Sosiaalihuoltolain mukainen asumispalvelu - Julkisen vallan käyttö - Ostopalvelu - Vanhuspalvelulaki

Taltio:	16/0277/2
Diaarinumero:	02802/15/6199
Antopäivä:	31.05.2016

Diaarinumero: 02802/15/6199
Taltionumero: 16/0277/2
Antopäivä: 31.5.2016

Viranhaltija oli päätöksellään myöntänyt valittajalle sosiaalihuoltolain mukaista asumispalvelua palvelukoti A:ssa 1.1.2016 alkaen. Kunnanhallituksen yksilöjaosto hylkäsi valittajan oikaisuvaatimuksen. Valittaja vaati hallinto-oikeudessa valituksenalaisen päätöksen kumoamista. Edelleen valittaja vaati, että hän voi jatkaa asumista palvelukoti B:ssä.

Hallinto-oikeus kumosi valituksenalaisen päätöksen ja palautti asian toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi seuraavilla perusteilla.

1. Päätöksen tekemiseen osallistuneiden henkilöiden toimivalta

Saadun selvityksen mukaan viranhaltijan päätökseen valmistelijaksi merkitty henkilö on S Oy:n R:n yksikön johtaja.

Viranomaisen lausunnon mukaan R:n kunta on ulkoistanut sosiaali- ja terveyspalvelut S Oy:lle. Tuotantovastuu palveluista on kyseisellä yrityksellä. Perusturvan viranomaistehtävät hankitaan sopimuksiin perustuen J:n kunnalta. R:n kunnassa kunnanhallitus vastaa perusturvan vastuualueeseen kuuluvista terveydenhuolto- ja sosiaalilainsäädännön mukaisista tehtävistä. Monijäsenistä toimielintä vaativat yksilöasiat ratkaistaan R:n kunnanhallituksen yksilöjaostossa.

Edelleen viranomaisen lausunnossa on todettu, että valittaja on asunut yksityisessä hoitokoti B:ssa. Hänen asumiseen on myönnetty maksusitoumus aiemmin kunnasta ja 1.1.2015 alkaen S Oy:ltä. S Oy irtisanoi 30.9.2015 hoitokoti B:n sopimuksen koskien mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja. S Oy on päättänyt tuottaa jatkossa asiakkaiden asumispalvelun S Oy:n omissa asumispalveluyksiköissä.

Viranomaisen lisälausunnon mukaan ennen päätöksen tekoa S Oy:n yksikön johtaja on informoinut päätöksentekijää työskentelystä asiakkaan kanssa ja valittajan tilannetta oli selvitetty tarkkaan. Sosiaalipalvelupäällikkö on ollut myös puhelimitse yhteydessä asiakkaan tyttären kanssa. Päätöksentekijän tiedossa on ollut asiakkaan ja tämän tyttären kielteinen kanta asumispalvelun muutokseen. Puhelinkeskusteluissa tyttären kanssa on kerrottu asumispalvelukokeilusta uudessa yksikössä ja siellä asiakkaalle annettavasta palvelusta, hoidosta ja hoivasta. Viranomaisen mukaan lainsäädännön asettamat velvoitteet päätöksen tekemiselle ovat täyttyneet.

2. Asian oikeudellinen arviointi

Päätettäessä yksilön julkisoikeudellisista oikeuksista, kuten sosiaalilainsäädäntöön perustuvasta edusta, käytetään julkista valtaa. Etujen jakamiseen sisältyvä vallan käyttö perustuu muun muassa mahdollisuuteen evätä tietty etu tai, niin kuin tässä tilanteessa, muuttaa myönnettyä etuutta ja tosiasiallisesti päättää asiakkaan asuinpaikasta.

Mikäli julkista hallintotehtävää ja, niin kuin nyt kyseessä olevassa asiassa, siihen mahdollisesti sisältyvää julkisen vallan käyttöä ei ole siirretty Suomen perustuslain 124 §:n mukaisesti lailla tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle, tällaisen tehtävän hoitaminen kuuluu vain viranomaisille eli virkavastuulla toimiville virkamiehille tai luottamusmiehille. Näin sen vuoksi, että hallinnollinen vallankäyttö vaatii erityisiä oikeudellisia takeita. Tavoitteena on taata julkisen vallan käyttöä koskevan päätöksenteon lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Julkisen vallan käyttö on sidottu muun muassa menettelyllisesti. Menettelyä sääntelee hallinnon yleislainsäädäntö, muun ohella hallintolaki ja sen esteellisyyssäännökset.

Kunta voi lain nojalla järjestää sosiaalihuollon alaan kuuluvat tehtävät muun muassa hankkimalla palveluita yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Kun kunta ulkoistaa palvelun tuottamisen, se ei voi sitoa julkisen vallan käyttöä koskevaa päätöksentekoaan lakiin perustumattomalla tavalla. Päätöksenteosta on pidettävä erillään toiminnan tosiasiallinen tuottaminen.

Hallinto-oikeus toteaa, että julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös tehtävään, johon kuuluu esittelyä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Jos päätöksen kohteena oleva asia on sellainen, että päätöksenteossa on kyse julkisen vallan käytöstä, esittelijänkin katsotaan käyttävän julkista valtaa. Julkisen vallan käyttöä voidaan tarkastella myös kulloinkin kyseessä olevien viranomaistehtävien kokonaisuuden kannalta, jolloin esimerkiksi valmistelutoimenpiteet voivat olla julkisen vallan käyttöä tehtävien kokonaisuuden osana. Tehtävien muodostamasta kokonaisuudesta riippuen erilaiset hallintopäätöksen valmistelutehtävät voivat joskus pitää sisällään julkisen vallan käyttöä, jos valmistelutehtävällä on merkittävä vaikutus päätöksentekoon (katso esimerkiksi HE 268/2014 vp).

Nyt kyseessä olevan päätöksen on valmistellut S Oy:n R:n yksikön johtaja. Päätös on perustunut tosiasiassa siihen, että S Oy, jolle R:n kunta oli ulkoistanut sosiaalipalveluiden tuottamisen, oli päättänyt irtisanoa palvelukoti B:n kanssa tehdyn sopimuksen koskien mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja. S Oy on päättänyt tuottaa jatkossa asiakkaiden asumispalvelun S:n omissa asumispalveluyksiköissä.

Edellä mainitun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että päätöksenteossa julkista valtaa on käyttänyt S Oy:n Rantasalmen yksikön johtaja, joka ei ole ollut virkasuhteessa kuntaan. Näin on tehty ilman, että nyt kyseessä olevaa julkista hallintotehtävää olisi siirretty Suomen perustuslain 124 §:n mukaisesti lailla tai sen nojalla muun kuin viranomaisen tehtäväksi. Päätös on näin ollen syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se on jo tällä perusteella kumottava. Hallinto-oikeus kuitenkin lausuu päätöksen sisällöstä vielä seuraavaa.

3. Asiakkaan yksilöllisen tilanteen huomioon ottaminen

Saadun selvityksen mukaan valittaja on 77-vuotias vanhus, joka on sairastanut skitsofreniaa yli 40 vuotta. Hän on asunut psyykkisesti sairaille tarkoitetussa B:n n hoitokodissa noin 15 vuoden ajan. Valituksen mukaan hän on viihtynyt kyseisessä hoitokodissa hyvin ja pitänyt sitä kotinaan. Omaiset ovat luottaneen valittajan hoitokodissa saamaan hoitoon.

Edellä ilmenevän mukaisesti valittajan asumispalvelupaikkaa on lähdetty muuttamaan, koska kunta on ulkoistanut sosiaalipalvelujen tuottamisen kokonaan S Oy:lle ja tämä on päättänyt irtisanoa valittajaa koskevan sopimuksen hoitokoti B:n kanssa. S Oy:n R:n yksikön johtaja on viranomaisen lausuntoon liitetyssä lausunnossaan todennut, että S Oy on yhdessä kunnan kanssa suunnitellut rakenteellisen uudistuksen, johon on kuulunut tiettyjen ostopalveluiden siirtäminen omien palveluiden piiriin ja tiettyjen omien palveluiden siirtäminen ostopalveluiksi. Tavoitteena on ollut kehittää kokonaisvaltaisesti mielenterveyskuntoutujien palveluita, koska S Oy:ssa on oman organisaation sisällä vahva psykiatrinen osaaminen. Lausunnossa on esitetty selvitystä ostopalveluiden kustannuksista yrityksen omiin palveluihin verrattuna. Lausunnon mukaan taloudellisesti ostopalvelut ovat hyvin merkittäviä, varsinkin, jos omat palvelurakenneuudistukset on tehty nykyisen henkilöstön voimin, jolloin kokonaissäästö on ostopalvelun hinta.

Viranomaisen lausunnon mukaan S Oy on muutoksessa varmistanut muun muassa asumisvalmennuksella ja laajalla palvelutarjonnalla sen, että valittajan saama palvelu ei muutostilanteessa heikkene. Saadun selvityksen mukaan mainittu asumisvalmennus on järjestetty S Oy:n C yksikössä, joka on mielenterveyskuntoutujien asumispalvelupaikka. Asumiskokeilun jälkeen uusi palvelun tuottaja ja valittajan läheiset ovat esittäneet eriävät käsitykset valittajan mielipiteestä ja viihtymisestä kyseisessä yksikössä. Valittaja ei ole ottanut vastaan asumispalvelupaikkaa mainitussa C yksikössa eikä vaihtoehtoisessa A:n yksikössä. Valituksenalaisella päätöksellä asumispalvelu on myönnetty A:n yksikköön. Valituksen mukaan valittaja haluaa edelleen jatkaa asumista vanhassa asumispalvelupaikassaan B:ssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että huolimatta siitä, että kunta on ulkoistanut sosiaalipalvelujen tuottamisen, se vastaa siitä, että sosiaalipalvelut myönnetään ja yksilökohtaiset päätökset tehdään lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Kunnalla on oikeus päättää palvelun järjestämistavasta. Lainsäädännön mukaan tätä harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin asiakkaan yksilölliseen tilanteeseen vaikuttavat syyt ja seikat. Sosiaalihuoltolain esitöiden (HE 164/2014 vp) mukaan asiakaskeskeisyys on ollut yksi keskeisimmistä lain valmistelua linjanneista periaatteista. Sen keskeinen ominaisuus on, ettei palveluja järjestetä pelkästään organisaation, vaan juuri asiakkaan tarpeista lähtien mahdollisimman toimiviksi. Sosiaalihuollon asiakaslaki säätää muun ohella asiakkaan itsemääräämisoikeudesta ja osallistumisesta. Toisaalta vanhuspalvelulain mukaan iäkkään henkilön pitkäaikaisen hoitojärjestelyn muuttamiseen pitää olla erityisen painava ja perusteltu syy. Kyseisen lain esitöiden mukaan esimerkiksi kilpailuttaminen ei sellaisenaan muodosta erityistä syytä, jonka perusteella hoidon pysyvyydestä voitaisiin poiketa, vaan asiaa tulisi tarkastella asiakkaan kokonaistilanteen kannalta. Esitöiden mukaan kunnan tulisi kilpailutustilanteissakin ottaa huomioon asumisen pysyvyys ja käyttää tarvittaessa suorahankintaa (HE 160/2012 vp).

Saadun selvityksen perusteella valituksenalainen päätös on tehty pitäen lähtökohtana sosiaalipalvelujen ulkoistamisen myötä tehtyjä rakenteellisia uudistuksia ja S Oy:n yritystoiminnan järjestämistä. Hallinto-oikeus arvioi, että vaikka tavoitteena on ollut se, ettei valittajan saama palvelu heikkene, asiassa ei käy ilmi, että valituksenalaisessa päätöksessä lähtökohtana olisi ollut lainsäädännön edellyttämällä tavalla järjestää palvelu mahdollisuuksien mukaan asiakaslähtöisesti sekä asiakkaan yksilöllinen tilanne, toivomukset ja mielipide huomioon ottaen. Lisäksi pelkästään sosiaalipalvelujen ulkoistamista ja siitä johtuneita rakenteellisia uudistuksia ei voida pitää vanhuspalvelulain 14 §:n 3 momentin edellyttäminä erityisen painavina ja perusteltuina syinä muuttaa valittajan asumispalvelupaikkaa. Edellä mainituilla perusteilla valituksenalaista päätöstä ei voida pitää lainmukaisena.

Sovelletut oikeusohjeet
Suomen perustuslaki 124 §
Sosiaalihuoltolaki 1 § 4) kohta, 4 §
Sosiaalihuoltolaki (710/1982) 5 §:n 1 ja 2 mom., 6 §:n 1 mom. (1329/2006) ja 12 §:n 1 momentin (813/2000)
Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 4 § 1 mom. 4) kohta
Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 1 § ja 8 §
Kuntalaki 8 §, 9 § ja 87 § 2 mom.
Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista 1 §, 2 § 1 mom. ja 2 mom. 1) ja 8) kohdat sekä 14 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veijo Tarukannel, Timo Tervonen ja Riitta Eskola. Asian esittelijäjäsen Riitta Eskola.

Lainvoimainen