Siirry esitykseen
HE 285/1993
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntien yhdistymisavustuksista ja laiksi kuntien valtionosuuslain 35 §:n väliaikaisesta muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kuntien yhdistymisavustuksista. Avustus perustuisi kunnan asukasluvun perusteella porrastettuun markkamäärään. Esitykseen sisältyy lisäksi ehdotus kuntien valtionosuuslain väliaikaisesta muuttamisesta siten, että yleisen valtionosuuden tasauskerrointa tarkistetaan niin, että kunnille erikseen ja yhdessä lasketut tehtäväkohtaisen ja yleisen valtionosuuden sekä verotulotäydennyksen määrät vastaavat mahdollisimman tarkoin toisiaan. Tällöin liitos ei aiheuta valtionosuusperusteiden muutosten johdosta valtionosuusmenetyksiä.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Lait ehdotetaan määräaikaisiksi koskemaan kuntaliitoksia, jotka tulevat voimaan aikaisintaan vuoden 1995 ja viimeistään vuoden 1997 alusta, jolloin alkaa uusien kunnanvaltuustojen toimikausi.
Kuntaliitoksia on tuettu 1970-luvun alkupuolelta määräaikaiseen lainsäädäntöön perustuvalla avustuksella. Voimassa oleva lainsäädäntö koski viimeistään vuoden 1993 alusta voimaan tulleita kuntaliitoksia, joissa valtion tukea maksetaan joko kuntien veroäyrimäärän eron tai kunnan asukasluvun mukaan kantokykyluokittain porrastetun markkamäärän perusteella. Molemmissa järjestelmissä on lisäksi rajoituksia, jotka koskevat tuen enimmäismäärää, kunnan asukaslukua ja kantokykyluokkaa. Lisäksi lainsäädäntöön sisältyy täydentäviä säännöksiä siitä, miten kunnan kantokykyluokka määräytyy kuntaliitoksen yhteydessä ja miten mahdollisesti liitoksesta johtuva kunnan verotulojen täydennyksen menetys korvataan.
Kuntien kantokykyluokat on lailla (681/93) vahvistettu vuoden 1993 mukaisiksi myös vuosille 1994 ja 1995. Kuntaliitosten yhteydessä kantokykyluokka vahvistettaisiin ottaen huomioon kunnalle edelliseksi vuodeksi vahvistettu kantokykyluokka sekä kunnan taloudellisen kantokyvyn arvioimisessa käytettävät harkintaperusteet. Tasapainosääntöä, joka vaikuttaa koko maan tasolla valtionosuuksien nettomuutokseen, ei kuntaliitosten yhteydessä lain mukaan sovelleta. Käytännössä kantokykyluokituksen mukaiset valtionosuudet ovat tämän säännöksen johdosta jonkin verran lisääntyneet toteutettujen liitosten yhteydessä.
Nykyisestä lainsäädännöstä puuttuvat kuitenkin säännökset, joiden perusteella kantokykyluokitus ja muut valtionosuuden määräytymisperusteet sovitetaan kuntaliitoksen yhteydessä toisiinsa niin, että kunta voi ennakolta luotettavasti arvioida liitoksen vaikutukset valtionapuihin. Epäselvät ja tulkinnanvaraiset säännökset ovat siten saattaneet muodostua liitosten esteiksi, vaikka muut liitosedellytykset olisivatkin olemassa.
Valtionosuuksiin vaikuttavan kantokykyluokan määrääminen liitoksen yhteydessä voi vaikuttaa merkittävästi liitoksen taloudelliseen lopputulokseen. Tästä syystä oli lainsäädäntöön sisällytetty ennakkotietomenettely, jolla sisäasiainministeriö antoi hakemuksesta kunnalle sitovan ennakkotiedon siitä, mikä kantokykyluokka kunnalle vahvistettaisiin, mikäli liitos toteutuu. Ennakkotietoa kantokykyluokasta haettiin vuosina 1991 ja 1992 kahteenkymmeneen vireillä olleeseen liitokseen, joista viisi toteutui vuoden 1993 alusta.
Kuntia on tällä hetkellä 455. Kuntaliitospäätökset ovat 1970-luvun puolivälistä asti perustuneet kuntien vapaaehtoisuuteen.
Kuntien määrä vuodesta 1960 on vähentynyt 93:lla. Merkittävin määrän väheneminen tapahtui 1960- ja 1970-luvuilla. 1980-luvulla kuntien määrä väheni vain neljällä ja vuoden 1993 alusta viidellä.
Yhdistymistä tukevia avustuksia maksetaan vuoden 1993 alusta toteutuneille liitoksille vuonna 1993 noin 42, vuonna 1994 noin 34 ja vuonna 1995 noin 25 miljoonaa markkaa. Vuonna 1993 avustuksina maksettava summa on noin 1 % liitoskuntien kokonaistuloista.
Kuntaliitokset edellyttävät yleensä varsin pitkää valmisteluaikaa. Suhtautuminen liitoksiin on vaihdellut. Taloudellisesti hyvinä aikoina ei ole esiintynyt laajaa tarvetta liitosten perustelemiseen taloudellisilla säästöillä. Monissa tapauksissa ovat kunnat voineet yhteistoiminnan lisäämisellä korvata liitoksen.
Suhtautuminen liitoksien haittoihin ja hyötyihin on usein ollut varsin asenteellista. Yleisesti ovat vaikuttaneet liitoksista saadut kokemukset.
Vuoden 1993 alusta toteutuneet kuntaliitokset osoittavat, että kunnan taloudellisen aseman ja liikkumavaran heikkeneminen ovat lisänneet liitoshalukkuutta. Tämän kanssa samanaikaisesti ajoittunut valtion tuki on helpottanut liitospäätöksiä niissä kunnissa, jotka liitoksessa ovat sen taloudellisesti vahvempana osapuolena ottaneet vastuulleen palvelujen säilyttämisen liitosalueella.
Vähimmäisvaatimuksena on pidettävä sitä, että esimerkiksi valtionosuus- tai kantokykyluokitussäännökset tai niiden tulkinnanvaraisuus eivät ole liitosten esteenä. Kunnilta ei voida edellyttää myönteistä päätöstä liitoksiin, ellei niillä ole ennakkoon riittävän luotettavaa tietoa siitä, miten liitos vaikuttaisi uuden tai laajentuneen kunnan valtionapujen määrään. Ennakkotiedon tarve on entisestään korostunut kunnallistalouden yleisten rahoitusongelmien kasvun johdosta.
Kuntaliitoksia ei voida pitää yleisenä ratkaisuna esimerkiksi koko kuntatalouden rahoitusongelmiin. Sen sijaan paikkakuntakohtaisesti liitoksilla voidaan, esimerkiksi yhdistämällä suurempaan kuntaan taloudellisilta voimavaroiltaan heikko kunta, turvata viimeksi mainitun kunnan asukkaille tyydyttävä palvelutaso ilman kohtuutonta veroäyrin hinnan kohoamista.
Niissä tapauksissa, joissa kaupunkikeskus ja sitä maantieteellisesti ympäröivä kunta liittyvät toisiinsa, saattaa liitos luoda sellaista uutta taloudellista liikkumavaraa, jolla voi pidemmällä aikavälillä olla positiivista vaikutusta alueellisesti ja esimerkiksi mahdollisuuksina parantaa yritystoiminnan edellytyksiä. Pienten ja taloudellisilta voimavaroiltaan heikkojen kuntien liitos ei sinänsä välttämättä luo uutta taloudellista liikkumavaraa. Sen sijaan liitos yhdistettynä valtion siirtymäkauden tukeen mahdollistaa taloudellisten rasitteiden jakamisen suuremmalle väestö- ja työpaikkapohjalle.
Kuntien taloudellisen tilanteen heikkeneminen ja valtion talouden heikosta tilanteesta johtuvat valtionosuuksien säästöpaineet tulevat lisäämään tarvetta kuntakohtaisiin arviointeihin siitä, voidaanko kuntaliitoksen avulla saavuttaa kunnan asukkaiden kannalta parempi lopputulos kuin lisäämällä säästötarpeiden synnyttämää yhteistyötä.
Kunnan asukkaiden kannalta tarkoituksenmukainen ja ajan tasalla oleva kuntajako on kuntajaotuksen uudistumisen keskeinen tavoite. Ehdotetulla lailla pyritään siihen, että valtio siirtymäkauden tuella edistää liitoksia niissä tapauksissa, joissa kunnat itse arvioivat sen hyödyllisiksi. Lisäksi on tavoitteena varmistaa, ettei liitoksen esteeksi muodostu se, että liitos aiheuttaisi kantokykyluokituksen tai muiden valtionosuusperusteiden muutoksesta johtuvia valtionosuuksien vähennyksiä.
Laskennallinen tai muutoin ennakolta tiedossa oleva tuki on välttämätön kunnille, jotka arvioivat ennen liitospäätöstä sen taloudellisia vaikutuksia. Esityksellä pyritään toteuttamaan tämä tavoite. Kun liitospäätöksen valmistelu ja siihen mahdollisesti liittyvät mielipidetiedustelut ja kansanäänestykset vaativat aikaa, on liitosten taloudellisten vaikutusten ennakointi mahdollisimman aikaisessa vaiheessa tarpeellinen.
Mikäli valtion tuella voidaan edistää sellaisia kuntaliitoksia, joiden seurauksena syntyy taloudellisilta voimavaroiltaan riittävän vahvoja kuntia, vähentää tämä pidemmällä aikavälillä sellaisten kuntien määrää, jotka heikon taloudellisen aseman johdosta tarvitsisivat valtion erityistukea. Tämän voidaan arvioida tuottavan valtiolle säästöjä pidemmällä aikavälillä.
Esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön kuntien yhdistymisavustus, joka perustuu kunnan asukaslukuun. Avustuksen porrastamisessa on pyritty ottamaan huomioon kuntarakenne kokonaisuudessaan.
Lisäksi on avustuksen porrastus pyritty laatimaan niin, että avustuksella olisi taloudellista merkitystä erityisesti asukasluvultaan pienissä kunnissa.
Kuntaliitoksen vaikutukset kunnan valtionapujen määrään riippuvat kolmesta tekijästä: liitosavustuksen määrästä, kantokykyluokasta, joka liitoksen seurauksena vahvistetaan uudelle kunnalle, sekä muista valtionosuusperusteiden muutoksista, jotka ovat tehtäväkohtaisten ja yleisen valtionosuuden sekä verotulojen täydennyksen määräytymisen pohjana. Esitykseen sisältyvällä yleisen valtionosuuden tasauskertoimen tarkistuksella varmistettaisiin se, että kuntaliitos ei vaikuttaisi tehtäväkohtaisten valtionosuuksien ja yleisen valtionosuuden tai verotulotäydennyksen yhteismäärään verrattuna siihen, mikä se oli kuntajaon muutosta edeltävänä vuotena kunnille erikseen määräytyvänä. Tasauskertoimen tarkistus vaikuttaa kunnalle myönnettävän yleisen valtionosuuden määrään.
Laskennallinen avustus on tarkoitettu rajoittamaan tai ehkäisemään kuntajaon muutoksesta aiheutuvia kunnallistaloudellisia rasituksia. Kuntien arvioidaan sopeutuvan pääosin kolmessa vuodessa liitoksen aiheuttamiin hallinnon ja palvelutuotannon rakenteen muutoksiin, joten tuki ehdotetaan rajattavaksi yleisesti kolmeen vuoteen.
Avustuksen enimmäismäärä olisi kaikissa tapauksissa kolmena vuotena yhteensä 25 miljoonaa markkaa. Koska avustus olisi laskennallinen, se voitaisiin myöntää ilman hakemusta.
Lait ehdotetaan säädettäviksi määräaikaisina koskemaan kuntaliitoksia, jotka tulevat voimaan viimeistään seuraavan kunnallisvaalikauden alusta.
Lähivuosina toteutuvien kuntaliitosten lukumäärä ei ole täsmällisesti ennakoitavissa. Näin ollen yhdistymisavustusten määrää ei voida luotettavasti arvioida. On arvioitu, että kuntaliitoksen mahdollisuuksia on selvitelty noin parissakymmenessä tapauksessa. Lain voimassaoloaikana saattaa liitoshalukkuus jonkin verran kasvaa.
Avustuksen kustannusvaikutuksia valtiontaloudelle rajoittavat koko avustuksen kattosäännös, avustuksen aleneminen toisena ja kolmantena vuotena sekä avustuksen asukaslukuporrastus. Niissä tapauksissa, joissa laajentuneelle tai muodostetulle uudelle kunnalle maksetaan kuntien valtionosuuslain 15 §:n 4 momentin mukaan vähintään 20 % yleisen valtionosuuden perusosasta, ei tasauskertoimen tarkistusta kaikissa tapauksissa voida soveltaa täysimääräisesti, jolloin tästä saattaa aiheutua valtiolle lisäkustannuksia.
Jos ehdotettu laki lisää liitoksia, joissa taloudellisilta voimavaroiltaan heikko kunta liittyy taloudellisesti vahvempaan kuntaan, vähenisi tätä kautta tarve tukea muutoin valtion varoin erikseen taloudellisilta tunnusluvuiltaan heikkoja kuntia.
Koska voidaan arvioida, että pääosa liitoksista tulisi ajankohtaisiksi vasta vuoden 1997 alusta, jolloin uudet kunnanvaltuustot aloittavat toimintansa, kohdistuisivat lain valtiontaloudelliset vaikutukset pääosin vuosiin 1997― 1999. Jos kunnat järjestävät kunnallisvaalit, joita liitos kesken valtuustojen toimikauden edellyttää, tulevat liitokset voimaan vuosien 1995 tai 1996 alusta, jolloin lain valtiontaloudelliset vaikutukset vastaavasti aikaistuvat.
Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia organisaatioon tai henkilöstöön, koska kunnat tekevät niitä koskevat päätöksensä itsenäisesti. Lain voidaan arvioida jonkin verran lisäävän valtionosuutta myöntävien viranomaisten hallinnollista työtä, jossa ennakkoon joudutaan laskemaan valtionosuusperusteiden muutosvaikutuksia valtionapuihin.
Koska liitokset vaikuttavat usein myös kuntayhtymärakenteeseen sekä alueelliseen ja hallinnolliseen jaotukseen, aiheuttaa tämä lisätyötä pääasiassa kuntien omissa liitosta valmistelevissa organisaatioissa.
Kuntajaosta annettu laki (73/77) sisältää säännökset kuntajaon muutoksen seurauksena lakkaavan kunnan ja kuntayhtymän henkilöstön asemasta. Lain mukaan lakkaavan kunnan päävirassa olevat vakinaiset viranhaltijat ja pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessa olevat työntekijät siirretään vastaaviin palvelussuhteisiin laajentuvaan tai uuteen kuntaan, jollei uuden kunnan valtuusto painavista syistä toisin päätä. Säännöstä ei ehdoteta tässä yhteydessä muutettavaksi.
Kuntajaosta annetun lain mukaan kunnat voivat kuntajaon muutoksen yhteydessä sopia hallinnon ja palvelujen järjestämisestä toiseen kuntaan liitettävällä alueella. Sopimusta on noudatettava viiden vuoden ajan, jolleivät olosuhteet ole muuttuneet niin, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista.
Esitys on laadittu virkatyönä sisäasiainministeriössä ja siitä on neuvoteltu valtiovarainministeriön ja Suomen Kuntaliiton kanssa.
Esitys perustuu voimassa olevaan valtionosuus- ja kantokykyluokituslainsäädäntöön. Kantokykyluokituslainsäädännön uudistamisen yhteydessä tullaan erikseen selvittämään, aiheutuuko siitä tässä esityksessä ehdotettujen säännösten tarkistamistarvetta.
1 §. Kuntaliitos tapahtuu joko liittämällä kuntaan yksi tai useampi lakkaava kunta tai muodostamalla kahdesta tai useammasta lakkaavasta kunnasta uusi kunta. Useimmissa tapauksissa liitokset ovat tapahtuneet ensiksi mainitulla tavalla.
Laki on rajoitettu koskemaan vain vapaaehtoisia kuntaliitoksia eikä sitä sovellettaisi pakkoliitoksiin, jotka toteutetaan erityislailla.
2 §. Yhdistymisavustuksen tarkoitus on edistää liitospäätöksiä ehkäisemällä tai rajoittamalla kuntajaon muutoksesta aiheutuvia kunnallistaloudellisia rasituksia.
3 §. Avustuksen määrä ehdotetaan porrastettavaksi niin, että sillä olisi merkitystä erityisesti asukasluvultaan pienissä kunnissa. Avustus rajattaisiin kolmeen vuoteen ja vuosittain alenevaksi summaksi. Valtiontaloudellisia vaikutuksia rajoittaisi erityisesti se, että avustuksen enimmäismäärä olisi kolmena vuotena yhteensä enintään 25 miljoonaa markkaa. Avustuksia ei suoritettaisi kunnan osaa koskeviin liitoksiin. Mikäli liitos sisältäisi useampia yli 10 000 asukkaan kuntia, avustus vähennettäisiin vain suurimman osalta.
4 §. Koska avustus olisi täysin laskennallinen, se suoritettaisiin kunakin kolmena vuotena hakemuksetta kesäkuun loppuun mennessä.
5 §. Lakia ehdotetaan määräaikaiseksi koskemaan viimeistään vuoden 1997 alusta tapahtuvia liitoksia.
Kuntaliitoksen yhteydessä tehtäväkohtaisten valtionosuuksien ja yleisen valtionosuuden sekä verotulojen täydennyksen määräytymisperusteet muuttuvat muodostettavan uuden tai laajentuneen kunnan väestörakenteen, työttömyysasteen, asukastiheyden, pinta-alan, veroäyrimäärän ja muiden valtionosuusperusteiden mukaisiksi. Uudelle kunnalle määrätään myös kantokykyluokka vuosittain lokakuun loppuun mennessä. Kantokykyluokan määräämisen jälkeen valtioneuvosto vahvistaisi kunnalle yleisen valtionosuuden tasauskertoimen kuntajaon muutosta edeltävän vuoden loppuun mennessä.
35 §. Säännöksen perusteella otetaan tasauskerrointa laskettaessa huomioon tehtäväkohtaisten valtionosuuksien ja yleisen valtionosuuden sekä verotulojen täydennyksen määrän muutokset niin, että tasauskerroin määräytyy näiden valtionosuuksien muutosten mukaiseksi. Tällöin valtionosuuksien yhteismäärä uudelle tai laajentuneelle kunnalle olisi sama kuin kunnille erikseen laskettuna. Vertailulaskelma tehdään kuntaliitosta edeltävän vuoden tietojen perusteella. Kuntajaon muutoksen voimaantulovuoden jälkeen tasauskerroin alenisi vuosittain 0,1:llä vuoteen 2000 asti. Koska tasauskerroin vahvistettaisiin kymmenesosan tarkkuudella, valtionosuuksien määrän muutos voisi olla enintään noin 30 markkaa asukasta kohti.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Lakeja sovellettaisiin kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan aikaisintaan vuoden 1995 ja viimeistään vuoden 1997 alusta.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
1 §Tämän lain tarkoituksena on edistää kuntien vapaaehtoista yhteenliittymistä.
Tätä lakia sovelletaan, mikäli kuntajaon muutos määrätään pantavaksi toimeen kuntajaosta annetun lain (73/77) nojalla.
2 §Milloin kuntajakoa muutetaan yhdistämällä kuntaan yksi tai useampi lakkautettava kunta tai muodostamalla kahdesta tai useammasta lakkautettavasta kunnasta uusi kunta, suoritetaan laajentuvalle tai uudelle kunnalle tämän lain mukaisesti yhdistymisavustusta kuntajaon muutoksesta aiheutuvien kunnallistaloudellisten rasitusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi.
3 §Yhdistymisavustuksen määrä kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna on liitokseen osallisten kuntien asukasluku kerrottuna avustuksen määrällä seuraavasti:
| asukkaita | avustus, markkaa/asukas |
| enintaan 1 000 | 1 500 |
| 1 001- 4 000 | 1 200 |
| 4 001- 8 000 | 900 |
| yli 8 000 | 600 |
Yhdistymisavustusta ei kuitenkaan suoriteta asukasluvultaan suurimman kunnan osalta, jos sen asukasluku on yli 10 000.
Kuntajaon muutoksen voimaantulovuotta seuraavana vuonna avustuksen määrä on 80 % ja sitä seuraavana vuotena 60 % ensimmäisen vuoden määrästä.
Yhteenlaskettu avustuksen enimmäismäärä on kolmelta vuodelta 25 miljoonaa markkaa.
Asukaslukuna käytetään avustuksen määrää laskettaessa kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden ensimmäisen päivän asukaslukua.
4 §Sisäasiainministeriö myöntää ja suorittaa 3 §:n mukaisen avustuksen hakemuksetta vuosittain kuntajaon muutoksen voimaantulovuoden ja kahden sitä seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä.
5 §Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 1999.
Tätä lakia sovelletaan kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan aikaisintaan vuoden 1995 ja viimeistään vuoden 1997 alusta.
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan väliaikaisesti 3 päivänä elokuuta 1992 annetun kuntien valtionosuuslain (688/92) 35 §:n 3 momentti seuraavasti:
35 §Yleisen valtionosuuden tasauskertoimen vahvistaminen
Laajentuvalle tai muodostuvalle uudelle kunnalle määrätään yleisen valtionosuuden tasauskerroin kuntajaon muutoksen voimaantulovuodelle niin, että tehtäväkohtaisten valtionosuuksien ja yleisen valtionosuuden sekä verotulojen täydennyksen kokonaismäärät kunnille erillisinä ja yhdistettynä kuntana laskettuina vastaavat mahdollisimman tarkoin toisiaan. Tasauskerroin määrätään kuntajaon muutosta edeltävän vuoden valtionosuuksien määrien perusteella. Tasauskertoimen itseisarvoa pienennetään kuntajaon voimaantulovuodesta alkaen vuosittain 0,1:llä. Vuodesta 2001 lukien tasauskertoimen arvo on sama kuin vuonna 2000. Tasauskerroin lasketaan kymmenesosan tarkkuudella.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 1999.
Tätä lakia sovelletaan kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan aikaisintaan vuoden 1995 ja viimeistään vuoden 1997 alusta.
Helsingissä 19 päivänä marraskuuta 1993
Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO
Sisäasiainministeri
Mauri Pekkarinen