Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi verohallintolakia. Ehdotuksen mukaan lääninverovirastoista ja verotoimistoista muodostetaan yhden hallinnollisen kokonaisuuden kattava uusimuotoinen lääninverovirasto, joka vastaa sille asetettujen tulostavoitteiden toteutumisesta. Ehdotettuun yksitasoiseen alueverohallintoon kuuluisivat tulosvastuullisina yksikköinä alueen verotoimistot ja lääninveroviraston koko toimialueen kattavat muut tulosyksiköt. Samalla nykymuotoiset lääninverovirastot lakkaisivat hallinnollisina väliportaan yksikköinä.

Lisäksi verohallinnon virkamiehiä ja viranomaisia koskeviin säännöksiin ehdotetaan eräitä tarkistuksia. Ne koskevat virkamiesten sivutoimirajoitusta ja viranomaisen oikeutta ilmoittaa kirjanpitorikos syyttäjälle.

Verotusmenettelystä säädetään verotuslaissa, eikä siihen ehdoteta tässä yhteydessä muutoksia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

---

Verohallinnon organisaation perusteista säädetään verohallintolaissa (188/91). Verohallinto on nykyisin kolmiportainen, ja siihen kuuluvat verohallitus, lääninverovirastot ja verotoimistot. Verohallintoon voi kuulua myös muita yksiköitä sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään. Asiasta on säädetty lain 1 §:ssä.

Verohallituksen alaisina toimii piiritasolla 11 lääninverovirastoa. Niiden toimialueet vastaavat läänijakoa. Lääninverovirastoihin on keskitetty eräitä läänikohtaisesti hoidettavia erikoistehtäviä, joista on säädetty erikseen. Niitä ovat muun muassa liikevaihtoverotuksen ja työnantajasuoritusten maksuvalvonta, välittömän verotuksen kanto ja perintä, verovarojen tilitys veronsaajille, läänikohtaisten tietokantojen ylläpito, konekielinen tiedonkeruu ja -siirto, asiakirjojen massatuotanto sekä verotarkastus. Väliportaan hallintoyksikköinä lääninverovirastot huolehtivat alueellaan toimivien verotoimistojen ohjauksesta ja valvonnasta.

Verotoimistot ovat paikallistason viranomaisia, joiden toimialueena on veropiiri. Veropiirejä ja verotoimistojen tehtäviä koskevat erityissäännökset sisältyvät verotuslakiin ja muuhun verotusta koskevaan lainsäädäntöön.

Hallitusohjelmaan sisältyvät hallinnon kehittämistavoitteet edellyttävät valtion väliportaan hallintoa kevennettäväksi ja päällekkäisyyksiä purettavaksi. Hallitusohjelma korostaa erityisesti tuloksellisuuden ja tuottavuuden lisäämistä sekä hallinnon hajauttamista ja keventämistä ja ohjausjärjestelmien uudistamista. Yleisenä tavoitteena on joustava, tuloksellinen ja oikeudenmukainen hallinnon palvelurakenne.

Hallinnon kehittämisen ministerivaliokunta otti 24 päivänä huhtikuuta 1992 kantaa verohallinnon piiri- ja paikallistason kehittämiseen. Kannanoton mukaan lääninverovirastot ja verotoimistot yhdistetään asteittain yksitasoiseksi hallinnoksi. Tavoitteena on verotuksen alueorganisaatio, joka koostuu itsenäisistä ja nykyistä palvelukykyisemmistä verotoimistoista ja alueverohallinnon yhteisistä yksiköistä. Nyt osin väliportaana toimivat lääninverovirastot hajautetaan tarkoituksenmukaisiksi tulosyksiköiksi, jotka yhdessä verotoimistojen kanssa muodostavat nykyistä kevyemmän alueverohallinnon.

Myös valtion vuoden 1993 talousarvioesityksen verohallintoa koskevan luvun selvitysosassa on todettu, että lääninverovirastot ja verotoimistot yhdistetään yksitasoiseksi alueverohallinnoksi verotuksen alueorganisaation palvelukyvyn vahvistamiseksi ja kustannusten säästämiseksi. Uudistus on tarpeen myös, koska verohallinto siirtyi vuoden 1993 alusta tulosohjausjärjestelmään. Lisäksi se on tarpeen, jotta verohallinnolla olisi riittävät edellytykset saavuttaa sille asetetut säästö- ja tuottavuustavoitteet.

Valtiovarainministeriö käynnisti verohallinnon koko organisaation kattavan kehittämistyön jo vuoden 1989 maaliskuussa. Sen ensimmäisenä vaiheena uudistettiin verohallituksen toiminta vuoden 1991 alussa hallinnon uudistamiselle asetettujen yleisten, erityisesti johtamisjärjestelmiin liittyvien kehittämistavoitteiden toteuttamiseksi.

Nyt uudistusta ehdotetaan jatkettavaksi verohallinnon piiri- ja paikallistasolla. Se on tarpeen edellä esitettyjen hallinnon tavoitteiden toteuttamiseksi samalla kun tavoitteena on joustavampi ja asiakkaita paremmin palveleva verohallinto.

Uudistus ehdotetaan toteutettavaksi muodostamalla yhden hallinnollisen kokonaisuuden kattava uusimuotoinen lääninverovirasto, joka vastaa sille asetettujen tulostavoitteiden toteutumisesta. Verotuksen aineelliseen lainsäädäntöön sisältyvien lukuisten toimivaltasäännösten vuoksi lääninverovirasto on tässä vaiheessa tarkoitettu säilytettäväksi uusimuotoisten yksiköiden nimenä. Asiakaskeskeisyyttä korostettaisiin ryhmittelemällä toiminnot itsenäisiksi tulosyksiköiksi. Niillä olisi oma alueellinen tai asiallinen tehtäväalansa. Ne lääninverovirastojen tehtävät, jotka on tarpeen edelleen hoitaa keskitetysti läänikohtaisina, eriytettäisiin hoidettaviksi itsenäisissä tulosyksiköissä. Niitä olisivat muun muassa lääninverovirastojen nykyinen maksuvalvonta, perintä ja verotarkastus. Lisäksi uusimuotoiseen lääninverovirastoon kuuluisivat tulosvastuullisina toimintayksikköinä alueen verotoimistot. Ehdotus merkitsee samalla nykymuotoisten lääninverovirastojen lakkauttamista hallinnollisina väliportaan yksikköinä.

Alueverohallinnon toimialueena olisi yksi tai useampi lääni. Kahta tai useampaa lääniä varten yhteisestä lääninverovirastosta säädettäisiin nykyiseen tapaan asetuksella. Verotoimistojen toimialueena säilyisi edelleen veropiiri.

Organisaatio on tarkoitettu muodostettavaksi niin, että se turvaa riittävän asiantuntemuksen kaikkiin tehtäviin ja tarjoaa mahdollisuuden riittävän tiheään palvelupisteverkkoon. Tulosyksiköillä on toimialueellaan tarpeen mukaan eritasoisia palvelupisteitä asiakaspalvelutarpeiden ja taloudellisten mahdollisuuksien mukaan.

Lääninverovirastolla olisi toimivalta virka-alueellaan kaikkiin niihin tehtäviin, jotka verohallituksen alaisille veroviranomaisille annetaan. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole tarkoitettu muutettavaksi verotoimistoja koskevia toimivaltasäännöksiä. Vaikka verotoimistot on tarkoitettu toimimaan lääninveroviraston tulosyksikköinä, niillä säilyisi viranomaisena verotuslain ja muun verolainsäädännön mukainen verotuksen toimittamiseen liittyvä toimivalta. Ehdotetut säännökset eivät näin ollen aiheuttaisi muutosta vallitsevaan tilanteeseen verotusmenettelyn osalta. Jatkossakin merkittävin osa verotustyöstä suoritetaan paikallisissa verotoimistoissa. Siten verotuslaissa tai muualla lainsäädännössä verotoimiston ja verojohtajan käsiteltäväksi määrätyt asiat ratkaisisi edelleenkin verojohtaja tai hänen määräämänsä verotoimiston virkamies.

Edellä esitetyn mukaisesti verohallintolain 1 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että verohallinnon keskeisiä viranomaisia olisivat verohallitus ja lääninverovirastot. Lääninveroviraston toimintaorganisaatio muodostuisi pykälän 2 momentin mukaan verotuslaissa tarkoitetuista verotoimistoista sekä sen mukaan kuin lääninveroviraston työjärjestyksessä tarkemmin määrätään, muista yksiköistä. Asetuksella säädettäisiin yleisellä tasolla lääninverovirastojen tehtävistä. Lääninverovirastojen varsinainen toimivalta määräytyy erikseen asianomaisten säännösten mukaan. Verotoimistoilla säilyisi viranomaisena edelleen verotuslain ja muiden verolakien mukainen verotuksen toimittamiseen liittyvä toimivalta. Vastaavasti ehdotus ei muuttaisi veropiirien kielellistä jaoitusta. Veropiirejä ja verotoimistoja lukuunottamatta lääninverovirastojen sisäinen organisaatio vahvistettaisiin nykyiseen tapaan lääninveroviraston työjärjestyksessä.

Verovelvollisen kirjanpidon luotettavuus tutkitaan verovalvonnan yhteydessä verotuksen tarpeita varten. Veroviranomaisilla ei kuitenkaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan ole oikeutta ilmoittaa syyttäjälle muista tietoonsa tulleista rikoksista kuin vero- ja konkurssirikoksista. Asiaa koskevat säännökset sisältyvät verohallintolain 5 §:ään ja veronkantolain 27 a §:n 2 momenttiin (682/85). Vuoden 1991 alusta voimaan tulleen rikoslainuudistuksen yhteydessä veroviranomaiselle annettiin oikeus ilmoittaa muun muassa kirjanpitoon kohdistunut laiminlyönti eräissä tapauksissa syyttäjälle syytteeseen panoa varten. Säännökset ovat varsin suppeita ja koskevat lähinnä eräitä ennakkoperintälaissa (418/59), työnantajan sosiaaliturvamaksusta annetussa laissa (366/63) ja liikevaihtoverolaissa (559/91) säädettyjä tilanteita.

Kauppa- ja teollisuusministeriö voi kirjanpitolain (655/73) 36 §:n tarkoittamana ainoana valvontaviranomaisena ilmoittaa todennäköiset kirjanpitorikokset viralliselle syyttäjälle. Puheena olevalla ministeriöllä ei käytännössä ole erityistä orgnisaatiota valvontaa varten, joten sen mahdollisuudet oma-aloitteisesti valvoa kirjanpitolain noudattamista ovat vähäiset.

Vakavaankin rikokseen viittaavien aiheellisten epäilyjen selvittäminen saattaa edellä esitetyistä syistä jäädä sen varaan, onnistuuko asianomainen valvontaviranomainen tai poliisi ne havaitsemaan. Tilannetta ei voi pitää tyydyttävänä. Muun muassa apulaisoikeuskansleri on kiinnittänyt asiaan huomiota 10 päivänä heinäkuuta 1990 päivätyn päätöksensä (Dnro 716/1/89) yhteydessä.

Edellä esitetyistä syistä verohallintolain 5 §:ää ehdotetaan täydennettäväksi siten, että verohallituksella ja lääninverovirastolla on oikeus ilmoittaa tietoonsa tulleet todennäköiset kirjanpitorikokset syyttäjälle ja käyttää asiassa puhevaltaa. Säännös kattaisi rikoslaissa ja kirjanpitolaissa rangaistaviksi säädetyt kirjanpitorikokset ja -rikkomukset eikä ole tarkoituksenmukaista, että aivan vähäiset laiminlyönnit ilmoitettaisiin syytteeseenpantaviksi.

Verohallintolain 6 §:n 1 momentin mukaan verohallinnon virkamies saa kuulua valtiolle verovelvollisen yhteisön hallitukseen tai hallintoon taikka toimia sen tilintarkastajana vain saatuaan siihen verohallituksen luvan. Yksittäistapauksia koskevia lupia on käytännössä annettu vain poikkeuksellisesti. Erityisissä tapauksissa verohallitus voi lainkohdan nojalla antaa myös yleisluvan. Verohallitus on antanut tällaisen yleisluvan verohallinnon virkamiehen kuulumisesta tai osallistumisesta asunto-osakeyhtiön hallintoon, jos hän osakkaana asuu yhtiön omistamassa huoneistossa. Yleislupa koskee myös vastaavan huoltoyhtiön hallintoa. Lisäksi verohallinnon virkamies voi kuulua valtiolle verovelvollisen yhteisön hallintoon, jos valtiovarainministeriö on määrännyt virkamiehen sanottuun tehtävään.

Pykälän 2 momentin nojalla verohallitus voi antaa rajoittavia määräyksiä virkamiehen oikeudesta harjoittaa liikettä tai ammattia tai toimia virkansa ulkopuolella verovelvollisen asiamiehenä, avustajana tai asiantuntijana verotusta tai kirjanpitoa koskevassa taikka tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa. Näitä määräyksiä ei ole juurikaan annettu.

Pykälä on säilynyt asiallisesti samansisältöisenä yli 30 vuoden ajan. Säännöstä perusteltiin aikanaan verotuksen tasapuolisuuden turvaamisella. Se sisältyi ensimmäisen kerran vuoden 1960 alusta voimaan tulleeseen lakiin (321/59) välittömän verotuksen hallinnosta. Säännös koettiin tarpeelliseksi, koska sivutoimen pitämistä rajoittivat tuolloin vain valtion viran tai toimenhaltijain palkkauksesta annetun lain (1030/42) 21 § ja siihen liittyvät asetuksen (36/43) 18 §:n säännökset ja valtioneuvoston 4 päivänä maaliskuuta 1943 antama päätös, joiden tarkoituksena oli turvata lähinnä valtion etu.

Vuoden 1983 alusta voimaantulleeseen hallintomenettelylakiin (598/82) on koottu yleissäännökset kansalaisten asemaan ja oikeussuojaan keskeisesti vaikuttavista menettelytavoista. Lain 10 ja 11 §:ssä on säädetty virkamiesten esteellisyysperusteista ja esteellisyyden vaikutuksesta yksittäistapauksissa. Säännösten tarkoituksena on turvata hallintomenettelyn puolueettomuus. Valtion virkamieslainsäädäntö uudistettiin vuoden 1988 alusta. Siinä yhteydessä yhtenäistettiin muun muassa virkavelvollisuutta koskevat säännökset. Samalla sivutoimisäännöksiä täydennettiin ja sivutoimilupamenettelyä yksinkertaistettiin. Sivutoimia koskevat säännökset sisältyvät valtion virkamieslain (755/86) 24 §:ään ja asetuksen (723/87) 20 ja 21 §:ään.

Säännösten tultua voimaan verohallinnon virkamiesten sivutoimia rajoittavat säännökset ovat menettäneet alkuperäisen merkityksensä ja ovat pääosin tulleet tarpeettomiksi. Nykyisellään verohallintolain 6 § ainoastaan monimutkaistaa menettelyjä. Samalla nykyinen lupakäytäntö on olosuhteiden muuttuessa koettu kohtuuttomaksi ja epäoikeudenmukaiseksi.

Tämän vuoksi myös verohallinnon virkamiesten sivutoimiin ehdotetaan sovellettavaksi pääasiassa virkamieslain säännöksiä. Sivutoimiluvan myöntäisi valtion virkamiesasetuksen 20 §:n nojalla nimittävä viranomainen, mikä samalla edistäisi joustavan, virkamiehen oikeudet paremmin huomioon ottavan hallintokäytännön muotoutumista. Verohallinnon erityisasema verotuksen toimittavana viranomaisena tulisi riittävästi otetuksi huomioon sillä, että verohallitus voisi tarvittaessa ohjata lupakäytäntöä.

Lain 6 §:ää ehdotetaan edellä esitetyistä syistä ajanmukaistettavaksi siten, että verohallitus voisi tarvittaessa antaa rajoittavia määräyksiä tai ohjeita verohallinnon virkamiesten sivutoimista kaikissa niissä tapauksissa, joista on säädetty nykyisessä verohallintolain 6 §:ssä.

Verohallintoa koskevat ehdotukset tehostavat ja kehittävät toteutuessaan verohallinnon alue- ja paikallistason toimintaa ja ohjattavuutta. Ne edistävät verohallinnon tuottavuutta ja parantavat sen palvelukykyä sekä luovat edellytyksiä verohallinnolle asetettujen säästötavoitteiden toteuttamiseen. Lisäksi uudistus luo keskeisen edellytyksen verohallinnon siirtymiselle tulosohjausjärjestelmään.

Ehdotus veroviranomaisten oikeudesta ilmoittaa kirjanpitorikos syyttäjälle edistää toteutuessaan verovalvontaa sekä samalla oikean ja yhdenmukaisen verotuksen toimittamista. Koska verohallinnolla on verovalvonnan yhteydessä tapahtuvaan kirjanpitojen luotettavuuden tutkimiseen jo valmis organisaatio, muutos ei lisäisi hallinnon työmäärää ja kustannuksia.

Verohallinnon organisaatiota koskeva uudistus on ollut verohallinnossa laajapohjaisen ja kattavan valmistelun kohteena. Sen aikana on tarkoin seurattu muuta hallinnon kehittämistyötä. Veropoliittinen ministerivaliokunta päätti 7 päivänä tammikuuta 1993 asian jatkovalmistelussa noudatettavista linjauksista verohallituksen tekemän esityksen mukaisesti. Uudistuksen valmistelussa on otettu huomioon hallinnon yleiset kehittämistavoitteet. Ehdotettu organisaatiouudistus on myös yhdensuuntainen hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan huhtikuussa 1992 tekemän kannanoton ja selvitysmies Hirvelän mietintöön (komiteanmietintö 1992:33) sisältyvän esityksen kanssa yksiportaisen hallinnon toteuttamisesta.

Lain 5 §:ään ehdotetusta muutoksesta on pyydetty lausunto kauppa- ja teollisuusministeriöltä.

Tarkemmat säännökset verohallinnosta ja uusimuotoisista lääninverovirastoista on tarkoitus antaa asetuksella. Muutokset kohdistuvat erityisesti verohallinnon piiri- ja paikallishallinnon uudelleenjärjestelyihin. Samalla on tarkoitus joustavoittaa eräiltä osin verohallinnon viranomaisten toimintaa ja siirtää nimittämistoimivaltaa tulosohjausjärjestelmän periaatteiden mukaisesti toiminnasta vastaaville. Luonnos verohallintoasetuksesta on tämän esityksen liitteenä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 1 päivänä helmikuuta 1991 annetun verohallintolain (188/91) 1 §:n 1 ja 2 momentti sekä 5 ja 6 § seuraavasti:

1 §
Verohallinto

Verotusta varten on valtiovarainministeriön alainen verohallinto, johon kuuluvat verohallitus ja lääninverovirastot. Verohallintoon voi kuulua myös muita yksiköitä sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään.

Verohallintoa johtaa verohallitus. Jokaisessa läänissä on lääninverovirasto, joka muodostuu verotuslaissa tarkoitetuista verotoimistoista sekä sen mukaan kuin lääninveroviraston työjärjestyksessä tarkemmin määrätään, muista yksiköistä. Asetuksella voidaan säätää, että kahta tai useampaa lääniä varten on yhteinen lääninverovirasto.

---

5 §
Verorikoksen ja kirjanpitorikoksen ilmoittaminen syyttäjälle ja puhevallan käyttö

Verohallituksella ja lääninverovirastolla on oikeus valtion puolesta asetuksessa tarkemmin säädettävien verojen ja maksujen osalta syytteeseen panoa varten ilmoittaa verorikosta koskeva asia syyttäjälle ja määräämänsä asiamiehen edustamana käyttää valtion puhevaltaa tällaista syytettä tai mainitusta rikoksesta johtuvaa vahingonkorvausta koskevassa asiassa. Sama oikeus on kunnan puolesta kunnanhallituksella kunnallisveroa koskevissa asioissa.

Verohallituksella ja lääninverovirastolla on lisäksi oikeus ilmoittaa havaitsemansa kirjanpitorikosta koskeva asia syyttäjälle syytteeseen pantavaksi ja määräämänsä asiamiehen edustamana käyttää valtion puhevaltaa asiassa.

Jos verohallitus haluaa käyttää 1 tai 2 momentissa tarkoitettua oikeutta, sen on ilmoitettava siitä lääninverovirastolle, joka silloin ei saa käyttää puhevaltaa samassa asiassa.

6 §
Sivutoimirajoitus

Verohallitus voi antaa rajoittavia määräyksiä verohallinnon virkamiehen oikeudesta kuulua valtiolle verovelvollisen yhteisön hallitukseen tai hallintoon tai toimia sen tilintarkastajana taikka harjoittaa liikettä tai ammattia taikka toimia virkansa ohella verovelvollisen asiamiehenä, avustajana tai asiantuntijana verotusta tai kirjanpitoa koskevassa taikka tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 1993.

---

Helsingissä 2 päivänä huhtikuuta 1993

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Ministeri
Ilkka Kanerva