Yksityisen haudan perustaminen - Hauta - Hautaustoimilaki - Viranomaisen harkintavalta - Asian palauttaminen - Suhteellisuusperiaate

Taltio:	13/0160/2
Diaarinumero:	00312/13/1299
Antopäivä:	22.04.2013
Luokitus:	--

Diaarinumero 00312/13/1299
Taltionumero 13/0160/2
Antopäivä 22.4.2013

Aluehallintovirasto oli hylännyt hakemuksen yksityisen haudan perustamisesta lähinnä sillä perusteella, että lupa voitaisiin ylipäätään myöntää vasta henkilön kuoleman jälkeen. Hallinto-oikeus päätyi johtopäätökseen, että lupa on voitava saada jo henkilön eläessä. Hallinto-oikeus päätyi johtopäätökseen, ettei aluehallintovirasto ollut muutenkaan esittänyt riittäviä perusteita hakemuksen hylkäämiselle. Hakijoilla oli oikeus saada hakemansa lupa yksityisen haudan perustamiseen.

Hallinto-oikeus perusteli ratkaisuaan tarkemmin seuraavalla tavalla:

1.1 Voidaanko lupa yksityisen haudan perustamiseen ylipäätään myöntää elävälle?

Perustuslain 80 §:n 1 momentin perusteella yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään lailla. Hautaustoimilain 16 §:ssä tai sen esitöissä ei ole nimenomaisesti otettu kantaa siihen, voidaanko lupa yksityiseen hautaan myöntää ainoastaan jo kuolleen henkilön hautaa varten. Lähtökohtana lain tulkinnassa on sanamuodon mukainen tulkinta. Laissa ja lain esitöissä (HE 204/2002) ei ole mainittu, että lupa voitaisiin myöntää vain jo kuolleen henkilön hautaan. Tähän nähden aluehallintoviraston oli kyettävä asiassa perustelemaan esittämänsä hakemuksen hylkäämisperuste, joka ei ilmene ainakaan suoraan laista.

Aluehallintoviraston mukaan yksityinen hautapaikka voitiin lain esitöiden mukaan perustaa nimetyn vainajan hautaamiseen, mikä viittaa kuolleeseen henkilöön ja siis luvan myöntämiseen jo kuolleen henkilön omaisille. Hallinto-oikeus päätyi johtopäätökseen, ettei hakemusta ole voitu hylätä tällä perusteella. Hautaustoimilain keskeisiin tavoitteisiin kuuluvat lain 2 §:n perusteella vainajan ruumiin hautaaminen tai tuhkaaminen ilman aiheetonta viivytystä sekä vainajan katsomusten ja toivomusten kunnioittaminen. Nämä lain keskeiset periaatteet puoltavat vahvasti sitä johtopäätöstä, että yksityinen hauta on voitava perustaa jo henkilön eläessä. Yleisesti tunnettuna seikkana on pidettävä, että hautaaminen on ilman kuolemansyyn erityistä selvittämisen tarvetta tai muuta poikkeusperustetta suoritettava noin kuukauden kuluessa henkilön kuolemasta. Luvan myöntäminen vain jo kuolleen henkilön hautaamista varten tekisi yksityisen haudan perustamisesta käytännössä lähes mahdotonta. Hautaustoimilain säätämiseen johtaneissa lain esitöissä (HE 204/2002) on useissa kohdin nimenomaan todettu, että hautaustoimilaki edelleen mahdollistaisi yksityisten hautojen perustamisen. Myös vainajan katsomusten ja toivomusten kunnioittamisen turvaaminen käytännössä vaatii sitä, että henkilön on voitava saada lupa jo eläessään. Hautaustoimilain keskeiset periaatteet kokonaisuutena tukivat hakijoiden kantaa asiassa.

Aluehallintoviraston kannan mukaan myös yksityisen haudan merkitseminen kiinteistötietojärjestelmään vasta vainajan hautaamisen jälkeen puolsi sitä johtopäätöstä, että lupa voidaan myöntää yksityisen haudan perustamiseen vain jo kuolleen henkilön hautaa varten. Muutoin kirjaaminen vaatisi käytännössä henkilön kuoleman jälkeen omaisten tekemää ilmoitusta aluehallintovirastolle, jotta tämä voisi huolehtia merkinnän tekemisestä kiinteistötietojärjestelmään. Hallinto-oikeus totesi, että velvollisuus yksityisen haudan merkitsemisestä kiinteistötietojärjestelmään on säädetty aluehallintovirastolle laissa, mikä vahvistaa sen merkitystä asian tulkinnassa.

Hallinto-oikeus edellä selostetuilla näkökohdilla päätyi siihen, että hautaustoimilain tarkoitus vaatii sitä, että lupa yksityisen haudan perustamiseen on voitava saada jo henkilön eläessä. Hallinto-oikeus päätyi siihen, että lupa yksityisen haudan perustamiseen voidaan myöntää nimetyn vainajan hautaamiseen henkilön vielä eläessä. Kiinteistötietojärjestelmään kirjaamiseen liittyvät mahdolliset ongelmat eivät yksin saa olla luvan saamisen esteenä. Asiassa oli kuitenkin vielä harkittava, oliko luvan myöntämiselle hautaustoimilain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuja erityisiä syitä.

1.2 Onko aluehallintovirasto osoittanut, ettei luvan myöntämiselle muutoin ole erityisiä syitä?

Aluehallintoviraston päätös tarkoittaa käytännössä sitä, että yksityistä hautaa ei ylipäätään voitaisi perustaa elävälle henkilölle. Tämän vuoksi on tulkinnanvaraista, onko aluehallintovirasto lainkaan harkinnut, onko luvan myöntämiselle muutoin erityisiä syitä tässä yksittäisessä tapauksessa. Hallinto-oikeus on harkinnut asian palauttamista aluehallintovirastolle tämän harkinnan tekemistä varten. Valituksenalaisen päätöksen perusteella aluehallintovirasto on kuitenkin harkinnut asiaa kokonaisuutena ja katsonut, ettei luvan myöntämiseen ole erityisiä syitä ottaen huomioon hakemuksen edellä selostettu ennenaikaisuus, kirjaamiseen liittyvät ongelmat sekä se, ettei hakijapariskunnan miehen kirkkoon kuulumattomuus ole riittävä peruste luvan saamiselle. Tämän vuoksi hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintovirasto on harkinnut erityisen syyn olemassaoloa myös tässä yksittäistapauksessa ja että hallinto-oikeudella tämän puolesta on edellytykset riidan lopulliselle ratkaisemiselle. Asiassa ei ole myöskään valvottavana mitään erityisen tärkeää julkista etua tai yksityistä etua, jonka varmistaminen vaatisi vielä asian harkitsemista uudelleen hallinnossa. Hallinto-oikeus ei siis palauttanut asiaa aluehallintovirastolle uuden harkinnan tekemistä varten, mikä käytännössä olisi merkinnyt sitä, että tuollaisessa palautustilanteessa aluehallintovirasto voisi kehittää yhä uusia hylkäämisperusteita. Hallinto-oikeus lähti siis siitä, että hallinnollinen harkinta oli tehty, minkä puolesta hallinto-oikeudella oli edellytykset tutkia hallinnon harkintavallan käytön lainmukaisuus.
Hautaustoimilain 16 §:n 1 momentissa on jätetty lupaviranomaiselle harkintavaltaa luvan myöntämisessä kuten lain sanamuodosta "voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää" ilmenee. Lainsäätäjä useissa tilanteissa jättää viranomaiselle harkintavaltaa, koska kaikkia yksittäistapauksia ei voida tarkasti ennakkoon säännellä lainsäädännössä ja esimerkiksi tietyn alan asiantuntijaviranomainen, kuten tässäkin tapauksessa, voi sille annetun harkintavallan avulla hyödyntää erityisasiantuntemustaan kussakin yksittäistapauksessa. Hautaustoimilain 16 §:n 1 momentissa on siis kysymys juuri tämäntyyppisestä harkintavallasta. Aluehallintoviraston harkintavallan laajuutta osoittaa muun muassa hautaustoimilain säätämiseen liittyvä hallintovaliokunnan kannanotto (HAVM 21/2002vp -HE 204/2002), jonka mukaan "erityisen syyn osalta valiokunta toteaa, että yksityisen haudan perustamista on pidettävä poikkeuksena siitä pääsäännöstä, että vainajat haudataan hautausmaalle". Viranomaisen on kuitenkin kyettävä hallintopäätöksessään ja viimeistään hallinto-oikeudessa perustelemaan, miksi sen päätös on tehty laillisen harkintavallan rajoissa suhteessa kysymyksessä olevaan erityislakiin ja hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuihin hallinnon yleisin oikeusperiaatteisiin. Tässä asiassa viranomaisen harkintavallan perusteena olevat seikat ovat sillä tavoin monitahoisia, että on syytä ensin tarkastella erikseen hakemusta puoltavia ja sitten hakemusta vastaan olevia seikkoja. Tässä on syytä korostaa sitä, että harkintavaltaa käytetään nimenomaan yksittäisissä tapauksissa.

Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että yksityistä hautaa on haettu hakijapariskunnan pojan omistaman tilan maille. Tila on siirtynyt sukupolvenvaihdoksessa pojalle. Kauppakirjaan on merkitty hautapaikkaoikeus. Hakijapariskunnan mies ei kuulu kirkkoon ja hän haluaa tulla haudatuksi rauhalliseen paikkaan omalle suvulle kuuluneeseen maahan. Hallinto-oikeus arvioi, että hakijapariskunnan halukkuus tulla haudatuksi sukutilan maille on vainajan katsomusta ja toivomuksia hautaustoimilain tarkoituksen mukaisesti edistävä asia. Se tukee myös hakijapariskunnan miehen vakaumusta ja yhdenvertaisuutta suhteessa uskontokuntiin kuuluviin henkilöihin.

Hautapaikka sijaitsee mäenharjanteella kuusimetsässä peltomaaksi soveltumattomalla alueella eikä kyseiselle alueelle ole asiassa saadun selvityksen perusteella edes harkittu muita maankäyttötarkoituksia. Lähimpään asutukseen on matkaa noin 2 kilometriä. Terveydensuojeluviranomainen on päätöksellään 14.3.2012 antanut terveydensuojelullisen luvan hautapaikalle. Edellä mainitun hallintovaliokunnan mietinnön 21/2002 vp mukaan arvioitaessa paikan sopivuutta tulee lupaharkinnassa ottaa huomioon alueen sijaintiin liittyvien seikkojen lisäksi ainakin pieteettinäkökohdat sekä terveyden- ja ympäristönsuojeluun, maankäyttöön ja suunnitteluun liittyvät näkökohdat. Hallinto-oikeus arvioi, että asiassa ei ole ilmennyt mitään hallintovaliokunnan mietinnössä selostettuja maankäytöllisiä ja muita vastaavia seikkoja, jotka olisivat luvan myöntämistä vastaan.

Hallinto-oikeus arvioi sitten lupaviranomaisen esittämiä perusteita. Lupa tulee edellä selostetuilla perusteilla voida saada jo henkilön eläessä, joten tämä peruste ei ole voinut yksin olla hakemuksen hylkäämisen perusteena. Aluehallintovirasto on osoittanut, että hautaustoimilakiin on jäänyt ehkä osin epäselväksi se, että miten yksityisen haudan merkitsemisestä kiinteistötietojärjestelmään huolehditaan, ja se, voidaanko merkintä tehdä ennen hautaamista. Mikäli lupa yksityisen haudan perustamiseen myönnetään henkilön vielä eläessä, tulisi aluehallintoviraston ehkä saada myöhemmin tieto henkilön hautaamisesta, jotta se voi hoitaa yksityisen haudan merkitsemisen kiinteistötietojärjestelmään. Tältä osin laista tai sen esitöistä ei ilmene, että hoidettaisiinko asia lupapäätökseen tehtävällä määräyksellä omaisille tai jollain muulla tavalla. Hallinto-oikeus arvioi, ettei tällaiselle lakiin asian hallinnolliselle järjestämiselle jääneelle epäselvyydelle ja siitä johtuvalle asian hallinnolliselle vaikeudelle voida antaa kovin olennaista merkitystä suhteessa henkilön tärkeänä pidettäviin henkilökohtaisiin oikeuksiin. Tätä kirjaamiseen liittyvää mahdollista ongelmaa on vielä osin paikannut se, että hakijoiden poika on ilmoittanut huolehtivansa ilmoituksen tekemisestä aluehallintovirastolle, kun hakijat aikanaan on haudattu. Asiassa saadun selvityksen perusteella myös hakijapariskunnan muut lapset ovat ilmoittaneet sitoutuvansa haudan asianmukaiseen hoitamiseen. Hallinto-oikeus vielä totesi, että rekisterimerkinnän tekeminen ei ole suoraan lupaharkintaan kuuluva asia vaan enemmän lupa-asian luvan myöntämisen jälkeistä hallinnollista hoitamista.

Hallinto-oikeus on harkinnut myös, onko erityisten syiden harkinnan kannalta olemassa mitään muita olennaisia seikkoja. Tällainen syy voisi olla esimerkiksi se, että lupaa haettaisiin hyvin nuorelle henkilölle. Tällöin henkilön hautaaminen saattaisi tapahtua esimerkiksi vasta yli 80 vuoden kuluttua luvan saamisesta. Hakijat ovat nyt noin 60-vuotiaita, missä iässä yleensäkin tehdään testamentteja ja hoidetaan vastaavia kuoleman varalta tehtäviä toimia. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiassa ei ole muita hakemuksen hylkäämistä puoltavia seikkoja kuin mitä aluehallintovirasto on esittänyt.

1.3 Johtopäätös ja lopputulos

Hakemuksen hylkäämistä jäi käytännössä puoltamaan vain yksityisen haudan kiinteistötietojärjestelmään kirjaamista koskevat hallinnolliset näkökannat. Hakemuksen hyväksymistä sen sijaan puoltavat hakijoiden hautaustoimilailla suojatut henkilökohtaisen vakaumuksen ja toivomusten kunnioittamiseen liittyvät näkökannat sekä luvan saamisen muukin suuri merkitys hakijoiden kannalta. Hallinto-oikeus päätyi johtopäätökseen, että hakijat ovat osoittaneet hautaustoimilain mukaiset erityiset syyt luvan saamiselle. Aluehallintovirasto ei ole osoittanut riittävää perustetta hakemuksen hylkäämiselle. Luvan myöntämiselle ei ollut muutenkaan ilmennyt estettä.

Hallinto-oikeus päätyi johtopäätökseen, että aluehallintovirasto ei ole voinut harkintavaltansa rajoissa hylätä hakemusta. Hakijoilla on oikeus saada hakemus hyväksytyksi. Hallinto-oikeus palautti asian aluehallintovirastoon luvan myöntämistä varten.

Hautaustoimilaki 2 § ja 16 §
Hallintolaki 6 §
Suomen perustuslaki 80 § 1 mom.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veijo Tarukannel, Kirmo Saastamoinen ja Jukka Korolainen, joka myös esitteli asian.

Lainvoimainen