Saamelaisen kulttuurin harjoittaminen - Oikeus omaan kulttuuriin - Tenojoen jokilaakso - Paikkakuntalaisen kalastusoikeus - Yleinen paikkakuntalaislupa - Asuinpaikkaperusteinen kalastusoikeus - Perusoikeuksien sallittu rajoittaminen

Taltio:	20/0211/2
Diaarinumero:	01795/18/7305 ja 00346/20/7305
Antopäivä:	13.05.2020

Diaarinumero: 01795/18/7305 ja 00346/20/7305
Taltionumero: 20/0211/2
Antopäivä: 13.5.2020

ELY-keskus ei ollut myöntänyt A:lle Tenojoen vesistön kalastussäännön (jäljempänä kalastussääntö) 4 §:n 1 kohdassa tarkoitettua Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvan ja kalastuslain 4 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitetun kalastusoikeuden omaavan henkilön kalastuslupaa (yleinen paikkakuntalaislupa) kalastuskaudelle 2018. Asiassa oli riidatonta, että A:ta ei kalastuskauden 2018 osalta voitu pitää kalastussäännön 2 §:n 1 momentin 1 tai 3 kohdassa ja kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta annetun lain (jäljempänä voimaansaattamislaki) 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvana henkilönä, koska hän ei ollut tosiasiallisesti asunut Utsjoella voimaansaattamislain 9 §:ssä säädettyä seitsemää kuukautta kalastuskautta 2018 edeltävän vuoden aikana. Hänellä ei tämän vuoksi ollut lähtökohtaisesti oikeutta saada yleistä paikkakuntalaislupaa siihen liittyvine oikeuksineen.

Valituksen mukaan A oli saamelainen ja hänellä oli isänsä ennakkoperintönä antama kalastusoikeus Tenojoelle, jotta hän voisi harjoittaa verkkokalastusta Tenojoessa ja sen sivuvesistöissä. A:n kotikunta oli Utsjoki, mutta hän työskenteli kuitenkin muualla ja matkusti paljon ulkomailla edustustehtäviensä vuoksi. Luvan epääminen esti valituksen mukaan A:ta harjoittamasta perinteistä saamelaista kalastusta.

Valituksen johdosta asiassa oli ratkaistavana kysymys siitä, estikö kalastussäännön ja voimaansaattamislain säännöksiin perustuva valituksenalainen päätös ja sen mukainen kalastusluvan epääminen A:ta harjoittamasta kulttuuriaan Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin ja Suomea sitovan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä KP-sopimus) 27 artiklan vastaisesti. Asiassa tuli tällöin arvioitavaksi erityisesti se seikka, voitiinko saamelaisen oikeutta harjoittaa omaan kulttuuriin liittyvää kalastusta rajata asuinpaikkaperusteisesti siten, että muualla kuin voimaansaattamislain 9 §:ssä tarkoitetulla alueella asuvien saamelaisten oikeus kalastaa Tenojoella estettiin tai sitä vähintäänkin merkittävästi rajoitettiin edellä mainittujen kalastussäännön määräysten ja voimaansaattamislain säännösten nojalla.

Hallinto-oikeus totesi, että kalastus lohen ja taimenen nousualueilla on olennainen osa Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin saamelaisille turvaamaa oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Myös KP-sopimuksen 27 artiklan on valvontakäytännössä katsottu suojaavan alkuperäiskansojen oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan. Koska voimaansaattamislain ja kalastussäännön säännöksistä johtuva asuinpaikkaperusteinen rajaus estää muita kuin voimaansaattamislain 9 §:ssä määritellyin tavoin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvia saamelaisia harjoittamasta kulttuuriaan Tenojoella, aiheuttivat puheena olevat säännökset heikennyksiä saamelaisten kulttuurimuotoon liittyvän perinteisen kalastuksen harjoittamiseen. Saamelaisille kuuluva perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen suojaa nauttiva kalastusoikeus ei kuitenkaan ole rajoittamaton. Myös saamelaisten kalastusoikeutta voidaan rajoittaa vaelluskalakantojen turvaamiseksi. Oikeuksien rajoittamiselle oli kuitenkin oltava perustuslakivaliokunnan mietinnössä hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäädösten muuttamisesta (PeVM 25/1994) mainitut edellytykset, kuten perustuminen lakiin, painava yhteiskunnallinen tarve ja suhteellisuusvaatimus. Rajoitusten oli myös oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä.

Voimaansaattamislaissa ja kalastussäännössä omaksuttu sääntely perustuu asuinpaikkaperiaatteeseen, mikä tarkoittaa sitä, että kalastusrajoitukset kohdentuvat eri tavalla kalastusoikeuden haltijaan riippuen siitä, missä tämä asuu. Vakinaisen asuinpaikan perusteella määräytyy oikeus paikkakuntalaisluvan ostamiseen, ja vain yleisen paikkakuntalaisluvan lunastaneella kalastusoikeuden haltijalla on mahdollisuus käyttää kaikkia Tenojoen kalastussäännössä sallittuja pyyntimenetelmiä eli myös perinteisiä verkkopyydyksiä. Muualla asuvat kalastajat voivat lunastaa vuorokauden voimassaolevia vene- ja rantakalastuslupia, joiden määrä on kiintiöity ja jaettu maiden kesken. Tämä koskee myös niitä muualla asuvia saamelaisia, jotka ovat saaneet kalastusoikeutensa suoraan perintönä Tenojoen jokilaaksoissa asuvilta. Tämä merkitsee sitä, että muualla asuvalla saamelaisella ei ole mahdollisuutta perinteisten pyydysten käyttöön, mikä osaltaan kaventaa saamelaiskulttuurin harjoittamismahdollisuuksia.

Perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvattua saamelaisille kuuluvaa oikeutta omaan kulttuuriin ei ole sidottu saamelaisen asuinpaikkaan. Myöskään KP-sopimuksen 27 artiklan mukainen oikeus kulttuurista nauttimiseen ei ole asuinpaikkasidonnainen. Vaikka perustuslain 17 §:n 3 momenttiin perustuva oikeus harjoittaa omaan kulttuuriin liittyvää kalastusta ei ole asuinpaikkasidonnainen, on myös perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella kuitenkin säädetty kalastukseen ja metsästykseen asuinpaikkasidonnaisia rajauksia. Hallinto-oikeus katsoi tämän ilmentävän sitä, että myös asuinpaikkaan perustuvat rajaukset ovat mahdollisia hyväksyttävien ja painavien syiden sitä edellyttäessä.

Hallinto-oikeus totesi asiaa koskevien lainvalmisteluaineistojen perusteella, että rajoitusten kohdentaminen eri tavoin liittyi moniin erilaisiin, osin eri suuntaan vaikuttaviin näkökohtiin, kuten Tenojokilaaksossa asuvien saamelaisten oikeuksien turvaamiseen, yhdenvertaisuuteen, kiinteistönomistajien oikeuksien suojaamiseen ja kalakantojen suojeluun. Viime kädessä kaikissa kalastusrajoituksissa oli kuitenkin kysymys jonkin oikeuden rajoittamisesta, joita ei kaikissa tilanteissa voitu pitää vähäisinä.

Hallinto-oikeus totesi, että Suomen ja Norjan välisen Tenon kalastussopimuksen tavoitteena on ollut sopimukseen sisältyvin kalastuksensääntelyn keinoin elvyttää Tenon vesistön lohikantojen heikoksi todettu tila. Tähän on pyritty erityisellä kalastuslupajärjestelmällä. Hallinto-oikeus katsoi, että omaksutusta järjestelmästä johtuvien rajoitusten oli katsottava palvelevan yleistä etua eli lohikantojen elvyttämistä, suojelua ja niiden käytön saattamista kestävälle pohjalle sekä osaltaan tukevan paikallisväestön lohenkalastukseen liittyvää elinkeinoa sekä toisaalta paikallisväestöön kuuluvien saamelaisten kulttuuriperinteeseen olennaisella tavalla kuuluvien pyyntimuotojen käyttöä vastedes.

Hallinto-oikeus edelleen totesi, että A:lla oli asuinpaikastaan riippumatta mahdollisuus kalastaa Tenojoella lunastamalla kalastussäännön 4 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitettu vene- ja/tai rantakalastuslupa. Hänellä oli mahdollisuus saada lupa vene- tai rantakalastukseen kalastussäännön 5 §:n 4 momentin perusteella niin sanottu erityiskiintiölupana, joka oikeuttaa muun muassa pidempään kalastusvuorokauteen rantakalastusluvassa ja venekalastukseen tietyin poikkeuksin ilman paikallista soutajaa. Mainitut luvat ovat kalliimpia kuin paikkakuntalaisen vapakalastuslupa, mutta ne mahdollistavat vapakalastuksen, jonka merkitys on kasvanut saamelaisten perinteisten pyyntimuotojen vähentyessä. Vapakalastuksen perinteisten elinkeinojen nykyaikaisena soveltamismuotona onkin katsottu kuuluvan ihmisoikeuskomitean ja perustuslakivaliokunnan taholta saamelaiskulttuuriin (PeVL 1/2016 vp ja PeVL 38/2004 vp sekä Länsman ja muut v. Suomi 511/1992). Voimaansaattamislain 13 §:ssä tarkoitetun paikallisen seurantaryhmän tehtävänä on omalta osaltaan arvioida sopimuksen ja erityisesti kalastussäännön vaikutuksia kalastukseen, alueen elinkeinoille ja saamelaisen pyyntikulttuurin edellytyksille. Lisäksi on huomioitava, että kalastussääntö ja sen rajoitukset ovat voimassa määräajan kerrallaan ja että rajoituksia voidaan sopimuksen 6 ja 7 artiklan nojalla mukauttaa lievemmiksi kalakantojen tilan niin salliessa. Näin ollen ja ottaen huomioon, että A:lla oli vapakalastuksen muodossa edelleen mahdollisuus harjoittaa kulttuuriinsa kuuluvaa kalastusta myös ulkopaikkakuntalaisena, hallinto-oikeus katsoi, että valituksenalaisesta päätöksestä johtuvia kalastusrajoituksia hänen kulttuurin harjoittamiseensa ei voitu pitää suhteettomina.

Kalastusrajoitusten keskeiset perusteet liittyvät perustuslain 20 §:n vastuuta ympäristöstä koskevien velvoitteiden konkretisoimiseen. Kalastussäännöksen kalastuslupaa koskevat määräykset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määritettyjä. Vakinaisen asuinpaikan voitiin hallituksen esityksessä (239/2016 vp) todetuin tavoin katsoa tässä tapauksessa muodostavan hyväksyttävän perusteen sille, että pyyntimuotoja koskevat rajoitukset ovat lievempiä paikkakunnalla asuville henkilöille, joiden normaaliin elinpiiriin Tenojoen kalastus liittyy kiinteästi.

Asiassa sovellettavana olevaan lainsäädäntöön kytkeytyviä ympäristövastuuseen ja lohensuojeluun olennaisesti liittyviä näkökohtia on pidettävä merkityksellisinä erityisesti saamelaisten kalastuskulttuurin ylläpitämiseksi myös tulevaisuudessa. Tätä on omiaan edistämään lohikantojen tilan saaminen kestävälle tasolle. Tähän nähden ja ottaen huomioon muut ratkaisusta tarkemmin ilmenevät seikat hallinto-oikeus katsoi asiassa tehdyn kokonaisharkinnan perusteella, että tässä tapauksessa perusoikeuden rajoituksena olevalle asuinpaikkaperusteiselle kalastusoikeudelle oli olemassa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste ja painava yhteiskunnallinen tarve. Perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten vaatimusten katsottiin täyttyvän asiassa.

Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen katsoen, että ELY-keskuksen päätös ei ollut Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetyn saamelaiskulttuurin suojan ja KP-sopimuksen 27 artiklan vastainen.

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla
Suomen perustuslaki 17 § 3 mom ja 20 §
Kalastuslaki 4 § 1 mom kohta 10
Laki kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta 8 § 1 mom ja 9 §
Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 26 § 1 mom
Hallintolainkäyttölaki 21 § 1 mom, 25 § 2 mom ja 51 § 2 mom
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 2 mom
Tenojoen vesistön kalastussääntö 1 § 1 mom, 2 § 1 mom kohdat 1-4, 4 § ja 5 §:n 4 mom
Hallituksen esitys eduskunnalle kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta sekä kalastuslain muuttamisesta (HE 239/2016 vp)
Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 5/2017 vp) hallituksen esityksestä (HE 239/2016 vp) eduskunnalle kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta sekä kalastuslain muuttamisesta
Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäädösten muuttamisesta (PeVM 25/1994)
Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö (MmVM 2/2017 vp) hallituksen esityksestä (HE 239/2016 vp) eduskunnalle kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta sekä kalastuslain muuttamisesta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen (t) sekä asessori Anna-Leena Kiviniemi.
Asian esittelijä Anna-Leena Kiviniemi.