Siirry esitykseen
HE 49/1998
Hallituksen esitys laeiksi Suomen Hallitusmuodon 31 §:n kumoamisesta ja kansalaisuuslain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi Suomen hallitusmuodon 31 §, jossa säädetään, että tasavallan presidentillä on valta antaa vieraan maan kansalaiselle Suomen kansalaisuus sekä vapauttaa Suomen kansalaisuudesta. Samalla ehdotetaan kansalaisuuslakia muutettavaksi niin, että Suomen kansalaisuuden saamista, säilyttämistä, toteamista ja menettämistä koskevat päätökset tekee ulkomaalaisvirasto. Lisäksi ehdotetaan, että ulkomaalaisviraston kansalaisuuslain nojalla tekemiin päätöksiin tulisi muutoksenhakuoikeus. Muutosta voisi hakea lääninoikeudelta, jonka päätökseen voisi hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Hallitusmuodon 31 §:n mukaan tasavallan presidentillä on valta antaa vieraan maan kansalaiselle Suomen kansalaisoikeus sekä vapauttaa Suomen kansalaisuudesta.
Nykyinen kansalaisuuslaki (401/1968) tuli voimaan heinäkuun 1 päivänä 1968. Lailla kumottiin vuodesta 1941 voimassa ollut laki Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä (325/1941).
Kansalaisuuslaki sisältää perussäännökset Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä sekä siitä, miten henkilö, joka on epätietoinen siitä, onko hän Suomen tai jonkin muun maan kansalainen, voi saada todetuksi, onko hän Suomen kansalainen.
Kansalaisuuslaissa ei sen sijaan ole säännöstä, jonka mukaan henkilö voitaisiin todeta jonkin muun maan kansalaiseksi. Tämän seikan toteaminen merkitsisi näet sitä, että Suomen viranomainen joutuisi tulkitsemaan vieraan valtion lakia ja tekemään ratkaisunsa sen pohjalta. Kansalaisuus määräytyy aina kunkin valtion sisäisen lainsäädännön mukaisesti. Usein esiintyy sitäpaitsi ristiriitatilanteita, joissa kahden tai jopa useamman valtion lait vaikuttavat kansalaisuuden määräytymiseen ja ovat keskenään ristiriidassa. Tilanne voi tällöin olla se, että useampi valtio pitää henkilöä kansalaisenaan. Toisaalta taas toisinaan joudutaan toteamaan, että mikään valtio ei pidä henkilöä kansalaisenaan.
Kansalaisuushakemusten ja kansalaisuudesta vapauttamiseksi tehtyjen hakemusten hyväksymisestä tai hylkäämisestä päättää tasavallan presidentti. Esittelylista valmistellaan ulkomaalaisvirastossa. Listaan liittyvä suhteellisen pitkä muistio ei ole julkinen. Muistiossa on selvitetty ne kansalaisuuden saamiseen tai sen epäämiseen vaikuttavat yksityiskohtaiset seikat joihin päätös perustuu. Sisäasiainministeri esittelee kansalaisuusasiat tasavallan presidentille, jonka jälkeen ulkomaalaisvirasto toimittaa päätökset hakijoille. Kansalaisuusasioissa annettaviin tasavallan presidentin päätöksiin ei ole muutoksenhakuoikeutta.
Suomi on liittynyt Suomen, Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä vuonna 1969 tehtyyn sopimukseen eräiden kansalaisuutta koskevien määräysten voimaansaattamisesta (SopS 11/1969), jäljempänä pohjoismainen kansalaisuussopimus. Tällä sopimuksella on helpotettu toisen sopimusvaltion kansalaisen mahdollisuutta saada toisen sopimusvaltion kansalaisuus.
Pohjoismaiden kansalaisuuslait ovat merkittäviltä osiltaan miltei samansisältöiset. Muun muassa kansalaisuuden saamisen edellytykset ovat hyvin paljon toistensa kaltaiset. Juuri tämä samankaltaisuus on mahdollistanut pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen.
Tarkoitus oli alunperin toteuttaa kansalaisuuslain kokonaisuudistus, jossa olisi otettu kanta muun muassa monikansalaisuuteen, johon nykyisessä kansalaisuuslaissa muiden pohjoismaiden lakien tavoin suhtaudutaan torjuvasti.
Suunnitellulle aikataululle kansalaisuuslain kokonaisuudistukseksi ilmaantui kuitenkin merkittävä käytännön sanelema este, kun loppuvuonna 1997 kävi selville, että muut pohjoismaat, erityisesti Ruotsi ja Norja ovat aloittaneet kansalaisuulakiensa uudistamistyön, jossa muun muassa kaksois- tai monikansalaisuuteen suhtautumiseen tullaan ottamaan kantaa. Myös eräitä muita kansalaisuuteen liittyviä kysymyksiä, joiden merkitys pohjoismaista kansalaisuussopimusta ajatellen on suuri, otetaan esiin tässä uudistustyössä.
Ilman tietoa muiden pohjoismaiden linjauksista, esimerkiksi kansalaisuuden saamisen edellytyksistä ja suhtautumisesta kaksoiskansalaisuuteen Suomen on vaikeata ryhtyä kansalaisuuslain uudistamiseen. Tämä johtuu erityisesti siitä, että saatettaisiin joutua luopumaan pohjoismaisesta kansalaisuussopimuksesta, jos Suomen kanta suhtautumisessa monikansalaisuuteen muotoutuisi toisenlaiseksi kuin mihin muut pohjoismaat päätyvät. Pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen muuttamisesta tehdyn sopimuksen (SopS 67/1977) 8 artiklan 2 kappaleen mukaan jokainen sopimusvaltio ilmoittaa kiireellisesti toisille sopimusvaltioille sellaisista kansalaisuuslainsäädäntönsä muutoksista, joilla on merkitystä sopimuksen kannalta. Sopimusvaltiot harkitsevat viipymättä yhdessä, aiheuttavatko sellaiset muutokset muutoksia sopimukseen. Irtisanoutuminen pohjoismaisesta kansalaisuussopimuksesta vaikeuttaisi huomattavasti pohjoismaista toiseen muuttavien henkilöiden kansalaisuuden saamista, joka sopimukseen perustuvan ilmoitusmenettelyn ansiosta toimii nopeasti ja joustavasti.
Edellä esitetyistä syistä Suomessa on tarpeen seurata tiiviisti muiden pohjoismaiden kansalaisuuslainsäädännön uudistamistyötä ja olla mukana vaikuttamassa siinä tehtäviin ratkaisuihin siten, että pohjoismainen kansalaisuussopimus voisi edelleenkin palvella pohjoismaasta toiseen muuttavia pohjoismaiden kansalaisia. Kansalaisuuslain kokonaisuudistus on tarkoituksenmukaista ja itse asiassa mahdollistakin toteuttaa vasta sen jälkeen kun yhteinen pohjoismainen kanta kaksois- ja monikansalaisuuteen ja eräisiin muihin periaatteellisiin kysymyksiin on muodostunut.
Esityksessä ehdotetaan, että hallitusmuodon 31 § kumotaan. Kansalaisuuslakia ehdotetaan samalla muutettavaksi siten, että viittaukset tasavallan presidenttiin poistetaan ja toimivalta kaikessa kansalaisuutta koskevassa päätöksenteossa annetaan ulkomaalaisvirastolle.
Ehdotettu muutos on tarpeen ja kiireellinen ennen muuta kansalaisuushakemusten lukumäärän kasvun vuoksi, joka on seurausta ulkomaalaisten lukumäärän lisääntymisestä Suomessa. Kansalaisuushakemusten ruuhkautuminen ulkomaalaisvirastossa on nykyisin viraston huomattavin ongelma ja käsittelyaikojen pitkittyminen aiheuttaa runsaasti haittaa hakijoille.
Ulkomaalaisvirastoon saapuneiden kansalaisuushakemusten määrät vuosina 1990 ― 1997 ovat:
| Vuosi | lukumäärä |
| 1990 | 602 |
| 1991 | 744 |
| 1992 | 614 |
| 1993 | 753 |
| 1994 | 1340 |
| 1995 | 1686 |
| 1996 | 2431 |
| 1997 | 3353 |
Ratkaisua odottavia kansalaisuushakemuksia ja -ilmoituksia oli ulkomaalaisvirastossa 28 päivänä helmikuuta 1998 vireillä noin 7 500.
Ulkomaalaisvirastossa on tehty työajankäytön seurantatutkimus, joka osoittaa, että kansalaisuusesittelylistan ja siihen liittyvän muistion laatimiseen sekä valmistelun vaatimiin muihin työvaiheisiin käytetty aika on merkittävä päätösmenettelyä hidastava tekijä. Käsittely- ja päätöksentekoajat kansalaisuusasioissa nopeutuisivat noin 30 prosenttia, jos esittelylistamenettelyä edellyttävästä päätöksentekotavasta luovuttaisiin.
Voimassa olevan kansalaisuusasetuksen (699/1985) 11 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisviraston on ilmoitettava väestörekisterikeskukselle, jos virasto toteaa, että henkilön kansalaisuus on muu kuin kunnan kotipaikkarekisteriin tai väestörekisteriin on merkitty. Tätä käytäntöä ehdotetaan edelleen jatkettavaksi sellaisissa tapauksissa, joissa toteaminen perustuu vieraan valtion, etenkin toisen pohjoismaan viranomaisen antamaan asiakirjaan. Uudessa 13 §:n 2 momentissa säädettäisiin, että ulkomaalaisvirasto voi joko omasta aloitteestaan tai asianomaisen pyynnöstä päätöksellään ratkaista, onko henkilö Suomen kansalainen tai onko hän ollut Suomen kansalainen. Tästä päätöksestä voisi valittaa lääninoikeuteen niin kuin jäljempänä ehdotetaan.
Samalla kun toimivalta niidenkin kansalaisuusasioiden osalta, jotka nyt kuuluvat tasavallan presidentille, siirtyisi ulkomaalaisvirastolle, tulisi kansalaisuutta koskevat päätökset saada muutoksenhaun piiriin.
Muutoksenhaku kansalaisuusasioissa perustuisi oikeusharkintaan. Kysymykseen tulisivat siis tapaukset, joissa Suomen kansalaisuutta hakeva ulkomaalainen saisi hakemukseensa kielteisen päätöksen. Käytännön kokemus osoittaa, että suuri osa näistä tapauksista on sellaisia, joissa hakija ei täytä kansalaisuuden saamiseksi laissa asetettuja edellytyksiä. Usein hakija esimerkiksi jättää hakemuksen huomattavasti ennen kansalaisuuden saamiseksi vaaditun määräajan täyttymistä. Hakijalta saattaa myös puuttua vaadittu toimeentulo tai kielitaito.
Yleisenä periaatteena hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmän kehittämisessä on ollut se, että yleiset hallintotuomioistuimet toimivat tehokkaasti ja että korkein hallinto-oikeus toimisi ensimmäisenä muutoksenhakuasteena nykyistä harvemmissa asioissa. Tätä periaatetta on noudatettu myös 1 päivänä tammikuuta 1998 voimaantulleessa laissa ulkomaalaislain muuttamisesta (1269/1997), jolla uudistettiin ulkomaalaislakiin sisältyvät muutoksenhakua turvapaikka-asioissa koskevat säännökset. Vastaavaa periaatetta tulisi noudattaa myös kansalaisuusasioissa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valitus ulkomaalaisviraston kansalaisuutta koskevasta päätöksestä tehdään lääninoikeuteen. Lääninoikeuden päätökseen saisi hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Muutoksenhaun ohjaaminen lääninoikeuteen toisi vuosittain arviolta 75 uutta valitusta lääninoikeuteen, jos arvioidaan, että kielteisiä päätöksiä tehdään noin 150 ja näistä melko suuressa osassa eli noin joka toisesta päätöksestä valitetaan. Tämä lisäisi työmäärää lääninoikeudessa, mutta koska lääninoikeuksiin saapuvien asioiden määrä on viime vuosina laskenut, muutos ei välittömästi aiheuttaisi tarvetta lisätä henkilökuntaa. Esityksellä ei siten olisi välittömiä taloudellisia vaikutuksia, mutta työmäärän lisäys voisi myöhemmin yhdessä mahdollisten muiden samaan suuntaan vaikuttavien muutosten kanssa merkitä lisähenkilöstön tarvetta.
Ulkomaalaisvirastossa ehdotus merkitsisi nykyistä nopeampaa päätöksentekoa kansalaisuusasioissa. Ulkomaalaisviraston tuottavuuden paranemisen seurauksena olisi kuitenkin ennen muuta viraston palvelukyvyn koheneminen ja asiakkaiden tyytyväisyyden lisääntyminen.
Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä virkatyönä. Valmistelun eri vaiheissa on kuultu oikeusministeriötä.
Kansalaisuuslakiin ehdotetut muutokset edellyttävät, että kansalaisuusasetusta muutetaan vastaavasti.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Päätöksenteon siirtämisellä ulkomaalaisvirastolle pyritään käsittelyaikojen nopeuttamiseen. Tästä syystä ehdotettua lakia kansalaisuuslain muuttamisesta sovellettaisiin myös ennen lain voimaantuloa vireille tulleisiin asioihin.
Laki Suomen Hallitusmuodon 31 §:n kumoamisesta ehdotetaan säädettäväksi valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa järjestyksessä kiireellisenä. Laki kansalaisuuslain muuttamisesta voitaneen tämän jälkeen säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asiasta on syytä hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.
Edellä olevan perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyllä tavalla, säädetään:
1 §Tällä lailla kumotaan Suomen Hallitusmuodon 31 §.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 28 päivänä kesäkuuta 1968 annetun kansalaisuuslain (401/1968) 12 ja 13 §, sellaisina kuin niistä on 12 § laissa 155/1995, sekä
lisätään lakiin uusi 13 a § seuraavasti:
12 §Tässä laissa tarkoitettu hakemus tai ilmoitus on tehtävä kirjallisesti ja osoitettava ulkomaalaisvirastolle. Ilmoitukseen perustuva kansalaisuus katsotaan saaduksi sinä päivänä, jolloin ilmoitus on kirjattu ulkomaalaisvirastossa.
13 §Päätöksen tässä laissa tarkoitettuun hakemukseen tai ilmoitukseen antaa ulkomaalaisvirasto.
Ulkomaalaisvirasto voi päätöksellään ratkaista, onko henkilö Suomen kansalainen tai onko hän ollut Suomen kansalainen.
13 a §Ulkomaalaisviraston tämän lain nojalla tekemästä päätöksestä saa valittaa lääninoi- keuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitus voidaan kuitenkin tehdä vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Päätökseen sisältyvästä ehdosta ei saa erikseen valittaa.
Lääninoikeuden 1 momentissa tarkoitetusta päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lupa voidaan myöntää, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu painava syy.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta .
Tätä lakia sovelletaan myös asioihin, jotka ovat tulleet vireille ennen lain voimaantuloa.
Helsingissä 8 päivänä toukokuuta 1998
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Sisäasiainministeri
Jan-Erik Enestam