Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työllisyyslakia siten, että kuntien velvollisuus järjestää alle 20-vuotiaalle nuorelle kuuden kuukauden työ- tai harjoittelupaikka tulisi voimaan kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen. Nykyisin velvollisuus syntyy kolmen kuukauden työttömyyden jälkeen.

Lisäksi ehdotetaan, että työllisyyslaissa säädettyjen työllistämisvelvoitteiden nojalla järjestetyssä työssä työajan tulisi olla vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta. Tähän liittyen työllisyyslain valtionosuuden määrää koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että normaalin valtionosuuden määrä alennetaan vastaamaan työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa nykyisen suurimman korotetun peruspäivärahan sijasta.

Esitys liittyy valtion vuoden 1992 toiseen lisätalousarvioesitykseen. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 1992 ja olemaan voimassa vuoden 1992 loppuun.

---

Työllisyystilanne alkoi heiketä nopeasti vuoden 1990 jälkipuoliskolla. Vuonna 1991 työttömien määrä oli työministeriön työttömiä työnhakijoita koskevan tilaston mukaan keskimäärin 235 000. Valtion vuoden 1992 tulo- ja menoarvion valmistelun yhteydessä ennakoitiin työttömiä työnhakijoita olevan vuonna 1992 keskimäärin 270 000, mikä merkitsee 10,7 prosentin työttömyysastetta. Työttömien työnhakijoiden määrä nousi kuitenkin jo joulukuussa 1991 340 000:een, ja työttömien työnhakijoiden määrän arvioidaankin vuonna 1992 olevan keskimäärin 340 000, mikä merkitsee 13,5 prosentin työttömyysastetta.

Vuonna 1993 arvioidaan työttömiä työnhakijoita olevan keskimäärin 325 000. Työllisyystilanteen heikkeneminen on vaikuttanut myös työllisyyslaissa (275/87) säädettyjen työllistämisvelvoitteiden kasvuun. Työllisyyslain 17, 18 ja 19 §:ssä tarkoitettujen työllistämisvelvoitteiden nojalla työllistettyjen määrä on vuosina 1989 ja 1990 ollut keskimäärin noin 25 000. Työllistämisvelvoitteiden nojalla työllistettyjen määrä oli vuonna 1991 keskimäärin 34 000. Vuonna 1992 arvioidaan työllistämisvelvoitteiden piirissä olevan keskimäärin 43 000 työtöntä ja vuonna 1993 keskimäärin 45 000 työtöntä. Vuoden 1993 arviossa on lisäksi lähdetty siitä, että vähintään 20 000 velvoitteiden piiriin tulevaa pitkäaikaistyötöntä käyttää mahdollisuutta luopua työllistämisvelvoitteen perusteella järjestettävästä työstä.

Työllisyystilanteen heikkenemisen seurauksena työllistämisvelvoitteiden määrän tuntuva kasvu on merkinnyt valtiontalouden kannalta huomattavaa työllisyyden hoidon määrärahojen lisäämistarvetta vaikeassa taloudellisessa tilanteessa, joka edellyttää valtiontaloudessa tiukkaa säästämistä. Vuonna 1991 kokonaistuotannon arvioidaan supistuneen keskimäärin kuusi prosenttia. Vaihtotaseen vaje ja valtion velkaantuminen asettavat tiukat rajat elvytykselle.

Valtioneuvosto on asettanut työhallinnon toimenpiteille vuodelle 1993 menokehykset, jotka merkitsevät vuoden 1992 määrärahoihin verrattuna noin 500 miljoonan markan määrärahojen vähentämistä talousarviossa työministeriön hallinnonalan pääluokassa. Työministeriön hallinnonalan toimenpiteissä ovat painopisteinä työvoimapalveluihin kuuluvat toimenpiteet, työvoimapoliittinen ja muu aikuiskoulutus, kuntoutustoimenpiteet sekä harkinnanvaraisin työllisyysmäärärahoin työllistäminen. Tavoitteena on pidemmällä aikavälillä lisätä työvoimaan kuuluvien osaamista sekä työttömien pysyvää työllistymistä.

Työttömyyden kasvun seurauksena myös työttömyysjaksojen kestot ovat pidentyneet ja pitkäaikaistyöttömyys alkanut tehostetuista toimenpiteistä huolimatta kasvaa. Esityksessä ehdotettujen lainmuutosten tarkoituksena on valtiontalouden tilanne ja työhallinnolle asetetut menokehykset huomioon ottaen vähentää työllistämisvelvoitteista aiheutuvaa työllisyyden hoidon määrärahojen tarvetta vuonna 1992 siten, että työllistämisvelvoitteiden nojalla voidaan edelleenkin katkaista pitkittyviä työttömyysjaksoja. Tarkoituksena on myös erityisesti pitää työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen ja muihin työvoimapalveluihin osoitettavat määrärahat vuoden 1992 tasolla.

Työllisyyslain 17 §:n mukaan kunnan velvollisuus järjestää alle 20-vuotiaalle nuorelle kuuden kuukauden työntekomahdollisuus tulee voimaan, jos työvoimaviranomaiset eivät ole kolmen kuukauden kuluessa työvoimatoimistoon työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumisesta voineet osoittaa nuorelle työtä tai työnsaantia edistävää koulutusta. Työllistämisvelvollisuus on tarkoitettu viimesijaiseksi työllistämiskeinoksi, jos työtöntä ei ole onnistuttu muilla keinoilla työllistämään tai jos häntä ei ole voitu ohjata koulutukseen. Esimerkiksi koulutusmahdollisuuksien ja muiden työllistymistä edistävien toimenpiteiden järjestämiseen kolmen kuukauden työttömyysaika on lyhyt varsinkin nykyisessä työllisyystilanteessa, jossa työttömien asiakkaiden määrä työvoimatoimistoissa on huomattavasti lisääntynyt. Tämän vuoksi ehdotetaan työllisyyslain 17 §:ää muutettavaksi siten, että kunnan työllistämisvelvollisuus tulisi voimaan nuoren oltua yhdenjaksoisesti kuusi kuukautta työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa. Työllistämisvelvollisten kuntien mahdollisuudet järjestää aikaisempaa huomattavasti suurempi määrä työntekomahdollisuuksia työttömille ovat myös vaikeutuneet.

Lisäksi ehdotetaan, että työajan tulisi työllisyyslain 17, 18 ja 19 §:ssä säädettyjen työllistämisvelvoitteiden nojalla järjestetyssä työssä olla vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta. Kunnat ja valtio eivät olisi velvollisia järjestämään kokoaikaista työtä, mikä vähentäisi työllistämisestä aiheutuvia kustannuksia. Tämän vuoksi työajan lyhentämiseen liittyen työllisyyslain 21 §:ssä tarkoitettua valtionosuuden määrää koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi vastaavasti siten, että normaalin valtionosuuden määrä alennetaan vastaamaan työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista peruspäivärahaa (1 päivästä heinäkuuta 1991 alkaen 116 markkaa päivää kohti) nykyisen suurimman korotetun peruspäivärahan (1 päivästä heinäkuuta 1991 alkaen 160 markkaa päivää kohti) sijasta. Työllisyysmäärärahoista valtion virastoille ja laitoksille suoritettavat palkkauskustannukset vähentyisivät työajan lyhentymistä vastaavassa suhteessa.

Myös harkinnanvaraisin työllisyysmäärärahoin työllistämisessä on tarkoitus muuttaa työaika 75 prosentiksi alan säännöllisestä työajasta. Harkinnanvaraisessa työllistämisessä on työllisyyslain voimassa ollessa edellytetty, että puolet valtion ja kuntien palvelukseen työllistetyistä on puoliaikaisessa työssä. Harkinnanvaraisen työllistämisen työaikaa koskevaan muutokseen liittyen työllisyysasetusta (737/87) on tarkoitus muuttaa kuntien valtionosuutta koskevaa ehdotusta vastaavasti siten, että yrityksille ja muille yhteisöille myönnettävän työllistämistuen määrä alennetaan vastaamaan työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista peruspäivärahaa. Työllisyyslain ja -asetuksen muutoksilla voitaisiin vähentää työllisyysmäärärahoja työhallinnolle asetettujen menokehysten edellyttämällä tavalla ja samalla kuitenkin edelleen turvata työllistämisvelvoitteiden piiriin tuleville työttömille työntekomahdollisuus vähintään sanotun pituisessa osa-aikatyössä. Ehdotetun osa-aikatyön mukaisella menettelyllä voitaisiin jossain määrin parantaa kuntien ja valtion mahdollisuuksia järjestää kasvavalle määrälle työttömiä työpaikkoja.

Lakiehdotuksen taloudelliset vaikutukset on arvioitu pitämällä lähtökohtana sitä, että ehdotetut muutokset tulevat voimaan 1 päivänä elokuuta 1992. Nuorten työllistämisvelvoitteen voimaantulon lykkääminen kolmen kuukauden työttömyydestä kuuden kuukauden työttömyysjaksoon vähentäisi vuonna 1992 velvoitteiden määrän keskimäärin 12 000 työllistettävästä 10 000 työllistettävään henkilöön. Tästä aiheutuisi vuonna 1992 tulo- ja menoarviossa työllistämisvelvoitteisiin osoitettuihin valtionosuusmenoihin vähennystä 97 miljoonaa markkaa.

Työllistämisvelvoitteiden nojalla työllistettävien nuorten määrän väheneminen lisäisi toisaalta valtion työttömyysturvamenoja. Nuorten työllistämisvelvoitteen voimaantulon muutoksesta aiheutuisi arviolta 60 miljoonan markan lisäys valtion työttömyysturvamenoihin edellyttäen, että kaikki velvoitteiden piiristä poistuvat nuoret jäisivät työttömiksi. On kuitenkin ilmeistä, että työttömyysturvamenot jäisivät edellä todettua vähäisemmiksi, koska osa alle 20-vuotiaista nuorista sijoittuisi kolmen kuukauden työttömyyden jälkeen työmarkkinoille, koulutukseen tai heidän työnhakunsa päättyisi muusta syystä. Näin ollen nuorten työllistämisvelvoitteen muutoksesta aiheutuisi vuonna 1992 valtion menoihin vähennystä vähintään 37 miljoonaa markkaa.

Työllistämisvelvoitteiden nojalla järjestettävän työn työajan lyhentämisestä sekä kunnille maksettavan valtionosuuden alentamisesta aiheutuisi vähennystä valtion työllisyysmäärärahoihin 155 miljoonaa markkaa. Työajan lyhentämisestä seuraisi, että osalle työllistämisvelvoitteiden nojalla työllistettävistä maksettaisiin soviteltua työttömyyspäivärahaa, josta aiheutuisi valtionosuutena työttömyysturvamenoihin arviolta 27 miljoonan markan lisäys. Ehdotus vähentäisi näin ollen vuonna 1992 valtion menoja 128 miljoonaa markkaa. Yhdessä nuorten työllistämisvelvoitteen muutoksen kanssa lakiehdotus vähentäisi valtion menoja 165 miljoonaa markkaa.

Työllistettävien kannalta ehdotetusta työajan lyhentämisestä seuraisi, kuten edellä on todettu, että osalle työllistettävistä maksettaisiin soviteltua työttömyyspäivärahaa. Peruspäivärahan saajille ei soviteltua päivärahaa jäisi pääsääntöisesti maksettavaksi. Sen sijaan ansiopäivärahaan oikeutetuille maksettaisiin ehdotetun mukaisessa osa-aikatyössä säännönmukaisesti työttömyysturvalain 19 §:ssä tarkoitettua soviteltua päivärahaa.

Jos keskimääräinen ansiopäiväraha olisi esimerkiksi pitkäaikaistyöttömällä arviolta 209 markkaa, mikä vastaa 7 300 markan kuukausipalkkaa, sovitellun päivärahan määrä olisi 1 163 markkaa kuukaudessa. Ehdotetussa osa-aikatyössä palkka olisi, jos se määriteltäisiin edellä mainitun palkan perusteella, kuukaudessa 5 475 markkaa, joten työllistettävän ansio yhdessä sovitellun päivärahan kanssa olisi tämän laskennallisen esimerkin perusteella 6 638 markkaa kuukaudessa. Näin ollen työllistettävän käytettävissä olevat bruttotulot supistuisivat noin 10 prosentilla verrattuna hänelle aikaisemmin kokoaikaisesta työstä maksettuun palkkaan. Edellä mainitusta sovitellun päivärahan määrästä valtionosuus olisi noin 553 markkaa.

Peruspäivärahan saajilla palkka ehdotetun mukaisessa osa-aikatyössä ylittäisi selvästi kuukaudessa maksettavan päivärahan määrän. Koska peruspäivärahan saaja ei yleensä saisi soviteltua päivärahaa, hänen ansiotasonsa määräytyisi pelkästään osa-aikatyön palkan perusteella.

17 §. Nuoren työ- tai harjoittelupaikka. Alle 20-vuotiaan nuoren työllistämisvelvoite tulee pykälän mukaan voimaan nuoren oltua työttömänä työnhakijan työvoimatoimistossa yhdenjaksoisesti kolme kuukautta. Tällöin kunnalla on velvollisuus työllistää nuori kuudeksi kuukaudeksi. Työllistämisvelvollisuuden voimaantuloa ehdotetaan muutettavaksi siten, että velvoite tulisi voimaan kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen. Työllistämisvelvoitteen voimaantuloa lykkäämällä voitaisiin nykyistä paremmin selvittää laissa edellytetyllä tavalla mahdollisuudet ohjata nuori työvoimapalvelujen avulla avoimille työmarkkinoille tai koulutukseen.

19 a §. Työaika. Työllistämisvelvollisen työnantajan on järjestettävä kuuden kuukauden työntekomahdollisuus siihen oikeutetulle. Työllistämisvelvoitteen nojalla järjestetystä työjaksosta solmitaan määräaikainen työsopimus, ja työsuhteen ehdot määräytyvät alan työehtosopimuksen mukaisesti. Koska laissa ei ole säädetty työllistämisvelvoitteen nojalla solmittavan työsuhteen ehtoihin poikkeuksia, on katsottu, että esimerkiksi työajan suhteen työntekomahdollisuuteen oikeutetulle tulee järjestää kokoaikaista työtä, jollei hän suostu osa-aikatyöhön.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi pykälä, jonka mukaan 17, 18 ja 19 §:ssä säädettyjen työllistämisvelvoitteiden nojalla järjestetty työ voisi olla osa-aikaista siten, että työajan tulisi olla vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta. Työllistämisvelvollisen työnantajan velvollisuus tulisi täytetyksi, jos työntekomahdollisuuteen oikeutetulle olisi järjestetty mainitun pituista osa-aikatyötä kuuden kuukauden ajaksi.

Osa-aikainen työ tulisi järjestää työaikaa lyhentämällä enintään palkanmaksukautta vastaavana ajanjaksona, jotta työllistettävälle voidaan tarkoituksenmukaisella tavalla järjestää kuudelle kuukaudelle ajoittuvaa työtä. Koska työajan olisi oltava vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta, estettä ei luonnollisesti olisi sille, että työnantaja niin halutessaan järjestäisi työllistettävälle kokoaikaista työtä.

Poikkeuksena pykälän 1 momentin mukaiseen vähimmäistyöaikaan ehdotetaan pykälän 2 momentissa säädettäväksi, että työaika voisi olla vähintään puolet alan säännöllisestä työajasta, jos työllistettävä siihen suostuu. Työllistettävän suostumukseen perustuva työajan järjestäminen ehdotetulla tavalla vastaisi lain soveltamiskäytäntöä ja olisi työllistettävän kannalta perusteltu joustavuuden aikaansaamiseksi työaikajärjestelyihin.

21 §. Valtionosuus. Työllisyyslain 21 §:n 1 momentin mukainen normaali valtionosuus vastaa työttömyysturvalain mukaista suurinta korotettua peruspäivärahaa. Normaalin valtionosuuden määrä ehdotetaan alennettavaksi vastaamaan työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista alinta peruspäivärahaa. Ehdotus liittyy 19 a §:ssä ehdotettuun työaikaa koskevaan muutokseen, joka alentaisi työllistämisestä kunnille aiheutuvia kustannuksia.

Ehdotuksen mukainen normaali valtionosuus maksettaisiin kunnalle, joka työllistää työttömän työssä, jossa työaika on 19 a §:n 1 momentin mukaisesti vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta. Valtionosuus määräytyisi näin ollen ehdotuksen mukaisesti, vaikka työaika työssä ylittäisi 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta. Vähimmäistyöaikaa lyhyemmässä työssä valtionosuus luonnollisesti maksettaisiin suhteutettuna vähimmäistyöaikaan.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä elokuuta 1992. Laki olisi voimassa vuoden 1992 loppuun. Lakia sovellettaisiin työntekomahdollisuuteen, johon oikeus on syntynyt lain tultua voimaan.

Voimassa olevan työllisyyslain säätämiseen ja siinä asetettuun täystyöllisyystavoitteeseen on keskeisesti vaikuttanut hallitusmuodon 6 §:n 2 momentti (592/72). Säännöksen mukaan "valtiovallan tehtävänä on tarvittaessa järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä, mikäli laissa ei ole toisin säädetty". Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa mainittuun hallitusmuodon säännökseen useita kertoja 1980-luvulla (PeVM 10/1980 vp, PeVL 4/1984 vp, PeVM 9/1985, PeVL 14/1986 ja PeVL 2/1987 vp.). Valiokunta on muun muassa katsonut, että hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin säännös ilmaisee kansalaisen keskeisen perusoikeuden, joka muiden perusoikeuksien tavoin omaa erityisen pysyvyyden ja velvoittavuuden. Valiokunta on myös todennut, että valtiovalta säännöksen edellyttämänä on velvollinen yhteiskunnallisessa toiminnassaan ja lainsäädännön kehittämisessä edistämään täystyöllisyyden saavuttamista ja ylläpitämistä.

Lisäksi perustuslakivaliokunta on ottanut työllisyyslain 18 §:ssä säädettyjen työllistämisvelvoitteiden muutokseen kantaa vuonna 1991 antamassaan lausunnossa (PeVL 6/1991 vp). Työllisyyslaista poistettiin vuoden 1992 alusta voimaan tulleella lailla (1732/91) kahden vuoden aikana 12 kuukautta työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömiä (toistuvaistyötön) koskeva työllistämisvelvollisuus. Valiokunta katsoi, ettei ehdotettu julkisen vallan työllistämisvelvoitteiden vähentäminen muuttanut työllisyyslain luonnetta. Valiokunta totesi, että työllisyyslaki ehdotetulla tavalla muutettunakin on hallitusmuodon säännökseen sisältyvän täystyöllisyystavoitteen mukainen. Lisäksi valiokunnan käsityksen mukaan hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin erityisluonne johtuu siitä, että se useimmista muista perusoikeussäännöksistä poiketen on luettavissa niin sanottuihin positiivisiin statusoikeuksiin, joiden valtiosääntöoikeudellinen merkitys ei ole vielä vakiintunut perustuslakivaliokunnan käytännössä.

Työllisyyslakiin nyt ehdotettujen muutosten mukaan alle 20-vuotiaiden nuorten työllistämisvelvoite tulisi voimaan kolmen kuukauden työttömyyden sijasta kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen ja 12 kuukautta työttömänä olleiden pitkäaikaistyöttömien sekä nuorten työllistämisvelvoite voitaisiin toteuttaa ehdotuksen 19 a §:ssä tarkoitetussa osa-aikaisessa työssä. Ehdotuksesta seuraisi vastaavasti, että työllistettävällä olisi kokoaikaisen työntekomahdollisuuden sijasta oikeus osa-aikaiseen työntekomahdollisuuteen. Työllistämisvelvoitteet olisivat kuitenkin ehdotetulla tavalla muutettuna voimassa ja niiden nojalla katkaistaisiin edelleenkin pitkittyviä työttömyysjaksoja. Näin ollen työllisyyslaki ei ehdotuksen mukaisena muuttuisi tavoitteiltaan, minkä vuoksi laki ehdotetaan, viimeksi mainittu perustuslakivaliokunnan kannanotto lisäksi huomioon ottaen, säädettäväksi valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että ehdotus tulisi saattaa hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin mukaisuuden arvioimiseksi perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi.

Ehdotus on lisäksi laadittu siten, että se voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 a §:n 1 momentissa tarkoitettuna säästölakina.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan väliaikaisesti 13 päivänä maaliskuuta 1987 annetun työllisyyslain (275/87) 17 § ja 21 §:n 1 momentti, näistä 21 §:n 1 momentti sellaisena kuin se on 30 päivänä joulukuuta 1991 annetussa laissa (1733/91), sekä

lisätään lakiin väliaikaisesti uusi 19 a § seuraavasti:

17 §
Nuoren työ- tai harjoittelupaikka

Alle 20-vuotiaalle nuorelle, jolle työvoimaviranomaiset eivät ole kuuden kuukauden kuluessa hänen ilmoittautumisestaan työvoimatoimistoon työttömäksi työnhakijaksi voineet osoittaa työtä tai työnsaantia edistävää koulutusta, on sen kunnan, jossa nuorella on kotipaikka, järjestettävä työssäkäyntialueella työ- tai harjoittelupaikka kuuden kuukauden ajaksi.

19 a §
Työaika

Työajan tulee 17, 18 ja 19 §:n nojalla järjestetyssä työssä olla palkanmaksukautta vastaavana ajanjaksona vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta.

Työaika voi olla 1 momentissa säädettyä lyhyempi, kuitenkin vähintään puolet alan säännöllisestä työajasta, jos työnhakija siihen suostuu.

21 §
Valtionosuus

Jos kunta on työllistänyt 16 §:n 2 momentissa tarkoitetun työvoimatoimiston osoittaman työttömän henkilön, sillä on oikeus saada työllisyysmäärärahoista työllistämisestä aiheutuviin kustannuksiin valtionosuutta työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä henkilöä kohti niiltä päiviltä, joilta kunta on velvollinen maksamaan palkkaa, kuitenkin enintään viideltä päivältä viikossa (normaali valtionosuus).

---

---

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä elokuuta 1992 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 1992.

Tämän lain nojalla järjestettyyn työntekomahdollisuuteen sovelletaan, siltä osin kuin työntekomahdollisuus jatkuu vuonna 1993, kyseisenä ajankohtana voimassa olevan lain säännöksiä kuitenkin siten, että työajan tulee olla vähintään tämän lain 19 a §:n mukainen.

Jos oikeus työntekomahdollisuuteen on syntynyt ennen tämän lain voimaantuloa, työntekomahdollisuuteen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

---

Helsingissä 27 päivänä toukokuuta 1992

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Työministeri
Ilkka Kanerva