Siirry esitykseen
HE 122/2000
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain 3 a ja 3 b §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan valtion talousarviosta annettua lakia muutettavaksi siten, että valtionvelan ottamisen ja vähentämisen yhteydessä esiintyvät pääomavoitot ja emissiovoitot sekä pääomatappiot ja emissiotappiot saadaan nettobudjetoida uusien valtionlainojen ja valtionvelan kuoletusten kanssa. Samalla lakiin otettaisiin säännös valtion velanhoidossa käytettävien johdannaisten nettobudjetoinnista.
Lakia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että valtion tilinpäätöksen osoittamaa kumulatiivista ylijäämää saadaan ottaa valtion talousarvion katteeksi siltä osin kuin kumulatiivinen ylijäämä on suurempi kuin 500 miljoonaa euroa.
Esitys liittyy vuoden 2000 toiseen lisätalousarvioesitykseen sekä vuoden 2001 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi vuoden 2000 toisen lisätalousarvioesityksen yhteydessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen tultua hyväksytyksi ja vahvistetuksi. Tarkoituksena on, että valtion tilinpäätöksen ylijäämän käyttämistä talousarvion katteena koskevia säännöksiä voitaisiin soveltaa ensimmäisen kerran vuoden 1999 tilinpäätöksen perusteella vuoden 2000 toisessa lisätalousarviossa. Nettobudjetointia koskevia säännöksiä sovellettaisiin kuitenkin vasta 1 päivästä tammikuuta 2001.
Perustuslain 84 §:n 1 momentin mukaan valtion talousarvioon sovelletaan yleensä bruttobudjetointia. Momentin mukaan lailla voidaan kuitenkin säätää, että talousarvioon voidaan ottaa joistakin toisiinsa välittömästi liittyvistä tuloista ja menoista niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. Nettobudjetoinnilla ei ole tarkoitus rajoittaa eduskunnan budjettivaltaa enempää kuin nettobudjetoinnin tarkoitus välttämättä edellyttää.
Nettobudjetoinnin mahdollistavista poikkeuksista säädetään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988), jäljempänä talousarviolaki, 3 a §:ssä. Valtion velanhoitoon liittyvissä erissä lainsäädäntö on mahdollistanut nettobudjetoinnin vuodesta 1988, ja nettobudjetointia on käytetty lainsäädännössä sallitussa laajuudessa vuoden 1988 talousarviosta.
Talousarviolain 3 a §:n 1 momenttia on viimeksi muutettu 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tulleella lailla. Talousarviolain 3 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan nettobudjetoinnin piirissä voivat olla uudet valtionlainat ja valtionvelan kuoletukset siten, että näistä tuloista ja menoista voidaan ottaa talousarvioon niiden erotusta vastaava tuloarvio tai määräraha. Momentin 2 kohdan mukaan valtionlainoista saatavat korkotulot, emissiovoitot ja pääomavoitot sekä valtionlainoista aiheutuvat korkomenot, emissioalennukset ja pääomatappiot voidaan nettobudjetoida.
Valtion vuoden 2000 talousarviossa momentille 36.01.90 (Markka- ja euromääräisen velan korko) valtion markka- ja euromääräisistä lainoista saatavat korkotulot ja niistä aiheutuvat korkomenot samoin kuin lainojen liikkeeseen laskussa syntyvät emissiovoitot ja -tappiot sekä kyseisten lainojen takaisinostossa ilmenevät pääomatappiot ja -voitot on budjetoitu nettomääräisinä. Muiden EMU-määräisten ja valuuttamääräisten valtion lainojen korkojen erät sekä emissio- ja pääomatappiot on budjetoitu vastaavalla tavalla nettomääräisinä momentille 36.02.90 (Muun EMU-määräisen velan korko) ja momentille 36.03.90 (Valuuttamääräisen velan korko). Valtionvelan kuoletusten momentille 36.06.94 (Nettokuoletukset) on budjetoitu valtionvelan kuoletusten ja uusista valtion lainoista saatavan määrän erotus nettomääräisenä.
Valtion velanhoidon toimintaympäristö on viime vuosina muuttunut merkittävällä tavalla. Finanssipolitiikan keskeiseksi pidemmän tähtäimen linjaukseksi on otettu valtiontalouden liikkumavaran kasvattaminen muun muassa vähentämällä valtion velkataakkaa. Velanhoidossa tämä linjaus vaikuttaa siten, että pääpaino on siirtynyt valtiontalouden alijäämän mahdollisimman edullisesta kattamisesta velasta aiheutuvan kustannustaakan järjestelmälliseen vähentämiseen ja velkakannan alentamiseen. Yhteisvaluutan käyttöönotto Euroopan talous- ja rahaliiton toteutumisen myötä on myös tehnyt valtion velanhoidosta korostetun sidonnaista euroalueen yhteisiin rahoitusmarkkinoihin sekä Euroopan talous- ja rahaliitossa käytettäviin valtiontalouden seurannan ja tilinpidon jaotteluihin. Euroopan talous- ja rahaliiton vaikutukset korostavat myös velkakannan kustannustehokasta hallintaa ja vähentämistä velanhoidon keskeisinä tavoitteina.
Velanhoidon erien nykyinen nettobudjetointi ei anna mahdollisuuksia antaa valtion talousarviossa riittävän selkeää kuvaa toimenpiteistä valtion velan vähentämiseksi, ja velanhoidon kustannustehokkuuden kannalta keskeisistä kysymyksistä. Velan emissio- ja pääomatappiot on nykyisten säännösten mukaan nettobudjetoitava osana valtionlainoihin liittyviä korkotuloja ja -menoja. Taloudelliselta luonteeltaan nämä velan ottamisen yhteydessä saadun tai velan kuoletuksen yhteydessä maksetun markkina-arvoisen hinnan ja nimellisarvon erotukset ovat pääomaerä, mikä merkitsee velasta tulevina vuosina aiheutuvien korkomenojen alentamista. Euroopan kansantalouden tilinpidossa pääomatappioita ei kirjata korkoihin vaan uudelleenarvostustileille. Pääomatappiot eivät siten myöskään vaikuta julkisen talouden tasapainoon. Euroopan kansantalouden tilinpidossa tarkastellaan velan nimellisarvon rinnalla keskeisesti myös valtionvelan markkina-arvoista määrää.
Velanhoidossa käytetään laajalti johdannaisia suojaamaan velasta maksettavan koron määrää korkovaihteluilta, uuden lainan liikkeeseen laskun hintaa tai lainan takaisinostohintaa. Suojaaviin johdannaisiin liittyvät tulot ja menot on nettobudjetoitu samalle momentille kuin niiden perustana olevan velkainstrumentin tulot ja menot. Johdannaisten käsittelystä nettobudjetoinnissa ei ole kuitenkaan selkeitä säännöksiä talousarviolaissa.
Perustuslain 84 §:n 2 momentin mukaan talousarvioon otettavien tuloarvioiden on katettava talousarvioon otettavat määrärahat. Saman momentin mukaan määrärahoja katettaessa voidaan ottaa huomioon valtion tilinpäätöksen mukainen ylijäämä tai alijäämä siten kuin lailla säädetään. Talousarviolain 3 b §:n mukaan talousarvion katteeksi voidaan valtion tilinpäätöksen valmistuttua ottaa määrä, joka vastaa enintään kolmannesta tilinpäätöksen osoittamasta varainhoitovuoden lopun kumulatiivisesta ylijäämästä. Muu osa kumulatiivisen ylijäämän määrästä on pidettävä valtion kassassa.
Talousarviolain 3 b §:ssä säädetyn rajoituksen tarkoituksena on varautua kuluvan varainhoitovuoden aikana ilmeneviin valtion kassan vaihteluihin ja mahdollisesti syntyviin kassa-alijäämiin. Valtion vuoden 1999 tilinpäätöksen mukainen kumulatiivinen ylijäämä on 12 004 105 691,35 markkaa. Nykyisillä kumulatiivisen ylijäämän määrillä ja valtion kassanhallinnan ennustettavuuden tasolla talousarviolain 3 b §:n 1 momentin säännöksestä seuraava valtion kassan koko on todettu tarpeettoman suureksi kassan vaihteluihin varautumiseksi.
Valtion vuoden 2001 talousarvioesityksessä ehdotetaan siirryttäväksi velanhoidon erien budjetoinnissa järjestelmään, jossa valtion talousarvion pääluokkaan 36 (Valtionvelan korot) budjetoidaan velasta aiheutuvat vuosittaiset juoksevat korkomenot ja pääluokkaan 37 (Valtionvelan vähentäminen) valtionvelan kuoletukset sekä tulevaa velasta aiheutuvaa kustannusrasitusta pienentävät pääoma- ja emissiotappiot. Pääluokka 37 koostuisi siten valtionvelan markkina-arvoista määrää vähentävistä toimenpiteistä muodostuvista eristä. Uusi budjetointitapa mahdollistaa keskeisten finanssipoliittisten ja velanhoidollisten tavoitteiden selkeämmän esittämisen valtion talousarviossa. Talousarviolain 3 a §:n mukaan nettobudjetointi on mahdollinen vain siten, että emissio- ja pääomavoitot ja -tappiot nettoutetaan osaksi valtionvelan korkoja. Vuoden 2001 talousarvioesityksen pääluokassa 37 kyseisten erien nettobudjetointi ei sen sijaan ole mahdollista.
Velanhoidon erien nettobudjetointia koskevaa talousarviolain 3 a §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtia ehdotetaan muutettaviksi siten, että emissio- ja pääomatappiot ja -voitot voitaisiin nettobudjetoida osana uusista valtionlainoista saatavia tuloja ja valtionlainojen kuoletuksia. Tällöin valtionvelan markkina-arvoisen määrän vähentämiseen liittyvät erät, jotka ovat välittömästi toisiinsa liittyviä tuloja ja menoja perustuslain 84 §:n 1 momentin mukaisesti, voitaisiin johdonmukaisella tavalla budjetoida nettomääräisinä valtion talousarvion samassa pääluokassa ja samalla momentilla. Samassa yhteydessä talousarviolain 3 a §:n 1 momentin käsitteistössä emissioalennukset korvattaisiin täsmällisemmällä "emissiotappiot" -käsitteellä. Ehdotettu muutos vastaa valtion vuoden 2001 talousarvioesityksessä ehdotettua käsitteistöä.
Talousarviolain 3 a §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtaan ehdotetaan otettaviksi säännökset valtion velanhoidossa käytettävien suojaavien johdannaisten nettobudjetoinnista. Velanhoidossa käytettävien suojaavien johdannaisten tulot ja menot saataisiin budjetoida talousarvioon nettomääräisesti sille momentille, jolle johdannaisella suojattavan toimenpiteen tulot ja menot budjetoidaan. Suojaavista johdannaisista kertyvät tulot ja niistä aiheutuvat menot liittyvät välittömästi toisiinsa ja suojattavasta toimenpiteestä aiheutuviin tuloihin ja menoihin perustuslain 84 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla.
Kuluvana varainhoitovuotena mahdollisesti syntyvän alijäämän kattamiseen varattavaa määrää valtion tilinpäätöksen osoittamasta kumulatiivisesta ylijäämästä ei ole perusteltua ilmaista murto-osana kumulatiivisen ylijäämän määrästä vaan rahamääränä. Rahamääräisenä säädetyssä rajoituksessa kassan vaihteluihin varattava määrä ei jäisi riippumaan viimeisimmän valtion tilinpäätöksen osoittamasta kumulatiivisen ylijäämän määrästä vaan voitaisiin mitoittaa valtion kassanhallinnan kannalta tarkoituksenmukaiselle tasolle. Menettely antaisi valtion taloudenhoidossa tarvittavaa joustavuutta esimerkiksi tilanteessa, jossa varainhoitovuoden aikana kertyy merkittäviä määriä kertaluonteisia, valtion omaisuuden myynnistä saatavia tuloja, joiden käyttöä ei ole vielä osoitettu talousarviossa tai lisätalousarviossa. Valtion lainanotossa saattaa myös olla valtiontaloudellisesti edullista nostaa varainhoitovuoden talousarvion katteeksi tulevia valtion lainoja jo edellisen varainhoitovuoden aikana. Nostettu laina kirjautuu tällöin kumulatiiviseen ylijäämään. Molemmissa tapauksissa kumulatiivinen ylijäämä saattaa muodostua varsin suureksi, jolloin olisi järkevää voida käyttää kumulatiivista ylijäämää varainhoitovuoden talousarvion katteena talousarviolain 3 b §:ssä säädettyä joustavammin.
Euroopan talous- ja rahaliittoa koskevien Euroopan yhteisön säännösten mukaisesti Suomen virallinen rahayksikkö on nykyisin euro. Vuoden 2001 talousarvio on viimeinen, joka laaditaan markkamääräisenä. Valtion talousarvion kattamiseen käytettävissä oleva kumulatiivisen ylijäämän osa on siten perusteltua ilmaista euroina.
Valtion kassanhallinnan nykyisellä ennustettavuuden tarkkuudella 500 miljoonaa euroa olisi riittävä määrä varainhoitovuoden aikana mahdollisesti syntyvään alijäämään varautumiseksi.
Talousarviolain 3 b §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtion tilinpäätöksen valmistuttua saataisiin talousarvion katteeksi ottaa määrä, jolla varainhoitovuoden lopun kumulatiivinen ylijäämä ylittää 500 miljoonaa euroa. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan selkeyden vuoksi kirjattavaksi, että käytettäessä kumulatiivista ylijäämää talousarvion kattamiseen talousarvion katteeksi käytettävissä olevaa kumulatiivisen ylijäämän määrää laskettaessa on otettava vähennyksenä huomioon se määrä, jolla kumulatiivista ylijäämää on jo otettu varainhoitovuoden talousarvion katteeksi.
Esityksen tarkoituksena on, että valtion velanhoidon toimenpiteiden kustannustehokkuuteen vaikuttavat seikat esitetään valtion talousarviossa mahdollisimman selkeästi. Esityksen tavoitteena on myös mahdollistaa menettelyt, joilla valtion kassan koko olisi käyttötarpeisiin nähden mahdollisimman optimaalinen, mikä antaa mahdollisuuksia tehostaa valtion varojen käyttöä ja varainhankintaa. Ehdotetut muutokset merkitsevät sitä, että aikaisemmin valtionvelan pääluokan 36 määrärahoihin nettomääräisesti budjetoidut erät esitettäisiin uudella tavalla ryhmiteltyinä talousarvion uusien pääluokkien 36 (Valtionvelan korot) ja 37 (Valtionvelan vähentäminen) määrärahoihin. Valtion vuoden 2001 talousarvioesityksessä ehdotettujen uusien pääluokkien 36 ja 37 yhteenlaskettu loppusumma vastaa nykyisen budjetointitavan mukaisen pääluokan 36 loppusummaa.
Kumulatiivisen ylijäämän käyttöä talousarvion kattamiseen koskevan muutoksen vaikutus nykytilaan verrattuna riippuu kumulatiivisen ylijäämän tasosta. Valtion tilinpäätöksen varainhoitovuodelta 1999 osoittama kumulatiivinen ylijäämä on 12 004 105 691,35 markkaa. Vuoden 2000 talousarvion katteeksi on varsinaisessa talousarviossa otettu 1 500 000 000 markkaa ja vuoden 2000 ensimmäisessä lisätalousarviossa lisäksi 2 500 000 000 markkaa. Vuoden 2000 talousarvion katteeksi on siten yhteensä otettu 4 000 000 000 markkaa kumulatiivista ylijäämää. Talousarviolain voimassa olevan 3 b §:n 1 momentin mukaan vuoden 2000 tilinpäätöksen valmistumiseen asti saadaan talousarvion katteeksi ottaa enintään kolmasosa vuoden 1999 tilinpäätöksen osoittamasta kumulatiivisen ylijäämän määrästä eli 4 001 368 563,78 markkaa. Vuoden 2000 toisessa lisätalousarviossa talousarvion katteeksi voitaisiin ottaa 4 001 368 563,78 markkaa (kumulatiivisen ylijäämän määrä) vähennettynä 2 500 000 000 markalla (kumulatiivisen ylijäämän käyttö vuoden 2000 talousarvion katteena vuoden 1999 tilinpäätöksen valmistumisen jälkeen) eli enintään 1 501 368 563,78 markkaa. Ehdotus merkitsee sitä, että talousarviossa ja lisätalousarvioissa talousarvion katteeksi saataisiin ottaa enintään määrä, jolla kumulatiivinen ylijäämä ylittää 500 000 000 euroa eli muuntokertoimen mukaan laskettuna 2 972 865 000 markkaa. Talousarviossa ja lisätalousarviossa jo osoitettu kumulatiivisen ylijäämän käyttö on ehdotetun muutoksen mukaan otettava vähennyksenä huomioon käytettäessä kumulatiivista ylijäämää talousarvion katteena. Siten vuoden 2000 toisessa lisätalousarvioesityksessä saataisiin talousarvion katteeksi ottaa kumulatiivista ylijäämää enintään 12 004 105 691,35 markkaa vähennettynä 2 972 865 000 markalla (kumulatiiviseen ylijäämään jätettävät 500 miljoonaa euroa) vähennettynä edelleen 4 000 000 000 markalla (kumulatiivisen ylijäämän käyttö vuoden 2000 talousarvion katteena varsinaisessa talousarviossa ja lisätalousarviossa) eli 5 031 240 691,35 markkaa. Esityksen mukaan kumulatiivista ylijäämää saataisiin käyttää vuoden 2000 toisessa lisätalousarviossa siten noin 3,5 miljardia markkaa enemmän talousarvion katteena kuin voimassa olevan lain mukaan.
Valtion velanhoidon erien budjetoinnin kehittämistä on valmisteltu valtiovarainministeriön ja valtiokonttorin yhteistyönä valtiovarainministeriön asettamassa työryhmässä, joka jätti muistionsa valtiovarainministeriölle 31 päivänä toukokuuta 2000 (valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 10/2000). Esitys on sittemmin valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä.
Ehdotuksessa täsmennetään ja osin muutetaan niiden tulojen ja menojen ryhmittelyä, joihin voidaan talousarviolain mukaan soveltaa nettobudjetointia. Nettoutettaviksi ehdotetut tulot ja menot ovat perustuslain 84 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi toisiinsa liittyviä. Perustuslain 84 §:n 2 momentin mukaan lailla voidaan säätää siitä, miten valtion tilinpäätöksen mukainen ylijäämä tai alijäämä voidaan ottaa huomioon talousarvion määrärahoja katettaessa. Lakiehdotus voidaan siten käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ehdotus liittyy valtion vuoden 2000 toiseen lisätalousarvioesitykseen ja vuoden 2001 talousarvioesitykseen ja ehdotetaan siten tulevaksi voimaan mahdollisimman pian. Valtion velanhoidon erät on tarkoitus budjetoida ehdotuksen mukaisella tavalla valtion vuoden 2001 talousarviossa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että nettobudjetointia koskevia talousarviolain 3 a §:n säännöksiä sovellettaisiin kuitenkin 1 päivästä tammikuuta 2001.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan valtion talousarviosta 13 päivänä toukokuuta 1988 annetun lain (423/1988) 3 a §:n 1 momentti ja 3 b §:n 1 momentti, sellaisina kuin ne ovat, 3 a §:n 1 momentti laissa 217/2000 ja 3 b §:n 1 momentti laissa 430/1998, seuraavasti:
3 a §Nettobudjetointi
Talousarvioon voidaan ottaa seuraavista tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat (nettobudjetointi):
1) uudet valtionlainat, valtionlainoista saatavat emissiovoitot ja pääomavoitot ja valtionlainojen pääomaa suojaavista johdannaisista kertyvät tulot sekä valtionvelan kuoletukset, valtionlainoihin liittyvät pääomatappiot ja emissiotappiot ja valtionlainojen pääomaa suojaavista johdannaisista aiheutuvat menot;
2) valtionlainoista saatavat korkotulot ja valtionlainojen koronmaksua suojaavista johdannaisista kertyvät tulot sekä valtionlainoista aiheutuvat korkomenot ja valtionlainojen koronmaksua suojaavista johdannaisista aiheutuvat menot;
3) viraston tai laitoksen toiminnasta kertyvät tulot ja siitä aiheutuvat menot;
4) osakkeiden myynnistä kertyvät tulot sekä myyntiin liittyvät myyntipalkkiot ja valtion ostajan puolesta vastattavaksi ottamat maksuvelvoitteet;
5) eläkelaitokselle lain nojalla maksettava maksuvalmiussuoritus ja suorituksen palautus valtiolle;
6) lakiin perustuva valtionapu kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tuleva määrä.
3 b §
Valtion tilinpäätöksen mukaisen ylijäämän tai alijäämän huomioon ottaminen talousarviossa
Talousarvion katteeksi voidaan valtion tilinpäätöksen valmistuttua ottaa enintään se määrä, jolla valtion tilinpäätöksen osoittama varainhoitovuoden lopun kumulatiivinen ylijäämä ylittää 500 miljoonaa euroa. Tämä määrä voidaan ottaa talousarvion katteeksi seuraavan tilinpäätöksen valmistumiseen asti. Talousarvion kattamiseen käytettävissä olevaa kumulatiivisen ylijäämän määrää laskettaessa on vähennyksenä otettava huomioon varainhoitovuoden talousarvion katteeksi talousarviossa tai lisätalousarviossa otettu kumulatiivisen ylijäämän määrä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 2000. Lain 3 a §:n säännöksiä nettobudjetoinnista sovelletaan kuitenkin vasta 1 päivästä tammikuuta 2001.
Helsingissä 22 päivänä syyskuuta 2000
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Ministeri
Suvi-Anne Siimes