Julkinen hallintotehtävä - Julkisen vallan käyttäminen - Jätelaki - Jätehuollon palvelusopimus

Taltio:	13/0047/3
Diaarinumero:	01564/12/2299
Antopäivä:	08.02.2013
Luokitus:	--

Diaarinumero 01564/12/2299
Taltionumero 13/0047/3
Antopäivä 8.2.2013

Joensuun alueellinen jätelautakunta oli siirtänyt tekemällään päätöksellä tiettyjä jätehuoltoon liittyviä tehtäviä jätelain 43 §:n nojalla kuntien yhdessä omistamalle Puhas Oy:lle. Joensuun alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välinen sopimus oli kuljetusten valvontaa ja jätemaksujen perintää koskevilta osiltaan perustuslain 124 §:n vastainen. Hallinto-oikeus kumosi alueellisen jätelautakunnan asiaa koskevat päätökset.

Joensuun alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välinen palvelusopimus

Osapuolten väitteet

Valittajan mukaan alueellisen jätelautakunnan päätös on hallintolain ja perustuslain vastainen, koska alueellinen jätelautakunta julkisoikeudellisena toimijana luovuttaa tekemällään palvelusopimuksella jätehuoltolaissa jätehuoltoviranomaiselle säädettyä julkista valtaa yksityisoikeudelliselle toimijalle.

Kaupungin mukaan jätehuollon palvelutehtävistä sopiminen perustuu jätelain 43 §:n 1 momenttiin. Jätelaki antaa toisin sanoen kunnille mahdollisuuden siirtää tietyt jätehuollon järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät kuntien omistamalle jätehuoltoyhtiölle.

Oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan jätehuolto on kunnalle kuuluva merkittävä lakisääteinen tehtävä. Kunnan jätehuoltoon kuuluvista tehtävistä säädetään jätelaissa (646/2011). Jätelaki jättää kunnille kuitenkin harkintavaltaa sen suhteen, millä tavoin jätehuolto käytännössä järjestetään. Kunta voi tuottaa jätehuoltoon liittyvät palvelut itse tai se voi ostaa palvelun yksityiseltä palveluntuottajalta. Lainsäädäntö asettaa kuitenkin yksityisten ostopalvelujen käyttämiselle tiettyjä reunaehtoja.

Perustuslain (731/1999) 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Julkinen hallintotehtävä voidaan siis antaa perustuslain mukaan viranomaiskoneiston ulkopuolisen tahon hoidettavaksi vain määrätyin edellytyksin. Poikkeuksena ovat merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät, joita voidaan antaa vain viranomaisille. Perustuslaissa käytetyt julkisen hallintotehtävän ja merkittävän julkisen vallan käytön käsitteet ovat tulkinnanvaraisia ja niitä on määritelty oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä (ks. esim. Tuori, Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä, Oikeustiede - Jurisprudentia 1998, s. 299-318; Keravuori-Rusanen, Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä 2008, s. 160; Husa ja Pohjolainen, Julkisen vallan oikeudelliset perusteet 2008, s. 73; Huhtanen, Sosiaali- ja terveydenhuollon yksityiset ostopalvelut ja perustuslain 124 §, teoksessa Juhlakirja Teuvo Pohjolainen, 2005, s. 126).

Kunnan jätehuoltoon liittyvien tehtävien järjestämisestä säädetään jätelain 23 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen).

Jätelain 43 §:ssä säädetään tehtävien siirrosta. Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille tässä laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuksi tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.

Joensuun alueellinen jätelautakunta on siirtänyt 28.6.2012 tekemällään päätöksellä tiettyjä jätehuoltoon liittyviä tehtäviä Puhas Oy:lle. Jätelain 43 §:n nojalla kunnalle kuuluvia tehtäviä voidaan siirtää vain yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on riidatonta, että Puhas Oy on kuntien omistama yhtiö ja sille on lähtökohtaisesti näin ollen voitu siirtää jätehuollon palvelutehtäviä.

Jätteiden vastaanotto, kuljetus ja käsittely

Puhas Oy:lle on kaupungin ja yhtiön välisellä sopimuksella siirretty seuraavat palvelutehtävät: Yhtiön toimialueella syntyvän kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen ja biojätteen vastaanotto, käsittely ja hyötykäyttö. Edelleen sopimuksella on siirretty yhtiön hoidettavaksi sekalaisen yhdyskuntajätteen aluekeräyspisteiden ylläpito, hyötyjätteelle tarkoitettujen ekopisteiden ylläpito ja jätteiden hyötykäyttö sekä vaarallisten jätteiden vastaanotto, lajittelu, pakkaaminen ja toimittaminen asianmukaiseen käsittelyyn. Lisäksi sopimuksessa todetaan, että yhtiö ylläpitää Kontiosuon jäteasemaa sekä huolehtii sen käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta.

Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 43 §:ssä todetaan nimenomaisesti, että jätteen vastaanotto ja käsittely voidaan siirtää kunnan viranomaiselta kuntien omistamalle yhtiölle. Kaupunki on näin ollen voinut siirtää jätteen vastaanoton ja käsittelyn Puhas Oy:n hoidettavaksi. Jätelain 43 §:ssä ei mainita erikseen jätteiden keräyspisteiden ylläpitoa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan keräyspisteiden ylläpito on osa tosiasiallista jätehuoltoa ja kuuluu toimenpiteenä jätteiden vastaanottoon. Näin ollen myös kyseinen tehtävä on voitu siirtää yhtiölle. Myöskään hyötykäyttöä ei ole jätelain 43 §:ssä nimenomaisesti mainittu, mutta jätelain 6 §:n 1 momentin 17 kohdasta ilmenee, että jätteen käsittelyllä tarkoitetaan myös jätteen hyödyntämistä ja hyödyntämisen valmistelua. Näin ollen kunta on voinut siirtää myös kyseisen tehtävän yhtiölle.

Valittaja on vedonnut siihen, että jätteiden hyötykäytön siirtäminen merkitsee käytännössä myös sitä, että Puhas Oy voi päättää jätteen vastaanotto- ja käsittelypaikasta. Hallinto-oikeus toteaa, että jätteen vastaanotto- ja käsittelypaikan määrää jätelain 35 §:n 3 momentin nojalla kunta. Palvelusopimuksessa on nimenomaisesti sovittu, että jätelautakunnan tehtäviin kuuluu periaatteellisten ratkaisujen ja yleisten linjausten tekeminen jätteiden hyödyntämisen ja loppukäsittelyn osalta. Jätteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan puolestaan jätelain 6 §:n 1 momentin 15 kohdassa toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi. Jätteiden vastaanotto- ja käsittelypaikasta päättäminen ja jätteiden hyötykäyttö ovat tosin sanoen kaksi eri asiaa. Hallinto-oikeus toteaa, että sopimuksella on siirretty nimenomaan jätteiden hyötykäyttö Puhas Oy:n hoidettavaksi.

Sopimuksella on siirretty yhtiölle myös vaarallisten jätteiden vastaanotto, lajittelu, pakkaaminen ja toimittaminen asianmukaiseen käsittelyyn. Vaarallisen jätteen pakkaamis- ja merkitsemisvelvollisuudesta säädetään jätelain 16 §:ssä ja sekoittamiskiellosta puolestaan jätelain 17 §:ssä. Hallinto-oikeus arvioi, että jätteen luonteesta johtuvasta erilaisesta prosessista huolimatta kysymyksessä on 43 §:n tarkoittama jätteen vastaanotto ja käsittely. Myös kyseinen tehtävä on siis voitu siirtää yhtiölle.

Sopimuksella on lisäksi siirretty yhtiölle Kontiosuon jäteaseman ylläpito sekä sen käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta huolehtiminen. Jätelain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan jätehuoltoon luetaan kuuluvaksi jätteiden loppukäsittely ja loppukäsittelypaikkojen jälkihoito. Jätteen loppukäsittely on jätelain 6 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan osa jätteen käsittelyä ja näin ollen myös kyseinen tehtävä on voitu siirtää yhtiölle.

Jätteiden vastaanoton ja käsittelyn ohella sopimuksella on siirretty yhtiölle myös sekalaisen yhdyskuntajätteen, biojätteen ja hyötyjätteen kuljetus ja kuljetusten kilpailuttaminen. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 43 §:n sanamuodon perusteella kaupunki on voinut siirtää myös jätteiden kuljetuksen yhtiölle. Jätelain taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 199/2010, s. 92-93) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan erikseen, että kuntien omistama yhtiö samaistuisi kuntaan jätehuollon palvelutehtävien järjestäjänä ja tällöin yhtiö voi toimia sille siirrettyjen tehtävien hankkijana ja kilpailuttajana. Näin ollen myös kuljetusten kilpailuttaminen on voitu siirtää yhtiölle.

Jätteiden kuljetusten valvonta

Edelleen sopimuksella on siirretty yhtiölle sekalaisen yhdyskuntajätteen, biojätteen ja hyötyjätteen kuljetusten valvonta. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 43 §:n nojalla voidaan siirtää yksityisoikeudelliselle yhtiölle vain jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyviä palvelutehtäviä. Jätehuollon valvontatehtävistä säädetään jätelain 24 §:ssä. Säännöksen mukaan jätelain mukaisia yleisiä valvontaviranomaisia ovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa (64/1986) tarkoitettu kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Edellä mainitut viranomaiset valvovat jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista.

Jätehuoltoon kuuluvan jätteen kuljetuksen valvonta on yksi viranomaisille määrätyistä valvontatehtävistä. Valvontatehtävät on määrätty viranomaisille, jotta virkavastuu-, julkisuus- ja oikeusturvanäkökohdat voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon. Jätehuoltoon kuuluvia viranomaistehtäviä ei voida siirtää yksityisoikeudelliselle yhtiölle (ks. HE 199/2010, s. 79).

Kaupunki on lausunnossaan vedonnut siihen, että kuljetusten valvonnalla tarkoitetaan Puhas Oy:n suorittamaa palvelun seurantaa TCS-ajonohjausjärjestelmän avulla eli sitä, että kuljetukset toteutetaan Puhas Oy:n ja kuljetusyrityksen kesken sovitulla tavalla. Hallinto-oikeus toteaa, että tämä seikka ei ilmene suoraan sopimustekstistä. Hallinto-oikeus arvioi, että valvontatehtävät ovat yleisesti luonteeltaan sellaisia, että ne mahdollistavat kuljetuksia hoitavien yhtiöiden oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin puuttumisen. Alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välisessä sopimuksessa on sovittu yleisesti kuljetusten valvonnan siirtämisestä ja sopimuksen sanamuoto on tulkittavissa sitenkin, että viranomaiselle kuuluvia valvontatehtäviä on myös tarkoitus siirtää yksityiselle toimijalle.

Jätelain taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 199/2010, s. 92-93) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että kunnan tulisi tehtävien siirtoa koskevassa sopimuksessa määritellä yhtiölle siirtyvät tehtävät mahdollisimman täsmällisesti. Jätteen kuljetusten valvonta on jätelain valvontaa koskevien säännösten perusteella julkinen hallintotehtävä, johon voi liittyä myös julkisen vallan käyttöä. Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n nojalla antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Jätelaissa ei ole säädetty mahdollisuutta siirtää valvontatehtävää kuntien omistamalle yhtiölle, joten alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välinen sopimus on tältä osin lainvastainen.

Jätemaksut

Alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välisellä sopimuksella on siirretty yhtiölle jätemaksujen laskutus jätelautakunnan maksuunpanopäätösten mukaisesti. Sopimusehdoissa todetaan myös, että lautakunta ja yhtiö valmistelevat vuosittain yhdessä jätetaksan, joka sisältää kuntien jätemaksujen määräämisessä tarvittavat yksityiskohtaiset perustelut.

Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 43 §:ssä säädetään, että kunta voi siirtää kuntien yhdessä omistamalle yhtiölle jätemaksujen laskutuksen ja siihen välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Kerättävät jätemaksut perustuvat kunnan erikseen määrittelemään jätetaksaan. Jätetaksan hyväksymistä koskeva päätöksenteko on lakisääteinen tehtävä. Jätelain taustalla olevassa hallituksen esityksessä (HE 199/2010, s. 92-93) on erikseen todettu, että jätetaksan hyväksymistä ei voi siirtää yksityisoikeudelliselle yhtiölle. Erilaiset hallintopäätöksiä edeltävät valmistelutoimet on sen sijaan katsottu sellaisiksi tosiasiallisiksi hallintotehtäviksi, jotka on mahdollista siirtää myös yksityisoikeudelliselle yhtiölle (ks. esim. Huhtanen, Sosiaali- ja terveydenhuollon yksityiset ostopalvelut ja perustuslain 124 §, s. 131-132). Hallinto-oikeus arvioi näin ollen, että jätemaksujen laskutus ja jätetaksan valmistelu ovat tehtäviä, jotka alueellinen jätelautakunta on voinut siirtää Puhas Oy:lle.

Jätemaksujen perintä

Sopijapuolet ovat sopineet myös siitä, että yhtiö hoitaa kuntien puolesta jätemaksujen perinnän. Hallinto-oikeus toteaa, että jätemaksu on julkisoikeudellinen maksu, jonka perimisestä on mahdollisuus tehdä viranomaiselle muistutus. Jätelain 82 §:n mukaan maksuvelvollisella on oikeus tehdä 14 päivän kuluessa jätelaskun saamisesta muistutus kunnan jätehuoltoviranomaiselle. Viranomainen tekee muistutuksen johdosta valituskelpoisen päätöksen ja lähettää muuttuneesta maksusta maksuvelvolliselle uuden jätelaskun. Jätelain 145 §:n nojalla kunnan jätemaksu on suoraan ulosottokelpoinen ja sen perimisestä on säädetty erikseen.

Kunnalle kuuluvista lakisääteisistä tehtävistä huolehtii jätelain 23 §:n nojalla kunnan jätehuoltoviranomainen. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 23 §:n 2 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä, jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä. Jätehuoltoviranomainen on tässä tapauksessa Joensuun alueellinen jätelautakunta. Jätelain taustalla olevan hallituksen esityksen (199/2010) mukaan kunnan viranomaistehtäviä ei kunnan päätöksellä voida siirtää yksityisoikeudelliselle toimijalle, vaan viranomaistehtäviä hoitaa aina kunnan jätehuoltoviranomainen. Lakisääteisten tehtävien on pysyttävä kunnan viranomaisten hoidossa, jotta virkavastuu-, julkisuus- ja oikeusturvanäkökohdat voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon.

Jätelain taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 199/2010, s. 92-93) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että kunnan tulisi tehtävien siirtoa koskevassa sopimuksessa määritellä yhtiölle siirtyvät tehtävät mahdollisimman täsmällisesti. Alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välisen sopimuksen muotoilu "jätemaksujen perintä" on niin laaja, että se voi sisältää sekä tosiasialliseen hallintoon liittyviä tehtäviä (esim. laskujen lähettäminen) että oikeudellisesti sitovaa päätöksentekoa. Hallinto-oikeus arvioi, että jätelain 82 §:n mukainen menettely on luonteeltaan julkinen hallintotehtävä, johon voi liittyä myös julkisen vallan käyttöä. Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n nojalla antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Jätelaissa ei ole säädetty mahdollisuutta siirtää jätemaksujen perintää kuntien omistamalle yhtiölle, joten alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välinen sopimus on tältä osin lainvastainen.

Asiakaspalvelu ja asiakasrekisteri

Alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välisessä sopimuksessa on sovittu asiakaspalvelun ja asiakasrekisterin ylläpidon siirtämisestä yhtiölle. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 43 §:ssä todetaan nimenomaisesti, että jäteneuvonta ja siihen välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät voidaan lähtökohtaisesti siirtää yksityisoikeudelliselle yhtiölle. Alueellinen jätelautakunta on näin ollen voinut siirtää asiakaspalvelun ja asiakkaiden neuvonnan ja tiedottamisen yhtiölle.

Jätelain 43 §:n mukaan kunta voi siirtää jätteiden vastaanottoon, kuljetukseen, käsittelyyn, jätemaksujen laskutukseen sekä jäteneuvontaan välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät kuntien omistamalle yhtiölle. Jätelain taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 199/2010, s. 92) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asiakasrekisterin ylläpito olisi juuri kyseisessä säännöksessä tarkoitettu muu tehtävä, ja myös se voidaan siis siirtää yhtiölle. Asiakasrekisterin tulee nimensä mukaisesti sisältää asiakassuhteisiin liittyviä tietoja. "Asiakasrekisteri" ei siis ole tulkittavissa siten, että sillä tarkoitetaan jätelain 142 §:n mukaista jätehuollon rekisteriä tai tuottajarekisteriä tai jätelain 143 §:n mukaista rekisteriä jätteen kuljetuksista. Mainitut rekisterit ovat lakisääteisiä rekistereitä, joiden ylläpito on säädetty viranomaisten tehtäväksi.

Hallinto-oikeus arvioi, että alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välisellä sopimuksella on voitu siirtää jäteneuvonta, tiedottaminen ja asiakasrekisterin ylläpito yhtiölle.

Johtopäätös

Joensuun alueellisen jätelautakunnan ja Puhas Oy:n välinen sopimus on kuljetusten valvontaa ja jätemaksujen perintää koskevilta osiltaan perustuslain 124 §:n vastainen. Alueellisen jätelautakunnan päätökset 28.6.2012 § 41 ja 23.8.2012 § 67 on näin ollen kumottava.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 § ja 98 §
Hallintolainkäyttölaki 32 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Riikka Tiainen, Jukka Hartikainen ja Mirjami Paso. Asian on esitellyt Mirjami Paso.

Lainvoimainen