Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 172/1995
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi työmarkkinatuesta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työmarkkinatuesta annettua lakia. Työmarkkinatukeen ei olisi oikeutta ammatillista koulutusta vailla olevalla, työmarkkinoille ensimmäistä kertaa tulevalla alle 20-vuotiaalla henkilöllä, ellei hän osallistu työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen. Samanaikaisesti työmarkkinatuen ulkopuolelle jääville ammatillista koulutusta vailla oleville 17-19 -vuotiaille henkilöille turvattaisiin joko koulutus- tai työharjoittelupaikka. Alle 20-vuotiaalle henkilölle työmarkkinatukea maksettaisiin työttömyysajalta vain, jos hänellä on ammatillinen koulutus.

Esityksessä ehdotetaan myös, että työmarkkinatukeen liittyviä lapsikorotuksia alennettaisiin.

Työmarkkinatuen saajalle, joka osallistuu työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai ammatinvalinnanohjaus- tai kuntoutustoimenpiteisiin maksettaisiin tuen lisäksi korvausta matka-, majoitus- ja ylläpitokustannuksista samoin perustein kuin työttömyysturvajärjestelmän piirissä oleville henkilöille.

Ensi kertaa työmarkkinoille tulevia, ammatillista koulutusta vailla olevia henkilöitä koskeva kolmen kuukauden odotusaika ennen työmarkkinatuen maksamista pidennettäisiin viiteen kuukauteen.

Työmarkkinatukijärjestelmään ehdotetaan omavastuuaikaa. Tukea ei maksettaisi viideltä ensimmäiseltä työttömyyspäivältä. Sen sijaan työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin osallistuvalla olisi oikeus tukeen ja muihin etuuksiin omavastuuaikanakin.

Muutosten perusteella työmarkkinatukimenot alenisivat vuonna 1996 noin 666 miljoonalla markalla. Vastaavasti työvoimapoliittisten toimenpiteiden ajalta maksettavista ylläpitokustannusten korvauksista aiheutuisi noin 55 miljoonan markan menolisäys. Ehdotus lisäisi koulutuspaikkojen järjestämisestä ja opintotuesta aiheutuvia menoja siten, että valtion menot lisääntyisivät arviolta 108 miljoonalla markalla. Ehdotetuista muutoksista aiheutuisi siten noin 500 miljoonan markan säästö valtion menoissa.

Esitys liittyy vuoden 1996 talousarvioesitykseen.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996.


YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

1.1. Työttömyysturvajärjestelmän muutokset ja niiden tavoitteet

Työttömyysturvajärjestelmää uudistettiin 30 päivänä joulukuuta 1993 annetuilla lailla työttömyysturvalain muuttamisesta (1541/93) ja lailla työmarkkinatuesta (1542/93). Sanotut lait ja muu uudistukseen liittyvä lainsäädäntö tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 1994.

Suomen työttömyysturvaa koskeva järjestelmä uudistettiin vastaamaan muualla Euroopassa olevia työttömyysturvajärjestelmiä. Työttömyysturvajärjestelmä kehitettiin ajallisesti rajoitetuksi, aiemman palkkatulon menetystä kompensoivaksi ansionmenetyskorvaukseksi. Työttömyysturvan perus- ja ansiopäivärahan saamisen edellytyksiä yhtenäistettiin siten, että peruspäivärahaa maksetaan samoin kuin ansiopäivärahaa ainoastaan 26 viikon työssäoloehdon täyttäneille henkilöille. Peruspäivärahan maksukausi rajattiin 500 päivän pituiseksi eli samaksi kuin ansiopäivärahassa. Koska peruspäiväraha on nimenomaan henkilökohtaisia palkkatuloja työttömyyden johdosta menettäneelle tarkoitettu etuus, tarveharkinta poistettiin työttömyysturvajärjestelmästä myös peruspäivärahan osalta.

Ensi kertaa työmarkkinoille tulevien ja työttömyyspäivärahaa enimmäisajan saaneiden henkilöiden toimeentulon turvaamiseksi otettiin käyttöön uusi etuus, työmarkkinatuki, jonka avulla on tarkoitus edistää ja parantaa tuen saajan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytyksiä. Työmarkkinatuen tarkoituksena on turvata niiden henkilöiden toimeentulo, jotka eivät ole vakiintuneesti työmarkkinoilla ja jotka siten uudistetun lainsäädännön perusteella eivät enää ole oikeutettuja työttömyysturvaetuuksiin. Koska kyseessä on vähimmäistoimeentulon turvaava etuus, työmarkkinatuesta tehtiin tarveharkintainen. Työmarkkinatuen keskeinen tarkoitus on edistää työttömän henkilön työllistymistä aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden avulla, joten työmarkkinatukea maksetaan ilman tarveharkintaa aikana, jolloin henkilö osallistuu työmarkkinakelpoisuutta parantaviin toimenpiteisiin. Työmarkkinatuen maksamiselle ei rajattu maksukautta, vaan työmarkkinatukea maksetaan ilman enimmäisaikaa.

1.2. Nuorten työllisyystilanne

Työttömien työnhakijoiden määrän kasvu 1990-luvun alkupuolella oli raju. Määrä nousi työministeriön työttömiä työnhakijoita koskevan tilaston mukaan kolmen vuoden kuluessa 100 000 työttömän tasolta yli 500 000:een. Vaikka työttömyys on kääntynyt laskuun, joukkotyöttömyys tulee olemaan leimaa antava piirre koko vuosikymmenelle. Vuonna 1996 työttömyysasteen arvioidaan olevan 14,5 prosenttia.

Alle 25-vuotiaiden työttömien määrä nousi vuosina 1990-1993 viisinkertaiseksi ja ylitti 100 000 henkilön rajan kesällä 1993. Vuonna 1994 nuorten työttömyys kääntyi laskuun. Kuluvan vuoden elokuussa alle 25-vuotiaita työttömiä oli 82 107 henkilöä eli lähes 10 000 vähemmän kuin vuotta aikaisemmin. Nuorista työttömistä alle 20-vuotiaita oli 26 094.

2. Nykytila

Työmarkkinatukilain 1 §:n mukaan työmarkkinatuki on työttömälle työnhaun ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden aikaisen toimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki, jonka avulla edistetään ja parannetaan tuen saajan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytyksiä.

Työmarkkinatukeen on oikeus Suomessa asuvalla työttömällä henkilöllä, joka ei täytä työttömyysturvalain 13 §:ssä tarkoitettua työssäoloehtoa ja on taloudellisen tuen tarpeessa. Tällä hetkellä yli puolet uusista työnhakijoista täyttää työssäoloehdon ja ovat oikeutettuja työttömyyspäivärahaan. Työmarkkinatukeen oikeutetuista on noin 40 prosenttia ensi kertaa työmarkkinoille tulevia. Lisäksi työmarkkinatukea maksetaan sellaiselle työttömälle työnhakijalle, jonka oikeus ansioon suhteutettuun työttömyyspäivärahaan tai peruspäivärahaan on päättynyt enimmäiskeston tultua täyteen. Tällaiselle henkilölle maksetaan työmarkkinatukea ilman tarveharkintaa 180 ensimmäisen päivän ajan.

Työmarkkinatukea sai vuonna 1994 keskimäärin 53 000 henkilöä ja sen piirissä arvioidaan olevan vuonna 1995 keskimäärin noin 120 000 henkilöä. Nuoria työmarkkinatukeen oikeutettuja oli kuluvan vuoden huhtikuun lopussa noin 26 500 henkilöä. Näistä oli alle 20-vuotiaita henkilöitä yhteensä 10 700, joista ilman ammatillista koulutusta oli noin 7 500 henkilöä.

Työmarkkinatuki maksetaan korotettuna lapsikorotuksella sekä työttömyysajalta että työvoimapoliittisten toimenpiteiden ajalta. Lapsikorotuksen suuruus on nykyään yhdestä lapsesta 24 markkaa, kahdesta yhteensä 35 markkaa ja kolmesta tai useammasta yhteensä 45 markkaa päivässä. Lapsikorotuksia maksetaan noin neljännekselle työmarkkinatuen saajista. Lapsikorotukset jakaantuvat varsin tasaisesti ensi kertaa työmarkkinoille tulevien ja työttömyyspäivärahaa enimmäisajan saaneiden välillä.

Työmarkkinatuen käyttöönoton keskeisenä tarkoituksena on ollut parantaa työmarkkinatuen avulla työttömän työnhakijan työllistymisedellytyksiä aktiivisin työvoimapoliittisin toimenpitein. Tuen avulla pyritään edistämään ja parantamaan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytyksiä. Työmarkkinatuella työharjoittelussa on kuluvan vuoden tammi-elokuussa ollut keskimäärin noin 5 000 henkilöä, joista noin 92 prosenttia on ollut nuoria. Pitkään työttömänä olleita ei ole osallistunut työharjoitteluun käytännössä lainkaan. Työvoimapoliittisessa aikuiskoulutuksessa on työmarkkinatuella vastaavasti ollut keskimäärin vajaat 5 000 henkilöä. Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen aloitti tammi-elokuussa 1995 ainoastaan 1 455 yli 104 viikkoa työttömänä ollutta, kun koulutuksen aloittaneita kaikkiaan oli yli 44 000. Työmarkkinatukeen oikeutetuista alle 10 prosenttia on osallistunut työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Työmarkkinatuki on painottunut pelkästään toimeentuloturvaksi sen sijasta, että tuen perustarkoituksena on työvoimapoliittisten toimenpiteiden aikaisen toimeentulon turvaaminen.

Ammattitaidottomien nuorten mahdollisuudet vakiinnuttaa asemansa työmarkkinoilla ovat yleensä ja erityisesti vallitsevassa työllisyystilanteessa huonot. Lisäksi ammattikouluttamaton työntekijä on tulevaisuudessa työhön päästyäänkin vaarassa laskusuhdanteessa joutua ensimmäisenä työmarkkinoiden ulkopuolelle. Työmarkkinatuen saajista ammatillista koulutusta vailla olevia on huomattava osa. Alle 20-vuotiaista työmarkkinatuen saajista noin 90 prosenttia on ilman ammatillista koulutusta. Vuonna 1994 ammatillisen koulutuksen keskeytti koko maassa 19 005 opiskelijaa, joka on koko oppilasmäärästä 9,4 prosenttia. Keskeyttäneiksi tilastoidaan myös kesken opiskelun alaa vaihtaneet, joten todellinen keskeyttämisprosentti on edellä mainittua hiukan alempi. Oppilaitoksissa, joissa pohjakoulutusvaatimuksena on peruskoulun suorittaminen, keskeyttäneitä oli 11 802. Näistä suurin osa oli alle 20-vuotiaita. Koulutuksen keskeyttämisten takana on ilmeisesti ainakin osittain työmarkkinatuen ja opintojen aikaisten tukimuotojen epäsuhta. Työmarkkinatukea maksetaan 2 537 markkaa ja vanhempiensa taloudessa asuvalle 1 522 markkaa kuukaudessa. Opintotukilain mukaista opintorahaa nuorelle maksetaan 500-1 540 markkaa ja vanhempiensa taloudessa asuvalle 130-630 markkaa kuukaudessa.

Työmarkkinatuen käyttöönoton eräänä keskeisenä tavoitteena on ollut ammatillista koulutusta vailla olevien nuorten koulutukseen hakeutumisen tehostaminen. Työttömyysturvajärjestelmässä 17-19 -vuotias henkilö on velvollinen osallistumaan ammatilliseen koulutukseen, jonka ajalta hän saa koulutuksessa oleville kuuluvat kohtuulliset sosiaaliset edut. Näitä ovat mm. opintotukilain mukaiset etuudet. Työmarkkinatukijärjestelmässä vastaava velvollisuus osallistua normaaliin ammatilliseen koulutukseen koskee alle 25-vuotiaita henkilöitä. Koulutuksesta kieltäytymisestä tai eroamisesta seuraa kuuden viikon korvaukseton määräaika.Tuen saattaa menettää pitemmäksikin ajaksi, jos henkilö toistuvasti kieltäytyy tai eroaa koulutuksesta. Näissä tapauksissa tukeen on oikeus vasta, kun henkilö on ollut kahdeksan viikkoa työssä tai työmarkkinatukilain 10 §:ssä tarkoitetussa koulutuksessa. Kieltäytymisten seurauksena annettavat karenssit ja kahdeksan viikon työssäoloehto eivät ole osoittautuneet tehokkaiksi keinoiksi ohjata nuoria hakeutumaan ammatilliseen peruskoulutukseen. Ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaamisen tulisi tapahtua ensisijaisesti muilla tavoilla kuin työttömyysturva- ja työmarkkinatukilain perusteella annettavilla karensseilla.

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotettujen muutosten tavoitteena on tehostaa ja parantaa työmarkkinatukijärjestelmän toimivuutta niin, että järjestelmä nykyistä paremmin edistäisi tuen saajien työllistymistä työmarkkinoilla. Esityksessä ehdotettujen työmarkkinatukilakiin tehtävien muutosten tarkoituksena on kohdentaa työmarkkinatukea työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin osallistuviin henkilöihin sekä kannustaa heitä valitsemaan työ tai koulutus passiivisen toimeentulotuen sijaan. Tarkoituksena on erityisesti poistaa nuorisotyöttömyyttä, joka johtuu ammattitaidon ja koulutuksen puutteesta.

3.1. Ammatillista koulutusta vailla olevat alle 20-vuotiaat

Työmarkkinatukilakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että työmarkkinoille ensi kertaa tulevalla ammatillista koulutusta vailla olevalla alle 20-vuotiaalla ei ole oikeutta työmarkkinatukeen työttömyysajalta, ellei hän osallistu työmarkkinatukilaissa tarkoitettuun toimenpiteeseen. Ehdotettu muutos koskisi keskimäärin 9 000 henkilöä.

Työmarkkinatuen ulkopuolelle jääville pyritään turvaamaan joko koulutus- tai työharjoittelupaikka.

Aloituspaikkoja ammatillisessa peruskoulutuksessa on 70 000. Tämän lisäksi yliopistoissa on perustutkintoon tähtäävien koulutuspaikkojen vuotuinen tavoite noin 20 000. Vuotuisen opiskelijamäärän arvioidaan olevan vuonna 1996 tutkintoon johtavassa koulutuksessa 330 000. Näistä aikuisia ammatillisessa koulutuksessa on 32 000. Yliopistoissa yhteiskunnan tukemassa aikuiskoulutuksessa on 35 000. Lisäksi oppisopimuskoulutuksen peruskoulutuspaikkoja on 12 500 vuosiopiskelijalle.

Koulutuksen määrää on 1990-luvulla julkisen talouden säästöistä huolimatta lisätty 22 prosentilla vuosina 1990-1994 eli lähes 80 000 peruskoulun opiskelijalla.

Valtion vuoden 1996 talousarvioesityksessä on ehdotettu koulutuksen tarjontaa lisättäväksi 5 000:lla uudella ammatillisen peruskoulutuksen koulutuspaikalla. Koulutuspaikat suunnataan alle 20-vuotiaille ammatillista koulutusta vailla oleville. Näihin koulutuspaikkoihin sekä niihin tarvittaviin opintotukimenoihin on vuoden 1996 talousarvioesityksessä varattu 108 miljoonan markan määräraha. Koulutustarjontaa lisätään vuosina 1997 ja 1998 uudella 5 000 ammatillisen peruskoulutuksen paikalla.

Tulopoliittista sopimusta koskevan neuvottelutuloksen yhteydessä päätettiin ammatillisen koulutuksen tarjontaa kasvattaa talousarvioesityksessä mainittua enemmän. Tämän perusteella koulutustarjontaa on tarkoitus lisätä toteuttamalla vuosittain 4 000 uuden opiskelijan sisäänotto kunakin syksynä vuodesta 1996 lähtien. Koulutustarjonnan lisäämisen vaikutus olisi vuonna 1996 2 000 vuosittaista opiskelupaikkaa. Valtion osalta tarjonnan lisäämisen kustannukset ovat vuonna 1996 43 milj. mk. Tarjontaa lisätään edelleen vuosina 1997 ja 1998 toteuttamalla kumpanakin syksynä uusi 4 000 opiskelijan sisäänotto. Näitä toimia koskevat hallituksen esitykset saatetaan eduskunnan käsiteltäviksi seuraavan lisätalousarvion yhteydessä.

Uudet koulutuspaikat perustetaan siten, että ne ovat kokonaisuudessaan käytettävissä lukuvuoden 1996-1997 alkuun mennessä.

Ammatillisen peruskoulutuksen tarjonnan lisääntymiseen vaikuttaa myös se, että oppisopimuksena toteutettavasta nuorten ja aikuisten peruskoulutuksesta esitetään pysyvästi poistettavaksi määrälliset rajoitukset, kiintiöt. Kiintiöiden poistamisen ennakoidaan lisäävän etenkin oppisopimuksena toteutettavan aikuisten peruskoulutuksen määrää 1 500 vuosittaisella oppisopimuksella.

Erityisesti alle 20-vuotiaiden mahdollisuuksia hankkia itselleen ammatillisesti suuntautunut koulutus on tarkoitus tehostaa siten, että mainituille nuorille annetaan etusija toisen asteen ammatilliseen koulutukseen hakeuduttaessa muuttamalla yhteishaun valintaperusteita.

Työmarkkinatuella järjestetään lisäksi vuonna 1996 työharjoittelupaikka noin 4 000 alle 20-vuotiaalle henkilölle, jonka ajalta nuorelle maksettaisiin täysi työmarkkinatuki.

Nuorten työttömyyttä pyritään lisäksi alentamaan muun muassa Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 ohjelman kautta, oppisopimuskoulutuksesta annettua lakia muuttamalla sekä työllisyysasetuksessa (130/93) tarkoitetuilla työllistämistuilla.

Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 ohjelman avulla on tarkoitus järjestää oppisopimuksen peruskoulutus 3 250:lle alle 20-vuotiaalle ammatillista koulutusta vailla olevalle nuorelle vuosina 1995-1999. Nämä luvut sisältyvät jäljempänä mainitussa talousarvioesityksessä esiintyviin lukuihin. Tämän lisäksi Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 ohjelman kautta 10 600 alle 25-vuotiasta nuorta osallistuisi vuosina 1995-1999 innovatiivisiin työpajoihin. Noin puolet työpajatoimintaan osallistuvista olisi alle 20-vuotiaita ja näistä pääosa olisi ammatillista koulutusta vailla olevia nuoria.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle oppisopimuskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta ehdotetaan lisäksi, että ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävän oppisopimuskoulutuksen määrällinen säätely poistetaan. Muutos ehdotetaan tehtäväksi pysyvänä. Nuorten ammatillisen peruskoulutuksen säätely on poistettu väliaikaisesti lailla oppisopimuskoulutuksesta annetun lain 16 §:n soveltamisesta vuosina 1995 ja 1996. Varsinkin nuorten vaikean työttömyyden parantamiseksi pyritään oppisopimuskoulutuksen määrälliseen kasvuun. Tämä toteutuisi ennen kaikkea lisäämällä nuorten ammatillista peruskoulutusta ja nuorten ammatillista lisäkoulutusta. Vuoden 1996 talousarvioesityksessä on varattu määrärahoja nuorten peruskoulutukseen 125,7 miljoonaa markkaa, joka vastaa 5 000 vuotuista oppisopimusta, joista 1 000 rahoitetaan edellä mainitun Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 ohjelman kautta ja on tarkoitettu alle 20-vuotiaille ammatillista koulutusta vailla oleville.

Työllisyysasetuksessa (130/93) tarkoitetuilla työllistämistuilla oli lisäksi vuonna 1995 tammi-elokuussa työllistettynä keskimäärin lähes 64 800 henkilöä. Näistä pitkäaikaistyöttömien osuus oli 55 prosenttia ja nuorten osuus oli 24 prosenttia. Työllistetyistä nuorista alle 20-vuotiaita oli keskimäärin 2 600.

3.2. Ylläpitokorvaukset

Työmarkkinatukilain mukaan työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteisiin osallistuvan toimeentulo turvataan toimenpiteiden ajalta pelkästään työmarkkinatuella. Näitä toimenpiteitä järjestetään usein tuen saajan työssäkäyntialueen ulkopuolella. Tällöin tuen saajalle aiheutuu matka-, majoitus- ja muita lisäkustannuksia, jotka ovat vaikeuttaneet toimenpiteiden järjestämistä.

Työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistuvan henkilön toimeentuloturvan parantamiseksi sekä työmarkkinatukijärjestelmän aktiivisuuden korostamiseksi ehdotetaan työmarkkinatukilakia muutettavaksi siten, että työmarkkinatuen saajalle, joka osallistuu työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai ammatinvalinnanohjaus- tai kuntoutustoimenpiteisiin maksettaisiin täysimääräisen työmarkkinatuen lisäksi korvausta matka-, majoitus- ja ylläpitokustannuksista samoin perustein kuin työttömyysturvajärjestelmän piirissä oleville henkilöille. Työharjoittelu työmarkkinatuella tapahtuu yleensä työssäkäyntialueella, joten vastaavaa tarvetta ylläpitokustannusten korvaamiseen työharjoittelun ajalta ei ole.

3.3. Odotusajan pidentäminen

Henkilöllä, joka tulee ensimmäistä kertaa työmarkkinoille, on oikeus työmarkkinatukeen vasta odotusajan jälkeen. Oikeus työmarkkinatukeen alkaa, kun henkilö on ollut yhteensä kolme kuukautta työssä, yrittäjänä, työmarkkinatukilain 2 luvussa tarkoitetun toimenpiteen piirissä tai työttömänä työnhakijana. Odotusaikaa ei sovelleta henkilöön, joka on valmistunut ammattiin oppilaitoksesta tai on saanut työttömyyspäivärahaa 500 päivän enimmäisajan. Työmarkkinatukilain 21 §:n mukaan työmarkkinatuki maksetaan odotusajasta huolimatta siltä ajalta, kun henkilö osallistuu työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai kuntoutukseen.

Ehdotuksen keskeisenä tavoitteena on edistää ammatilliseen koulutukseen hakeutumista työttömyyden sijaan. Edellä ehdotetun mukaan alle 20-vuotiaalle henkilölle ei työttömyysajalta maksettaisi työmarkkinatukea, jollei hän ole valmistunut ammattiin oppilaitoksesta. Tämän johdosta odotusaikasäännös koskisi käytännössä niitä, jotka tulevat työmarkkinoille ensi kertaa täytettyään 20 vuotta ja ovat vailla ammatillista koulutusta. Odotusajan pidentäminen nykyisestä kolmesta kuukaudesta selkeyttäisi lisäksi eroa työmarkkinoille hakeutuvien ammatillista koulutusta hankkineiden ja toisaalta vailla koulutusta ja työhistoriaa olevien välillä. Edellä mainitun johdosta ehdotetaan odotusaikaa pidennettäväksi kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen.

3.4. Omavastuuaika

Työttömyysturvajärjestelmässä henkilöllä on oikeus työttömyyspäivärahaan viiden päivän omavastuuajan jälkeen. Työmarkkinatukijärjestelmään ehdotetaan yhdenmukaista omavastuuaikaa työttömyysturvajärjestelmän kanssa, koska ei ole perusteltua asettaa työhistoriaa vailla olevaa parempaan asemaan kuin työmarkkinoilla vakiintuneesti ollutta.

3.5. Lapsikorotukset

Valtion vuoden 1996 talousarvioesityksen mukaan edellä mainittujen toimenpiteiden lisäksi työmarkkinatuen saamisen ehtoja ja tuen tasoa muutetaan siten, että muutosten valtion menoja vähentävä nettovaikutus on 500 miljoonaa markkaa. Työmarkkinatukeen liittyvät lapsikorotukset ehdotetaan edelleen säilytettäväksi, mutta niiden taso alennettaisiin 40 prosenttiin nykyisestä. Lapsikorotukset olisivat tällöin yhdestä lapsesta 9,60 markkaa, kahdesta yhteensä 14 markkaa ja kolmesta tai useammasta yhteensä 18 markkaa päivässä.

4. Esityksen taloudelliset vaikutukset

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Työmarkkinatuki rahoitetaan valtion talousarviossa työministeriön hallinnonalan pääluokkaan osoitettavasta määrärahasta.

Jäljempänä esitettävät ehdotukset työmarkkinatukijärjestelmään tehtävistä muutoksista ja niiden kustannusvaikutuksista perustuvat seuraaviin olettamiin. Työttömyysasteen arvioidaan olevan vuonna 1996 14,5 prosenttia. Työmarkkinatuella on tällöin keskimäärin 123 000 henkilöä. Työmarkkinatuen keskimääräinen taso on 114 markkaa päivässä viideltä päivässä viikossa. Kuukaudessa tuen saajia on keskimäärin 14 000, joista alle 20-vuotiaita on 2 100. Lapsikorotuksia maksetaan keskimäärin 33 000 työmarkkinatuen saajalle. Työmarkkinatukea maksettaisiin vuonna 1996 keskimäärin 135 päivää saajaa kohti, joten työmarkkinatuen kokonaismenot olisivat ilman esityksessä esitettyjä muutoksia noin 3,7 miljardia markkaa.

Odotusajan pidentämisen kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen arvioitu säästövaikutus on 200 miljoonaa markkaa, omavastuuajan sisällyttämisen työmarkkinatukijärjestelmään 51 miljoonaa markkaa, ammatillisen koulutuksen asettamisen tuen saamisen edellytykseksi 255 miljoonaa markkaa sekä lapsikorotusten tason alentaminen 160 miljoonaan markkaa. Säästövaikutus olisi 666 miljoonaa markkaa vuodelle 1996.

Ehdotetut muutokset 5 000 koulutuspaikan järjestämisestä sekä ylläpitokorvausten maksamisesta lisäävät valtion menoja arviolta yhteensä 163 miljoonalla markalla. Koulutuksen osuus on tästä 108 miljoonaa markkaa. Ehdotusten säästövaikutus, menojen lisäys huomioonottaen, olisi näin ollen yhteensä 503 miljoonaa markkaa vuonna 1996.

Viime vuosina on erityisesti pyritty siihen, että työttömien toimeentulon turvaamiseksi käytettäviä varoja voitaisiin siirtää käytettäväksi aktiivisiin ja työttömien työmarkkinoille sijoittumista tukeviin toimenpiteisiin. Työmarkkinatukilakiin ehdotetut muutokset osaltaan tukevat tätä tavoitetta myös siten, että osa ehdotusten seurauksena syntyvästä säästövaikutuksesta käytettäisiin edellä todetulla tavalla ammattikouluttamattomien nuorten koulutuspaikkojen lisäämiseen.

4.2. Esityksen vaikutukset yksilön kannalta

4.2.1. Ammatillista koulutusta vailla oleva alle 20-vuotias henkilö

Aktiivisen työvoimapolitiikan eräänä peruslähtökohtana on, että nuorten työmarkkinoille sijoittumista pyritään ensisijassa edistämään koulutuksen ja työharjoittelun sekä muiden työvoimapalvelujen avulla. Joukkotyöttömyyden tilanteessa nuoret ovat ajautuneet laajamittaisesti passiivisen toimeentuloturvan piiriin. Työttömän nuoren mahdollisuudet sijoittua työmarkkinoille ovat erityisen heikot niissä tapauksissa, joissa nuorella ei ole ammatillista peruskoulutusta eikä työkokemusta. Laman aikana onkin nuorten koulutuspaikkoja lisätty ja nuoret ovat yleensä hakeutuneet niihin aktiivisesti.

Työvoimapoliittisesti perusteltuna on pidettävä sitä, että ensi kertaa työmarkkinoille tulevien nuorien työttömyysaikainen työmarkkinatuella järjestetty toimeentuloturva on saamisedellytyksiltään sellainen, että järjestelmä jo sinänsä tukee aktiivisten toimenpiteiden ensisijaisuutta passiiviseen toimeentuloturvaan verrattuna. Alle 20-vuotiaan ammatillista peruskoulutusta vailla olevan nuoren toimeentulo turvattaisiin työmarkkinatuella vain aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden aikana.

Tällöin lähtökohtana on se, että nuorella tulee halutessaan olla tosiasiallinen mahdollisuus osallistua joko ammatilliseen peruskoulutukseen tai työmarkkinatuella järjestettäviin työharjoittelu- ja muihin työllistymisedellytyksiä parantaviin toimenpiteisiin.

Esityksessä ehdotetun alle 20-vuotiaita koskevan työmarkkinatuen rajoituksen piirissä olisi arviolta 10 000 nuorta, joista ilman ammatillista peruskoulutusta on noin 90 prosenttia eli 9 000 henkilöä. Tarkoituksena on, että niille nuorille, jotka jäävät ehdotetun muutoksen jälkeen työmarkkinatuen ulkopuolelle, on tarjolla koulutus- tai työharjoittelupaikka.

Ammatillisen peruskoulutuksen uudet koulutuspaikat perustetaan vuoden 1996 alusta lukien siten, että ne ovat kokonaisuudessaan käytettävissä lukuvuoden 1996-1997 alkuun mennessä. Alle 20-vuotiaille annetaan etusija toisen asteen koulutukseen hakeuduttaessa muuttamalla yhteishaun valintaperusteita. Työmarkkinatuella järjestetään lisäksi työharjoittelupaikkoja 4 000 nuorelle.

Tämän lisäksi alle 20-vuotiailla ammatillista koulutusta vailla olevilla on mahdollisuus päästä Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 ohjelman toimenpiteiden piiriin sekä työllistyä työllisyysasetuksessa (130/93) tarkoitetuilla työllistämistuilla.

Edellä mainitut muutosehdotukset saattavat osaltaan vähentää ammatillisten opintojen keskeyttämisiä. Tämän seurauksena lisäkoulutuspaikkojen tarve ainakin osittain vähenisi.

4.2.2. Muut ehdotukset

Työmarkkinatukilain 2 luvussa tarkoitettuihin toimenpiteisiin osallistuville, myös alle 20-vuotiaalle ammatillista koulutusta vailla olevalle, maksettaisiin täysi työmarkkinatuki samoin kuin nykyisin. Tämän lisäksi, työmarkkinatukijärjestelmän aktiivisuuden korostamiseksi, työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle maksettaisiin korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista sekä majoituskustannuksista.

Ylläpitokorvauksena maksetaan 30 markkaa päivältä. Majoituskorvaus maksetaan opiskelijalle, joka osallistuu työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettyyn koulutukseen. Majoituksesta aiheutuneiden kustannusten korvauksena maksetaan 30 markkaa päivältä.

Ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteisiin osallistuvalle maksettaisiin matkakustannusten- ja työkokeilukustannusten korvausta. Matkakustannusten korvauksena maksetaan ne edestakaisen matkan kustannukset, jotka aiheutuvat matkasta asuinpaikkakunnalta tai asunnosta edellä mainittuihin palveluihin.Ylimääräisten työkokeilukustannusten korvauksena maksetaan noin 65 markkaa kokeilupäivältä.

Odotusajan pidentäminen kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen koskisi kuukausittain noin 6 000 henkilöä. Odotusajan pidentäminen kohdistuisi vain ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tuleviin ammatillista koulutusta vailla oleviin henkilöihin.

Ammattiin valmistuneelle ensi kertaa työmarkkinoille tulevalle työmarkkinatuen saajalle maksettaisiin työmarkkinatukea saman suuruisena kuin nykyisin, mutta viiden päivän omavastuuajan jälkeen. Omavastuuaikoja asetettaisiin noin 7 500 kuukaudessa. Henkilölle, jonka oikeus ansioon suhteutettuun työttömyyspäivärahaan tai peruspäivärahaan on päättynyt enimmäiskeston johdosta maksettaisiin työmarkkinatukea saman suuruisena kuin nykyisin. Uutta omavastuuaikaa ei vaadittaisi, kun henkilö siirtyy työttömyysturvan piiristä työmarkkinatuelle.

Lapsikorotusten tasoa alennettaisiin siten, että se olisi 40 prosenttia nykyisin maksettavasta lapsikorotuksen määrästä. Lapsikorotusta maksettaisiin yhdestä lapsesta 9,60 markkaa, kahdesta yhteensä 14 markkaa ja kolmesta tai useammasta yhteensä 18 markkaa päivässä.

4.3. Esityksen vaikutukset kuntien kannalta

Työmarkkinatukilakiin esitetyksi tehtävien muutosten arvioidaan lisäävän toimeentulotukimenoja. Odotusajan pidentämisen kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen arvioidaan lisäävän toimeentulotukimenoja 50 miljoonalla markalla. Lapsikorotusten tason alentamisen arvioidaan lisäävän toimeentulotukimenoja 60 miljoonalla markalla. Toimeentulotukimenojen ei arvioida lähtökohtaisesti kasvavan alle 20-vuotiaiden osalta, koska heille myönnetään opintotukea opintojen ajalle ja täysimääräistä työmarkkinatukea työharjoittelun ajalta.

Lisäksi koulutustarjonnan lisäämisestä 5 000 aloituspaikalla aiheutuisi kunnille arviolta 72 miljoonan markan kustannukset.

5. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä työministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kesken.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotuksen perustelut

3 §. Viranomaiset. Työmarkkinatuen myöntämisestä ja maksamisesta huolehtii kansaneläkelaitos. Jäljempänä 10 ja 11 §:ssä ehdotetaan, että työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteisiin osallistuvalle maksettaisiin korvausta matka- ja muista toimenpiteeseen osallistumisesta aiheutuneista ylläpito- ja majoituskustannuksista. Korvaukset maksettaisiin samoin perustein kuin muulle ko. toimenpiteeseen osallistuvalle henkilölle. Kansaneläkelaitos maksaa koulutustuen perustukea saavalle työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle ylläpito- ja majoituskorvaukset. Vastaavasti meneteltäisiin myös työmarkkinatuen piirissä olevan työvoimapoliittiseen koulutukseen osallistuvan osalta. Sen sijaan muihin työvoimapalveluihin liittyvistä taloudellisista etuuksista huolehtii työhallinto. Työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista annetun asetuksen (1253/93) 17 §:n mukaan etuudet ja tuet myöntää hakemuksesta työvoimatoimisto ja asetuksen 19 §:n mukaan ne maksaa työvoimapiirin toimisto työvoimatoimiston hyväksymän maksuosoituksen tai tilityksen perusteella. Koska etuuden myöntäminen ja maksaminen työhallinnon toimesta on myös työmarkkinatuen saajalle tarkoituksenmukaista niiden osittaisen harkinnanvaraisuuden johdosta, ehdotetaan lain täytäntöönpanosta vastaavia viranomaisia koskevaan pykälään otettavaksi asiasta säännös.

6 §. Työharjoittelu. Työharjoittelun järjestäjän velvollisuudesta vastata harjoittelijan työturvallisuudesta on säädetty pykälän 3 momentissa. Nuorten työntekijäin suojelusta annettu laki (669/67) on kumottu 1 päivänä tammikuuta 1994 voimaantulleella nuorista työntekijöistä annetulla lailla (998/93). Ensin mainitun lain nojalla annetut säädökset ja määräykset ovat nuorista työntekijöistä annetun lain 21 §:n nojalla jääneet voimaan, kunnes ne erikseen kumotaan. Tämän johdosta tähän pykälään sisältyvät viittaukset ehdotetaan muutettaviksi.

10 §. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuminen. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle maksettaisiin korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista sekä majoittumiskustannuksista samoin perustein kuin koulutustuen perustukea saaville. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvan ylläpito- ja majoituskorvauksen myöntämisestä ja maksamisesta huolehtii kansaneläkelaitos. Rahoitus hoidetaan työministeriön hallinnonalan pääluokassa tarkoitukseen osoitetulla määrärahalla.

11 §. Ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteet. Kun työmarkkinatuen saaja osallistuu työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa (1251/93) tarkoitettuihin soveltuvuuden, koulutus- ja työkokeiluvaihtoehtojen selvittämiseksi tai työhönsijoituksen tukemiseksi järjestettäviin terveydellisiin ja muihin tutkimuksiin, työ- ja koulutuskokeiluihin tai tutustumiskäynteihin ammatillisissa oppilaitoksissa, työkokeiluihin tai työhön valmennukseen, hänen toimeentulonsa turvataan työmarkkinatuella.

Työmarkkinatuen saajalle maksettaisiin ehdotuksen mukaan matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta edellä mainittujen toimenpiteiden ajalta siten kuin työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista annetussa asetuksessa (1253/93) säädetään.

15 §. Työmarkkinatuen rajoitukset. Ehdotuksen mukaan alle 20-vuotiaalla ei olisi oikeutta työmarkkinatukeen työttömyysajalta, jollei hän ole valmistunut ammattiin oppilaitoksesta. Ammattiin valmistumisena pidettäisiin tutkinnon suorittamista keskiasteen ammatillisessa oppilaitoksessa tai vastaavan oppimäärän suorittamista muussa oppilaitoksessa. Ammattiin valmistumisena pidettäisiin myös ammattitutkintolaissa (306/94) tarkoitetun tutkinnon suorittamista sekä korkeakoulussa tai ammattikorkeakoulussa suoritettua tutkintoa. Henkilön katsottaisiin valmistuneen ammattiin, kun hän on esittänyt tutkintotodistuksen opintojen suorittamisesta.

Alle 20-vuotiaalle ammatillista koulutusta vailla olevalle maksettaisiin kuitenkin täysi työmarkkinatuki siltä ajalta, kun hän osallistuu 2 luvussa tarkoitettuun koulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai työhallinnon järjestämään kuntoutukseen.

16 §. Odotusaika. Ehdotuksen mukaan ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevan, vailla ammatillista koulutusta olevan henkilön odotusaika pitenisi kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen. Edellä ehdotetun 15 §:n 1 ja 2 momentin mukaan alle 20-vuotiaalle henkilölle ei työttömyysajalta maksettaisi lainkaan työmarkkinatukea, jollei hän ole valmistunut ammattiin oppilaitoksesta. Tämän johdosta odotusaikasäännös koskisi käytännössä niitä, jotka tulevat työmarkkinoille ensi kertaa täytettyään 20 vuotta ja ovat vailla ammatillista koulutusta.

17 §. Työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytyminen. Voimassa olevan lain mukaan henkilöllä, joka kieltäytyy antamasta työnvälityslaissa (246/59) tarkoitettuja selvityksiä, ei ole oikeutta työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Tämä erillinen karenssiseuraamus ehdotetaan poistettavaksi. Työnvälityslaki (246/59) on kumottu 1 päivänä tammikuuta 1994 voimaantulleella työvoimapalvelulailla (1005/93) ja sen nojalla annetuilla asetuksilla. Työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja sen nojalla annetuissa asetuksissa selvityksen antaminen on työnhaun voimassaolon ja siten myös työmarkkinatuen saamisen edellytys.

Voimassa olevan lain mukaan henkilöllä on oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta ja ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteistä menettämättä oikeuttaan työmarkkinatukeen. Ehdotuksen mukaan edellä mainittuihin toimenpiteisiin osallistuvalle maksettaisiin matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta. Tämän johdosta kieltäytymisoikeuden rajaaminen työssäkäyntialueeseen ehdotetaan poistettavaksi.Työllisyysasetuksessa tarkoitettuun työharjoitteluun osallistuvalle ei korvata ylläpitokustannuksia työllistämistukijärjestelmässä. Työharjoittelu tapahtuu lisäksi yleensä työssäkäyntialueella, joten ei ole vastaavaa tarvetta korvata ylläpitokustannuksia työharjoittelun ajalta. Koska ylläpitokustannuksia ei siten työharjoittelun ajalta korvata, on henkilöllä oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta.

18 §. Velvollisuus osallistua koulutukseen. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle maksetaan ehdotuksen mukaan korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista sekä majoituskustannuksista. Tämän johdosta kieltäytymisoikeuden rajaaminen työssäkäyntialueeseen ei ole enää perusteltua.

21, 27 ja 34 §: Pykäliin ehdotetaan tehtäväksi teknisiä korjauksia ehdotettujen säädösmuutosten johdosta.

22 a §. Omavastuuaika. Työmarkkinatukijärjestelmään ehdotetaan yhdenmukaista omavastuuaikaa työttömyysturvajärjestelmän kanssa, koska ei ole perusteltua asettaa työhistoriaa vailla olevaa parempaan asemaan kuin työmarkkinoilla vakiintuneesti ollutta. Omavastuuajan määrittelyssä noudatettaisiin samoja säännöksiä kuin omavastuuajan osalta on työttömyysturvalaissa. Omavastuuaikaa koskevat säännökset työttömyysturvassa ja työmarkkinatuessa olisivat yhtenäisiä siten, ettei esimerkiksi uutta omavastuuaikaa vaadittaisi, jos henkilö siirtyy tuen piiristä toiseen. Työmarkkinatuki maksettaisiin omavastuuta koskevan säännöksen estämättä 21 §:ään otetun viittaussäännöksen perusteella siltä ajalta, kun henkilö osallistuu 2 luvussa tarkoitettuun koulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai työhallinnon järjestämään kuntoutukseen.

23 §. Työmarkkinatuen määrä. Ehdotuksessa esitetään lapsikorotusten tasoa alennettavaksi 40 prosenttiin työttömyysturvalain 24 §:n mukaisesta lapsikorotuksesta.

2. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996. Lain 15 §:n säännöstä työmarkkinatukioikeuden ikärajan nostamisesta ammatillista koulutusta vailla olevien osalta 20 vuoteen sekä lain 23 §:n 2 momentin säännöstä lapsikorotusten tason osalta, sovelletaan 1.1.1996 lukien myös niihin työmarkkinatuen saajiin, jotka ovat aiemmin olleet oikeutettuja työmarkkinatukeen. Lain 21 ja 22 a §:n säännöksiä omavastuuajasta sovelletaan henkilöön, joka ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi 1.1.1996 jälkeen. Lain 16 §:n mukainen odotusajan pidentäminen koskee henkilöä, joka ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi 1.1.1996 jälkeen. Lain 17 ja 18 §:ää sovelletaan, jos työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytyminen tai koulutuksesta kieltäytyminen, eroaminen tai erottaminen tapahtuu 1.1.1996 jälkeen.

3. Säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetuista työmarkkinatuen muutoksista ovat säätämisjärjestyksen kannalta olennaisia ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevien ammattikouluttamattomien nuorten työmarkkinatukioikeuden muutokset. Esityksessä ehdotetaan, että alle 20-vuotiailla, ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevilla, ammatillista koulutusta vailla olevilla ei olisi oikeutta työmarkkinatukeen muulloin kuin osallistuessaan työmarkkinatuesta annetussa laissa tarkoitettuun työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen. Myös työmarkkinatuen odotusaikaa ehdotetaan pidennettäväksi kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen, jos työmarkkinatuen hakijalla, iästä riippumatta, ei ole ammattikoulutusta. Ehdotettuja työmarkkinatuen muutoksia koskee lähinnä hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentti.

Lailla Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta (969/95) lisättiin hallitusmuotoon uusi 15 a §, jonka 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Pykälän 1 momentissa säädetään siten yksilölle kaikissa elämäntilanteissa kuuluvasta vähimmäisturvasta, johon hänellä on subjektiivinen oikeus. Vähimmäisturvan tasoa ei ole hallituksen esityksessä, eikä muutoinkaan määritelty.

Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentin mukaan lailla turvataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Hallituksen esityksessä eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) todetaan mainitun säännöksen tarkoittaman perusturvan merkitsevän pidemmälle menevää turvan tasoa kuin 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon.

Toisaalta 2 momentissa perustoimeentulon turvaa ei säädetä perustuslain tasoiseksi yksilön subjektiiviseksi oikeudeksi, vaan perustuslaki asettaa velvoitteen taata tällainen turva lain tasolla. Säännös edellyttää kuitenkin, että perustoimeentulon turva on perustuslaissa tarkoitetuissa tilanteissa lain tasolla järjestettävä. Säännökset eivät aseta estettä sille, että järjestelmiin voidaan sisällyttää myös tarveharkintaa koskevia säännöksiä.

Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa taataan hallituksen esityksen perustelujen mukaan kaikissa oloissa säännöksen tarkoittamia sosiaalisia riskitilanteita koskevat lakisääteiset turvajärjestelmät. Säännöksen vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsevät olennaista puuttumista edellä tarkoitetuin tavoin suojattuun perustoimeentulon turvaan. Säännöksen on katsottu sisältävän lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Edelleen perustelujen mukaan säännös edellyttää sosiaaliturvajärjestelmien laatimista siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä. Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa ei kuitenkaan tarkemmin määritellä lainkohdassa mainittujen sosiaalisten riskitilanteiden sisältöä. Myöskään hallituksen esityksen perusteluissa ei näitä yksityiskohtaisemmin kuvata. Perusteluissa todetaan muun muassa tältä osin, että perustoimeentulon käsite olisi voimassa olevasta sosiaaliturvalainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä säännös siten kiinnittyisi suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelmiin. Säännöksellä ei siten ole tarkoitettu turvata nykyisin tavallisilla lailla määriteltyjä yksittäisiä etuuksia tai tällaisten etuuksien tasoa sellaisenaan.

Yhtenä hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa mainittuna sosiaalisena riskitilanteena on työttömyys. Nykyisen lainsäädännön mukaan työttömänä pidetään työvoimatoimistoon ilmoittautunutta kokoaikatyötä hakevaa, työkykyistä ja työhaluista henkilöä, joka on työmarkkinoiden käytettävissä. Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentti ei sinänsä estä sitä, että tavallisella lailla tätä määrittelyä täsmennetään. Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (StvL 5/1994 vp) todennut muun muassa, että lailla voidaan säädellä niitä edellytyksiä, joilla henkilö tulee määritellyksi esimerkiksi työttömäksi tai työkyvyttömäksi.

Viime vuosina vallinneen suurtyöttömyyden aikana nykylainsäädännön mukainen työttömyyden määrittely on osoittautunut jossain määrin ongelmalliseksi. Erityisesti henkilön työhaluisuutta ja työmarkkinoiden käytettävissä oloa koskevat edellytykset ovat jääneet joiltakin osin vaille käytännön merkitystä, koska näiden edellytysten toteutumista mittaavia työ- tai koulutustarjouksia ei ole ollut samassa määrin kuin työttömyysturvalain säätämisvaiheessa ja ennen joukkotyöttömyyttä. Toisaalta laajamittaisen työttömyyden vallitessa sekä työmarkkinoiden rakenteen olennaisen ja pysyväisluontoisen muuttumisen johdosta myös henkilön työmarkkinakelpoisuudella ja erityisesti ammattikoulutuksella on aikaisempaa huomattavasti suurempi merkitys sekä työllistymisen että työpaikan säilyttämisen kannalta. Edellä todetun johdosta työttömyyden käsitteelle, erityisesti siltä osin kuin se koskee työmarkkinoille ensimmäistä kertaa tulevia henkilöitä, on tarpeen asettaa täsmällisempiä, lainsäädännössä määriteltyjä kriteereitä nykyisten hallinnollisten rajoitusten sijasta. Hallitusmuodon perusoikeuksia koskevat säännökset eivät ole esteenä sille, että työttömyyden käsitteen sisältö edellä todettujen seikkojen valossa määriteltäisiin täsmällisemmin työttömyysturvaa koskevassa lainsäädännössä. Hallitusmuotoon perusoikeusuudistuksen yhteydessä uusittu 15 §, jonka 2 momentissa säädetään oikeudesta työhön, pikemminkin ohjaa tällaiseen täsmällisempään määrittelyyn.

Hallitusmuodon 15 §:n 2 momentissa säädetään julkisen vallan velvollisuudeksi työllisyyden edistäminen. Säännöksessä ei sinänsä oteta kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan. Momentin toisen virkkeen mukaan oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla. Tärkein tällainen voimassa oleva säädös on laki työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta (763/90). Säännös ei perustelujen mukaan kuitenkaan sitoisi työllistävää koulutusta tähän lakiin tai muuhunkaan yksittäiseen lakiin, vaan mahdollistaisi niistä poikkeavat järjestelyt. Työttömyysturvaoikeuden rajoituksista hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että koulutukseen osallistuminen on katsottu eräin edellytyksin mahdolliseksi asettaa lailla työttömyysturvan saamisen ehdoksi. Perusteluissa todetaan edelleen, että yksilön ja myös yhteiskunnan kannalta on tärkeää poistaa sellainen työttömyys, joka johtuu ammattitaidon ja muun koulutuksen puutteesta. Näistä hallitusmuodon 15 §:n 2 momentin lähtökohdista voidaan, ottaen huomioon tämän säännöksen kiinteä yhteys 15 a §:n 2 momenttiin ja siinä säädettyyn työttömyysajan toimeentuloturvaan suojattuna perusoikeutena, johtaa myös velvoite kehittää työttömyysturvaa ja sen edellytyksiä sellaisiksi, että ne edistävät työllisyyttä ja työllistymistä.

Esityksessä ehdotetaan, ettei työmarkkinatukeen olisi oikeutta työmarkkinoille ensi kertaa tulevalla, alle 20-vuotiaalla nuorella, joka ei ole hankkinut ammattikoulutusta. Tuki maksettaisiin kuitenkin täysimääräisenä, jos tällainen henkilö osallistuu lain 2 luvussa tarkoitettuihin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Vastaavantapainen koulutukseen osallistumista koskeva ehto työttömyysturvan maksamiselle sisältyy jo nykyiseen lainsäädäntöön hallinnollisena rakenteena, kun muun muassa koulutuksesta kieltäytymisestä seuraa korvaukseton määräaika, mutta on, kuten aikaisemmin on todettu, käytännössä menettänyt merkityksensä. Ammattikoulutuksen hankkimista koskeva työttömyysturvan edellytys laissa suuntaa voimavaroja passiivisesta toimeentuloturvasta aktiiviseen työllistymistä edistävään toimintaan ja on siten 15 §:n 2 momentin työllisyyden edistämistä koskevan säännöksen tavoitteiden mukainen.

Kun ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tuleville asetetaan ammatillisen koulutuksen vaatimus, lisätään samalla koulutuksen tarjontaa siten, että alle 20-vuotiaille on tarjolla riittävä määrä koulutuspaikkoja.

Kysymys ei olisi subjektiivisesta oikeudesta tiettyyn koulutuspaikkaan. Koulutuksen tarjontaa lisättäisiin olennaisesti. Samalla alle 20-vuotiaille annetaan etusija toisen asteen ammatilliseen koulutukseen hakeuduttaessa muuttamalla valintaperusteita. Lisäksi työhallinto ja opetusviranomaiset lisäävät koulutusta koskevia neuvonta- ja tiedotuspalveluita siten, että halukkaat voivat hakeutua koulutukseen. Työharjoittelupaikkojen lisääminen ja muut alle 20-vuotiaille ammatillista koulutusta vailla oleville tarkoitetut toimenpiteet on selvitetty kohdassa 3.1. Hallitus katsoo, että ehdotetun ammatillisen koulutuksen erityisedellytys työmarkkinatuen saamiselle voidaan, ottaen huomioon myös hallitusmuodon 15 §:n 2 momentin tavoitteet, säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Esityksessä ehdotetaan myös, että ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevan henkilön odotusaikaa pidennettäisiin kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen. Kun mainittu odotusaika ei koske ammatillisesta oppilaitoksesta valmistuneita, odotusaikasäännös koskisi niitä, jotka ovat tulleet työmarkkinoille täytettyään 20 vuotta ja ovat vailla ammatillista koulutusta. Työmarkkinatuki maksettaisiin kuitenkin täysimääräisenä, jos henkilö odotusaikana osallistuu työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään (PevL 34/1992 vp), kun kysymys oli peruspäivärahaan aiemmin kuuluneen odotusajan pidentämisestä kuudesta viikosta neljään kuukauteen, katsonut, ettei mainittua muutosta ollut pidettävä hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin vastaisena ja että sitä koskeva lakiehdotus voitiin käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.

Ehdotettua työmarkkinatukilain muutosta on tarkoitus soveltaa etuuksiin, jotka kohdistuvat aikaan lain voimaan tulosta lukien. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut sosiaalisten avustusten nautti-van hallitusmuodosta johtuvaa omaisuudensuojaa vain maksettavaksi erääntyneiltä osiltaan. Lakiehdotus ei sisällä sellaisia etuuksien saamisedellytyksiä muuttavia säännöksiä,jotka vaatisivat mainitulla perusteella esityksen käsittelyä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitettyyn viitaten hallitus katsoo, ettei lakiehdotus sisällä sellaista olennaista puuttumista hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa suojattuun perustoimeentulon turvaan, että se olisi käsiteltävä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä. Perusoikeussään-nösten soveltamisen kannalta ja koska asia on tulkinnanvarainen hallitus kuitenkin pitää tärkeänä, että asiasta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki työmarkkinatuesta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 3 §:n 2 momentti, 6 §:n 3 momentti,11 §, 15 §, 16 §:n 1 momentti, 17 §, 18 §:n 1 momentti, 21 §, 23 §:n 2 momentti, 27 § ja 34 §:n 1 momentti, sellaisina kuin niistä ovat 15 § ja 34 §:n 1 momentti 22 päivänä joulukuuta 1994 annetussa laissa (1320/94), sekä

lisätään 10 §:ään uusi 2 momentti ja 4 lukuun uusi 22 a § seuraavasti:


3 §
Viranomaiset

Kansaneläkelaitos huolehtii tämän lain mukaisten etuuksien myöntämisestä, maksamisesta ja takaisinperinnästä. Jäljempänä 11 §:n 2 momentissa tarkoitettujen etuuksien osalta noudatetaan kuitenkin, mitä niistä erikseen säädetään.



6 §
Työharjoittelu

Työharjoittelun järjestäjä vastaa työharjoitteluun osallistuvan työturvallisuudesta niin kuin työturvallisuuslaissa (299/58) ja nuorista työntekijöistä annetussa laissa (998/93) sekä niiden nojalla säädetään tai määrätään ja nuorten työntekijäin suojelusta annetun lain (669/67) nojalla on säädetty tai määrätty.


10 §
Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuminen

Työmarkkinatuen saajalle maksetaan korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista (ylläpitokorvaus) sekä majoittumiskustannuksista (majoituskorvaus) siten kuin asetuksella säädetään. Ylläpito- ja majoituskorvaukseen sovelletaan lisäksi, mitä niistä työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (763/90) säädetään.


11 §
Ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteet

Kun työmarkkinatuen saaja osallistuu työvoimatoimiston osoittamiin, työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa (1251/93) tarkoitettuihin soveltuvuuden, koulutus- ja työkokeiluvaihtoehtojen selvittämiseksi tai työhönsijoituksen tukemiseksi järjestettäviin terveydellisiin ja muihin tutkimuksiin, työ- ja koulutuskokeiluihin tai tutustumiskäynteihin ammatillisissa oppilaitoksissa, työkokeiluihin tai työhön valmennukseen, hänen toimeentulonsa turvataan työmarkkinatuella.


Työmarkkinatuen saajalle maksetaan matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden ajalta siten kuin työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista (1253/93) niistä säädetään.


15 §
Työmarkkinatuen rajoitukset

Työmarkkinatukeen ei ole oikeutta henkilöllä, joka ei ole täyttänyt 17 vuotta.


Työmarkkinatukeen on oikeus 17-19 -vuotiaalla henkilöllä ainoastaan:

1) jos hän on valmistunut ammattiin oppilaitoksesta tai suorittanut ammattitutkintolaissa (306/94) tarkoitetun tutkinnon tai,

2) siltä ajalta, kun hän osallistuu 2 luvussa tarkoitettuun koulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai työhallinnon järjestämään kuntoutukseen.


Työmarkkinatuen saamisedellytyksistä on muutoin voimassa, mitä työttömyysturvalain 5 ja 5 a §:ssä työttömyyspäivärahasta säädetään, jollei 2 luvun säännöksistä muuta johdu.


16 §
Odotusaika

Edellä 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetulle henkilölle maksetaan työmarkkinatukea sen jälkeen, kun hän työvoimatoimistoon ilmoittauduttuaan tai ilmoittautumistaan edeltävän kahden vuoden tarkastelujakson aikana on ollut yhteensä viisi kuukautta työssä, itsenäisenä yrittäjänä tai työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa taikka 2 luvussa tarkoitetussa työharjoittelussa, koulutuksessa, työkokeilussa tai työhallinnon järjestämässä kuntoutuksessa. Tätä rajoitusta ei sovelleta henkilöön, joka on tullut työmarkkinoille valmistuttuaan ammattiin oppilaitoksesta tai suorittanut ammattitutkintolaissa (306/94) tarkoitetun tutkinnon.



17 §
Työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytyminen

Henkilöllä, joka toistuvasti kieltäytyy työvoimatoimiston tarjoamista 6 ja 11 §:ssä tarkoitetuista taikka muista kohtuulliseksi katsottavista työllistymistä edistävistä toimenpiteistä, ei ole oikeutta työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Määräaika lasketaan siitä päivästä, jona kieltäytyminen on tapahtunut. Henkilöllä on aina oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta menettämättä oikeuttaan työmarkkinatukeen.


18 §
Velvollisuus osallistua koulutukseen

Henkilö, joka ilman pätevää syytä kieltäytyy menemästä hänelle soveltuvaan 10 §:ssä tarkoitettuun koulutukseen tai koulutukseen, jonka ajalta hänellä on oikeus tämän lain tasoisiin etuuksiin, tai joka aloitettuaan koulutuksen ilman pätevää syytä on eronnut tai omasta syystään erotettu tällaisesta koulutuksesta, ei ole oikeutettu työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Määräaika lasketaan koulutuksesta kieltäytymisestä, eroamisesta tai erottamisesta lukien.



21 §
Oikeus työmarkkinatukeen odotus-, määrä- tai omavastuuajan kuluessa

Työmarkkinatukea maksetaan sen estämättä, mitä 16-19 §:ssä ja jäljempänä 22 a §:ssä säädetään, siltä ajalta, jona henkilö odotus-, määrä- tai omavastuuaikana on 2 luvussa tarkoitetussa koulutuksessa, työharjoittelussa, työkokeilussa tai kuntoutuksessa.


4 luku

Työmarkkinatuen suuruus ja kesto

22 a §
Omavastuuaika

Työmarkkinatukea ei makseta viiden päivän omavastuuajalta. Työmarkkinatukeen sovelletaan, mitä työttömyysturvalain 12 §:ssä työttömyyspäivärahan omavastuuajasta säädetään.


23 §
Työmarkkinatuen määrä

Työmarkkinatuen saajalle, jolla on huollettavanaan 18 vuotta nuorempi lapsi, maksetaan tuki korotettuna lapsikorotuksella, jonka suuruus on 40 prosenttia työttömyysturvalain 24 §:ssä säädetystä lapsikorotuksesta.



27 §
Työmarkkinatuen kesto

Työmarkkinatuki on kestoltaan rajoittamaton. Työ-, omavastuu- ja työmarkkinatukipäivien lukumäärä kunakin kalenteriviikkona saa olla yhteensä enintään viisi.


34 §
Työvoimapoliittinen lausunto

Työvoimatoimisto tai työvoimatoimikunta antaa kansaneläkelaitoksen paikallistoimistolle lausunnon 13―14 §:ssä, 15 §:n 2 ja 3 momentissa, 16―22 §:ssä, 25 §:n 3 momentissa ja 26 §:n 2 momentissa säädettyjen työmarkkinatuen edellytysten täyttymisestä. Lausunto annetaan 15 §:n 3 momentissa säädetyistä edellytyksistä ainoastaan siltä osin kuin työmarkkinatukeen sovelletaan, mitä työttömyysturvalain 5 §:n 1 momentin 3 ja 10 kohdassa sekä 2 ja 6 momentissa ja 5 a §:ssä työttömyyspäivärahasta säädetään.




Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996.

Lakia sovelletaan työmarkkinatukeen, joka kohdistuu aikaan lain voimaantulosta alkaen.

Lain 16, 21 ja 22 a §:ää sovelletaan, jos henkilö on ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi tämän lain voimassaollessa. Lain 17 ja 18 §:ää sovelletaan, jos työvoimapo-liittisista toimenpiteistä kieltäytyminen tai koulutuksesta kieltäytyminen, eroaminen tai erottaminen on tapahtunut tämän lain voimassaollessa.

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.



Helsingissä 27 päivänä lokakuuta 1995

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Ministeri
Terttu Huttu-Juntunen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.