Siirry esitykseen
HE 14/1995
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi rakennuslain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan rakennuslakia muutettavaksi niin, että siinä otetaan huomioon rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettu Euroopan yhteisön (EY) direktiivi. Direktiivi tuli Suomea velvoittavaksi Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (ETA-sopimus) tullessa voimaan.
Ehdotetulla lainmuutoksella rakennuslakiin sisällytetään direktiivin mukaiset säännökset rakennuskohteita ja rakennustuotteita sekä tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamista koskevista vaatimuksista sekä tuotteiden eurooppalaisesta teknisestä hyväksymisestä. Rakennuslakiin ehdotetaan otettavaksi myös rakennustuotteiden markkinavalvontaa koskevat säännökset. Ehdotuksessa on otettu huomioon tiettyjen tuotteiden varustamisesta CE-merkinnällä vuonna 1994 annettu laki.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Rakennuslaki (370/58) koskee sen 1 §:n mukaan rakentamista. Lainkohdan ilmaisun voidaan katsoa tarkoittavan kaikkea rakentamista mukaan lukien maa- ja vesirakentaminen. Laissa ei kuitenkaan ole muuta kuin kaavoitusta ja talonrakentamista koskevia säännöksiä. Lain vaatimukset lujuudesta, terveellisyydestä, paloturvallisuudesta sekä ympäristöstä koskevat vain talonrakentamista. Muulle rakentamiselle ei rakennuslaissa aseteta vaatimuksia. Talonrakentamisesta annetut rakennuslain säännökset eivät suoraan kohdistu tuotteisiin.
Rakennuksia koskevia yksityiskohtaisia vaatimuksia on annettu rakennusasetuksessa (266/59). Yksityiskohtaiset tekniset määräykset ja ohjeet on annettu ministeriön päätöksillä, jotka on julkaistu Suomen rakentamismääräyskokoelmassa.
Talonrakentamista koskevia säännöksiä ja määräyksiä on lukuisissa muissa laeissa sekä eri hallinnonaloilla annetuissa määräyksissä. Talonrakentamista on säännelty muun muassa terveydensuojelulain (763/94), väes- tönsuojelulain (438/58), rakennussuojelulain (60/85), eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/20), luonnonsuojelulain ((71/23) ja muinaismuistolain (295/63) säännöksin. Muusta rakentamisesta lainsäädäntöä ja hallinnollisia määräyksiä on varsin niukasti. Maa- ja vesirakentamisesta on otettu säännöksiä muun muassa vesilakiin (264/61) ja yleisistä teistä annettuun lakiin (243/54) sekä patoturvallisuuslakiin ja -asetukseen (413 ja 574/84).
Rakennusviranomaisten rakennuslakiin perustuva ohjaus- ja valvontatoiminta kohdistuu Suomessa valmistettaviin sekä sellaisiin Suomeen tuotaviin rakennustuotteisiin, joita on tarkoitus täällä käyttää rakentamiseen.
Rakennuslakiin nojautuva rakennustuotteiden tyyppihyväksyntäjärjestelmä sekä rakentamismääräyksiin perustuvat laadunvarmistusjärjestelmät on luotu lähinnä kotimaan markkinoita varten rakennusvalvontaa täydentäviksi tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenetelmiksi.
Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (ETA-sopimus) voimaantulon yhteydessä otettiin rakennuslain muutoksella (1439/92) lain 17 §:ään säännökset toimi- ja päätäntävallan järjestämisestä rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin (89/106/ETY), jäljempänä rakennustuotedirektiivi, täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevissa asioissa sekä lain 143 b §:ään markkinavalvontaa koskevia säännöksiä .
Rakentamisen ohjauksen uudistamisen yhteydessä säädettiin rakennuslain muutoksella (769/94) yhdenmukaistettuihin standardeihin tai eurooppalaiseen tekniseen hyväksyntään perustuvan rakennustuotteen asemasta rakentamista koskevassa lupakäsittelyssä ja muussa rakennusvalvonnassa (17 § 2 mom).
Tiettyjen tuotteiden varustamisesta CE-merkinnällä annetulla lailla (1376/94) on koottu uuden lähentymistavan mukaisten direktiivien CE-merkintää koskevat säännökset. Laki sisältää CE-merkintää koskevat yhteiset vaatimukset sekä yleiset edellytykset, joiden mukaan tuote voidaan varustaa kyseisellä merkinnällä.
Rakennustuotedirektiivin keskeisenä tavoitteena on Euroopan unionin sisämarkkinoiden toteuttaminen rakentamisessa. Rakentamisen sisämarkkinat edellyttävät muun muassa rakennustuotteiden vapaata liikkuvuutta, jota toistaiseksi rajoittavat eri maiden erilaiset rakentamiselle ja rakennustuotteelle lainsäädännössä ja hallinnollisissa määräyksissä asetetut tekniset ja toiminnalliset vaatimukset. Direktiivissä on määritelty ensinnäkin rakennuksille ja muille rakennuskohteille rakenteellista lujuutta, paloturvallisuutta, käyttöturvallisuutta, meluntorjuntaa, energiataloutta, lämmöneristystä sekä hygieniaa, terveyttä ja ympäristöä koskevat olennaiset vaatimukset. Toiseksi direktiivissä on määritelty rakennustuotteiden käyttöön soveltuvuuden edellytykset.
Olennaisiin vaatimuksiin perustuen laaditaan yhdenmukaistettuja eurooppalaisia standardeja ja teknisiä hyväksymisohjeita eurooppalaista teknistä hyväksyntää varten. Myös kansallisten standardien perusteella tuotteet voidaan tunnustaa olennaiset vaatimukset täyttäviksi.
Vaatimustenmukaisuuden osoittamisesta vastaa lähtökohtaisesti valmistaja. Lujuuden, paloturvallisuuden, terveellisyyden ym. olennaisten vaatimusten kannalta tärkeiden rakennustuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointiin osallistuvat tarvittaessa jäsenvaltioiden hyväksymät sertifiointielimet, tarkastuslaitokset ja testauslaboratoriot.
Eurooppalainen tekninen hyväksyntä voidaan myöntää rakennustuotteelle, jolle ei ole yhdenmukaistettua eurooppalaista tai tunnustettua kansallista standardia tai joka poikkeaa huomattavasti standardista. Jäsenvaltioiden tulee nimetä ne kansalliset elimet, jotka ne ovat valtuuttaneet antamaan eurooppalaisia teknisiä hyväksyntöjä.
Yhdenmukaistettujen tai tunnustettujen standardien tai eurooppalaisten teknisten hyväksyntäohjeiden mukaisesti valmistetut tuotteet voidaan varustaa CE-merkinnällä sen osoittamiseksi, että tuote täyttää tarkoitukseensa käytettynä rakentamisen vaatimukset. Kiinnittämällä CE-merkinnän valmistaja tai tämän edustaja vakuuttaa, että rakennustuotedirektiivin edellyttämä, ennen tuotteen markkinoille laskemista tehtävä ensivalvonta on suoritettu. Direktiivissä on kielletty millään tavoin estämästä sen mukaisesti hyväksyttyjen tuotteiden vapaata markkinointia, liikkuvuutta ja käyttämistä rakentamiseen.
Markkinavalvonnalla on keskeinen merkitys järjestelmässä, jossa tuotteen vaatimustenmukaisuuden osoittaminen ensi sijassa perustuu valmistajan antamaan vakuutukseen. Markkinavalvonnalla tarkoitetaan toi- menpiteitä, joilla valvotaan jo markkinoilla olevien tuotteiden turvallisuutta ja muuta vaatimustenmukaisuutta sekä tarvittaessa poistetaan markkinoilta vaarallisiksi tai vaatimusten vastaisiksi havaitut tuotteet. Rakennustuotedirektiivi edellyttää, että jäsenvaltioilla on riittävät valvonta- ja sanktiokeinot rakennustuotteiden markkinavalvontaa varten.
Rakennustuotedirektiivi tuli Suomea velvoittavaksi jo ETA-sopimuksella, joka tuli voimaan vuoden 1994 alusta. Eurooppalaisten standardien ja teknisten hyväksyntäohjeiden yhdenmukaistamistyön keskeneräisyyden vuoksi direktiivin mukainen järjestelmä ei vieläkään ole toimiva Euroopan unionissa. Rakennustuotteiden sisämarkkinat eivät siten ole toistaiseksi toteutuneet.
Rakennuskohteen, jolla tarkoitetaan sekä talonrakentamisen että maa- ja vesirakentamisen kohteita, on normaalilla kunnossapidolla täytettävä rakennustuotedirektiivin olennaiset vaatimukset taloudellisesti perustellun käyttöiän ajan, jollei käyttötarkoituksesta tai muista olosuhteista muuta johdu. Rakennustuotedirektiivin määrittelemät olennaiset vaatimukset ehdotetaan sisällytettäviksi rakennuslain 1 §:n 3 momenttiin. Muutoksella laajennettaisiin laissa olevat rakennuksiin kohdistuvat vaatimukset koskemaan myös käyttöturvallisuutta, meluntorjuntaa sekä energiataloutta ja lämmöneristystä. Lisäksi vaatimukset laajennettaisiin, milloin kohteen käyttötarkoitus niin vaatii, koskemaan myös muita kohteita kuin rakennuksia.
Olennaisten vaatimusten tarkempi sisältö on tarkoituksenmukaista määritellä asetuksessa ja rakentamismääräyksisssä (1 § 4 mom).
Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi 10 a §, jossa säädettäisiin CE-merkinnän käytön valvonnasta ja rakennustuotedirektiivin mukaisesta markkinavalvonnasta. Rakennustuotedirektiivin laaja-alaisuudesta johtuen on tarkoituksenmukaista, että tuotteen CE-merkinnän käytön valvonnasta huolehtii se viranomainen, jolle asianomaisen tuotteen olosuhdevalvonta kuuluu. Tämän mukaisesti ehdotetaan säädettäväksi kunnan rakennusvalvontaviranomaisen asiaksi huolehtia rakennusvalvontaan kuuluvissa kohteissa myös CE-merkinnän käytön valvonnasta. Tämä ei merkitsisi rakennusvalvonnan tehtävien tai vastuun laajentamista rakennuskohteen valvonnassa. Kunnan tehtäväksi tulisi rakennusvalvontaan liittyen tiedottaa mahdollisista puutteista ja epäkohdista CE-merkinnän käyttämisessä markkinavalvonnasta vastaavalle ympäristöministeriölle. Milloin rakennuskohde on muun viranomaisen valvonnassa, kuuluisi CE-merkinnän käytön valvonta kyseessä olevalle viranomaiselle. Rakennustuotteiden myyntiin ja varastointiin kohdistuvasta rakennustuotedirektiivin mukaisesta markkinavalvonnasta huolehtisi ympäristöministeriön valtuuttama viranomainen.
Lain 2 a luvussa säädettäisiin kootusti rakennustuotteiden kelpoisuuteen kohdistuvista rakennustuotedirektiivin mukaisista vaatimuksista. Luvun otsikko ehdotetaan muutettavaksi.
Lain 17 §:ään ehdotetaan otettavaksi säännökset, jotka määrittelevät rakennustuotedirektiivin kriteerien mukaisesti, milloin rakennustuote on käyttöönsä soveltuva. Tämän mukaan rakennukseen tai muuhun rakennuskohteeseen pysyvästi kiinnitetyn rakennustuotteen tulee olla ominaisuuksiltaan sellainen, että kysessä oleva kohde asianmukaisesti suunniteltuna ja rakennettuna täyttää direktiivin olennaiset vaatimukset. Lainkohdan 2 momentti vastaa sananmuotoja koskevin korjauksin voimassa olevan lain säännöksiä.
Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi 17 a §, jossa säädettäisiin rakennustuotteiden kelpoisuuden osoittamisesta sekä eurooppalaisesta teknisestä hyväksynnästä. Rakennustuotteen ominaisuuksien vaatimustenmukaisuus osoitetaan ensi sijassa valmistajan vakuutuksella nojautuen tehtaan sisäiseen laadunvalvontaan. Milloin yhdenmukaistetussa eurooppalaisessa standardissa niin edellytetään, tuotteen ominaisuuksien arviointiin osallistuvat tehtävään erikseen hyväksyttävät sertifiointielimet, tarkastuslaitokset ja testauslaboratoriot. Valmistaja, jonka tuote on sisäisen laadunvalvonnan perusteella tai sen lisäksi kolmannen osapuolen suorittamin tarkastuksin ja testauksin todettu vaatimuksia vastaavaksi, on oikeutettu varustamaan tuotteensa CE-merkinnällä. Ympäristöministeriölle ehdotetaan annettavaksi valta päättää vaatimustenmukaisuuden osoittamisen ehdoista ja menettelystä sekä hyväksyä vaatimustenmukaisuuden arviointiin osallistuvat sertifiointielimet, tarkastuslaitokset ja testauslaboratoriot.
Lakiin otettavan uuden 17 a §:n 2 momentissa ehdotetaan annettavaksi ympäristöministeriölle valta päättää eurooppalaisen teknisen hyväksynnän edellytyksistä ja ehdoista sekä säädettäisiin ministeriön asiaksi valtuuttaa rakennustuotedirektiivissä edellytetyn pätevyyden omaavat hyväksymislaitokset myöntämään teknisiä hyväksyntöjä.
Yhdenmukaistetun standardin vaatimukset täyttävä rakennustuote on periaatteessa hyväksyttävä rakentamiseen kelpaavaksi. Standardit ovat kuitenkin luonteeltaan vapaaehtoisia, jonka johdosta myös muut tuotteet on katsottava rakentamiseen kelpaaviksi edellyttäen, että rakennuskohteelle asetetut turvallisuuden ja terveellisyyden vaatimukset täyttyvät. Näitä tuotteita ei kuitenkaan voida varustaa CE-merkinnällä. Tästä syystä ehdotetaan lain 143 b §:n sanktiojärjestelmää laajennettavaksi koskemaan myös sellaisia tuotteita, joita ei varusteta CE-merkinnällä mutta jotka ovat tärkeitä rakentamisen olennaisten vaatimusten kannalta. Mahdollisia sanktioita tulisi voida kohdistaa myös sellaisiin CE-merkinnällä varustettaviin tuotteisiin, joita ei ole tarkoitus lainkaan käyttää rakentamiseen Suomessa.
Lakiehdotuksen tarkoituksena on kehittää järjestelmä, jolla luodaan edellytykset rakennustuotteiden vapaalle liikkuvuudelle Euroopan talousaleella ja joka samalla sisältää riittävät keinot sen varmistamiseksi, että rakentamiseen käytettävät tuotteet täyttävät turvallisuuden ja terveellisyyden ym. olennaiset vaatimukset.
Rakennustuotteiden teknillisessä tarkastustoiminnassa ja markkinavalvonnassa on tarkoitus lähtökohtaisesti nojautua olemassa oleviin organisaatioihin. Lainmuutos ei siten lisää julkisen talouden kustannuksia.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 16 päivänä elokuuta 1958 annetun rakennuslain (370/58) 1 §:n 3 momentti, 2 a luvun otsikko, 17 § ja 143 b §:n 1 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 2 a luvun otsikko 9 päivänä kesäkuuta 1989 annetussa laissa (557/89) sekä 17 § muutettuna 18 päivänä joulukuuta 1992 ja 19 päivänä elokuuta 1994 annetuilla laeilla (1439/92 ja 769/94) ja 143 b §:n 1 momentti mainitussa 18 päivänä joulukuuta 1992 annetussa laissa, sekä
lisätään 1 §:ään uusi 4 momentti, lakiin mainitulla 19 päivänä elokuuta 1994 annetulla lailla kumotun 10 a §:n tilalle uusi 10 a § sekä lakiin uusi 17 a § seuraavasti:
1 §Rakennuksen ja muun rakennuskohteen tulee sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää rakenteiden lujuuden ja vakavuuden, paloturvallisuuden, hygienian, terveyden ja ympäristön, käyttöturvallisuuden, meluntorjunnan sekä energiatalouden ja lämmöneristyksen perusvaatimukset (olennaiset vaatimukset).
Tarkempia säännöksiä ja määräyksiä rakentamisesta annetaan asetuksella, ympäristöministeriön päätöksellä ja kunnan rakennusjärjestyksellä.
10 a §Rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetussa neuvoston direktiivissä (89/106/ETY) tarkoitetusta rakennustuotteiden markkinavalvonnasta huolehtii ympäristöministeriö tai sen valtuuttama viranomainen. Näillä on oikeus saada käyttöönsä valvonnan kannalta tarpeelliset asiakirjat sekä suorittaa tarkastuksia tuotteen varastointi- ja myyntitiloissa sekä rakennustyömailla.
Rakennusvalvonnan yhteydessä seurataan CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden käyttämistä. Rakennusvalvontaviranomaisen asiana on ilmoittaa merkinnän käyttämisessä mahdollisesti havaituista epäkohdista ja puutteista ympäristöministeriölle.
Muun kuin rakennusvalvontaan kuuluvan rakennuskohteen osalta 2 momentissa säädetyt tehtävät ovat kohteen toteuttajana olevan viranomaisen, liikelaitoksen tai muun yhteisön asiana.
2 a luku
Rakentamismääräykset ja rakennustuotteelle asetettavat vaatimukset
17 §Rakennuskohteeseen pysyvästi kuuluvan rakennustuotteen tulee olla ominaisuuksiltaan sellainen, että kohde asianmukaisesti suunniteltuna ja rakennettuna täyttää rakentamiselle asetetut olennaiset vaatimukset taloudellisesti kohtuullisen käyttöiän ajan. Tällainen rakennustuote voidaan varustaa CE-merkinnällä siten kuin asiasta erikseen säädetään ja määrätään.
Yhdenmukaistettuihin standardeihin tai eurooppalaiseen tekniseen hyväksyntään perustuvan CE-merkinnällä varustetun rakennustuotteen, joka vastaa sille asetettua ja Suomessa sovellettavaa luokkaa tai toimivuustasoa, on rakentamista koskevassa lupakäsittelyssä ja muussa rakennusvalvonnassa katsottava täyttävän tässä laissa säädetyt taikka sen nojalla säädetyt tai määrätyt rakentamista koskevat tekniset vaatimukset ja näitä vastaavat vaatimukset.
17 a §Ympäristöministeriö määrää rakennustuotteen 17 §:ssä säädetyn kelpoisuuden osoittamisen ehdoista ja menettelystä sekä CE-merkinnän käyttämisen edellytyksistä. Ministeriön asiana on myös hyväksyä kelpoisuuden osoittamiseen soveltuva arviointilaitos.
Ympäristöministeriö määrää eurooppalaisen teknisen hyväksynnän edellytyksistä ja ehdoista. Teknisen hyväksynnän myöntää ympäristöministeriön valtuuttama hyväksymislaitos.
143 b §Jos on perusteltua syytä epäillä, että 10 a §:ssä mainitun direktiivin mukaisesti CE-merkinnällä varustettu rakennustuote ei täytä merkinnän edellyttämiä vaatimuksia tai että muu turvallisuuden ja terveellisyyden kan-nalta tärkeä tuote huomattavasti poikkeaa rakentamisen olennaisista vaatimuksista, ympäristöministeriö tai sen valtuuttama viranomainen voi kieltää tuotteen luovutuksen tai käyttämisen rakentamisessa siksi, kunnes tuotteen määräysten mukaisuus on selvitetty.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 1995.
Helsingissä 12 päivänä toukokuuta 1995
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Ympäristöministeri
Pekka Haavisto