskaudella 2008-2012 keskimäärin korkeintaan samat kuin mitä ne olivat vuonna 1990.

Koska pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

1.

Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:


1 §

Kiotossa 11 päivänä joulukuuta 1997 tehdyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.


2 §

Tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta voidaan antaa tasavallan presidentin asetuksella.


3 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella.




Helsingissä 28 päivänä maaliskuuta 2002

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkoasiainministeri
Erkki Tuomioja

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.