Hallintopakkoasia - Ympäristönsuojelulaki - Luonnonsuojelulaki - Ympäristövastuulaki - Ympäristövastuuasetus - Merkittävä vesistön pilaantuminen - Luontovahinko - Suotuisa suojelutaso - Perustila - Luonnonvarapalvelu - Vuollejokisimpukka

Taltio:	19/0249/2
Diaarinumero:	01009/17/5132
Antopäivä:	17.12.2019

Diaarinumero: 01009/17/5132
Taltionumero: 19/0249/2
Antopäivä: 17.12.2019

Yhtiön nikkelituotannossa Harjavallassa tapahtui poikkeuksellinen päästö vesistöön 4.-6.7.2014. Päästössä tehtaalta pääsi Kokemäenjokeen prosessiliuosta, joka sisälsi 66 tonnia nikkeliä ja 1,3 tonnia kobolttia sekä muita haitta-aineita. Suurin mitattu nikkelin pitoisuus Kokemäenjoessa Harjavallan patoaltaassa oli 8 800 µg/l. Vaikutukset ulottuivat koko Harjavallan patoaltaan alapuoliseen Kokemäenjokeen noin 35 kilometrin matkalta sekä jokisuistoon ja merialueelle Merikarvialle asti. Päästön johdosta kuoli 1 - 1,1 miljoonaa vuollejokisimpukkaa, 1,1 - 1,2 miljoonaa pikkujärvisimpukkaa, 1,9 - 2 miljoonaa soukkojokisimpukkaa ja 270 000 - 340 000 sysijokisimpukkaa. Biomassana simpukoita kuoli yhteensä noin 100 tonnia. Pohjasedimenttien nikkelipitoisuus kohosi päästön seurauksena.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli valituksenalaisessa hallintopakkopäätöksessään määrännyt ympäristönsuojelulain 176 §:n nojalla yhtiön ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (ympäristövastuulaki) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin perustilan palauttamiseksi.

Asiassa oli hallinto-oikeudessa yhtiön valituksesta muun ohella ratkaistavana kysymys, oliko ELY-keskus voinut katsoa, että yhtiön toiminnasta aiheutunut päästö aiheutti ympäristönsuojelulain 176 §:n tarkoittaman merkittävän vesistön pilaantumisen ja luonnonsuojelulain 5 a §:n tarkoittaman luontovahingon.

Hallinto-oikeus pysytti ELY-keskuksen päätöksen lopputuloksen merkittävän vesistön pilaantumisen ja luontovahingon osalta.
Perusteluinaan vesistön merkittävän pilaantumisen osalta hallinto-oikeus totesi muun muassa, että kysymyksessä olevan satunnaispäästön aiheuttamaa pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa ei voida käyttää apuna vesipuitedirektiivissä tarkoitettua vesien tilan luokittelujärjestelmää, koska päästö ei vaikuttanut merkittävästi niihin muuttujiin, joita käytetään vesistön ekologisessa tilaluokittelussa. Hallinto-oikeus totesi myös, että pilaantumisen käsitettä ei ole vesipuitedirektiivissä määritelty suhteessa vesien tilatavoitteisiin siten, että pilaantuminen edellyttäisi päästön kohteena olevan vesimuodostuman tilaluokan heikkenemistä. Edelleen hallinto-oikeus totesi, ettei ympäristönsuojelulain pilaantumisen käsite ole sidoksissa vesipuitedirektiivin määritelmiin siten, että se olisi sovellettavissa vain vesipuitedirektiivin kautta. Hallinto-oikeus katsoi, että vesipuitedirektiivin 2 artiklan 33 kohdassa tarkoitetun vesiekosysteemin laadulle aiheutuvan haitan, samoin kuin ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 b) kohdassa tarkoitetun luonnolle ja sen toiminnoille aiheutuvan haitan merkittävyyttä on arvioitava ekologisista lähtökohdista.
Hallinto-oikeus katsoi, että merkittävä pilaantuminen määritellään vaikutusten kautta. Hallinto-oikeus totesi, että yhtiön nikkelipäästön seurauksena jokiveden nikkelipitoisuus ylitti erittäin myrkylliseksi luokitellun aineen (nikkeli) pitoisuusrajan ja tappoi merkittävän osuuden vaikutusalueen simpukkapopulaatiosta. Nikkelipäästön välittömät ekotoksikologiset vaikutukset Kokemäenjoessa olivat simpukkalajien populaatiotasolla merkittäviä ja päästön seurauksena lajikohtainen kuolleisuus heikensi simpukkalajien lisääntymispotentiaalia.

Simpukoiden merkityksestä luonnonvarapalveluna hallinto-oikeus lausui muun muassa, että vuollejokisimpukat ja muut simpukkalajit parantavat jokieliöstön elinympäristön laatua suodattamalla jokivettä ja hyödyttävät siten jokiekosysteemiä. Tästä syystä ne tuli ottaa huomioon ympäristövastuulaissa tarkoitettuna luonnonvarapalveluna.
Johtopäätöksenä merkittävän vesistön pilaantumisen osalta hallinto-oikeus totesi, että kun otettiin huomioon nikkelipäästön ylittäneen laitoksen ympäristöluvan raja-arvot moninkertaisesti, kuolleiden simpukoiden merkittävä määrä yli 4 miljoonaa (biomassana noin 100 tonnia) ja se, että elinvoimaisista simpukkapopulaatioista tuhoutui enimmillään jopa 60 % sekä simpukoiden tarjoaman luonnonvarapalvelun merkittävä heikentyminen nikkelipäästön johdosta, hallinto-oikeus eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetun asetuksen (ympäristövastuuasetus) 3 §:n 1 momentin 4 kohta ja 2 momentti huomioon ottaen kokonaisarvioinnin perusteella katsoi, että kysymys on luonnolle ja sen toiminnoille aiheutuneesta merkittävästä haitasta ja ympäristönsuojelulain 176 §:n tarkoittamasta vesistön merkittävästä pilaantumisesta.
Hallinto-oikeus totesi perusteluinaan luontovahingon osalta muun ohella, että luontovahinkojen merkittävyys määräytyy suotuisan suojelutason, perustilan sekä ympäristövastuuasetuksen 2 §:ssä mainittujen kriteerien perusteella. Lisäksi hallinto-oikeus totesi, että suotuisaa suojelutasoa arvioidaan aluekohtaisesti.

Vuollejokisimpukka (Unio crassus)on luonnonsuojelulain 38 §:n 2 momentin nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 18 §:n liitteen 2 mukainen koko maassa rauhoitettu eläinlaji sekä luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n mukainen asetuksen liitteessä 4 mainittu uhanalainen laji. Vuollejokisimpukka on lisäksi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin liitteessä IV Yhteisön tärkeinä pitämät eläin- ja kasvilajit, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua, kohdassa (a) tarkoitettu eläinlaji, joka on mainittu luonnonsuojeluasetuksen 23 §:ssä tarkoitetussa asetuksen liitteessä 5. Vuollejokisimpukka kuuluu luontodirektiivin liitteen II eläinlajeihin.

Johtopäätöksenä luontovahingon osalta hallinto-oikeus totesi muun muassa, että päästön seurauksena tuhoutui yli 1 miljoonaa vuollejokisimpukkaa, toisaalta eloon jäi noin 4 miljoonaa vuollejokisimpukkaa. Päästön aiheuttama vuollejokisimpukan kuolleisuus Kokemäenjoessa oli 15-17 prosenttia, mitä voidaan pitää suurena. Vuollejokisimpukkapopulaation perustila Kokemäenjoessa oli vahinkohetkellä yksilömäärän perusteella hyvä. Hallinto-oikeus katsoi, että tilaa ei kuitenkaan voida pitkäikäisten ja vähän liikkuvien lajien osalta arvioida suoraan yksilömäärän perusteella vaan arviointi tulee tehdä lisääntymiskykyisten yksilöiden määrän ja niissä tapahtuneiden muutosten perusteella. Hallinto-oikeus arvioi, että vuollejokisimpukkapopulaation elpyminen saattaa olla hitaampaa Kokemäenjoen haastavassa elinympäristössä kuin useimmissa muissa Suomen jokivesistöissä, joiden alueella vuollejokisimpukoita on tavattu. ELY-keskuksen päätöksentekohetkellä käytettävissä olleen tiedon mukaan vuollejokisimpukkakannan palautuminen on ollut epävarmaa. Mikäli kanta palautuu, on siihen arvioitu kuluvan aikaa noin 10 vuotta, mitä voidaan pitää pitkänä aikana, ja joka puoltaa merkittävää vaikutusta.

Hallinto-oikeus arvioi, että vaikka vuollejokisimpukan suotuisa suojelutaso paikallisesti Kokemäenjoessa ei muuttunut päästön johdosta niin muutos perustilaan nähden oli kuitenkin niin suuri, että Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaation osalta kysymys oli luonnonsuojelulain 5 a §:n tarkoittamasta luontovahingosta. Hallinto-oikeus arvioi luonnonsuojelulain 5 a § ja ympäristövastuuasetuksen 2 § huomioon ottaen, että Suomen valtion tasolla vuollejokisimpukan suojelutaso on suotuisa onnettomuuden jälkeenkin. Hallinto-oikeus totesi, että Euroopan unionin ja lajin luontaisen esiintymisalueen tasoilla asiaa tarkasteltaessa vahinko kohdistui yhteen Euroopan suurimmista populaatioista. Lisäksi Kokemäenjoki on yksi pohjoisimmista tunnetuista vuollejokisimpukan esiintymistä. Vaikutus suojelun tasoon on usein merkittävämpi, jos vahinko kohdistuu lajin levinneisyyden reuna-alueelle. Koska vuollejokisimpukan suojelutilanne EU:n tasolla on huono, hallinto-oikeus arvioi, että EU:n alueella määrällisesti yhden suurimman populaation tuhoutuminen ylitti merkittävyyskynnyksen EU:n ja lajin luontaisen esiintymisalueen tasolla.

Koska yhtiön toiminnassa tapahtunut päästö Kokemäenjokeen oli aiheuttanut ympäristönsuojelulain 176 §:n tarkoittaman merkittävän vesistön pilaantumisen ja ympäristönsuojelulain 5 a §:n tarkoittaman luontovahingon, ELY-keskus oli voinut määrätä ympäristönsuojelulain 176 §:n nojalla yhtiön ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (ympäristövastuulaki) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin perustilan palauttamiseksi.

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 mom. 2 b) kohta, 175 § 1 mom., 176 § 1 mom. ja 177 §
Luonnonsuojelulaki 5 a §, 38 § 2 mom., 39 § 1 mom., 46 §, 49 § 1 ja 3 mom. ja 57 §
Laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuulaki) 3 § ja 5 §
Valtioneuvoston asetus eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuuasetus) 2 § ja 3 §

Äänestys 3 - 1.

KHO:n päätös 14.6.2022 taltionumero 28. Vuosikirjapäätös KHO:2022:71. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.