Siirry esitykseen
HE 138/1993
Hallituksen esitys Eduskunnalle Ahvenanmaan maakuntaa koskevien säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja valtiopäiväjärjestykseen
Esityksessä ehdotetaan, että Suomen Hallitusmuotoon ja valtiopäiväjärjestykseen otettaisiin Ahvenanmaan maakunnan itsehallintoa koskevat perussäännökset. Hallitusmuodossa säädettäisiin, että maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Viittauksella tarkoitettaisiin Ahvenanmaan itsehallintolailla ja Ahvenanmaan maanhankintalailla toteutettua sääntelyä. Valtiopäiväjärjestykseen sisällytettäisiin viittaussäännös mainittujen lakien muuttamisen vaikeutettua lainsäätämisjärjestystä koskeviin jo olemassa oleviin säännöksiin.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Hyväksyessään 15 päivänä helmikuuta 1991 Ahvenanmaan itsehallintolakia ja Ahvenanmaan maakunnassa olevan kiinteän omaisuuden hankkimista ja hallintaa koskevan oikeuden rajoittamisesta annetun lain muuttamista koskevat lakiehdotukset (HE 73/1990 vp) jätettäviksi lepäämään eduskunta hyväksyi toivomuksen, ''että hallitus valmistelisi esityksen hallitusmuodon täydentämisestä säännöksellä Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnosta''.
Hallitus oli mainitussa esityksessään uudeksi Ahvenanmaan itsehallintolaiksi ehdottanut, että lakiin sisällytettäisiin nimenomainen säännös siitä, että mainittu laki olisi ''voimassa perustuslakina'' (69 §:n 1 momentti). Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVM 15/1990 vp) kuitenkin poisti säännöksen. Perustelunaan valiokunta esitti ensinnäkin, että Suomessa oli jo neljä perustuslakia, kun yleismaailmallisesti perustuslain tasoiset säännökset on yleensä koottu yhteen lakiin, mihin ryhtymistä meilläkin tulisi valiokunnan mielestä harkita. Edelleen valiokunta totesi, että itsehallintolaissa on runsaasti säännöksiä, jotka eivät valtiosääntöteoreettisesti kuulu perustuslain tasolle. Lisäksi valiokunta arveli, että perustuslaiksi säätäminen johtaisi eräiden säännösten osalta epämääräisyyteen siitä, missä merkityksessä perustuslaki-sanaa on laissa käytetty. Perustuslakivaliokunta katsoi, että maakunnan itsehallinnollinen erityisasema ei sinänsä vaadi itsehallintolain statuksen muuttamista.
Perustuslakivaliokunta totesi kuitenkin ''olevan paikallaan tuoda hallitusmuotoon otettavassa säännöksessä nimenomaisesti esille Ahvenanmaan maakunnalla oleva itsehallinto'' ja ehdotti eduskunnan hyväksyttäväksi edellä lausutun toivomuksen. Toisaalla mietinnössään valiokunta oli todennut, että sen käsityksen mukaan on useastakin syystä tärkeää vakiinnuttaa ja edelleen kehittää Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnollista asemaa, jolla on kansainvälisoikeudellinen perustansa.
Tässä esityksessä ehdotetaan, että Suomen Hallitusmuotoon lisättäisiin säännös siitä, että Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Lisäksi valtiopäiväjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi viittaussäännös Ahvenanmaan itsehallintolain ja Ahvenanmaan maanhankintalain muuttamisen vaikeutettua lainsäätämisjärjestystä koskeviin säännöksiin.
Ahvenanmaan maakunnan itsehallintoa koskevat säännökset sisältyvät vuonna 1991 kokonaan uudistettuun Ahvenanmaan itsehallintolakiin (1144/91), joka on tullut voimaan tämän vuoden alussa, sekä vuonna 1975 annettuun ja vuonna 1991 eräiltä keskeisiltä osiltaan uusittuun Ahvenanmaan maanhankintalakiin (3/75). Itsehallinnolla on myös perustuslailliset takeet. Ahvenanmaan itsehallintolakia ja Ahvenanmaan maanhankintalakia voidaan näihin lakeihin otettujen säännösten mukaan muuttaa vain eduskunnan ja Ahvenanmaan maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin ja päätös on eduskunnassa tehtävä perustuslain säätämisjärjestyksessä ja maakuntapäivillä siten, että päätöstä on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä (Ahvenanmaan itsehallintolain 69 § ja Ahvenanmaan maanhankintalain 17 §).
Suomen voimassa olevista perustuslaeista ei kuitenkaan suoranaisesti ilmene, että Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto. Eräitä valtiopäiväjärjestykseen sisältyviä yksittäisiä säännöksiä lukuun ottamatta Ahvenanmaata ei ole perustuslaeissa edes mainittu.
Ahvenanmaan itsehallintolaki ja Ahvenanmaan maanhankintalaki eivät ole perustuslakeja, vaikka niissä edellä todetuin tavoin säädetään lakien vaikeutetusta säätämisjärjestyksestä. Näiden lakien asema lainsäädäntöhierarkiassa on kuitenkin jossakin määrin epäselvä ja varsin yleisesti niitä on luonnehdittu perustuslakien luontoisiksi tai niihin rinnastettaviksi laeiksi.
Käytännössä eduskunta, hallitus ja viranomaiset ovat meillä kuitenkin vuosikymmenien ajan ilman perustuslaissa olevaa säännöstäkin johdonmukaisesti ottaneet huomioon maakunnan valtio-oikeudellisen erityisaseman ja toimineet eri tavoin sen pysyttämiseksi ja kehittämiseksi.
Ahvenanmaan itsehallinnolla on myös kansainvälisoikeudellinen perusta. Sen takaajana on vuosina 1921―1946 ollut Kansainliitto. Ahvenanmaan kysymystä vuonna 1921 käsitellessään se päätti Suomen ja Ruotsin hallitusten välisen noottien vaihdon jälkeen tunnustaa Suomen täysivaltaisuuden Ahvenanmaahan. Edellytykseksi asetettiin tuolloin, että itsehallintolakiin sisällytettäisiin takeet ahvenanmaalaisten kansallisuussuojasta ja että sovittaisiin saariryhmän neutralisoinnista ja demilitarisoinnista. Edellytetyt takeet muotoiltiin Suomen ja Ruotsin edustajien kesken ja Kansainliiton neuvosto hyväksyi yksimielisesti osapuolten asiassa aikaansaaman sopimuksen (niin sanottu Ahvenanmaan sopimus).
Kansainliiton hajottua vuonna 1946 lakkasi sen harjoittama Ahvenanmaan itsehallinnon valvonta. Suomen on kuitenkin katsottava ainakin yksipuolisesti velvoittautuneen kohtelemaan Ahvenanmaata kansainvälisoikeudellisesti Ahvenanmaan sopimuksessa tarkoitetulla tavalla ja tämän velvoitteen voidaan katsoa sitovan Suomea edelleen.
Monissa Euroopan maissa on erilaisia autonomisia tai itsehallinnollisia alueita, ja niitä koskevat lainsäädännölliset ratkaisut poikkeavat suuresti toisistaan.
Perussäännökset asiasta sisältyvät perustuslakiin Belgiassa, Espanjassa, Italiassa ja Portugalissa. Perustuslaeissa on säädetty autonomisten tai itsehallinnollisten yksiköiden aluejaosta, niiden muodostamismenettelystä, toimivallasta, toimielimistä ja taloudenhoidon perusteista sekä valtion ja tällaisen yksikön välisistä suhteista. Muun muassa Ranskassa ja Tanskassa perustuslakiin ei sisälly mitään mainintaa autonomiasta tai itsehallinnosta.
Perustuslain säännösten lisäksi on Belgiassa, Espanjassa ja Italiassa autonomiasta tai itsehallinnosta tarkempia säännöksiä perustuslakina voimassa olevassa tai perustuslain säätämisjärjestyksessä säädetyssä erityislaissa. Missään vertailumaista autonomian tai itsehallinnon ylimpiä perussäännöksiä ei ole sisällytetty tällaiseen lakiin. Portugalista tämäntasoiset säännökset puuttuvat, mutta siellä on lähinnä lakiin verrattavien itsehallintostatuuttien muuttamisessa asetettu parlamentille velvoite kuulla maakuntaa. Tanskassa ylimmät säännökset Färsaarten ja Grönlannin maakunnallisesta itsehallinnosta ovat tavallisina lakeina voimassa olevissa itsehallintolaeissa, joskin on katsottu, että Tanskan valtio ei voi näitä lakeja yksipuolisesti muuttaa.
Ranskassa on autonomiasta säädetty vain eräiden merentakaisten alueiden laintasoisissa säädöksissä. Myös Korsikan itsehallinto perustuu vain tavalliseen lakiin.
Belgian, Espanjan ja Italian lainsäädäntöratkaisut, joissa autonomian tai itsehallinnon perussäännökset sisältyvät perustuslakiin ja lähemmät säännökset asiasta on annettu vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä, ovat hyvänä esimerkkinä myös Ahvenanmaan osalta toteutettavalle lainsäädännölliselle järjestelylle.
Suoritettua kansainvälistä vertailua on selostettu tarkemmin esityksen liitteessä (liite 2).
Hallitusmuotoon ei ole tähän mennessä sisältynyt mitään säännöstä Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnosta. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kuitenkin, käsitellessään uutta Ahvenanmaan itsehallintolakia koskevaa hallituksen esitystä, katsonut, että tällainen säännös olisi paikallaan ja esittänyt toivomuksen, että hallitus valmistelisi sellaisen. Hallitus on asiaa käsitellessään todennut, että Ahvenanmaan itsehallinnon valtiosääntöoikeudellisia takeita vahvistava säännös on tarpeen, ja katsonut, että jo valtiosäännön kokonaisuuden kannalta olisi asianmukaista sisällyttää tämänkaltaista laajaa itsehallintoa ja valtion rakennetta koskeva perussäännös hallitusmuotoon.
Kun Ahvenanmaan itsehallinnosta on annettu seikkaperäiset säännökset vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyyksessä annetussa Ahvenanmaan itsehallintolaissa, hallitus katsoo, että vain tähän sääntelyyn kohdistuva viittaussäännös on asiassa riittävä.
IV a. Ahvenanmaan itsehallinto.
52 a §. Ahvenanmaan itsehallintoa koskeva säännös ehdotetaan sisällytettäväksi hallitusmuotoon omaan IV a lukuun erilleen säännöksistä, joissa on kysymys maan hallituksesta ja hallinnosta. Tällä on tahdottu korostaa itsehallinnon valtiosääntöistä erityisluonnetta. Viittaus siihen, mitä itsehallinnosta erikseen säädetään, kohdistuu jäljempänä muutettavaksi ehdotettavaan valtiopäiväjärjestyksen 33 §:ään, Ahvenanmaan itsehallintolakiin, joka vuonna 1991 on kokonaisuudessaan uudistettu, sekä vuonna 1975 annettuun ja vuonna 1991 eräin osin, myös nimikkeeltään, uudistettuun Ahvenanmaan maanhankintalakiin.
33 §. Pykälän 1 momentiksi otettavan säännöksen viittaus tarkoittaa Ahvenanmaan itsehallintolain 69 §:ää ja Ahvenanmaan maanhankintalain 17 §:ää. Niissä säädetään siitä lainsäätämisjärjestyksestä, jolla näitä lakeja voidaan muuttaa tai selittää tai ne kumota taikka tehdä niistä poikkeuksia. Asiassa edellytetään eduskunnan ja Ahvenanmaan maakuntapäivien yhtäpitäviä päätöksiä. Eduskunnassa päätös on tehtävä perustuslain säätämisjärjestyksessä ja maakuntapäivillä siten, että päätöstä on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Ehdotetulla lainmuutoksella on tarkoitus vahvistaa maakunnan itsehallinnon valtiosääntöisiä takeita.
Pykälään jo nyt sisältyvä viittaussäännös Ahvenanmaan maakuntapäivien oikeudesta tehdä aloitteita siirtyisi pykälän 2 momentiksi vähäisin kielellisin korjauksin. Viittauksessa tarkoitettu säännös sisältyy nykyisin Ahvenanmaan itsehallintolain 22 §:ään.
Esityksen toteuttamisella ei ole taloudellisia eikä organisatorisia vaikutuksia.
Ehdotetut perustuslain säännökset selventävät ja vahvistavat Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnollista asemaa. Niillä ei muuteta maakunnan nykyistä valtio-oikeudellista asemaa.
Eduskunnan edellä mainitun toivomuksen johdosta oikeusministeriö antoi 19 päivänä kesäkuuta 1991 tuolloin asettamansa valtiosääntötoimikunnan tehtäväksi laatia ehdotuksen perustuslain täydentämisestä säännöksellä Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnosta ja määräsi toimikunnan laatimaan ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Saamansa toimeksiannon mukaisesti toimikunta on 9 päivänä joulukuuta 1992 tehnyt asiassa tämän esityksen pohjana olevan ehdotuksen.
Oikeusministeriö on pyytänyt 16 päivänä joulukuuta 1992 valtiosääntötoimikunnan ehdotuksesta Ahvenanmaan maakuntahallituksen lausunnon. Pyydetty lausunto on annettu 9 päivänä helmikuuta 1993. Lausunnossaan maakuntahallitus ilmaisi tyytyväisyytensä hankkeen johdosta. Ehdotettujen lakitekstien suhteen sillä ei ollut huomauttamista.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Lakiehdotukset on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Ahvenanmaan itsehallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan maakunnalle erityisen tärkeästä laista on hankittava maakunnan lausunto ennen sen säätämistä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla,
lisätään Suomen Hallitusmuotoon uusi IV a luku seuraavasti:
IV a. Ahvenanmaan itsehallinto
52 a §
Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla,
muutetaan valtiopäiväjärjestyksen 33 § seuraavasti:
33 §Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/91) ja Ahvenanmaan maanhankintalain (3/75) lainsäätämisjärjestyksestä on voimassa, mitä siitä mainituissa laeissa erikseen säädetään.
Ahvenanmaan maakuntapäivien oikeudesta tehdä aloitteita on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
Helsingissä 10 päivänä syyskuuta 1993
Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO
Oikeusministeri
Hannele Pokka