Tupakkalaki - Kunnan määräämä myynti- ja luovutuskielto - Sähkösavuke - Sähkösavuketuotteiden erikoisliike - Höyrystettäväksi tarkoitettu nikotiiniton neste - Tunnusomaisten tuoksujen ja makujen kielto - Makuneste - Ennakkoratkaisupyyntö - Unionin tuomioistuin

Taltio:	19/0482/1
Diaarinumero:	01284/18/7299
Antopäivä:	15.05.2019

Diaarinumero: 01284/18/7299
Taltionumero: 19/0482/1
Antopäivä: 15.5.2019

Asiassa oli kysymys siitä, oliko kunta voinut tupakkalain 96 §:n nojalla kieltää myymästä tai muutoin luovuttamasta sähkösavuketuotteiden erikoisliikkeessä erilaisia tunnusomaisen maun sisältäviä nesteitä (mukaan lukien elintarvikemakunesteet ja aromitiivisteet), joita voidaan käyttää höyrystämällä sähkösavukkeen avulla (sellaisenaan tai muihin nesteisiin sekoitettuna). Asiassa oli myös arvioitava unionin tuomioistuimelle esittävän ennakkoratkaisun tarpeellisuutta.

X:n kaupungin ympäristölautakunta oli valituksenalaisella päätöksellä kieltänyt tupakkalain 96 §:n nojalla A:ta myymästä tai muutoin luovuttamasta sähkösavuketuotteiden erikoisliikkeessään erilaisia tunnusomaisen maun sisältäviä nesteitä (mukaan lukien elintarvikemakunesteet ja aromitiivisteet), joita voidaan käyttää höyrystämällä sähkösavukkeen avulla (sellaisenaan tai muihin nesteisiin sekoitettuna). Kielto oli määrätty noudatettavaksi välittömästi ja sen tehosteeksi oli asetettu tupakkalain 105 §:n 1 momentin nojalla 10 000 euron suuruinen uhkasakko ja 1 000 euron lisäerä jokaista sellaista viikkoa kohden, jonka kuluessa päävelvoitetta ei ole noudatettu.

A vaati hallinto-oikeudessa päätöksen kumoamista ja kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon poistamista sekä toissijaisesti uhkasakon määrän alentamista. Lisäksi, mikäli hallinto-oikeus ei ratkaisisi asiaa A:n vaatimuksen mukaisesti, A vaati hallinto-oikeutta pyytämään unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun siitä, onko elintarvikekäyttöön soveltuvien elintarvikemakujen / aromitiivisteiden myyntikielto sähkösavukkeiden erikoisliikkeessä yhdenmukainen direktiivin 2014/40/EU artiklan 24 kanssa.

Hallinto-oikeus hylkäsi ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan vaatimuksen ja valituksen. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 3.4.2014 antaneet direktiivin 2014/40/EU tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä sekä direktiivin 2001/37/EY kumoamisesta (tupakkatuotedirektiivi). Tupakkatuotedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön tupakkalailla ja sen nojalla annettavilla säädöksillä. Tupakkatuotedirektiivin johdanto-osan 47 kappaleessa on todettu, että sähkösavukkeiden makuaineisiin liittyvä sääntely kuuluu jäsenvaltioille.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tupakkalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 15/2016 vp) on todettu, että EU:n jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön tiukempaa kansallista lainsäädäntöä kuin tupakkatuotedirektiivissä edellytetään, kunhan kyseinen lainsäädäntö on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaista eikä sillä vaaranneta tupakkatuotedirektiivin toteutumista. (---) Tupakkatuotedirektiivi ei koske sähkösavukkeissa käytettäväksi tarkoitettuja nikotiinittomia nesteitä eikä nikotiinittomalla nesteellä valmiiksi täytettyjä "e-shishoja". Tällaiset nesteet voivat kuitenkin koostumukseltaan - nikotiini pois lukien - vastata täysin nikotiininesteitä. Siksi esityksessä ehdotetaan, että tiettyjä nikotiininesteiden laatua ja turvallisuutta koskevia tupakkatuotedirektiivin säännöksiä sovellettaisiin myös sähkösavukkeissa käytettäväksi tarkoitettuihin nikotiinittomiin nesteisiin.

Asiassa on kysymys kunnan tupakkalain 8 §:n nojalla suorittaman valvontatehtävän yhteydessä havaitsemasta tupakkalain säännösten vastaisesta toiminnasta ja kunnan tupakkalain 96 §:n nojalla antamasta kiellosta. Kyse on siten kansallisen lainsäädännön aineellisen sisällön määrittämisestä eikä asiassa ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä selostettu huomioon ottaen tarpeen.

Pääasia

Tupakkalain 2 §:n 20 kohdan mukaan tupakkalaissa tarkoitetaan höyrystettäväksi tarkoitetulla nikotiinittomalla nesteellä sähkösavukkeen avulla tai muulla vastaavalla tavalla höyrystettäväksi tarkoitettua muuta nestettä kuin nikotiininestettä. Pykälän 25 kohdan mukaan tunnusomaisella tuoksulla tai maulla tarkoitetaan muuta kuin tupakan tuoksua tai makua, joka on tulosta lisäaineesta tai lisäaineiden yhdistelmästä ja joka on selvästi havaittavaa tupakkatuotteessa, nikotiininesteessä tai höyrystettäväksi tarkoitetussa nikotiinittomassa nesteessä ennen tuotteen käyttöä tai sen aikana.

Tupakkalain 25 §:stä yhdessä 24 §:n 1 momentin ja 11 §:n 1 momentin kanssa johtuu, että kuluttajalle ei saa myydä tai muutoin luovuttaa höyrystettäväksi tarkoitettua nikotiinitonta nestettä, jossa on tunnusomainen tuoksu tai maku.

Valituksessa mainitut elintarvikemaut ja aromitiivisteet ovat nikotiinittomia nesteitä, jotka ominaisuutensa perusteella soveltuvat käytettäviksi elintarvikkeina esimerkiksi leivonnassa ja ruoanvalmistuksessa. Kyseiset tuotteet soveltuvat hyvin myös höyrystettäväksi sähkösavukkeen avulla ja muulla vastaavalla tavalla. Kyseisillä elintarvikemauilla ja aromitiivisteillä on siten useampia eri käyttötarkoituksia, jotka eivät ole toisensa poissulkevia. Käyttötarkoitukseensa hyvin soveltuvina niiden voidaan katsoa olevan tupakkalain 2 §:n 20 kohdassa mainittuja, höyrystettäväksi tarkoitettuja nesteitä.

Kun kyseessä on edellä mainitun kaltainen elintarvikemaku tai aromitiiviste, jota voidaan käyttää sekä elintarvikkeena että höyrystettynä sähkösavukkeen avulla, on tuotteen myynnin luvallisuutta tupakkakaupassa arvioitava tupakkalain säännösten pohjalta asiaa kokonaisuutena tarkastellen sekä asiayhteyden perusteella.

Elintarvikeliikkeen pääasiallinen tarkoitus on myydä elintarvikkeita. Näissä liikkeissä tupakkatuotteet ovat vain osa liikkeen kokonaistuotevalikoimaa. Tupakkatuotteiden myyntiä on lisäksi näissä liikkeissä rajoitettu muun muassa tupakkalain 71 §:n 1 momentin nojalla siten, että tupakkatuotteiden esilläpito on kielletty. Kun elintarvikemakuja ja aromitiivisteitä myydään tällaisessa liikkeessä, niiden voidaan ensisijaisesti katsoa olevan osa kyseisen liikkeen laajaa elintarviketuotevalikoimaa ja tarkoitettu elintarvikkeina käytettäviksi.

Tupakkakauppa on puolestaan tupakkalain 71 §:n 2 momentissa tarkoitettu erikoiskauppa, jonka pääasiallinen tarkoitus on myydä tupakkatuotteita sekä niihin liittyviä oheistuotteita. Tupakkatuotteiden tai tupakointiin liittyvien välineiden esillepanoa ei tällaisessa liikkeessä ole rajoitettu, vaan tuotteet saavat olla liikkeessä näkyvillä. Elintarvikkeet eivät lähtökohtaisesti kuulu tupakkakauppojen myyntivalikoimaan, kioskityyppistä suppeaa elintarvikemyyntiä lukuun ottamatta. Näissä oloissa asiayhteydestä on pääteltävissä, että tällaisessa liikkeessä tupakkatuotteiden ohella esillä ja myynnissä olevat erilaiset elintarvikemaut ja aromitiivisteet, joista on lisäksi asiakkaita varten mahdollisesti laadittu myös erillinen tuotevalikoimaa koskeva tuotekansio, on tarkoitettu käytettäviksi sähkösavukkeen avulla höyrystettäväksi.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon, että A on nimenomaan sähkösavukkeiden myyntiin erikoistunut tupakkatuotteiden erikoisliike sekä asiakirjoista ilmenevä selvitys puheena olevia tuotteita koskevan valittajalla myynnissä olevan valikoiman laajuudesta ja myynnissä olevista tuotteista laaditusta esittelykansiosta, A:n liikkeessä myynnissä olevien elintarvikemakujen ja aromitiivisteiden voidaan katsoa olevan tarkoitettu käytettäväksi sähkösavukkeen avulla höyrystettäväksi. X:n kaupungin ympäristölautakunta on voinut siten kieltää A:ta myymästä tai muutoin luovuttamasta liikkeessään erilaisia tunnusomaisen maun sisältäviä nesteitä, mukaan lukien elintarvikemakunesteet ja aromitiivisteet, joita voidaan käyttää höyrystämällä sähkösavukkeen avulla. Kiellon tehosteeksi on voitu asettaa valituksenalaisessa päätöksessä mainittu uhkasakko. Ottaen huomioon uhkasakkolain 8 §:ssä säädetyt uhkasakon suuruuden harkintaan vaikuttavat seikat voidaan uhkasakon suuruutta pitää lainmukaisena eikä sitä ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Toni Sarivirta, Riitta Huurre ja Marjo Wenho, joka myös esitteli asian.

Äänestys 2-1.

Eri mieltä ollut hallinto-oikeustuomari Marjo Wenho katsoi, että valituksenalainen päätös on kumottava seuraavin perustein:

Asiassa on ratkaistavana, onko X:n kaupungin ympäristölautakunta voinut tupakkalain 96 §:n nojalla kieltää A:ta myymästä tai muutoin luovuttamasta sähkösavukkeiden erikoisliikkeessään tunnusomaisen maun sisältäviä elintarvikemakunesteitä ja aromitiivisteitä, jotka on tarkoitettu höyrystettäväksi sähkösavukkeen avulla.

Tupakkalain 11 §:n 1 momentin, 24 §:n 1 momentin ja 25 §:n mukaan höyrystettäväksi tarkoitettuja tunnusomaisen maun sisältäviä nikotiinittomia nesteitä eli makunesteitä ei saa myydä tai muutoin luovuttaa kuluttajille. Lain sanamuodon mukaan säännöksillä kielletään tunnusomaisen hajun tai maun sisältävät makunesteet, joiden nimenomainen käyttötarkoitus on höyrystäminen sähkösavukkeen avulla. Tuotteen käyttötarkoituksen voidaan olettaa ilmenevän pakkausmerkinnöistä ja kauppiaan tai myyjän antamista ohjeista.

A:n kaupparekisteriin merkitty toimiala on elintarvikkeiden, juomien ja tupakan agentuuritoiminta. Asiassa saadun selvityksen mukaan A myy sähkösavukkeiden erikoisliikkeessään sähkösavukkeiden, niiden osien ja nikotiininesteiden lisäksi erilaisten ruokien ja juomien maustamiseen sekä leivontaan tarkoitettuja elintarvikemakunesteitä ja aromitiivisteitä. Makunesteiden ja aromitiivisteiden tuoteselosteiden mukaan tuotteita ei ole tarkoitettu käytettäväksi sähkösavukkeen avulla tai höyrystämällä. Tuotteita ei myöskään markkinoida sähkösavukkeella käytettäväksi tai höyrystettäväksi.

Asiassa esitetyn perusteella ja erityisesti lain sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan A:n myymiä tuotteita ei voida pitää tupakkalain 2 §:n 20 kohdan mukaisina höyrystettäviksi tarkoitettuina nikotiinittomina nesteinä. Myöskään lain esitöistä ei ole saatavissa perusteluja muunlaiselle tulkinnalle. Edellä mainituilla perusteilla X:n kaupungin ympäristölautakunta ei ole voinut tupakkalain 96 §:n nojalla kieltää A:ta myymästä tai muutoin luovuttamasta kyseisiä tunnusomaisen maun sisältäviä, ruokien ja juomien maustamiseen sekä leivontaan tarkoitettuja ja markkinoituja elintarvikemakunesteitä ja aromitiivisteitä. Tämän vuoksi valituksenalainen X:n kaupungin ympäristölautakunnan päätös on kumottava ja asetettu uhkasakko poistettava.

Asian näin päättyessä ei ole erikseen tarpeen lausua ennakkoratkaisun pyytämistä koskevasta vaatimuksesta.

KHO:n päätös 24.6.2020 taltionumero 2725: Päätöstä muutetaan