ESITYKSESSÄ EHDOTETAAN SÄÄDETTÄVÄKSI UUSI KUNTAJAKOLAKI, JOKA KORVAISI VUODEN 1997 KUNTAJAKOLAIN. ESITYKSEN TAVOITTEENA ON EDISTÄÄ KUNTARAKENTEEN UUDISTUMISTA. KUNTAJAKOLAKIA AJANMUKAISTETTAISIIN VASTAAMAAN KUNTA- JA PALVELURAKENNEUUDISTUKSEN MYÖTÄ NOUSSEITA UUSIA TARPEITA JA MUUTTUNEITA OLOSUHTEITA. LAKIA UUDISTETTAISIIN KÄYTÄNNÖSSÄ TOIMIVAMMAKSI JA PAREMMIN KUNTAJAON MUUTOSPROSESSEJA TUKEVAKSI. ERITYISESTI KUNTAJAON MUUTTAMISEN VALMISTELUUN JA PÄÄTÖKSENTEKOON LIITTYVIÄ HALLINNOLLISIA MENETTELYJÄ NOPEUTETTAISIIN JA YKSINKERTAISTETTAISIIN.

Kuntajakolain rakennetta ja käsitteitä selkiytettäisiin. Laissa korostettaisiin kuntajaon muutospäätöksen luonnetta hallintopäätöksenä, johon sovelletaan kuntajakolaissa säädettyjä eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta yleisiä hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja periaatteita.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä täsmennettäisiin. Kuntajaon kehittämisen tavoitteena olisi elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Näistä elinvoimaisuuden käsite olisi kuntajakolaissa uusi. Kuntajaon muuttamisen edellytykseksi lisättäisiin se, että muutos parantaa alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Lisäksi täsmennettäisiin alueellisen eheyden vaatimusta ja sitä, minkä alueen näkökulmasta edellytysten täyttymistä arvioidaan sekä alueen tulevan kehityksen huomioon ottamista arvioinnissa.

Laissa tuotaisiin selkeämmin esille kuntien ratkaiseva rooli kuntajaon muuttamisen vireillepanossa, valmistelussa ja päätöksenteossa. Kuntien yhdistyessä ratkaiseva asema olisi kuntien yhdessä valmistelemalla yhdistymisesityksellä. Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan voisi esittää myös yksittäinen kunta tai kunnan jäsen. Tällöin asiasta olisi hankittava kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot ennen esityksen toimittamista ministeriölle.

Kuntalaisten ja muiden asiaan osallisten tahojen vaikuttamismahdollisuuksia ehdotetaan tehostettavaksi siinä vaiheessa, kun kuntajaon muutosesitystä valmistellaan kunnissa. Kuntien yhteisiä ja kuntajakoselvittäjän tekemiä esityksiä ei enää kuulutettaisi kunnissa uudestaan valtioneuvoston päätöksen valmisteluvaiheessa. Muiden esitysten kuuluttamisesta vastaisivat ministeriö ja muutoksen kohteena olevat kunnat.

Kuntien yhdistymistä koskevan valtioneuvoston päätöksen edellytyksenä olisi kuntien valtuustojen yhteinen yhdistymisesitys. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää, jos muutoksen kohteena oleva kunta ei vastusta muutosta. Muutos voitaisiin tehdä kunnan vastustuksesta huolimatta, jos se on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin. Muutos voitaisiin tehdä myös, jos alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Kuntien yhdistymissopimuksen sisällöstä ja sitovuudesta säädettäisiin nykyistä yksityiskohtaisemmin. Kunnat nimeäisivät kuntien yhdistymisen toimeenpanosta vastaavan yhdistymishallituksen, jonka toimikausi alkaisi valtuustojen hyväksyttyä esityksen kuntien yhdistymisestä. Uuden kunnan valtuuston toimikauden alkamista täsmennettäisiin. Säännökset mahdollistaisivat kuntajaon muutosprosessia ohjaavien ja yhdistyviä kuntia oikeudellisesti sitovien ratkaisujen tekemisen nykyistä aikaisemmassa vaiheessa.

Säännöksiä kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan täsmennettäisiin. Laissa säädettäisiin uudesta välitysmenettelystä tilanteissa, joissa kunnat eivät muutoin pääse sopimukseen taloudellisen selvityksen sisällöstä.

Kiinteistötoimituksen toimitusmiesten ja kiinteistörekisterin pitäjän toimivaltaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ne voisivat päättää kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä myös muuttamalla hallinnollista kuntarajaa laissa säädetyissä merkitykseltään vähäisissä tapauksissa.

Esityksen mukaan vain kuntien yhteisen kuntien yhdistymisesityksen hylkäävästä valtioneuvoston päätöksestä olisi oikeus hakea muutosta. Muutosesityksen hyväksyvän päätöksen osalta riittävät vaikutusmahdollisuudet turvattaisiin jo valtuuston esitystä koskevalla valitusoikeudella. Uusien menettelysäännösten mukaan tahdonmuodostus kuntien yhdistymisestä ja kuntalaisten kuuleminen tapahtuisi nimenomaan valtuustojen päättäessä kuntien yhdistymisesityksestä. Kunnallisvalituksen käsittely säädettäisiin hallintotuomioistuimissa kiireelliseksi.

Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea ja henkilöstön asemaa koskevat säännökset otettaisiin uuteen lakiin asiallisesti muuttumattomina.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2011.

---

VIIME VUOSINA KUNTAJAON MUUTOSESITYKSET OVAT LISÄÄNTYNEET VOIMAKKAASTI KUNTA- JA PALVELURAKENNEUUDISTUKSEN KÄYNNISTYMISEN MYÖTÄ. VUODEN 2005 JÄLKEEN KUNTALIITOSSELVITYKSISSÄ ON OLLUT MUKANA ENEMMÄN KUNTIA KUIN MAAN HISTORIASSA KOSKAAN AIEMMIN. VUODEN 2009 ALUSSA TULI VOIMAAN ENNÄTYSMÄÄRÄ KOKONAISIA KUNTIA KOSKEVIA KUNTALIITOKSIA. MUUTOKSET KOSKIVAT KAIKKIAAN 99 KUNTAA JA NIIDEN JOHDOSTA KUNTIEN MÄÄRÄ VÄHENI 67:LLÄ.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007), jäljempänä puitelaki, tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Puitelain mukaan kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Myös Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa sitoudutaan tukemaan vapaaehtoisia, erityisesti monikuntaliitoksia toimintakykyisen ja elinvoimaisen kuntarakenteen aikaansaamiseksi.

Kuntajaon muuttamisesta säädetään vuoden 1998 alusta voimaan tulleessa kuntajakolaissa (1196/1997). Kuntajakolain soveltamisesta viime vuosina saadun kokemuksen myötä lain uudistamisen tarve on tullut ilmeiseksi. Vuoden 1997 kuntajakolakia ei ole valmisteltu laajaa kuntarakenneuudistusta silmällä pitäen. Lain soveltamisessa on ilmennyt tulkinnanvaraisuuksia erityisesti silloin, kun kyse on kahta useampaa kuntaa koskevasta niin kutsutusta monikuntaliitoksesta. Kuntajakolain uudistamisen tarve koskee ennen muuta menettelysäännöksiä kuten kuntajaon muuttamisen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia koskevia säännöksiä. Sen sijaan kuntien yhdistymisen taloudellista tukea ja henkilöstön asemaa koskevat kuntajakolain säännökset on vastikään uudistettu puitelain säätämisen yhteydessä vuonna 2007.

Valtiovarainministeriö asetti 25 päivänä helmikuuta 2008 kuntajakolain uudistamista valmistelevan työryhmän, jäljempänä kuntajakolakityöryhmä. Kuntajakolakityöryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esitys uudeksi kuntajakolaiksi. Työryhmä koostui valtiovarainministeriön, Suomen Kuntaliiton, lääninhallituksen, Maanmittauslaitoksen ja kuntaliitoskunnan asiantuntijoista. Nyt kyseessä oleva hallituksen esitys kuntajakolaiksi perustuu kuntajakolakityöryhmän ehdotuksiin ja niistä saatuun lausuntopalautteeseen.

Yleistä kuntajakoa koskevasta lainsäädännöstä

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Keskeisimmät säännökset tältä osin sisältyvät kuntalakiin (365/1995). Kuntalaissa säädetään muun muassa kunnan hallinnon rakenteesta, päätöksenteosta sekä kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksista.

Perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen (HE 1/1998 vp) mukaan tämä merkitsee, että kuntajaon muuttamisen edellytyksistä ja kuntajaon muuttamista koskevasta päätöksentekomenettelystä on säädettävä lailla. Tällä viitataan kuntajakolakiin. Voimassa olevan kuntajakolain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta (PeVL 24/1997 vp) katsoi, että kunnallisen itsehallinnon suoja ei tarjoa yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan.

Perustuslain ohella kunnallishallintoa koskevaa lainsäädäntöä säädettäessä on otettava huomioon Euroopan neuvoston hyväksymään Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan (SopS 66/1991) sisältyvät velvoitteet. Peruskirja saatettiin Suomessa voimaan asetuksella (1181/1991) vuoden 1991 lokakuun alusta. Kuntajakoa peruskirjassa koskee lähinnä 5 artikla paikallisviranomaisten aluerajojen suojasta. Artiklan mukaan paikallisviranomaisten aluerajoja ei saa muuttaa neuvottelematta ensin asianomaisten kuntien kanssa. Kansanäänestyksen käyttäminen on mahdollista, milloin se sallitaan lainsäädännössä.

Kuntajaon muuttamisesta säädetään nykyisin vuoden 1998 alusta voimaan tulleessa kuntajakolaissa. Kuntajakolaki korvasi vuoden 1977 huhtikuun alusta voimaan tulleen kuntajaosta annetun lain (73/1977). Sitä edelsi kunnallisen jaotuksen muuttamisesta annettu laki (180/1925), joka tuli voimaan vuoden 1926 alusta.

Kuntajakolakiin on tehty sen voimassaoloaikana useita muutoksia. Uusimpien muutosten tarkoituksena on ollut edistää erityisesti vapaaehtoisia kokonaisten kuntien yhdistymisiä. Vuoden 2008 kesäkuun alusta tuli voimaan laki kuntajakolain muuttamisesta (357/2008). Sillä mahdollistetaan järjestelytoimikunnan asettamista ja uuden kunnan valtuuston toimikautta koskevien säännösten soveltaminen kuntien niin päättäessä myös niissä tilanteissa, joissa kuntien yhdistyminen toteutetaan uuden kunnan perustamisen sijasta laajentamalla jo olemassa olevan kunnan aluetta. Vuoden 2009 alussa tuli voimaan laki kuntajakolain 25 §:n muuttamisesta (761/2008). Laissa säädetään kolmannesta vaihtoehtoisesta mallista muodostaa uuden kunnan valtuusto kesken kunnallisen vaalikauden, niin kutsutusta osayhteisvaltuustosta.

Keskeisimmät kuntajakolain muutokset ovat koskeneet kuntien yhdistymisen taloudellista tukea. Viimeksi kyseiset kuntajakolain säännökset uudistettiin puitelain säätämisen yhteydessä. Puitelakiin liittyvä kuntajakolain muuttamisesta annettu laki (170/2007) tuli voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007. Säännökset kuntajaon muutosten yhteydessä myönnettävistä yhdistymisavustuksista uudistettiin tällöin kokonaan. Kuntaliitoksessa mahdollisesti realisoituvat valtionosuuksien menetykset säädettiin kompensoitavaksi täysimääräisesti viiden vuoden ajalta. Kuntajaon muutosten yhteydessä maksettavasta investointi- ja kehittämishankkeiden tuesta luovuttiin. Samassa yhteydessä muutettiin myös kuntajakolain säännöksiä kuntajaon kehittämisen tavoitteista ja valtioneuvoston harkintavallasta kuntajaon muutoksia koskevissa päätöksissä. Lisäksi kuntajaon muutoksen kohteena olevien kuntien välisen hallinnon ja palveluiden järjestämissopimuksen voimassaoloaikaa lyhennettiin viidestä kolmeen vuoteen. Henkilöstön asemaa koskevat säännökset muutettiin puitelain mukaisiksi. Merkittävin muutos oli henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja vuoden 2008—2013 alussa voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa.

Vuoden 2005 huhtikuun alusta voimaan tulleella lailla kuntajakolain muuttamisesta (167/2005) kuntajakolain säännöksiä muutettiin siten, että ne ohjaisivat kuntia parantamaan kuntajaon muutoksen yhteydessä myös palvelujen tuotantorakenteita. Muutokset koskivat kuntien velvollisuutta laatia kuntajaon muutoksen perusteella hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus, laskennallista yhdistymisavustusta, valtionosuuksien vähenemisen korvaamista sekä investointi- ja kehittämishankkeiden tukea. Lisäksi tarkennettiin kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä kunnallisen kansanäänestyksen järjestämisvelvollisuuden osalta.

Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevia kuntajakolain säännöksiä muutettiin ensimmäisen kerran vuoden 2002 alusta voimaan tulleella lailla kuntajakolain muuttamisesta (1447/2001). Tässä yhteydessä lakiin lisättiin säännökset investointi- ja kehittämishankkeiden tuesta. Ne poistettiin kuntajakolaista vuonna 2007 puitelain säätämiseen liittyvien muutosten yhteydessä.

Seuraavassa selvitetään tarkemmin kuntajakolain sisältöä ja sen soveltamiskäytäntöä.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntajakolaissa säädetään kuntajaon kehittämistä ohjaavista laadullisista tavoitteista (1 §). Niiden mukaan Suomi on jaettuna kuntiin asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten. Kuntajakoa kehitetään näiden kuntajaon perustarkoitusten edellyttämällä sekä kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteita koskevia säännöksiä uudistettiin puitelain säätämisen yhteydessä. Tavoitteena korostetaan edellä mainittujen lisäksi sitä, että kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteiden lisäksi kuntajakolaissa säädetään erikseen kuntajaon muuttamisen yleisistä ja erityisistä edellytyksistä. Kuntajaon muuttamisen yleisiä edellytyksiä koskevien säännösten (3 §) mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos 1) muutos edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille, 2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita, 3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai 4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Mainitut edellytykset ovat keskenään vaihtoehtoisia, jolloin yhdenkin niistä täyttyminen mahdollistaa kuntajaon muuttamisen.

Lisäksi laissa säädetään erikseen kokonaisia kuntia (4 §) ja kunnan osaa (5 §) koskevan kuntajaon muuttamisen erityisistä edellytyksistä. Uuden kunnan perustamista tai kuntien vähenemistä merkitsevät eli kokonaisia kuntia koskevat kuntajaon muutokset voidaan tehdä asianomaisten kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Muutos voidaan tehdä myös, jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei sitä vastusta, esimerkiksi yksittäisen kunnan esityksestä tai ministeriön asettaman kuntajakoselvittäjän esityksestä. Ainoastaan poikkeustapauksessa kokonaista kuntaa koskeva kuntajaon muutos voidaan tehdä asianomaisen kunnan valtuuston sitä vastustaessa. Tämä edellyttää, että kuntajakoselvittäjän tekemä asiaa koskeva ehdotus on saanut enemmistön kannatuksen kyseisessä kunnassa järjestetyssä kunnallisessa kansanäänestyksessä. Käytännössä yhtään kuntien yhdistymistä ei ole tehty kansanäänestyksessä saadun enemmistön kannatuksen perustella vastoin kuntien valtuustojen tahtoa.

Kokonaisia kuntia koskevia muutoksia tehtäessä asianomaisten kuntien valtuustoilla oli vuoden 1997 kuntajakolain mukaan lähes ratkaiseva rooli. Valtuustojen yhteisesti esittämä muutos oli tehtävä, jollei sitä todettu lain 1 §:ssä säädettyjen kuntajaon ja sen kehittämistarkoitusten taikka 3 §:ssä säädettyjen kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten vastaiseksi. Kuntajakolain 4 §:n 1 momenttia muutettiin kuitenkin puitelain säätämisen yhteydessä siten, että valtioneuvoston harkintavaltaa päätettäessä kuntajaon muutoksista lisättiin. Valtioneuvosto voi hylätä kuntien yhtäpitävät esitykset kuntajaon muutoksesta, jos se katsoo, ettei uusi kunta esimerkiksi täyttäisi vaatimusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on vaaditut edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Valtioneuvosto voi näin ollen arvioida kuntajaon muutokselle säädettyjä edellytyksiä kokonaisuutena. Valtioneuvosto ei toistaiseksi ole käyttänyt toimivaltaansa hylätä kuntien yhteiseen esitykseen perustuva kuntajaon muutos.

Kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä merkitsevä kuntajaon muutos, eli kunnan osaa koskeva muutos voidaan 5 §:n mukaisesti tehdä 1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta tai 2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maapinta-alasta.

Muutoin kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.

Lain esitöissä ei ole tarkasteltu tilanteita, joissa edellä mainitut erityisen painavat 3 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät. Sen sijaan oikeuskäytännössä on tulkittu sitä, milloin kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa mainitut erityisen painavat 3 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät ja minkä alueen näkökulmasta edellytysten täyttymistä on arvioitava. Sipoon kunnan osan liittämistä Helsingin kaupunkiin koskeva valtioneuvoston päätös tehtiin kesäkuussa 2007 vastoin Sipoon kunnan tahtoa. Edellä mainitut alueen asukasmäärää ja pinta-alaa koskevat rajat ylittyivät. Tapausta koskevan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (KHO 2008:1) mukaan kuntajakolain 3 §:n yleiset edellytykset täyttyivät tapauksessa kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla myös erityisen painavina. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta ratkaistaessa oli tältä osin otettava huomioon, että kysymyksessä oli erityinen Helsingin seutuun kuuluva alue, jolla tarkoitetaan pääkaupunkiseudun ja sen kehyskuntien muodostamaa aluetta. Alue on maan muista kunnallisista jaotuksista poikkeava alue. Edellytyksiä arvioidessaan korkein hallinto-oikeus otti huomioon liitosalueen sijainnin ja sen merkityksen Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen hallitulle ja tasapainoiselle kehittämiselle sekä liitoksen luomat edellytykset parantaa Helsingin seudun asuntorakentamista sekä liikenneyhteyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti.

Kuntajaon muuttamisen valmistelu ja päätöksenteko

Esityksen, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä eli kokonaisliitosta, voi kuntajakolain 6 §:n mukaan tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Kunnan osaa koskevan esityksen kuntajaon muuttamisesta voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto tai kunnan jäsen. Kuntajaon muuttamista koskeva asia voi tulla vireille myös ministeriön aloitteesta, käytännössä ministeriön asettaman kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta.

Kuntajakolain 8 §:n mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen selvityksen, jota varten ministeriö asettaa asianomaisia kuntia kuultuaan kuntajakoselvittäjän tai -selvittäjiä. Käytännössä selvittäjä asetetaan yleensä kuntien aloitteesta. Erityinen selvitys voidaan myös määrätä toimitettavaksi, jos vähintään 20 prosenttia 18 vuotta täyttäneistä kunnan äänioikeutetuista asukkaista on tehnyt esityksen kunnan lakkauttamisesta tai uuden kunnan perustamisesta. Jos selvitys osoittaa, että kuntajakoa olisi muutettava, selvittäjän on tehtävä ehdotus kuntajaon muutoksesta ja sen johdosta tarvittavista määräyksistä ja päätöksistä. Selvittäjän ehdotuksesta on voimassa mitä kuntajaon muutosesityksestä säädetään. Selvittäjän on tarpeen mukaan ehdotettava myös kuntalain 30 §:ssä tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntajaon muuttamista koskevasta ehdotuksestaan. Selvittäjän ehdotuksen perusteella ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen järjestettäväksi. Selvittäjällä on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset tiedot ja muuta apua. Selvittäjän palkkion perusteet määrää ministeriö. Selvityksen toimittamisesta ja ministeriön määräämistä kunnallisista kansanäänestyksistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista.

Kuntajaon muuttamista koskevassa esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Osaliitostapauksissa siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava siirrettäväksi esitetyt alueet, esimerkiksi kiinteistötunnusten ja kartan avulla.

Kokonaisliitosta koskevaan esitykseen tulee sisältyä kuntajakolain 9 §:n mukainen sopimus hallinnon ja palvelujen järjestämisestä muutoksen kohteena olevalla alueella. Sopimukseen tulee sisältyä myös suunnitelma siitä, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseksi. Sopimusta on noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien kolmen seuraavan vuoden ajan, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jolleivät olosuhteet ole muuttuneet siten, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista. Jos kuntajaon muutos tehdään yksittäisen kunnan esityksestä tai kuntajakoselvittäjän ehdottaman kansanäänestyksen perusteella, asianomaisten kuntien on laadittava sopimus ja suunnitelma ennen kuntajaon voimaantuloa sekä toimitettava ne ministeriölle.

Ministeriö voi kuntajakolain 6 §:n 4 momentin perusteella heti hylätä kuntajaon muuttamista koskevan esityksen sen saavuttua ministeriöön, jos on ilmeistä, ettei sitä voida hyväksyä. Perusteena tällaiselle esityksen hylkäämiselle ilman kuntajakolain 7 §:ssä tarkoitettua lausuntokierrosta voi olla esimerkiksi, että esitys ei täytä vireillepanokelpoiselle esitykselle säädettyjä vaatimuksia, tai että esitys vastaa samojen esityksentekijöiden äskettäin esittämää, mutta hylätyksi tullutta esitystä, tai että esityksellä pyritään äskettäin muutetun kuntajaon ennalleen palauttamiseen. Käytännössä ministeriö on vuodesta 2007 lähtien alkanut soveltaa myös kolmatta vaihtoehtoa lausuntokierroksen ja esityksen välittömän hylkäämisen lisäksi. Tällöin ministeriö on pyytänyt kuntien ennakkokantoja esityksestä ennen kuin se on ratkaissut, lähetetäänkö esitys lausuntokierrokselle vai hylätäänkö se heti.

Ministeriö lähettää esityksen asiakirjoineen lääninhallitukselle kuntajakolain 7 §:n mukaista lausuntokierrosta varten. Kierros kestää kokonaisia kuntia koskevissa tapauksissa muutamia kuukausia, kuitenkin yleensä vähemmän kuin osaliitoksissa. Osaliitoksissa kierros kestää noin neljästä kuuteen kuukautta.

Kuntajakolain 7 §:n mukaisesti lääninhallitus hankkii osaliitosta koskevasta asiasta kyseisellä alueella toimivaltaisen maanmittaustoimiston tai muun kiinteistörekisterinpitäjän lausunnon. Lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Lisäksi lääninhallitus selvittää kunnasta toiseen siirrettäviksi ehdotettujen alueiden asukasmäärät ja kielisuhteet pyytämällä maistraatin lausunnon. Sekä kokonaisliitoksissa että osaliitoksissa lääninhallitus varaa asianomaisten kuntien asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden 30 päivän kuluessa tehdä huomautuksensa asian johdosta. Tätä koskeva kuulutus on julkaistava siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Julkaisemisesta säädetään kuntalain 64 §:ssä. Huomautukset on toimitettava sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka asukkaita huomautuksen tehneet ovat tai johon nähden katsovat olevansa muuten asianosaisia. Lisäksi lääninhallitus kehottaa asettamassaan määräajassa asianomaisia kuntia antamaan valtuuston päätökseen perustuvan lausuntonsa asiasta ja sitä koskevista huomautuksista. Kunnan lausunto ja huomautukset on toimitettava asetetussa määräajassa lääninhallitukselle.

Lääninhallitus antaa myös oman lausuntonsa siitä, miten muutos vaikuttaisi valtion alue- ja paikallishallintoon sekä Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin (10 §). Lausuntokierroksen jälkeen lääninhallitus palauttaa kaikki asiakirjat ja kierroksella kertyneen materiaalin ministeriöön, minkä jälkeen ministeriö valmistelee päätöksen asiasta.

Kuntajakolain 11 §:n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta taikka sitä koskevan esityksen tai aloitteen hylkäämisestä. Kokonaisia kuntia koskevista kuntajaon muutoksista päätetään aina valtioneuvoston yleisistunnossa. Ministeriö voi päättää osaliitoksesta, jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, taikka hylätä sellaista muutosta koskevan esityksen tai aloitteen, jos jonkin asianomaisen kunnan valtuusto on sitä vastustanut.

Kuntajakolain 12 §:n mukaan kuntajaon muutos on määrättävä tulemaan voimaan kalenterivuoden alusta. Päätös kuntajaon muutokseksi on tehtävä ennen edellisen vuoden kesäkuun loppua. Päätös kuntajaon muuttamisesta on julkaistava säädöskokoelmassa ja toimitettava julkaistavaksi asianomaisessa kunnassa niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Milloin kuntajaon muutos on tehty kunnan jäsenen esityksestä, päätöksestä on tiedotettava erikseen esityksen tekijälle. Sama koskee päätöstä, jolla kunnan jäsenen esitys on hylätty.

Viranhaltijoiden ja työntekijöiden aseman järjestäminen

Henkilöstön asemaa koskevat kuntajakolain säännökset uudistettiin puitelain säätämisen yhteydessä vuonna 2007. Merkittävin muutos oli lain 13 §:ään kirjattu viiden vuoden irtisanomissuoja vuosien 2008—2013 alusta voimaantulevissa kuntajaon muutoksissa. Sen mukaan työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 §:ssä tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla. Työntekijä tai viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa uutta työtehtävää tai virkaa. Kielto koskee kaikkia kuntajaon muutoksessa mukana olevia kuntia ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

Lisäksi 13 §:ään lisättiin säännös, jonka mukaan kuntajakolaissa tarkoitetut kuntajaon muutokset, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan aina liikkeenluovutukseksi riippumatta siitä, täyttyvätkö kaikki työlainsäädännössä liikkeenluovutukselle säädetyt kriteerit. Myös hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen sekä siihen liittyvän suunnitelman valmistelu säädettiin toteutettavaksi yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

Samalla kumottiin tarpeettomina kuntajakolain palkka- ja muita etuja koskeva 14 § ja eläketurvaa, vuosilomaa sekä kuntayhtymän viranhaltijoita ja työntekijöitä koskevat 16—18 §, koska 13 §:ssä tarkoitetut liikkeenluovutussäännökset yhdessä kunnallisen eläkelain (549/2003) kanssa turvaavat henkilöstölle kuntajaon muutostilanteissa vähintään kumottavissa säännöksissä säädetyt oikeudet ja etuudet.

Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys

Kuntajakolain 19 §:n mukaan, kun kunta lakkaa ja sen alue siirtyy kokonaisuudessaan uuteen tai laajentuvaan kuntaan, siirtyvät lakkaavan kunnan omaisuus sekä velat ja velvoitteet uudelle tai laajentuvalle kunnalle. Tämä tarkoittaa, että omaisuuden sekä velkojen ja velvoitteiden siirtyminen tapahtuu suoraan lain nojalla automaattisesti ilman, että edellytettäisiin erillisiä sopimuksia tai muita oikeustoimia.

Kuntajakolain 20 §:ssä säädetään kunnan osaliitoksiin liittyvästä kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä. Mainitun säännöksen mukaan asianomaisten kuntien on toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, jollei sitä muutoksen vähäisten vaikutusten vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana.

Lain mukaan sellainen kiinteä omaisuus ja siihen kohdistuva vuokra- tai muu käyttöoikeus, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee jotakin aluetta, on selvityksessä osoitettava sille kunnalle, johon alue tulee kuulumaan. Muutoin omaisuus sekä velat ja velvoitteet jaetaan selvityksessä siten, että selvityksen kokonaisvaikutukset kohdistuvat kuntiin tasapuolisesti.

Jollei taloudellisesta selvityksestä muuta johdu, kunnan varat ja velat jäävät sen alueen laajentuessa tai supistuessa edelleen asianomaiselle kunnalle. Näin ollen lähtökohtana kunnan osaliitoksissa on, että rajan siirto ei sinällään aiheuta muutoksia omistussuhteisiin ja vastuisiin myöskään kuntien osalta. Esimerkiksi aluetta luovuttavan kunnan kiinteistöt säilyvät edelleen kyseisellä kunnalla, jollei kiinteistö ole siirretyn alueen asukkaita palvelevassa tarkoituksessa, kuten esimerkiksi koulukäytössä tai jäteveden puhdistuksessa. Irtain omaisuus säilyy aluettaan luovuttavan kunnan omistuksessa, jolleivät kunnat toisin sovi.

Omaisuuden sekä velkojen ja velvoitteiden jakaminen asianomaisten kuntien kesken ei saa vaarantaa kuntien velkojien tai muiden oikeudenhaltijoiden asemaa. Jollei oikeudenhaltijana ole valtio, vastuuta sitoumuksesta ei saa siirtää toiselle kunnalle ilman velkojan tai muun oikeudenhaltijan suostumusta.

Jos kunnat eivät pääse taloudellisesta selvityksestä yksimielisyyteen, asia ratkaistaan kuntajakolain 21 §:n mukaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Taloudellista selvitystä koskevat hallintoriidat ovat harvinaisia. Yleensä niissä tapauksissa, joissa taloudellisen selvityksen toimittaminen katsotaan tarpeelliseksi, kunnat pääsevät siitä sopimukseen. Poikkeuksena vuoden 2009 alusta voimaan tulleessa Sipoon kunnan ja Helsingin kaupungin välisessä kunnanosaliitoksessa taloudellisesta selvityksestä ei saatu sovittua ja asiaa käsitellään hallintoriita-asiana.

Vaalien toimittaminen ja uuden kunnan hallinnon järjestäminen

Kuntajakolain 7 luvussa säädetään ensinnäkin uutta kuntaa koskevien kunnallisvaalien järjestämisestä. Lain 23 §:ssä säädetään kuntajaon muutoksen huomioon ottamisesta kunnallisvaaleissa, jos ne toimitetaan kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävänä vuotena.

Lain 25 §:ssä säädetään uuden kunnan valtuuston muodostamisesta kuntajaon muutoksen tullessa voimaan kesken kunnallisen vaalikauden. Asianomaisessa kunnassa toimitetaan voimaantuloa edeltävänä vuonna uudet kunnallisvaalit, jos kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista tai jos valtioneuvosto muunlaisesta muutoksesta päättäessään katsoo sen tarpeelliseksi. Vaaleissa noudatetaan soveltuvin osin, mitä varsinaisista kunnallisvaaleista säädetään. Uusien vaalien toimittamisen ohella kunnilla on valittavanaan kaksi muuta vaihtoehtoista tapaa uuden kunnan valtuuston muodostamiseen. Ne voivat yhdistää jäljellä olevaksi vaalikaudeksi kaikkien yhdistyvien kuntien valtuustot joko kokonaisuudessaan tai osittain.

Edellä mainittuihin vaaleihin liittyvistä valmistavista toimenpiteistä säädetään lain 26 §:ssä.

Kuntajakolain 24 §:ään sisältyy valtuutettujen määrää kuntajaon muutostilanteissa koskeva erityissäännös. Sen mukaan ministeriö voi asianomaisten kuntien yhteisestä esityksestä määrätä, että valtuutettuja valitaan laajentuvassa tai uudessa kunnassa enemmän kuin kuntalain 10 §:ssä säädetään. Määräys voi koskea ensimmäistä ja toista vaalikautta kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen.

Kuntajakolain 28 § koskee uuden kunnan nimestä päättämistä. Milloin kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista, niiden kuntien valtuustojen, joiden alueesta kunta muodostetaan, on päätettävä kunnan nimestä. Jos valtuustot haluavat antaa uudelle kunnalle nimen, joka ei ole ollut aikaisemmin minkään kunnan nimenä, asiasta on hankittava Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen lausunto. Uudesta nimestä on viipymättä ilmoitettava ministeriölle. Jos asianomaisten kuntien valtuustot eivät voi sopia uuden kunnan nimestä, sen määrää ministeriö. Käytännössä ministeriö on käyttänyt toimivaltaansa määrätä uuden kunnan nimestä ainoastaan kerran.

Kuntajakolain 29 §:n mukaan uutta kuntaa ja asianomaisten kuntien niin päättäessä myös laajentuvaa kuntaa varten on kuukauden kuluessa siitä, kun kuntajaon muutos on määrätty, asetettava järjestelytoimikunta. Järjestelytoimikunta asetetaan käytännössä viimeistään kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesällä. Järjestelytoimikunta huolehtii kunnan hallinnon järjestämistä koskevista valmistelutehtävistä siihen saakka kunnes vaalien tulos on vahvistettu ja kunnanhallitus on valittu. Järjestelytoimikunnasta on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnanhallituksesta säädetään.

Niissä tilanteissa, joissa kuntaliitos toteutetaan jo olemassa olevan kunnan aluetta laajentamalla, ei järjestelytoimikuntaa lain mukaan välttämättä tarvitse asettaa. Tällöinkin kunnat voivat halutessaan sopia asettavansa itse tehtäviltään järjestelytoimikuntaa vastaavan elimen, esimerkiksi seurantatoimikunnan tai kuntaliitostoimikunnan. Jos järjestelytoimikuntaa ei aseteta, laajentuvan kunnan hallitus hoitaa kunnan hallinnon järjestämistä koskevia valmistelutehtäviä kuntien välisen sopimuksen ja mahdollisen asetetun yhteisen toimikunnan tai muun vastaavan edellyttämällä tavalla.

Kuntajakolain 30 §:n 1 momentin mukaan uuden kunnan ja asianomaisten kuntien niin päättäessä myös laajentuvan kunnan valtuutettujen vaalien tuloksen vahvistamisen jälkeen uuden valtuuston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen kunnan hallinnon järjestämiseksi. Jos kuntajaon muutos tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden ja kunnat ovat päättäneet uusien vaalien toimittamisen sijasta muodostaa uuden kunnan valtuuston yhdistämällä valtuustot tai osan niistä, valtuuston toimikausi alkaa vastaavasti valtuustojen yhdistämistä koskevan sopimuksen tekemisen jälkeen. Käytännössä valtuustojen yhdistämisestä on voitu kuitenkin päättää jo esimerkiksi hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksessa useita kuukausia tai vuosiakin ennen kuin valtioneuvosto tekee päätöksen kuntajaon muuttamisesta. Koska valtuuston toimivalta ei kuitenkaan voi alkaa pelkästään kunnanvaltuustojen kuntajaon muutosta koskevien esitysten perusteella, kyseistä säännöstä on tulkittu siten, että toimikausi voi alkaa vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on tehnyt kuntajaon muutosta koskevan päätöksen.

Kuntajakolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) perustelujen mukaan uuden valtuuston tehtäviin kuuluvia kunnan hallinnon järjestämiseksi tarpeellisia toimenpiteitä olisivat muun muassa kunnan organisaatiosta päättäminen, kunnanhallituksen ja muiden toimielinten asettaminen, virkojen perustaminen sekä muiden viranhaltijoiden asemaan liittyvien päätöksien tekeminen.

Kuntajakolain 30 §:n 3 momentin mukaan kunnanhallitukseen valitut ryhtyvät hoitamaan tointaan heti kunnanhallituksen asettamisen jälkeen. Järjestelytoimikunnan toimikausi päättyy, kun uuden kunnan kunnanhallitus on valittu. Muut luottamushenkilöt kuin kunnanhallitus samoin kuin viranhaltijat ryhtyvät hoitamaan tointaan vasta kuntajaon muutoksen tullessa voimaan, jollei päätetä, että heidän on ryhdyttävä hoitamaan tointaan jo aikaisemmin. Uuden tai laajenevan kunnan valtuusto voi siten päättää, että esimerkiksi uuden kunnan lautakunnat ja viranhaltijat aloittavat tehtävänsä jo ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Toisaalta laajentuvan kunnan ollessa kyseessä kunnat voivat nykyisin päätyä myös siihen, että valtuuston toimikausi alkaa kuntajakolain 25 §:n 2 momentin mukaisesti vasta kuntajaon muutoksen voimaantulosta eli vuoden vaihteessa. Tällöin mahdollisesti asetetun järjestelytoimikunnan tai laajentuvan kunnan vanhan kunnanhallituksen toimikausi jatkuu vuoden loppuun ja uutta kuntaa koskevat päätökset voidaan tehdä vasta vuoden vaihteen jälkeen toimintansa aloittavissa uusissa toimielimissä.

Kuntajaon muutostilanteesta johtuvassa siirtymävaiheessa voivat olla yhtäaikaisesti toiminnassa sekä lakkaavien tai laajentuvan kunnan vanhat valtuustot ja muut toimielimet että uuden tai laajentuvan kunnan uusi valtuusto ja muut toimielimet. Lakkaavan ja supistuvan kunnan toimielinten toimivaltaa rajoittaa merkittävästi kuntajakolain 33 §:n säännös, jonka mukaan asianomainen kunnan viranomainen ei sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty, saa päättää asioista, joiden on katsottava kuntajaon muututtua kuuluvan toisen kunnan viranomaiselle ja jotka voidaan sille siirtää.

Kuntajakolakia koskevan hallituksen esityksen mukaan edellä mainitussa 33 §:ssä rajoitetaan lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen toimivaltaa heti sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on päätetty, vaikka muutos ei vielä olisi tullutkaan voimaan. Säännöksen vaikutus alkaa siten jo valtioneuvoston kuntajaon muutosta koskevasta päätöksestä eikä esimerkiksi päätöksen lainvoimaiseksi tuloa tarvitse odottaa. Edelleen hallituksen esityksen mukaan, toimivallan rajoitus koskee kaikkia lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia eli valtuustoa, kunnanhallitusta, lautakuntia, johtokuntia ja viranhaltijoita, joille on annettu toimivaltaa. Säännöksen tarkoituksena on estää lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia tekemästä kuntajaon muutoksen jo ollessa tiedossa sellaisia ratkaisuja, joiden tekemisen voidaan katsoa kuuluvan uuden kunnan viranomaisille. Luonnollisena edellytyksenä kuitenkin on, että ratkaisun tekeminen on mahdollista siirtää uuden kunnan viranomaiselle. Esimerkiksi kiireelliset ja määräaikana suoritettavat tehtävät on lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen vielä tehtävä.

Edellä mainitun lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen toimivaltaa rajoittavan 33 §:n lisäksi kuntajakolain kuntajaon muutoksen erinäisinä vaikutuksia koskevassa 8 luvussa säädetään kunnallisten taksoja ja sääntöjen muuttamisesta vastaamaan uutta kuntajakoa (31 §) sekä yhteisöjen ja säätiöiden kotipaikan muuttumisesta kunnan lakatessa suoraan lain nojalla (32 §).

Muutoksenhaku sekä oikaisunluonteiset korjaukset

Kuntajakolain 34 §:n mukaan kunnanvaltuuston päätökseen, jolla esitetään kuntajakoa muutettavaksi, saa hakea muutosta valittamalla kuntalaissa säädetyllä tavalla. Kuntalain 90 §:n mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Kunnallisvalitus on luonteeltaan laillisuusvalitus, joten valitusperusteena voi olla vain päätöksenteon laillisuudessa olevat virheet. Edellä mainitun pykälän mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Kuntalain 92 §:n mukaan valitusoikeus on asianosaisella ja kunnan jäsenellä.

Kunnallisvalitus ei yleensä estä valituksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanoa. Kuntalain 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Kunnanvaltuuston kuntajaon muutosesitystä koskevan päätöksen jälkeen kunnan esitys on tulkittu voitavan mahdollisista valituksista huolimatta panna täytäntöön eli toimittaa eteenpäin ministeriölle. Tätä tulkintaa puoltaa kuntajakolaissa kuntajaon muutosta koskevalle päätöksenteolle säädetty määräaika. Lain 12 §:n mukaan kuntajaon muutosta koskeva päätös on tehtävä ennen edellisen vuoden kesäkuun loppua.

Valitusviranomaisena toimiva hallinto-oikeus voi kuitenkin kieltää kunnan valtuuston päätöksen täytäntöönpanon. Täytäntöönpanoa koskeva asia ratkaistaan yleensä kiireellisenä valituksena erikseen. Hallinto-oikeus ei tiettävästi ole kertaakaan kieltänyt valtuuston kuntajaon muutosesitystä koskevan päätöksen täytäntöönpanoa.

Valituksen johdosta hallinto-oikeus voi kumota kunnan viranomaisen sellaisenkin päätöksen, jonka täytäntöönpanoon on jo ryhdytty. Käytännössä on osoittautunut epäselväksi, mikä vaikutus päätöksen kumoamisella on täytäntöönpanoon. Koska asiassa on vielä jatkovalitusmahdollisuus, päätös ei ole lainvoimainen. Hallinto-oikeuden päätöksestä saa hallintolainkäyttölain (586/1996) 9 §:n mukaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kuntajakolain 35 §:n mukaan kuntajaon muuttamista tarkoittavaan valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla asianomainen kunta tai sen jäsen ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä. Valitus tehdään korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu säädöskokoelmassa tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittava päätös on saatettu esityksen tekijöiden tietoon. Valitus käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

Valtioneuvoston kuntajaon muutosta koskevasta päätöksestä tehty valitus on luonteeltaan hallintovalitus. Hallintovalituksen tekeminen estää yleensä päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Hallintolainkäyttölain 31 §:n mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Kuntajakoa koskevan valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanosta ei ole nimenomaisesti säädetty kuntajakolaissa. Valtioneuvoston päätöksellä on välittömästi kuntajakolain 33 §:ssä tarkoitettu rajoittava vaikutus lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen toimivaltaan. Valtioneuvoston päätöksen mukainen kuntajaon muutos tulee kuntajakolain 12 §:n mukaan voimaan seuraavan vuoden alusta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu valtioneuvoston päätöksestä tehdystä hallintovalituksesta tulee siten saada hyvissä ajoin ennen tätä ajankohtaa, jotta kuntajaon muutos voitaisiin toteuttaa valtioneuvoston päätöksen mukaisesti. Esimerkiksi kunnallisvaalit toimitetaan kuntajaon voimaantuloa edeltävänä vuonna uutta kuntajakoa noudattaen (kuntajakolain 23 §).

Kuntajakolain 36 §:ssä säädetään erityisestä valitusoikeudesta kunnan viranomaisen päätöksestä, joka on tehty valtioneuvoston tai ministeriön kuntajaon muutosta koskevan päätöksen jälkeen, mutta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa. Päätöksestä saa valittaa sillä perustella, että päätös on ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa tai on viranomaisen toimivaltaa rajoittavan 33 §:n vastainen.

Ministeriö voi kuntajakolain 37 §:n nojalla tehdä oikaisuluonteisia korjauksia kuntajaon muuttamista koskevaan päätökseen. Säännös mahdollistaa esimerkiksi osakuntaliitosta koskevaan päätökseen liitetyssä kartta-aineistossa olevan virheen korjaamisen.

Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki

Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevat kuntajakolain säännökset (10 luku) uudistettiin puitelain säätämisen yhteydessä kokonaan.

Uusien säännösten mukaan (kuntajakolain 38—40 §) yhdistymisavustusta maksetaan kokonaisia kuntia koskevissa kuntajaon muutoksissa, jotka toteutuvat vuosien 2008—2013 alusta. Tämän jälkeen voimaan tulevien kuntaliitosten osalta yhdistymisavustuksia ei enää makseta. Vuosien 2008 ja 2009 alusta toteutettavissa kuntaliitoksissa avustus maksetaan 1,8 -kertaisena ja vuosien 2010 ja 2011 alusta 1,4 -kertaisena vuosiin 2012 ja 2013 verrattuna. Yhdistymisavustusten rakenne ja mitoitus on määritelty siten, että avustukset kannustavat useita kuntia liittymään väestömäärältään merkittävästi nykyistä suuremmiksi kunniksi. Yhdistymisavustukset on porrastettu yhdistyvän uuden kunnan kokonaisasukasmäärän, muiden kuin suurimman kunnan asukasmäärän ja kuntaliitoksessa mukana olevien kuntien lukumäärän perusteella. Puitelain 9 §:ssä tarkoitetun erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan osalta maksetaan korotettua yhdistymisavustusta vuosien 2008 ja 2009 alusta toteutettavissa kuntaliitoksissa. Yhdistymisavustusta maksetaan aikaisemman viiden vuoden sijasta kolmen vuoden aikana.

Kuntaliitoksessa mahdollisesti realisoituvat valtionosuuksien menetykset kompensoidaan täysimääräisesti viiden vuoden ajalta (41 §).

Aikaisemmin osana yhdistymisavustuksia olleesta harkinnanvaraisesta investointi- ja kehittämishankkeiden tuesta luovuttiin puitelain säätämisen yhteydessä siirryttäessä edellä kuvattuun yleiseen yhdistymisavustukseen.

Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen suhde sekä kuntajaon eheyttäminen eräissä tapauksissa

Kuntajakolain 11 luvussa säädetään kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen eli kiinteistörekisterin mukaisen kuntajaon keskinäisistä suhteista sekä jaotusten yhtenäistämiseksi tarvittavista menettelyistä.

Kiinteistörekisterin pitäjän on huolehdittava siitä, että valtioneuvoston ja ministeriön tekemien kuntajakopäätösten aiheuttamat muutokset toteutetaan kiinteistörekisteriin eli kameraalinen jaotus muutetaan samanaikaisesti muuttuvan hallinnollisen jaotuksen mukaiseksi. Jos kuntajako ja kameraalinen jaotus ovat eriytyneet muusta syystä, esimerkiksi kiinteistötoimituksen takia, kiinteistörekisterin pitäjän on jaotusten yhtenäistämiseksi joko päätettävä kameraalisen jaotuksen muuttamisesta tai jos tämä ei ole tarkoituksenmukaista, tehtävä ministeriölle esitys hallinnollisen kuntajaon muuttamisesta. Kiinteistörekisterin pitäjän päätökseen saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta.

Koska kiinteistörekisteriä pidetään kunnittain, voi kuntajaon tai kameraalisen jaotuksen muuttaminen edellyttää toiseen kuntaan siirtyvän kiinteistön osan lohkomista tai muun rekisteriyksikön kameraalista osittamista. Kameraalisen jaotuksen muuttamisesta säädetään tarkemmin asetuksella (233/1999). Kuntajakolain 11 luvussa on myös säännökset kuntarajan käymisestä.

Kuntajakolain 46 §:n mukaan kyseisessä laissa maanmittauslaitokselle säädetyistä tehtävistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista asiaan varatuista määrärahoista.

Kuntajakolakiin sisältyy myös säännökset kuntajaotukseltaan poikkeuksellisen epäyhtenäisten alueiden eheyttämiseen käytettävästä erityismenettelystä (47 §).

Kuntajakolain säätämisen yhteydessä uudistettiin myös pienten erillisten alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen kuntaan annettua lakia (1197/1997), jäljempänä enklaavilaki, joka tuli uudistettuna voimaan vuoden 1998 alusta. Kyseisen lain mukaan pienten ja asumattomien erillisalueiden siirtäminen niitä ympäröiviin kuntiin on tehty tavanomaista kuntajaon muutosmenettelyä helpommaksi.

Kokonaisten kuntien yhdistymiset

Suomen kuntarakenne on muuttunut paljon viime vuosikymmeninä. Kuntia oli eniten vuonna 1942, jolloin Suomessa oli 603 kuntaa. Sodan jälkeisten alueluovutusten ja yhdentoista vuonna 1946 voimaan tulleen liitoksen jälkeen kuntamäärä väheni 547 kuntaan vuonna 1947. Tämän jälkeen aina 1960-luvun alkupuolelle liitoksia tapahtui hyvin vähän. Seuraavan vuosikymmenen aikana kuntarakenne muuttui voimakkaasti. Vuosina 1967—1977 tapahtui 63 kuntaliitosta, joissa oli mukana yhteensä 151 kuntaa. Näihin sisältyi myös kunnan jakamisia eli tilanteita, joissa suurin osa kuntaa liittyi yhteen kuntaan ja pienempi alue toiseen. Kuntien määrä väheni vuosina 1966—1977 yhteensä 81 kunnalla: vuonna 1966 oli 545 kuntaa ja vuonna 1977 oli 464 kuntaa. 1960—1970-lukujen suurten kuntarakenteen muutosten taustalla voidaan nähdä hyvinvointivaltion tehtävien laajeneminen ja erityisesti kuntien roolin merkitys näiden palvelujen järjestäjänä. Vuonna 1977 tulivat myös voimaan viimeiset kokonaisten kuntien pakkoliitokset. Näiden voimakkaiden muutosten jälkeen seurasi kaksi suhteellisen hiljaista vuosikymmentä. 1980—1990-luvuilla toteutettiin yhteensä 12 kokonaisten kuntien yhdistymistä. Kuntien lukumäärä oli 2000-luvun alkaessa 452.

Vuosina 2000—2009 on tullut voimaan yhteensä 64 kokonaisten kuntien yhdistymistä. Yhdistymistapaukset on jaoteltu vuosittain kuviossa 1.

Kuvio 1. Kuntien yhdistymistapausten määrä vuosittain 2000—2009, jaoteltuna kaksi- ja monikuntaliitoksiin.

Kuntien yhdistymisissä vuosina 2000—2009 on ollut mukana yhteensä 171 kuntaa, eli kuntien määrä on vähentynyt tänä aikana 107 kunnalla (kuvio 2).

Kuvio 2. Kuntien yhdistymisissä mukana olevien kuntien määrä vuosittain 2000—2009, jaoteltuna kaksi- ja monikuntaliitoksiin.

Yhdistymiset olivat aikaisemmin enimmäkseen kahden kunnan välisiä, mutta monikuntaliitosten määrä on lisääntynyt 2000-luvulla. Tarkastelujaksolla on kaksi kuntaa lakkautettu siten, että kunta on jaettu useamman kunnan kesken (Temmes 2001 ja Längelmäki 2007). Nämä tilanteet on laskettu oheisissa kuvioissa monikuntaliitoksiksi.

Monikuntaliitoksiin painottuva kehitys näyttäisi jatkuvan myös 2000-luvun toisella vuosikymmenellä. Tammikuun 2009 tietojen mukaan vuodelle 2010 on kuntien valtuustoissa päätetty kolmesta yhdistymisestä, joissa on yhteensä mukana kahdeksan kuntaa. Näistä yksi on neljän kunnan monikuntaliitos ja kaksi kahden kunnan välistä. Saman ajankohdan tietojen mukaan vuodelle 2011 on kuntien valtuustoissa päätetty kolme yhdistymistä, joissa on mukana yhdeksän kuntaa. Näistä yksi on neljän kunnan välinen monikuntaliitos, yksi kolmen kunnan välinen ja yksi kahden kunnan välinen. Tammikuussa 2009 on käynnissä viisi yhdistymisselvitystä, joissa on mukana yhteensä 11 kuntaa.

Monikuntaliitoksiin on kannustanut erityisesti kolme tekijää. Ensinnäkin kuntaliitokset ovat yksi keino täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen tehtävien palveluissa. Toisaalta on haluttu tehdä kerralla riittävän iso ratkaisu, joka kantaa pitkälle tulevaisuuteen. Kolmantena kannustavana tekijänä ovat olleet vuonna 2007 uudistetut valtion kunnille maksamat yhdistymisavustukset, jotka kannustavat entistä suurempiin yhdistymisiin. Vuoden 2009 alusta voimaan tuli 32 yhdistymistä tai kuntaliitosta, joissa on mukana 99 kuntaa, ja joiden myötä kuntien määrä väheni 67:llä. Peräti puolet vuoden 2009 alusta voimaan tulleista kuntajaon muutoksista on monikuntaliitoksia eli 16 kuntajaon muutosta on useamman kuin kahden kunnan yhdistymisiä tai liitoksia. Suurimmassa yhdistymisessä on mukana 10 kuntaa (Halikko, Kisko, Kuusjoki, Muurla, Perniö, Pertteli, Salo, Sauvo, Suomusjärvi ja Särkisalo).

Kuntien esitykset ja valtion erityiset kuntajakoselvitykset

Kuntajakolain 6 §:n mukaan esityksen kuntajaon muuttamiseksi, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Ehdoton enemmistö yhdistymisistä saa alkunsa kuntien omasta selvityksestä ja neuvotteluista ja sitä kautta syntyneistä kuntien valtuustojen päätöksistä

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskeva asia voi tulla vireille myös ministeriön aloitteesta. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ministeriö asettaa lain 8 §:n mukaisen erityisen selvityksen. Lain voimassaoloaikana, vuodesta 1998 alkaen, on toimitettu 17 erityistä kuntajakoselvitystä (taulukko 1). Näistä 16 on koskenut kokonaisten kuntien yhdistymisselvitystä ja yksi osaliitosselvitystä. Erityisen selvityksen asettamisen taustalla voi olla:

- kuntien esitys ministeriölle erityisen selvityksen toimittamisesta;

- esitys, jonka on kuntajakolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti tehnyt vähintään 20 prosenttia 18 vuotta täyttäneistä kunnan äänioikeutetuista asukkaista;

- ministeriön oma aloite; tai

- kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 9 §:n mukaisen arviointiryhmän esitys koskien erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kuntia.

Toimitetuissa erityisissä selvityksissä aloite on ollut:

- 9 tapauksessa kuntien;

- 2 tapauksessa asukkaiden;

- 2 tapauksessa ministeriön, joista toinen perustuu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain tavoitteiden saavuttamiseen; ja

- 3 tapauksessa 9 §:n mukaisen arviointiryhmän.

Kuntajakoselvittäjän tai -selvittäjien esittämä kuntajaon muutos on tullut voimaan 12 tapauksessa, joko sellaisenaan tai pienemmällä kuntajoukolla. Lisäksi yhdessä tapauksessa kunnat ovat muutamaa vuotta myöhemmin päättäneet yhdistyä, vaikka erityinen selvitys ei johtanut vielä yhdistymiseen.

	Selvitys tehtiin	Mukana olleet kunnat	Lopputulos	Voimaantulo
1	2000	Pattijoki, Raahe	Yhdistyminen	2003
2	2002	Mynämäki, Mietoinen	Ei yhdistymistä	ei tämän selvityksen jälkeen, mutta 2007 kyllä
3	2003	Joensuu, Tuupovaara, Kiihtelysvaara	Yhdistyminen	2005
4	2003	Loimaan kaupunki, Loimaan kunta	Yhdistyminen	2005
5	2003	Tohmajärvi, Värtsilä	Yhdistyminen	2005
6	2004	Valkeakoski, Toijala, Viiala	Ei yhdistymistä	ei tullut voimaan
7	2004	Rovaniemen kaupunki, Rovaniemen mlk	Yhdistyminen	2006
8	2005	Längelmäki, Jämsä, Orivesi	Längelmäen jakaminen	2007
9	2006	Sipoo, Vantaa, Helsinki (osaliitos)	VN hyväksyi esityksen	2009
10	2007	Halikko, Kiikala, Kisko, Kuuskoski, Muurla, Perniö, Pertteli, Salo, Suomusjärvi, Särkisalo	Yhdistyminen	2009
11	2007	Haapajärvi, Pyhäjärvi, Reisjärvi, Kärsämäki	Ei yhdistymistä	ei tullut voimaan
12	2007	Savonlinna, Savonranta, Kerimäki, Punkaharju	Yhdistyminen Savonlinnan ja Savonrannan kesken	2009
13	2008	Jyväskylä, Jkl mlk, Korpilahti	Yhdistyminen	2009
14	2008	Haapavesi, Kestilä, Piippola, Pulkkila, Rantsila	Yhdistyminen Kestilän, Piippolan, Pulkkilan ja Rantsilan kesken	2009
15	2008	Pelkosenniemi, Kemijärvi	Ei yhdistymistä	ei tullut voimaan
16	2008	Rääkkylä, Kitee	Ei yhdistymistä	ei tullut voimaan
17	2008	Lapinjärvi, Liljendal, Loviisa, Pernaja, Ruotsinpyhtää	Yhdistyminen Liljendalin, Loviisan, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kesken	2010

Taulukko 1. Valtion erityiset kuntajakoselvitykset 1998 alkaen.

Osaliitokset

Kuntajakolain 12 §:n mukaan päätös kuntajaon muutokseksi on tehtävä ennen edellisen vuoden kesäkuun loppua. Toisin kun kokonaisten kuntien yhdistymisesityksissä osaliitosesityksissä harvoin määritellään vuotta, jonka alusta esityksen tekijä haluaisi sen tulevan voimaan. Tästä syystä ministeriössä käsitellään osaliitosasioita jatkuvassa tahdissa ja päätöksiä tehdään sitä mukaa, kun asian valmistelu etenee. Näin ollen osaliitosten määriä tarkasteltaessa luonteva aikajakso on aina 1.7.—30.6., mikä määrittelee sen mistä vuodesta alkaen hyväksytty osaliitosesitys tulisi voimaan. Heinäkuun 2004 alusta kesäkuun 2008 loppuun ministeriössä tai valtioneuvostossa on tehty päätös (hyväksyvä tai hylkäävä) yhteensä 47 kunnan osaliitosesityksestä (kuvio 3). Helmikuussa 2009 vireillä oli 16 esitystä.

Kuvio 3. Osaliitoksia koskevat päätökset heinäkuu 2004—kesäkuu 2008.

Päätöksistä 16:ssa esitys on hyväksytty ja 31:ssä hylätty. Vastoin jonkin kunnan tahtoa osaliitos on tehty vain viisi kertaa. Esityksistä 12 on hylätty heti lain 6 §:n 4 momentin perusteella. Näistä neljässä oli kysytty kuntien valtuustojen kantoja ennakkoon ilman kuntajakolain 7 §:n mukaisen kierroksen käynnistämistä. Suurin osa esityksistä, 19, on hylätty lain 7 §:n mukaisen kierroksen jälkeen jonkin kunnista vastustaessa esitystä.

Yleisesti ottaen esitykset koskevat suhteellisen pieniä alueita. Joko 10 prosentin maapinta-alaraja tai 5 prosentin väestömääräraja on ylittynyt vain yhdeksässä esityksessä 35:stä lain 7 §:n kierroksella olleesta esityksestä. Maapinta-alaltaan suurin siirrettäväksi esitetty alue on ollut 83,65 km². Kyseinen alue koski noin kolmasosaa Kylmäkosken kunnasta, jota esitettiin siirrettäväksi Akaan kaupunkiin. Taustalla oli kunnan päätös olla yhdistymättä Akaaseen. Tämä esitys kuitenkin hylättiin ministeriön päätöksellä. Asukasmäärältään suurin esitys on koskenut yhteensä 3 879 asukkaan siirtämistä (Helsingin kaupungin esitys Sipoosta ja Vantaasta Helsinkiin siirrettäväksi alueeksi), mutta tämäkin esitys hylättiin ministeriön päätöksellä. Suurin hyväksytty osaliitos tehtiin valtioneuvostossa vastoin yhden asianosaisen kunnan kantaa ja se oli kooltaan yhteensä 28,68 km²(kuntajakoselvittäjän esitys Sipoosta ja Vantaasta Helsinkiin siirrettäväksi alueeksi). Sama osaliitos on myös asukasmäärältään suurin hyväksytty, sillä asukkaita siirtyi yhteensä 2 047. Tämä on myös ainoa esitys, joka on tarkastelujaksolla hyväksytty lain 5 §:n 2 momentin mukaan erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.

Esitysten tekijät ja perustelut

Edellä mainituista 47 esityksestä, joista on tehty päätös, on ollut tekijänä:

- asukkaita (29);

- maanmittaustoimisto (7, kaikki 43 §:n mukaisia esityksiä kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämiseksi);

- yksi tai useampi kunta (7);

- ministeriö/kuntajakoselvittäjä (2);

- yhdistys (1); ja

- maanomistajia (1).

Lähes kaikki asukkaiden tekemät osaliitosesitykset ovat tavalla tai toisella perusteltu palvelujen paranemisella tai pelolla niiden heikkenemisestä, jos osaliitosta ei toteuteta. Kaikkia on perusteltu myös asiointi- ja työssäkäyntisuuntautumisella. Osaan liittyy myös muitakin perusteluja. Asukkaiden tekemistä esityksiä on perusteltu:

- vain palveluilla ja asioinnilla (8);

- myös protestina kuntien yhdistymiselle tai yhdistymisselvitykselle (11) ja muille Paras-hankkeen mukaisille suunnitelmille (5);

- myös toisella vireillä olevalla osaliitosesityksellä (1);

- myös protestina koulun lakkauttamiselle (1);

- myös maantieteellisillä syillä (1);

- myös yhdyskuntarakenteen toimivuudella ja asukkaiden elinolosuhteilla (1);

- elinkeinonharjoittamisella (1);

- kuntaraja halkaisee tontin ja talon (1).

Osaliitokset kokonaisliitosten yhteydessä

Ministeriön hallintokäytäntönä on ollut, että osaliitosesityksillä ei tule heikentää kokonaisten kuntien yhdistymisen edellytyksiä ja yhdistymisneuvotteluja. Huoli tilanteen muuttumisesta päätetyn tai suunnitellun kokonaisten kuntien yhdistymisen vuoksi ei myöskään ole edellytys osaliitoksen toteuttamiselle. Mitään lainsäädännöllistä estettä sille ei ole, etteivätkö osaliitosprosessit voisi edetä myös samanaikaisesti kokonaisliitosselvitysten kanssa. Tämä koskee erityisesti sellaisia tapauksia, joissa tiedetään kuntien suhtautuvan myönteisesti osaliitokseen tai joissa kunnat sitä itse esittävät.

Ministeriö voi myös antaa saapuneen osaliitosesityksen odottaa kokonaisliitostilanteessa tapahtuvaa ratkaisua ennen, kuin alkaa käsitellä sitä. Jos osaliitosesitys koskee kuntaa, joka on jo valtuustossaan päättänyt toteuttaa kokonaisliitoksen, ministeriö odottaa kokonaisliitoksen voimaantuloa ennen osaliitosasian käsittelyä. Näin siksi, koska osaliitosesitys tulee käsitellä siinä kunnassa, jota se todellisuudessa tulee koskemaan (eli yhdistyneessä kunnassa).

Myös kuntaliitoksen toteuttamisen jälkeen ministeriö on pyrkinyt rauhoittamaan tilanteen osaliitoksilta, jotta kunnilla on todellinen mahdollisuus rakentaa uutta kuntaa ja sen palveluja.

Viime vuosina maksetut yhdistymisavustukset

Vuodesta 2005 lähtien kuntien yhdistymisiä on toteutunut yhteensä 58. Näiden perusteella kuntien määrä on vähentynyt lähes sadalla kunnalla. Vuosina 2005—2009 yhdistymisavustuksia on maksettu yhteensä noin 220 miljoonaa euroa.

Ennen vuotta 2009 yhdistymiset olivat pääasiassa kahden kunnan liitoksia. Vuosina 2005—2008 yhdistymisiä tehtiin 25 ja niiden perusteella kuntien lukumäärä väheni 30:llä. Vuoden 2009 alusta toteutui 32 kuntaliitosta, joista puolet oli monikuntaliitoksia. Yhteensä kuntien määrä väheni 67:llä.

Taulukko 1	Vuosina 2005 – 2009 maksetut yhdistymisavustukset
	yhdistymiset, lkm	kuntien vähentyminen, lkm	yhdistymisavustus*, euroa
vuosi 2005	10	14	22 765 000
vuosi 2006	1	1	17 101 000
vuosi 2007	14	15	39 520 000
vuosi 2008	1	1	30 085 000
vuosi 2009	32	67	110 005 000
yhteensä	58	98	219 476 000
* kunakin vuonna maksettava yhdistymisavustus, ei kuvaa ko. vuosina toteutuvien liitosten avustuksen määrää

Maksettujen yhdistymisavustusten määrä kasvoi merkittävästi vuonna 2009. Tähän vaikutti liitosten kokonaismäärän kasvun ohella monikuntaliitosten lisääntyminen. Tuen painopiste on entistä enemmän siirtynyt useamman kuin kahden kunnan kuntaliitoksiin, kun avustuksen määrä kasvaa sen mukaan, mitä enemmän kuntia liitoksessa on mukana. Sen sijaan ennen vuotta 2008 tapahtuneisiin liitoksiin verrattuna liitosta kohti laskettu tuki on alentunut kahden kunnan kuntaliitoksissa, etenkin jos kunnat ovat pieniä. Vuosina 2008 ja 2009 toteutuneissa liitoksissa tuki on korkeimmillaan, sen jälkeen yhdistymisavustus laskee portaittain vuoteen 2013.

Liitoskohtainen yhdistymisavustus vaihtelee suuresti erilaisissa liitostapauksissa. Suureen kuntaan johtavassa monta kuntaa käsittävässä kuntaliitoksessa yhdistymisavustus on merkittävästi suurempi kuin aikaisempien kuntajakolain säännösten aikana. Suurimmillaan kolmen vuoden aikana maksettava yhdistymisavustus on yli 17 miljoonaa euroa Salon kaupungin 10 kunnan liitoksessa. Hämeenlinnan ja Kouvolan kaupunkien kuuden kunnan yhdistymiset tuottavat runsaan 12 miljoonan euron avustuksen. Nämä ylittävät selvästi vuoden 2009 keskimääräisen liitosta kohti maksettavan avustuksen (7 miljoonaa euroa). Aikaisempien kuntajakolain säännösten mukaan maksimiyhdistymisavustus liitosta kohti oli 6,7 miljoonaa euroa. Pienissä kahden kunnan kuten esimerkiksi Ruskon ja Vahton liitoksessa yhdistymisavustus on 3,6 miljoonaa euroa kolmen vuoden aikana.

Vuoden 2009 alusta toteutuneiden kuntaliitosten alueella asuu 1,13 miljoonaa asukasta. Yhdistymisavustusta maksetaan kolmen vuoden aikana keskimäärin noin 198 euroa/asukas. Salon liitoksessa tukea maksetaan noin 322 euroa/asukas ja Ruskon liitoksessa noin 631 euroa/asukas.

Taulukko 2	Vuosina 2005 – 2009 toteutettujen liitosten yhdistymisavustukset
liitokset	yhdistymiset, lkm	yhdistymisavustus*, euroa	yhdistymisavustus/liitos
vuoden 2005	10	55 806 000	5 581 000
vuoden 2006	1	5 831 000	5 831 000
vuoden 2007	14	118 098 000	8 436 000
vuoden 2008*	1	3 714 000	3 714 000
vuoden 2009	32	223 523 000	6 985 000

* Lainsäädäntö muuttui

Vuosien 2008 ja 2009 alusta toteutetuissa kuntajaon muutoksissa yhdistymisavustuksen perusosaa korotettiin 100 eurolla asukasta kohden sellaisen kuntajaon muutoksessa mukana olevan kunnan osalta, jolle oli vuosina 2002—2006 myönnetty vähintään kolmena vuotena kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 13 §:ssä tarkoitettua rahoitusavustusta poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi. Korotus on voinut olla enintään miljoona euroa kuntaliitosta kohden. Korotuksella pyrittiin kompensoimaan heikossa taloudellisessa asemassa olevien kuntien aiheuttamaa lisärasitusta uudelle kunnalle. Yhdistymisavustuksen perusosaa korotettiin edellä mainituin perustein yhteensä 14:ssa vuoden 2009 alusta voimaan tulevassa kuntajaon muutoksessa. Näistä suurin korotus tehtiin uuden Kouvolan perustamisen yhteydessä, jossa Kuusankosken kaupungin osalta yhdistymisavustuksen perusosan korotus oli yhteensä miljoona euroa.

Valtionosuuksien menetysten kompensaatio

Vuoden 2009 alusta voimaan tulleissa kuntien yhdistymisissä oli mukana yhteensä 99 kuntaa, joista muodostui 32 uutta kuntaa. Valtionosuuksien menetysten kompensaatiota maksetaan näille kunnille vuosina 2009—2013 vuosittain 22,8 miljoonaa euroa, keskimäärin 20 euroa asukasta kohti.

Valtionosuusmuutoksia syntyy kuntien yhdistymisen seurauksena nykyisessä valtionosuusjärjestelmässä erityisesti verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa ja eräissä erityiskriteereissä, kuten syrjäisyyskertoimessa.

Valtionosuusmuutoksia vuoden 2009 alusta voimaan tulleissa kuntien yhdistymisissä kuvaa seuraava taulukko:

Valtionosuusmuutos	Kuntia
valtionosuudet kasvoivat	10
valtionosuudet vähenivät enintään 10 euroa/asukas	10
vähennys 11-30 euroa/asukas	5
vähennys 31-50 euroa/asukas	2
vähennys 51-69 euroa/asukas	5
Yhteensä	32

Huomattavana muutoksena voidaan pitää vähennystä, joka ylitti 50 euroa/asukas. Näin suuria muutoksia aiheutui kuitenkin vain 15 prosentissa kaikista yhdistymisistä, joten valtionosuusjärjestelmä on pääosiltaan vaikutuksiltaan neutraali kuntien yhdistyessä. Kuntajakolain mukaan vähennykset kompensoidaan täysimääräisesti viiden vuoden ajan kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

Seuraavassa selostetaan Tanskan, Ruotsin ja Norjan kuntajaotusta koskevaa lainsäädäntöä. Vertailu Pohjoismaiden kesken on perusteltua siksi, että niissä kuntarakenne ja kuntien tehtävät ovat samankaltaisia kuin Suomessa. Erona kuitenkin on, että mainituissa kolmessa maassa on paikallistason lisäksi myös suorilla vaaleilla valittu aluetaso, joka vastaa joistakin Suomessa kunnille kuuluvista tehtävistä.

Tanska

Tanskan nykyinen kuntajako syntyi vuonna 2007 voimaan tulleen kuntauudistuksen seurauksena. Kuntauudistus ratkaistiin kesäkuussa 2004 poliittiseen kompromissiin perustuvalla päätöksellä rakenneuudistuksesta. Siinä määriteltiin uusien kuntien tavoitekooksi 30 000 asukasta ja vähimmäiskooksi 20 000. Alle 20 000 asukkaan kuntien tuli joko yhdistyä yli 20 000 asukkaan kunniksi tai sitoutua yhteistyöhön naapurikuntien kanssa muodostamalla vähintään 30 000 asukkaan yhteistyöalue. Saaristokunnille annettiin mahdollisuus muodostaa yhteistyöalueita mannerkuntien kanssa saavuttaakseen uudet kokovaatimukset. Kuntien tuli 1 päivään tammikuuta 2005 mennessä ilmoittaa, minkä kuntien kanssa ne yhdistyvät tai ryhtyvät yhteistyöhön. Uudet rakenteet tulivat voimaan vuoden 2007 alussa. Uudistuksen tuloksena Tanskan kuntamäärä väheni 271:stä 98:aan. Kuntien yhdistymisiä tehtiin yhteensä 65 ja 33 kuntaa säilyi ennallaan. Vain seitsemässä kunnassa näistä oli alle 20 000 asukasta, joten ne sitoutuivat edellä mainittuun yhteistyöhön. Viisi seitsemästä oli saaristokuntia. Yhteensä 11 entistä kuntaa jaettiin kunnallisten kansanäänestysten perusteella.

Uudistuksen toteuttamiseksi annettiin laki kunnallisen jaotuksen muuttamisesta (Lov om revision af den kommunale inddelning, 540/2005). Siinä painotetaan kokonaisliitoksia. Lain mukaan muutosta kuntajaotukseen tulee etsiä yhdistämällä kokonaisia kuntia, paitsi erityisten olosuhteiden vallitessa. Uusien kuntien luomisessa on lain mukaan pyrittävä siihen, että ne olisivat niin suuria ja laajoja, että ne muodostaisivat tarkoituksenmukaisen väestö- ja maantieteellisen pohjan kunnallisten tehtävien itsehallinnollista huolehtimista varten. On pyrittävä myös siihen, että kulttuurinen ja taloudellinen yhteenkuuluvuus otetaan huomioon ja uuteen kuntaan sisältyy sekä maaseutu- että kaupunkialueita. Uusia kuntia muodostettaessa kiinnitetään huomiota kuntien valtuustojen kantaan yhdistymisestä. Erityistä huomiota kiinnitetään siihen, jos saaristokunnan valtuusto ei halua yhdistymistä. Uudistuksen toteutukseen liittyi myös asetus kunnallisesta ja alueellisesta jaotuksesta ja sitovasta kunnallisesta yhteistyöstä (BekendtgØrelse om revision af den kommunale og regionale inddelning og om forpligtende kommunale samarbejder, 656/2005.)

Samassa yhteydessä kiinnitettiin huomiota siihen, että uudistuksessa olisi mahdollista tehdä muutoksia kuntajakoon. Tämä mahdollistettiin lailla kunta- ja aluejaotuksen muutoksista ja sitovan kunnallisen yhteistyön purkamisesta ja nimittämisestä (Lov on ændringar af landets inddelning i kommuner og regioner og om oplØsning og udpegelse af forpligtende kommunale samarbejder, 382/2006). Päätös voidaan tehdä, jos muutos perustuu

1) väestöllisiin, elinkeinoelämään liittyviin tai taloudellisiin olosuhteisiin,

2) alueen odotettuun kehitykseen ja sen suunnitteluun,

3) keskeisten kunnallisten tehtävien hoitamiseen tai

4) hallinnollisiin syihin.

Päätöksen kuntajaon muuttamisesta voi tehdä hyvinvointiministeriö. Se voidaan kuitenkin tehdä vain asianomaisten kuntien valtuustojen suostumuksella. Ilman valtuustojen suostumusta ministeriö voi tehdä pienempiä rajanmuutoksia. Näissä tulee kuitenkin kuulla asianomaisia kuntia ennen päätöksentekoa. Pienempien rajanmuutosten tulee olla hallinnollisesti perusteltavissa, niiden tulee koskea kahden tai useamman kunnan rajaa ja kooltaan enintään 100 hehtaarin alueita, joilla ei asu enempää kuin 50 asukasta. Ministeriön vakiintuneen käytännön mukaan kuullaan sen lisäksi ao. alueilla olevien kiinteistöjen omistajia ja mahdollisia vuokralaisia siitä, haluavatko he, että heidän kiinteistönsä kuuluu siirrettävään alueeseen.

Toisin kuin Suomessa, Tanskassa ei säädetä lailla siitä, mikä taho voi tehdä esityksen kuntajaon muuttamiseksi. Käytännössä kuitenkin esityksiä tulee kunnilta tai asukkailta. Laki ei sulje myöskään pois ministeriön aloitemahdollisuutta. Muutoin osaliitosprosessi sisältää samoja elementtejä kuin Suomessakin. Ensin ministeriö hankkii Kartta- ja maarekisterihallituksen (Kort- och matrikelstyrelsen) lausunnon koskien mm. kuntarajan muutosehdotuksen tarkoituksenmukaisuutta. Tämän jälkeen hankitaan kunnanvaltuustojen sekä kiinteistönomistajien tai vuokralaisten lausunnot ellei näitä ole jo aikaisemmin kuultu.

Jos ministeriö hyväksyy muutosesityksen, se voi asettaa ehtoja päätöksen toimeenpanolle. Ehdot voivat koskea mm.:

1) uuden valtuuston valitsemista, muutosta valmistelevan elimen valitsemista sekä sen toimivaltaa ja tehtäviä;

2) vaaleja valmistelevan elimen asettamista;

3) sitä, että asianomaisia kuntia koskevista merkittävistä taloudellisista päätöksistä vaaditaan muutosta valmistelevan elimen hyväksyntä tai se voi muuttaa niitä;

4) sitä, että muutosta valmistelevaa toimielintä valvotaan kuntien hallintoa koskevan lain mukaisesti;

5) varojen, velkojen, oikeuksien, velvollisuuksien, henkilöstön siirtymistä, henkilöstön siirtymiseen liittyviä oikeuksia ja taloudellista kompensaatiota muutoksen kohteena olevien kuntien/alueiden välillä; sekä

6) kunnallisten/alueellisten maksujen sisältöä, laajuutta ja maksamista.

Ministeriön tulee tehdä päätökset kuntajaon muuttamisesta ainakin kerran vuodessa. Päätöksenteon ajankohdasta ei ole laissa säädetty. Esimerkiksi vuonna 2008 päätökset tehtiin 18 päivänä joulukuuta 2008.

Vuoden 2007 kuntareformin jälkeen kuntajaon muutosesitysten määrä on Tanskassa ollut laskeva. Vuosina 2006 ja 2007 ministeriö sai vuosittain noin 10—15 esitystä, vuonna 2008 enää viisi. Vajaa puolet vuosina 2007—2008 tehdyistä esityksistä on ollut kuntien tekemiä ja loput asukkaiden tai muiden tekemiä. Tästä voidaan päätellä, että kuntakentällä ollaan oltu melko tyytyväisiä vuoden 2007 kuntareformiin, koska suurta määrää uusia kuntajaon muutosehdotuksia ei ole tehty.

Tanskan kuntajakolainsäädännössä ei säädetä taloudellisesta selvityksestä tai taloudellisista korvauksista silloin, kun kunta jaetaan tai osa kunnasta siirretään toiseen kuntaan.

Ruotsi

Laissa Ruotsin kunta- ja maakäräjäjaon muuttamisesta (Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting) säädetään kuntajaosta. Lain mukaan hallitus voi päättää kuntajaon muutoksesta, jos siitä voidaan olettaa olevan pysyvää hyötyä kunnalle, tai kunnan osalle, tai jos siitä olisi muuta yleistä hyötyä.

Pysyvän hyödyn käsitettä ei ole määritelty laissa. Lain perusteluissa todetaan, että on tehtävä kokonaisarviointi, jossa eri tekijät otetaan huomioon. Arvioinnissa on otettava huomioon elinkeinoihin vaikuttavat maantieteelliset seikat, muutosten vaikutukset terveydenhuoltoon ja sairaanhoitoon, kouluihin, verotasoon. Myös kuntademokratiaan liittyvillä tekijöillä on merkitystä, mutta ne eivät yksistään voi olla ratkaisevia. Pysyvän hyödyn tai edun vaatimuksesta seuraa, että arviointi on tehtävä niin, että muutos ratkaisee senhetkiset ongelmat lähitulevaisuudessa.

Hallituksen on kuntajakomuutoksia arvioidessaan erityisesti otettava huomioon niiden kuntien kanta, joita muutos koskee. Jos kunta vastustaa muutosta, voidaan muutos toteuttaa ainoastaan erityisen painavista syistä. Erityisesti on myös huomioitava väestön toiveet ja näkökannat.

Mikäli kunnan kanta on kielteinen, hallituksella on oltava erityisen painava syy toteuttaa kuntaliitos tai kunnan jakaminen osiin kunnan tahdon vastaisesti. Hallitus on useimmiten noudattanut kuntien tahtoa, mutta kolmessa tapauksessa (Vaxholm, Vara ja Botkyrka) se on päättänyt kunnan jakamisesta kunnan kielteisestä kannasta huolimatta.

Kokonaisarvioinnissa on myös otettava huomioon väestön suhtautuminen asiaan. Väestön kanta ei tosin saa muodostua ensisijaiseksi valtuuston näkemykseen nähden. Mikäli kunta suhtautuu muutokseen kielteisesti mutta väestö myönteisesti, on eri intressejä arvioitava tapauskohtaisesti.

Maakäräjämuutokset tehdään myös edellä mainituin perustein. Toisin kuin kuntajaon muutoksissa, laissa ei ole mitään säännöksiä, joiden mukaan maakäräjien tai niiden alueen väestön suhtautumista erityisesti tulisi ottaa huomioon päätöstä tehtäessä. Maakäräjät kattavat tavallisesti saman alueen kuin valtiollinen lääni. Mikäli maakäräjäjaon muutos tarkoittaisi lääninrajojen muuttamista, vaaditaan lääninrajojen muuttamiselle eduskunnan hyväksyntä.

Hallitus voi itse tehdä aloitteen kuntajaon muuttamisesta. Näin ei kuitenkaan käytännössä ole tapahtunut viimeisten vuosikymmenten aikana. Esityksen muutoksesta voi tehdä myös kunta tai yksittäinen kunnan asukas. Asiasta päättää kamarikollegio. Kamarikollegio on riippumaton valtion keskushallinnon viranomainen. Se käsittelee lukuisia eri asioita kuten valtiollisia vakuutuksia ja eräitä perintöasioita. Kuntajakoa muutettaessa kamarikollegion tulee selvitystyönsä aikana neuvotella myös asianomaisten kuntien kanssa. Jos on olemassa erityinen tarve, tulee myös selvittää väestön kanta kuntajaon muuttamiseen. Se voi tapahtua esimerkiksi kansanäänestyksellä tai mielipidetutkimuksella. Kamarikollegio voi hylätä esityksen kuntajaon muutokseksi. Tällöin päätöksestä voidaan valittaa hallitukselle. Mikäli kamarikollegio puoltaa esitystä, jättää se esityksen lausuntonsa kanssa hallituksen käsiteltäväksi. Hallitus voi valintansa mukaan joko hyväksyä tai hylätä esityksen.

Kun kunta jaetaan, tulee uuden kuntajaon mukaiset kuntien väliset taloudelliset suhteet selvittää. Kun kunnan osa liitetään toiseen kuntaan, tulee tehdä taloudellinen selvitys, jos kunnan osaan kuuluva kunnan omaisuus tai liikenneväylä on siirrettävä toiseen kuntaan, tai jos on olemassa erityisiä syitä jotka vaativat selvitystä. Tavoitteena on, että kunnan omaisuus tai osa siitä jaetaan tarkoituksenmukaisesti ja kohtuullisesti. Hallitus päättää selvityksestä samalla kuin kuntajakoasiasta. Selvitys vahvistetaan, jos kunnat ovat siitä samaa mieltä.

Vastuu liikenneväylästä voidaan siirtää kunnalta toiselle saajan suostumuksesta riippumatta. Jos kunta omaisuuden tai liikenneväylien jakamisen yhteydessä saa suuremman osan kuin mitä sille selvityksen perusteella kuuluisi, tulee erotus korvata rahallisesti. Hallitus voi päättää tasoitusmaksun suorittamisesta joko kertamaksuna tai kahden tai useamman vuoden aikana.

Ellei taloudellisessa selvityksessä ole muuta päätetty, siirtyvät kunnan vastuut takauksista ja vastaavista asukkaita, kiinteistöjä tai toimintoja koskevista sitoumuksista siirrettävällä alueella sille kunnalle, johon alue kuntajaon muutoksen jälkeen liitetään.

Jos kunnan taloudellinen tilanne heikentyy kuntajaon muutoksen vuoksi, voi hallitus määrätä toisen, muutoksesta hyötyvän kunnan kohtuullisessa määrin tukemaan ensin mainittua kuntaa tämän kustannuksissa. Sama pätee, jos kunnalle aiheutuu kuntajaon muutoksen seurauksena kustannuksia hallinnon järjestämisestä. Tässä tapauksessa toisen kunnan tai niiden kuntien, joita muutos lähinnä koskee, tulee kohtuullisessa määrin osallistua kustannuksiin. Hallitus voi päättää, että tämä avustus maksetaan joko kerralla tai tietyn siirtymäajan kuluessa.

Myös Ruotsissa on pohdittu kunta- ja aluerakenteen ja niiden tehtäväjaon uudistamista. Ruotsin hallitus asetti tammikuussa 2003 komitean (Ansvarskommitté), jonka tehtävänä oli kuvata ja arvioida julkishallintoa sekä tehdä kartoitus sen puutteista. Tämän perusteella komitean tuli myöhemmin tehdä syvällisempi arvio rakenteista ja tehdä ehdotuksensa mahdollisista muutoksista. Toimeksiannon mukaan komitean tulee erityisesti tarkastella muun muassa, kuinka kunnat ja maakäräjät selviävät hyvinvointipalvelujen tuottamisesta, kuinka kunnallishallinto toimii muuttuvissa olosuhteissa ja kuinka valtion ohjaus ja kuntien yhteistoiminta vaikuttavat kunnalliseen demokraattiseen päätöksentekoon. Komitea ehdotti, että nykyiset 20 maakäräjää korvattaisiin pienemmällä määrällä alueita. Komitean mietinnön jälkeen eräät maakäräjät ovat jo toimittaneet hallitukselle anomuksensa suurempien alueiden muodostamiseksi. Hallitus ei vielä ole ottanut kantaa hakemuksiin.

Norja

Kuntajaon muuttamisesta säädetään Norjassa laissa kunta- ja lääninrajojen muuttamisesta (LOV 2001-06-15 nr 70: Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova)).

Norjassa esityksen kokonaisten kuntien yhdistymiseksi voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto.

Esityksen selvitykseksi kuntarajan tarkistamisesta (osaliitos) tai vahvistamisesta voi tehdä asianomaisen kunnan asukas, maanomistaja, elinkeinonharjoittaja, joka on rekisteröitynä kunnassa tai kunnan valtuusto. Esitys lähetetään lääninhallitukselle, joka tiedottaa asiasta kunnille. Esityksen tulee olla kirjallinen ja perusteltu sekä sisältää esitys uudeksi rajaksi.

Ministeriö ratkaisee, tehdäänkö esityksen pohjalta selvitys. Ministeriö voi myös itse tehdä aloitteen kuntien yhdistymisen selvittämisestä.

Päätöksen kokonaisten kuntien yhdistymisestä tekee kuningas hallituksen esityksestä silloin, jos asianosaiset kunnat ovat asiasta yksimielisiä. Jos joku kunnista vastustaa yhdistymistä, päättää asiasta Norjan eduskunta. Käytännössä kuntia ei ole yhdistetty vastoin tahtoaan vuonna 1995 tehdyn vapaaehtoisuuspäätöksen jälkeen. Norjassa tehtiin 1960-luvulla suuri kuntarakenneuudistus. Kuntien määrä oli vuonna 1957 noin 750, ja väheni 454 vuoteen 1967 mennessä. Tämän jälkeen aina vuoteen 1995 kuntamäärässä tapahtui vain pienempiä muutoksia. Vuoden 1995 vapaaehtoisuuspäätöksen jälkeen Norjassa on tapahtunut viisi kuntien yhdistymistä. Tällä hetkellä Norjassa on 430 kuntaa.

Lain mukaan kunnan valtuuston tulee hankkia kuntajaon muutosesityksestä asukkaiden kanta. Tämä voi tapahtua kansanäänestyksen, mielipidetiedustelun, kyselyn tai tapaamisen kautta.

Ministeriö päättää maksavatko asianosaiset kunnat kuntajakoselvityksen kustannukset vai maksaako valtio ne kokonaan tai osittain. Kunnilla on mahdollisuus antaa kustannustenjaosta omat lausuntonsa.

Kuntajakoa koskevan päätöksen jälkeen lääninhallitus kutsuu asianomaisten kuntien valtuustot yhteiseen kokoukseen, jossa keskustellaan seuraavista asioista:

- esitys uuden kunnan nimeksi;

- uuden valtuuston jäsenten määrä;

- yhteisen toimielimen asettamisen ja tehtävien edellytykset;

- tarkastusyksikön valinta yhteisen toimielimen toimintaa varten; ja

- muiden mahdollisten yhteisten elinten perustaminen yhdistymisen toteuttamisen varmistamiseksi.

Varsinaisia yhdistymisavustuksia ei Norjassa ole, mutta valtio kompensoi lain mukaan yhdistymisestä suoraan johtuvia kustannuksia osittain. Siirtymävaiheen aikana valtio kompensoi valtionosuuksien lakkaamista.

Norjassa säädetään yksityiskohtaisesti taloudellisesta selvityksestä osaliitos- tai kunnan jakamistilanteissa. Lähtökohtana on kuntien keskinäinen sopimus, minkä aikaan saamisessa lääninhallitus voi avustaa. Mikäli kunnat eivät pääse yksimielisyyteen selvityksestä, sovelletaan erillistä välimiesmenettelyä, josta säädetään yksityiskohtaisesti laissa. Sitä varten ministeriö asettaa välimieslautakunnan, johon kuuluu kolme jäsentä ja varajäsenet. Sen toimikausi on neljä vuotta ja sen päätöksestä voi valittaa välimiesmenettelyn tarkastuslautakunnalle lopullista päätöstä varten. Laissa on erilliset pykälät koskien taloudellista selvitystä osaliitoksissa ja kunnan jakamisessa. Samat pykälät koskevat myös läänien välisiä osaliitoksia tai läänien jakamista. Lain mukaan osaliitoksissa tiet, kadut, sillat, julkiset tilat ja muu hallinnollinen omaisuus, jonka katsotaan täysin tai suuressa määrin palvelevan siirtyvää aluetta, siirtyy alueen mukana uudelle kunnalle. Muu omaisuus voidaan jakaa kuntien kesken tai määrätä käytettäväksi kuntien yhteisesti, jos tämä on kohtuullista ja tarkoituksenmukaista kunnallisesta näkökulmasta. Omaisuuden ja velvoitteiden jakamisessa käytetään apuna verotuloihin perustuvia suhdelukuja.

Lain rakenne ja laissa käytetyt käsitteet

Kuntajakolaissa erilaisista kuntajaon muutostilanteista käytetyt käsitteet ovat osoittautuneet vaikeasti tulkittaviksi. Käsitteitä on tarvetta selkiyttää ja lähentää vastaamaan puhekielessä käytettyjä ilmaisuja. Erityisesti sekä osa- että kokonaisliitoksista laissa käytetystä käsitteestä ”kunnan laajeneminen” on syytä luopua. Luonteeltaan kaksi erilaista kuntajaon muutostilannetta eli kokonaisia kuntia ja toisaalta kunnan osia koskevat muutokset on syytä selkeästi erottaa toisistaan myös lain käsitteistössä.

Kokonaisliitoksia koskevissa tilanteissa käytetty ”uuden kunnan” käsite on aiheuttanut lukuisia tulkintaongelmia. Useiden yksittäisten lain säännösten osalta on epäselvää, tarkoitetaanko niissä uudella kunnalla pelkästään tilanteita, joissa kunnat yhdistyvät perustamalla kokonaan uuden kunnan, vai myös niitä tilanteita, joissa jo olemassa oleva kunnan alue laajenee lakkaavan kunnan liittyessä siihen.

Myös lain rakennetta tulisi selkiyttää. Erityisesti erilaisiin kuntajaon muutostilanteisiin liittyvät valmistelu- ja päätöksentekoprosessit sekä muutokseen valmistautumiseen liittyvät käytännön toimenpiteet kunnissa ovat nykyisin laista huonosti hahmotettavissa.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevat kuntajakolain säännökset ovat osoittautuneet pääosin toimiviksi, eivätkä ne siten vaadi suuria muutoksia. Niihin olisi kuitenkin tarpeen tehdä eräitä tulkintaa helpottavia täsmennyksiä.

Voimassa olevan kuntajakolain kuntajaon kehittämisen tavoitteita (1 §:n 2 momentti) ja kuntajaon muutoksen edellytyksiä (3, 4 ja 5 §) koskevien säännösten soveltamiskäytäntö vaihtelee sen mukaan, kuinka ehdottomiksi niissä mainitut edellytykset tulkitaan yksittäisissä kuntajaon muutostilanteissa. Esimerkiksi kuntajaon kehittämisen tavoitteena mainittua alueellisen eheyden vaatimusta on tulkittu kirjaimellisesti ja edellytetty poikkeuksetta, että yhdistyvillä kunnilla on yhteinen maaraja. Alueellisen eheyden vaatimus on yksittäisessä kokonaisia kuntia koskevassa kuntajaon muutostilanteessa edellytetty täytettävän jopa tätä tarkoitusta varten kuntien välille tehdyn maantieteellisen käytävän avulla. Tällöin vaatimuksen voidaan katsoa täyttyvän ainoastaan muodollisesti.

Toisaalta kuntajaon kehittämisen muita tavoitteita ei ole tulkittu näin tiukasti. Esimerkiksi kaikissa tapauksissa ei ole vaadittu työssäkäyntialueen kattavan kunnan tai muun sellaisen toiminnallisen kokonaisuuden muodostumista, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Kuntajaon muutoksilla on yleensä pyritty jossain määrin toiminnallisen kokonaisuuden muodostamiseen, mutta kokonaisen työssäkäyntialueen kattavat kuntajaon muutokset ovat olleet poikkeuksellisia. Kaikissa kokonaisia kuntia koskevissa muutoksissa ei myöskään voida arvioida syntyneen uuden kunnan olevan esimerkiksi taloudeltaan niin vahva, että se pystyisi tulevaisuudessa vaikeuksitta vastamaan palvelujen järjestämistä koskevista velvoitteista. Laista tulisikin käydä selkeämmin ilmi, mitkä säännökset koskevat kuntarakenteen kehittämisen yleisiä tavoitteita ja toisaalta mitkä sisältävät oikeudellisia edellytyksiä, joiden tulee täyttyä yksittäisessä kuntajaon muutostilanteessa.

Kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjen kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten arviointi varsinkaan kokonaisia kuntia koskevissa kuntajaon muutostilanteissa ei ole käytännössä ollut kovin yksityiskohtaista. Ainakin jonkin näistä keskenään vaihtoehtoisista edellytyksistä voidaan yleensä varsin helposti todeta täyttyvän. Alueen asukkaiden palvelujen järjestämistä ja elinolosuhteiden parantamista sekä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia koskevat edellytykset ovat soveltuneet hyvin erityisesti kunnan osaa koskevien kuntajaon muutosten arviointiin.

Kunnan osaa koskevissa kuntajaon muutoksissa edellä mainittujen yleisten edellytysten tulkinnassa on ilmennyt ongelmia siinä, minkä alueen näkökulmasta edellytysten täyttymistä tulisi arvioida. Lain perustelujen mukaan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös vaikutukset, jotka ulottuvat kyseistä aluetta laajemmalle alueelle. Lisäksi epäselvyyttä on ollut siinä, tuleeko edellytysten arvioinnin perustua pelkästään niille vaikutuksille, jotka kohdistuvat alueella jo olemassa oleviin asukkaisiin ja elinkeinonharjoittajiin, vai voidaanko tämän lisäksi ottaa huomioon myös mahdollisille tuleville asukkaille ja elinkeinonharjoittajille aiheutuvia vaikutuksia.

Vastoin kunnan tahtoa tehtävän kunnan osaa koskevan kuntajaon muutoksen erityisissä edellytyksissä mainitut prosenttirajat ovat osoittautuneet käytännön tilanteisiin sovellettuina varsin sattumanvaraisiksi. Kaavamaisilla maapinta-alaa tai asukasmäärää koskevilla prosenttirajoilla ei kaikissa tilanteissa tavoiteta sitä merkitystä, joka kunnan osan siirtämisellä voi olla erityisesti kyseisen alueen luovuttavalle kunnalle. Toisaalta prosenttirajojen asettaminen myös suhteessa alueen vastaanottavaan kuntaan on nähty säännöksen tarkoituksen kannalta tarpeettomana.

Edellä mainittujen prosenttirajojen ylittyessä kunnan osaa koskeva kuntajaon muutos voidaan kyseisen kunnan vastustaessa muutosta tehdä ainoastaan erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Erityisen painavien edellytysten täyttymistä on arvioitu myös oikeuskäytännössä. Säännös on kuitenkin niin tulkinnanvarainen, että sen perusteella on käytännössä vaikea arvioida yksittäisissä tapauksissa, onko kuntajaon muuttamiselle edellytyksiä.

Kuntajaon muuttamisen valmistelu ja päätöksenteko

Kuntajaon muuttamisen valmistelua ja päätöksentekoa koskevat kuntajakolain menettelysäännökset ovat osoittautuneet viime vuosien aikana vireillä olleissa hyvin erilaisissa kuntajaon muutosprosesseissa vaikeasti sovellettaviksi ja jäykiksi. Kuntajakolain sääntelyn erikoislaatuisuus suhteessa muuhun hallintopäätöksiä koskevaan lainsäädäntöön johtuu siitä, että vielä kuntajakolakia valmisteltaessa kuntajaon muutospäätöstä pidettiin luonteeltaan normipäätöksenä. Lain eduskuntakäsittelyssä päädyttiin kuitenkin siihen, että päätökset ovat luoteeltaan hallintopäätöksiä. Menettelysäännöksiä olisi tarpeen monilta osin muuttaa hallintopäätöksiä koskevien säännösten suuntaan.

Kuntien yhteistä kuntajaon muuttamisen vireillepanoa ja valmistelua tulisi laissa nykyisestään korostaa. Kuntien rooli erityisesti kokonaisia kuntia koskevissa muutoksissa on jo voimassa olevan lain mukaan tosiasiallisesti lähes ratkaiseva. Tämä on perusteltua muun muassa siksi, että valtioneuvostolla ja ministeriöllä ei voi olla kuntia ja kuntien asukkaita vastaavaa paikallisolojen tuntemusta. Niiden rooli kuntajaon muuttamisessa rajoittuu siten jo lähtökohtaisesti muutosten edellytysten arviointiin yleisemmällä tasolla ja suhteessa kuntarakenteen kehittämiseen koko valtakunnan alueella.

Kuntajakolain mukaisia menettelyjä tulisi pyrkiä yksinkertaistamaan. Erityisesti käytännössä tarpeettomiksi tai keskenään päällekkäisiksi osoittautuneista valmisteluvaiheista on syytä luopua. Esimerkiksi nykyisestä valtioneuvoston tai ministeriön päätöksentekoon liittyvästä monivaiheisesta ja aikaa vievästä kuulemiskierroksesta tulisi luopua niissä tilanteissa, joissa heti nähdään, ettei esityksen hyväksymiselle ole edellytyksiä.

Edellä mainittu kuulemiskierros tulisi rajoittaa koskemaan ainoastaan niitä tilanteita, joissa valmistelun kuluessa ei jo muutoin ole riittävästi kuultu asiaan osallisia tai saatu muuta tarvittavaa informaatiota valtioneuvoston tai ministeriön päätöksenteon tueksi. Kuuluttaminen tapahtuu nykyisin vain muutaman kuukauden kuluttua siitä, kun kuntajaon muutosesitystä koskeva päätös on tehty kunnissa. Kunnallisen päätöksenteon yhteydessä on muun muassa hallintolain (434/2003) ja kuntalain mukaisesti varattava kuntalaisille mahdollisuus vaikuttaa asiaan. Valtioneuvoston päätöksentekovaiheessa tehdyt huomautukset eivät käytännössä enää ole tuoneet esille sellaista uutta tietoa, jolla olisi merkitystä päätöksenteossa. Nykyinen tavallaan kaksinkertainen kuulemismenettely ei siten ole perusteltu. Kuntalaisten näkemykset tulisi ottaa huomioon nimenomaan jo siinä vaiheessa, kun päätöksentekoprosessin kannalta ratkaiseva päätös kuntajaon muuttamisesityksestä tehdään kunnissa.

Kuntajaon muuttamisen valmisteluun liittyvä menettely eri vaiheineen tulisi käydä nykyistä selkeämmin ilmi laista. Esimerkiksi erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvan menettelyn suhdetta kuntien keskenään valmistelemiin esityksiin tulisi selkiyttää.

Ministeriön ja lääninhallitusten tehtävien jako päätösten valmistelussa tulisi arvioida uudelleen ja poistaa laista käytännössä tarpeettomaksi osoittautuneet vaiheet kuten lausuntojen pyytäminen. Sen sijaan ministeriön ja valtioneuvoston yleisistunnon välinen toimivallan jako kuntajaon muuttamisesta päättämisessä on osoittautunut toimivaksi eikä näin ollen vaadi muutoksia.

Kuntajaon muuttamisen valmisteluun kunnissa kuuluu olennaisena osana kuntajaon muutosesitykseen liitettävä hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus. Kuntien mahdollisuutta käyttää sopimusta nykyistä paremmin kuntajaon muutosta tosiasiallisesti ohjaavana välineenä tulisi vahvistaa.

Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus sitoo kuntia kolme vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Sitovuuden lyhentäminen aikaisemmasta viidestä vuodesta on helpottanut nopeasti muuttuvien toimintaympäristöjen huomioon ottamista sopimuksissa. Joissain tilanteissa, esimerkiksi kun kuntajaon muuttamisesta on päätetty hyvin kauan ennen muutoksen voimaantuloa, sopimusta tulisi kuitenkin voida myös muuttaa ainakin joiltain osin vastaamaan paremmin muuttuneita olosuhteita.

Valtioneuvoston kuntajaon muutosta koskevan päätöksen jälkeen lakkaavan kunnan viranomaisten toimivaltaa rajoitetaan kuntajakolain 33 §:ssä. Ennen valtioneuvoston päätöstä kuntajaon muuttamisesta kunnat saattavat kuitenkin tehdä vielä uuden kunnan kannalta hyvinkin merkittäviä ja pitkävaikutteisia päätöksiä muun muassa investoinneista. Sopimuksen sitovuus olisi siten erityisen tärkeää kuntien valtuustojen muutosesityksistä tekemien päätösten ja valtioneuvoston päätöksenteon välisenä aikana.

Myös sopimuksen sisällöstä olisi tarpeen säätää nykyistä yksityiskohtaisemmin. Kuntia tulisi ohjata sopimuksessa enemmän uuden kunnan strategiseen suunnitteluun entisten rakenteiden säilyttämisen sijasta. Erityisesti aiempi investointi- ja kehittämishankkeiden tuki johti kuntia pohtimaan investointien tekemistä ja niiden alueellista kohdentamista hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksessa. Uudemmissa sopimuksissa ja kuntajaon muutosprosesseissa yleensäkin on entistä paremmin otettu huomioon kuntien toimintaympäristön muutokset ja tulevat haasteet. Yhdistymisavustuksia on aikaisempaa enemmän kohdistettu talouden vahvistamiseen ja strategiatyöhön.

Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukseen tulee nykyään liittää suunnitelma kuntien palvelurakenteiden sovittamisesta yhteen taloudellisuuden ja tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Sopimuksen ja suunnitelman välinen suhde ja suunnitelman sitovuus ovat nykyisen sääntelyn perusteella epäselviä.

Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys

Lakkaavan kunnan omaisuus sekä velat ja velvoitteet siirtyvät suoraan kuntajakolain nojalla uudelle tai laajentuvalle kunnalle ilman, että edellytettäisiin erillisiä sopimuksia tai muita oikeustoimia. Omaisuuden siirtymistä koskeva säännös on tarpeen, mutta sen sanamuotoa tulisi laajentaa siten, että se selkeästi kattaisi myös kunnille annettujen tai niille kuuluvien erinäisten muiden oikeuksien ja lupien sekä niihin liittyvien velvoitteiden siirtymisen.

Kuntajakolain taloudellista selvitystä koskevat säännökset ovat niukat ja tulkinnanvaraiset. Säännöksiä tulisi selkeyttää siten, että niistä selvästi ilmenee, minkä tyyppiset alueiden siirtymiseen liittyvät taloudelliset menetykset tulee selvityksessä ottaa huomioon ja mahdollisesti korvata. Kuntien sopimusvapaus tulee kuitenkin säilyttää laajana, sillä käytännössä kunnat ovat yleensä päässeet sopimukseen taloudellisesta selvityksestä. Poikkeuksellisena vuoden 2009 alusta voimaan tulleessa Helsingin ja Sipoon välisessä osaliitoksessa näin ei kuitenkaan ole ollut, vaan selvityksestä saattaa aiheutua pitkä oikeusprosessi.

Laissa olisi tarpeen säätää taloudellista selvitystä koskevan riitojen ratkaisemiseen nykyistä hallintoriitaprosessia paremmin soveltuvia ja nopeampia menettelyjä. Suomessa ei kuitenkaan ole osoittautunut olevan käytännössä tarvetta säätää taloudellisesta selvityksestä yhtä yksityiskohtaisesti kuin esimerkiksi Norjassa.

Vaalien toimittaminen ja uuden kunnan hallinnon järjestäminen

Uuden kunnan hallinnon järjestämistä koskeviin kuntajakolain säännöksiin on tehty viime vuosina muutamia muutoksia. Muutoksilla on muun muassa ratkaistu laissa käytettyjen käsitteiden aiheuttamia järjestelytoimikunnan asettamista ja valtuuston toimikauden alkamista koskevia tulkintaongelmia. Lisäksi kuluvan vuoden alusta lakiin lisättiin kolmas vaihtoehtoinen tapa muodostaa uuden kunnan valtuusto kuntajaon muutoksen tullessa voimaan kesken kunnallisen vaalikauden.

Vaalien toimittamista koskevat kuntajakolain säännökset ovat nykyisin periaatteessa toimivia. Niitä on tarpeen joiltakin osin selkiyttää. Lisäksi kesken vaalikauden toimitettavien vaalien ajankohtaa olisi tarpeen voida tarvittaessa aikaistaa. Uuden kunnan hallinnon järjestämisestä ja liitoskunnissa tapahtuvasta uutta kuntaa koskevasta päätöksenteosta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa on syytä säätää nykyistä yksityiskohtaisemmin.

Uutta kuntaa koskevassa päätöksenteossa, erityisesti kunnan nimestä ja valtuuston koosta päättämisessä ministeriölle annetaan sellaista päätösvaltaa, joka luontevammin kuuluisi kunnille itselleen. Sama koskee uuden kunnan järjestelytoimikunnan asettamista, josta vastaa nykyisin asianomainen lääninhallitus.

Järjestelytoimikunta asetetaan valtioneuvoston kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen jälkeen eli viimeistään kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesällä. Käytännössä yhdistyvissä kunnissa on jo paljon aikaisemmassa vaiheessa tarvetta asettaa epävirallisia kuntien yhteisiä valmisteluelimiä kuntaliitoksen valmistelua varten. Niillä ei kuitenkaan ole virallisen toimielimen asemaa. Järjestelytoimikunnan tulisi voida aloittaa toimintansa nykyistä aiemmassa vaiheessa. Sen roolia muutosprosessia ohjaavana toimielimenä tulisi myös selkeyttää.

Kuntajaon muutostilanteesta johtuvassa siirtymävaiheessa voivat olla yhtäaikaisesti toiminnassa sekä lakkaavien tai laajentuvan kunnan vanhat valtuustot ja muut toimielimet että uuden tai laajentuvan kunnan uusi valtuusto ja muut toimielimet. Näiden kesken toimivalta jakautuu siten, että lakkaavien tai laajenevan kunnan vanhat toimielimet päättävät kyseisiä kuntia koskevista asioista ja uuden tai laajentuvan kunnan uusien toimielinten tulee päättää uutta tai laajentuvaa kuntaa koskevista asioista. Käytännössä toimivallan jakautuminen on epäselvä erityisesti laajenevan kunnan vanhojen ja uusien toimielinten välillä, ja tilanteissa, joissa uuden valtuuston toimikausi alkaa vasta kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Vanhojen ja uusien toimielinten toimivaltaa koskevia tulkintaongelmia saattaa esiintyä hyvinkin pitkään tilanteissa, joissa kuntajaon muutoksesta on päätetty esimerkiksi useampia vuosia ennen muutoksen voimaantuloa.

Kuntajakolaki mahdollistaa uuden kunnan toimielinten ja viranhaltijoiden aloittavan toimintansa jo ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa, jos uuden kunnan valtuusto näin päättää. Laissa on varmistettava, että kaikissa niin lakkaavien kuntien kuin uudenkin kunnan asioissa löytyy toimivaltainen viranomainen myös ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Kuntajakolain mukaan lakkaavien kuntien viranomaisten toimivalta päättyy kuntajaon muutoksen voimaantuloon. Poikkeuksena tästä ovat lakkaavien kuntien tilintarkastajat ja tarkastuslautakunnat, joiden toimikaudesta säädetään kuntalaissa muiden toimielinten toimikaudesta poikkeavasti. Kuntalain perusteella lienee selvää ilman kuntajakolain erityissäännöstäkin, että tilintarkastajien ja tarkastuslautakunnan toimivalta ulottuu vielä kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen lakkaavan kunnan viimeisen tilinpäätöksen valmisteluun.

Muutoksenhaku

Kuntajaon muuttamista koskeviin päätöksiin on nykyään mahdollista hakea valittamalla muutosta kahdessa eri vaiheessa. Ensinnäkin kunnan jäsen voi kuntalain mukaisesti hakea hallinto-oikeudelta muutosta päätökseen, jolla valtuusto on päättänyt esittää valtioneuvostolle kuntajakoa muutettavaksi. Toiseksi kunta tai kunnan jäsen voi hakea korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutosta valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen kuntajaon muuttamisesta.

Valitus kuntajaon muutosesitystä koskevasta valtuuston päätöksestä voidaan tehdä kuntalain 90 §:n mukaisesti vain laillisuusperusteella. Käytännössä valitus voidaan tehdä lähinnä vain sillä perusteella, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeus ei sen sijaan voi kumota valtuuston päätöstä sillä perusteella, että päätös olisi kuntajakolaissa säädettyjen kuntajaon muuttamisen aineellisten edellytysten vastainen. Kuntajaon muutosedellytysten täyttymisen arviointi kuuluu kuntajaon muutoksesta lopullisesti päättävälle viranomaiselle eli valtioneuvostolle tai ministeriölle.

Kuten edellä on todettu, ministeriön ja valtioneuvoston tekemään kuntajaon muuttamista koskevaan päätökseen voi hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitus voidaan tehdä sillä perusteella, että kuntajaon muutokselle ei ole kuntajakolaissa säädettyjä aineellisia edellytyksiä tai asian valmistelussa tapahtuneista virheistä sen jälkeen kun muutosesitys on tehty ministeriölle. Valtioneuvosto ei sen sijaan tutki, onko valtuuston päätös esittää kuntajaon muutosta tehty kunnassa laillisessa järjestyksessä, koska tältä osin valitus on tullut tehdä hallinto-oikeudelle kuntalain mukaisessa järjestyksessä.

Muutoksenhakua koskevat säännökset ovat käytännössä osoittautuneet kunnan jäsenten kannalta kohtuuttoman vaikeaselkoisiksi. Ratkaisevat päätökset kuntajaon muuttamisesta, etenkin kuntaliitoksista, tehdään silloin, kun valtuusto päättää esittää valtioneuvostolle kuntajaon muuttamista. Hakiessaan hallinto-oikeudelta muutosta valtuuston päätökseen kunnan jäsenet mieltävät saattavansa oikeuden tutkittavaksi ensisijaisesti, onko kuntajaon muutokselle ja siten valtuuston päätökselle olemassa kuntajakolakiin perustuvat aineelliset edellytykset, vaikka hallinto-oikeuden toimivalta tältä osin on edellä todetulla tavalla rajoitettu. Toisaalta haettaessa muutosta valtioneuvoston tekemään kuntajaon muutosta koskevaan päätökseen valitusperusteena usein käytetään myös sitä, että valtuuston päätös kuntajaon muuttamista koskevaksi esitykseksi on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, vaikka korkein hallinto-oikeus ei tältä osin tutki valitusta.

Käytännössä hallintotuomioistuimet pyrkivät ratkaisemaan valtuuston kuntajaon muutosesitystä koskevat valitukset kuntajakolaissa säädetyn valtioneuvoston päätöksenteon ja kuntajaon voimaantulon edellyttämässä aikataulussa. Valitusten käsittely saattaa kuitenkin kestää yksittäisissä tapauksissa useista kuukausista jopa vuoteen.

Seuraavassa taulukossa (taulukko 1) kuvataan valtuuston päätöksistä tehtyjen valitusten määrää ja käsittelyaikoja viime vuosina.

Taulukko 1. Hallinto-oikeuksien päätökset valituksiin, jotka on tehty kunnanvaltuuston kuntajaon muutosesitystä koskevasta päätöksestä.

Ratkaistujen lukumäärä v. 2006 (keskimääräinen käsittelyaika)	Ratkaistujen lukumäärä v. 2007 (keskimääräinen käsittelyaika)	Ratkaistujen lukumäärä v. 2008 (keskimääräinen käsittelyaika)	Vireillä olevien valitusten lukumäärä (tilanne 25.2.2009)
Helsingin HaO	13 (4,5 kk)	2 (1,3 kk)	1 (4,7 kk)	1 (Helsinki-Sipoo*)
Hämeenlinnan HaO	6 (5,3 kk)	2 (5,3 kk)	8 (5,3 kk)	-
Kouvolan HaO	-	-	2 (5,5 kk)	-
Kuopion HaO	-	-	3 (3,9 kk)
Oulun HaO	2 (6,8 kk)	-	-	-
Rovaniemen HaO	-	-	-	-
Turun HaO	2 (2,5 kk)	5 (1,8 kk)	6 (4,3 kk)	1 (Ulvilan kv:n päätökseen)
Vaasan HaO	-	1 (4,9 kk)	4 (5,2 kk)	1 (Himangan kv:n päätökseen)
yhteensä	23	10	24	3

* Taloudellista selvitystä koskeva hallintoriita-asia

Valtioneuvoston tai ministeriön päätöksistä tehtyjen valitusten määrä on kasvanut viime vuosina johtuen kuntajaon muutosten lisääntymisestä. Valitukset tulee voimassa olevan lain mukaan käsitellä korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä. Valitusten käsittelyn kestäessä monia kuntajaon muutoksen valmistautumiseen ja esimerkiksi vaalien toimittamiseen liittyviä toimia joudutaan käytännössä tekemään ennen päätöksen lainvoimaisuutta.

Taulukko 2. Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset valituksiin koskien valtioneuvoston tai ministeriön tekemiä kuntajaon muutospäätöksiä

Ratkaistujen lukumäärä v. 2006 (keskimääräinen käsittelyaika)	Ratkaistujen lukumäärä v. 2007 (keskimääräinen käsittelyaika)	Ratkaistujen lukumäärä v. 2008 (keskimääräinen käsittelyaika)
Korkein hallinto-oikeus	6 (2,8 kk)	8 (4,1 kk)	44 (5,2 kk)

Kuntajakolain muutoksenhakua koskevia säännöksiä tulisi arvioida kokonaisuutena ja varmistaa oikeusturvan toteutuminen eri tilanteissa. Lisäksi kuntajakolain säännösten suhdetta hallintomenettelyä ja hallintolainkäyttöä koskevaan yleislainsäädäntöön tulisi eräiltä osin täsmentää. Esimerkiksi päätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta olisi selvyyden vuoksi tarpeen säätää kuntajakolaissa.

Muut kuntajakolain säännökset

Viranhaltijoiden ja työntekijöiden asemaa koskevat säännökset on vastikään uudistettu puitelain säätämisen yhteydessä. Tässä yhteydessä ei ole syytä muuttaa tällöin sovittuja henkilöstön asemaa koskevia linjauksia.

Myös yhdistymisavustuksia koskevat säännökset uudistettiin puitelain säätämisen yhteydessä. Kuten viime vuosina toteutuvien kuntien yhdistymisten määrästäkin voidaan päätellä, säännökset ovat osoittautuneet toimiviksi ja tarkoitustaan hyvin edistäviksi.

Yhdistymisavustusten laskemistavassa on kuitenkin havaittu epäkohta, joka saattaa yksittäisissä tapauksissa johtaa siihen, että yhdistymässä olevat kunnat lykkäävät kuntaliitoksen voimaantuloa. Kuntajakolain 38 §:n 4 momentin mukaan, jos yhdistymisavustuksen maksukauden aikana kuntajakoa muutetaan siten, että kunnat olisivat oikeutettuja uuteen avustukseen, avustus lasketaan sen mukaan kuin myös viimeksi toteutettu kuntajaon muutos olisi toteutunut maksukauden alusta. Tällöin yhdistyneet kunnat saattavat saada suuremman yhdistymisavustuksen, jos ne siirtävät uusien kuntien yhdistymistä niihin vasta kolmen vuoden maksukauden jälkeen. Ongelma koskee esimerkiksi vuoden 2009 alusta voimaan tulleita lukuisia kuntaliitoksia, jos niiden johdosta syntyneisiin kuntiin yhdistyy vuosina 2010 tai 2011 uusia kuntia. Parhaillaan vireillä olevien kuntaliitosselvitysten perusteella näyttää siltä, että ongelma ei koskisi määrällisesti montaa kuntaa. Lisäksi maksettavien yhdistymisavustusten erotus on käytännössä niin pieni, ettei sillä ole juurikaan merkitystä kuntien yhdistymisestä saavutettaviin etuihin nähden. Säännösten muuttaminen tältä osin ei siten ole välttämätöntä.

Kuntajakolain mukaan kiinteistörekisterin pitäjän tulee huolehtia valtioneuvoston ja ministeriön kuntajaon muutospäätöksistä johtuvien muutosten tekemisestä kiinteistörekisteriin. Jos kuntajako ja kameraalinen jaotus eli kiinteistörekisterin mukainen jaotus ovat eriytyneet muutoin, esimerkiksi kiinteistötoimituksen takia, kiinteistörekisterin pitäjä päättää kameraalisen jaotuksen muuttamisesta hallinnollisen kuntajaon mukaiseksi. Jos sen sijaan on tarkoituksenmukaisempaa muuttaa hallinnollista kuntajaotusta, kiinteistörekisterin pitäjän on nykyisin tehtävä tästä ministeriölle kuntajaon muuttamista koskeva esitys. Menettelyt ovat osoittautuneet käytännössä raskaiksi asian merkitykseen nähden.

Säännökset kuntajaotukseltaan poikkeuksellisen epäyhtenäisten alueiden eheyttämiseen käytettävästä erityismenettelystä (47 §) eivät ole enää tarpeen.

Enklaavilakia ei ole viime vuosina sovellettu kovin usein, mutta joissakin yksittäisissä tapauksissa se on kuitenkin edelleen tarpeen.

Esityksen tavoitteena on puitelain ja Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelman mukaisesti edistää kuntarakenteen uudistumista. Tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Esityksen lähtökohtana on, että kuntarakenteen uudistuminen tapahtuu kuntien vapaaehtoisten yhdistymisten kautta. Niiden ohella kuntarakennetta vahvistetaan liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin.

Esityksen tavoitteena on uudistaa kuntajakolain säännöksiä siten, että laki on käytännössä toimiva ja tukee kuntajaon muutosprosesseja. Uudistuksessa pyritään poistamaan nykyisen lain ongelmakohtia ja selkiyttämään lain rakennetta. Kuntajaon muuttamisen valmisteluun ja päätöksentekoon liittyviä hallinnollisia menettelyjä pyritään nopeuttamaan ja yksinkertaistamaan. Lakia pyritään myös ajanmukaistamaan vastaamaan erityisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä nousseita uusia tarpeita ja muuttuneita olosuhteita.

Esityksellä pyritään kehittämään kunnallisen päätöksenteon asemaa sekä kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia kuntajaon muutosprosessissa. Esityksessä korostetaan kuntien roolia kuntajaon muuttamisen vireillepanossa, valmistelussa ja päätöksenteossa. Edellyttämällä kunnilta myös nykyistä selkeämmin asukkaiden ja muiden muutoksen vaikutuspiiriin kuuluvien tahojen vaikutusmahdollisuuksien turvaamista jo muutosesityksen valmistelun kuluessa pyritään siihen, että erilaiset näkemykset tulevat huomioon otetuksi nykyistä varhaisemmassa vaiheessa. Tavoitteena on myös lisätä päätöksenteon eri vaiheisiin liittyvän muutoksenhakumahdollisuuden todellista vaikuttavuutta.

Esityksen tavoitteena on löytää keinoja eri tahojen ristiriitaisten näkökulmien ja intressien huomioon ottamiseen kuntajaon muutosprosessissa. Esimerkiksi edellyttämällä lähtökohtaisesti kaikilta kuntajaon muutoksen kohteena olevilta kunnilta yhteistä muutosesityksen valmistelua pyritään vähentämään muutoksista aiheutuvia ristiriitatilanteita. Lisäksi taloudellista selvitystä koskevissa erimielisyyksissä voitaisiin käyttää uutta välitysmenettelyä.

Esityksellä pyritään myös edistämään ja helpottamaan yhdistyvissä kunnissa tapahtuvaa kuntajaonmuutosprosessia. Tähän pyritään muun muassa yhdistymissopimusta ja -hallitusta koskevien säännösten uudistamisella sekä mahdollistamalla uutta kuntaa koskeva päätöksenteko mahdollisimman varhaisessa vaiheessa jo ennen muutoksen voimaantuloa. Samalla tavoitteena on hillitä menoja lisäävien päätösten tekoa yhdistyvissä kunnissa ennen muutoksen voimaantuloa.

Lain rakenne ja käsitteistö

Kuntajakolain rakennetta ehdotetaan selkiytettäväksi. Lain rakenteessa korostettaisiin kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen luonnetta hallintopäätöksenä, johon sovelletaan kuntajakolaissa säädettyjä eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta yleisiä hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja periaatteita.

Myös laissa käytettäviä käsitteitä ehdotetaan selkiytettäväksi. Lain yläkäsitteenä olisi edelleen kuntajaon muuttaminen, jota käytettäisiin tarkoitettaessa kaikkia laissa mainittuja erilaisia kuntajaon muutostilanteita. Kuntajaon muuttaminen jakautuisi alakäsitteisiin kuntien yhdistyminen ja kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan. Siten laissa käytettävissä käsitteissä erotettaisiin selkeästi toisistaan kokonaisia kuntia ja kunnan osia koskevat muutokset, koska muun muassa niiden valmistelu- ja päätöksentekomenettelyt poikkeavat toisistaan.

Kuntien yhdistymisellä tarkoitettaisiin kaikkia niitä kuntajaon muutostilanteita, joissa kuntien määrä vähenee eli ainakin yksi kokonainen kunta lakkaa. Kuntien yhdistyminen voisi tapahtua kolmella vaihtoehtoisella tavalla. Ensinnäkin yksi tai useampi kunta voisi lakata ja yhdistyä olemassa olevaan kuntaan. Toiseksi kaksi tai sitä useampi kunta voisivat lakata perustamalla yhdessä kokonaan uuden kunnan. Kolmanneksi kunnan alue voitaisiin jakaa kahden tai useamman kunnan kesken siten, että kyseinen kunta lakkaa. Kaikilla edellä mainituilla tavoilla toteutettujen kuntien yhdistymisten tuloksena syntyneitä kuntia kutsuttaisiin laissa uudeksi kunnaksi.

Kunnan osan siirtämisellä toiseen kuntaan tarkoitettaisiin kuntajaon muuttamista, jossa kuntien lukumäärä ei muutu.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettäväksi. Yleisluontoiset kuntajaon kehittämisen tavoitteita koskevat säännökset erotettaisiin nykyistä selkeämmin kuntajaon muuttamisen oikeudellisia edellytyksiä koskevista säännöksistä. Kuntajaon muuttamisen edellytysten tulisi täyttyä kuntajaon muutostilanteessa, mutta sen sijaan kaikkien kuntajaon kehittämisen tavoitteiden ei välttämättä tarvitsisi täyttyä kaikissa muutostilanteissa, vaan säännökset antaisivat yleisempiä suuntaviivoja erityisesti valtioneuvoston ja ministeriön muutoksia koskevalle tarkoituksenmukaisuusharkinnalle.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteena olisi puitelaissa ja Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa mainittu elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Näistä elinvoimaisuuden käsite olisi kuntajakolaissa uusi. Se olisi sisällöltään laajempi kuin nykyisessä laissa käytetty kunnan toimintakyvyn käsite. Voimassa olevaa kuntajakolakia vastaavasti kuntajaon kehittämisen tavoitteena mainittaisiin myös se, että kunnat muodostuisivat työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Kaikkien edellä mainittujen kuntajaon kehittämisen tavoitteiden tarkoituksena olisi ohjata kuntarakenteen kehittämistä kuntajaon perustarkoitusten edellyttämällä tavalla. Kuntajaon tulisi siten turvata kaikkialla kohtuullisen yhdenvertaiset edellytykset asukkaiden itsehallinnolle, palvelujen järjestämiselle sekä yleiselle hallinnolle.

Kuntajaon muuttamisen edellytykset vastaisivat pääosin nykyisiä kuntajaon muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Edellytykset koskisivat sekä kuntien yhdistymistä että kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan. Lisäksi päätöksentekoa koskevassa luvussa säädettäisiin erikseen nykyisiä kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä lähinnä vastaavista kuntien yhdistymistä ja kunnan osan siirtämistä koskevan päätöksenteon edellytyksistä. Näitä olisivat esimerkiksi kuntien yhdistyessä kuntien yhteinen kuntajaon muutosesitys.

Kuntajaon muuttamisen edellytyksenä olisivat ensinnäkin pääosin voimassa olevaa lakia asiallisesti vastaavat kuntien toimintakyvyn, talouden ja palvelujen järjestämisen, asukkaiden elinolosuhteiden sekä elinkeinojen toimintamahdollisuuksien edistämiseen liittyvät tekijät. Lisäksi uutena edellytyksenä olisi se, että muutos on tarpeen alueen yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämiseksi. Voimassa olevassa laissa yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistäminen mainitaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena. Kuntajaon muuttamista koskevassa päätöksenteossa ja oikeuskäytännössä sitä on kuitenkin käytetty yhtenä kuntajaon muutosta puoltavana perusteena arvioitaessa, onko kuntajaon muutokselle edellytyksiä.

Edellä mainitut edellytykset olisivat edelleen luonteeltaan vaihtoehtoisia, joten jo yhdenkin niistä täyttyminen voisi olla riittävä kuntajaon muutoksen toteuttamiseksi. Edellytyksiä arvioitaisiin kuitenkin myös kokonaisuutena.

Lisäksi kuntajaon muuttamisen uutena edellytyksenä olisi se, että kunta muodostuu yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden. Voimassa olevassa laissa alueellista eheyttä ei mainita kuntajaon muuttamisen edellytyksenä, vaan yhtenä kuntajaon kehittämisen tavoitteista. Käytännössä valtioneuvosto on kuitenkin päättäessään kuntajaon muutoksesta poikkeuksetta edellyttänyt, että yhdistyvillä kunnilla on yhteinen maaraja. Alueellista eheyttä koskeva edellytys olisi edelleen varsin tiukka. Säännöksen tarkoituksena olisi välttää sellaisten alueellisesti epäyhtenäisten kuntien muodostumista, joissa kunnan eri osilla ei olisi yhteistä maarajaa esimerkiksi osan alueen kunnista jäätyä suunnitellun kuntien yhdistymisen ulkopuolelle. Alueellisen eheyden vaatimuksesta voitaisiin poiketa ainoastaan kuntajakoselvittäjän ehdotuksen perusteella, jos muodostuva kokonaisuus muutoin olisi toiminnallisesti riittävän perusteltu. Poikkeaminen edellyttäisi, että alueen kunnat olisivat ennen ehdotuksen tekemistä osallistuneet erityiseen kuntajakoselvitykseen. Selvityksessä voitaisiin muun ohella kartoittaa mahdollisuuksia alueellisesti eheän kunnan muodostamiseen tai tarvittaessa hakea kuntien yhteistä ratkaisua yhteisen maarajan saavuttamiseksi tarvittavan kunnanosaliitoksen toteuttamiseksi.

Laissa täsmennettäisiin lisäksi sitä, minkä alueen näkökulmasta edellytysten täyttymistä arvioidaan sekä myös alueen tulevan kehityksen huomioon ottamista arvioinnissa.

Edellytyksiä koskevassa pykälässä säädettäisiin voimassa olevaa lakia asiallisesti vastaavasti väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta perustuslain edellyttämällä tavalla.

Kuntajaon muuttamisen valmistelu- ja päätöksentekoprosessi

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi kuntajaon muuttamisen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia. Kuntajakolain säännöksissä pyrittäisiin tuomaan selkeämmin esille kuntien jo voimassa olevan lain mukainen tosiasiallisesti miltei ratkaiseva rooli erityisesti kuntien yhdistymisen vireillepanossa, valmistelussa ja päätöksenteossa. Lisäksi kuntajaon muutospäätösten luonnetta hallintopäätöksenä selkiytettäisiin. Muutoksen valmistelussa ja päätöksenteossa sovellettaisiin eräitä kuntajakolain erityissäännöksiä lukuun ottamatta kuntalakia sekä yleisiä hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja periaatteita.

Laissa säädettäisiin erillisissä luvuissa kuntien yhdistymistä ja kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan esityksen valmistelusta. Myös erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvaa valmisteluprosessia selkiytettäisiin säätämällä siitä nykyistä yksityiskohtaisemmin omassa luvussaan.

Kuntajaon muuttamisen vireillepanossa korostettaisiin kuntien yhteistä valmistelua ja kuntien yhteisten esitysten merkitystä. Tarkoituksena olisi ohjata kunnat kaikissa tilanteissa valmistelemaan muutoksia yhdessä ennen valtioneuvostolle toimitettavaa kuntajaon muutosesitystä. Kuntien yhdistymistä koskevissa tilanteissa lähes ratkaiseva asema olisi kuntien yhteisellä esityksellä. Ainoastaan poikkeuksellisesti kuntien yhdistymisestä voitaisiin päättää ilman sitä. Tällöinkin vaadittaisiin kuntien yhteistä valmistelua siten, että kunnat olisivat olleet mukana erityisessä kuntajakoselvityksessä, johon kuntajakoselvittäjä perustaa oman esityksensä kuntien yhdistymisestä. Lisäksi kuntajakoselvittäjän ehdotuksen on tällöin täytynyt saada enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustavassa kunnassa toimitetussa kunnallisessa kansanäänestyksessä.

Kuntalaisten ja muiden asiaan osallisten tahojen vaikuttamismahdollisuuksia ehdotetaan tehostettavaksi siinä vaiheessa, kun kuntajaon muutosesitystä valmistellaan kunnissa. Sen sijaan nykyisestä kaikkien kuntajaon muutosesitysten kuuluttamisesta kunnissa valtioneuvoston päätöksen valmisteluvaiheessa ehdotettaisiin luovuttavaksi niissä tapauksissa, kun kyse on kuntien yhteisestä kuntajaon muutosesityksestä tai erityisessä kuntajakoselvityksessä valmistellusta esityksestä.

Kuntien yhteisten esitysten valmistelun osalta viitattaisiin ensinnäkin muun lainsäädännön kuten hallintolain ja kuntalain mukaisiin kuntien velvollisuuksiin huolehtia vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta muun muassa kunnan asukkaille. Lisäksi kuntajakolaissa edellytettäisiin kuntajaon muutosesityksen kuuluttamista kunnassa ennen esityksen toimittamista ministeriölle. Kuuluttamisella kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, varataan mahdollisuus tehdä asiasta huomautus. Menettely vastaisi pääosin voimassa olevan lain mukaista kuulemiskierrosta valtioneuvoston päätöksentekovaiheessa. Yhdistymisesityksen valmistelu olisi myös toteutettava yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään.

Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan esityksen voisi nykyiseen tapaan tehdä myös yksittäinen kunta tai kunnan jäsen. Esitysten kuuluttaminen niiden saavuttua ministeriöön olisi edelleen tarpeen, koska muutoksen kohteena olevat kunnat eivät tällöin vielä olisi huolehtineet asian valmistelusta ja kuulemisista etukäteen siten kuin kuntien yhteisen esityksen ollessa kyseessä. Näiden esitysten käsittely muistuttaisi siten enemmän voimassa olevan lain mukaista menettelyä.

Voimassa olevan lain mukaan lääninhallitukset toimittavat ministeriön määräyksestä kuntajaon muutosesitykset kunnille kuulutettaviksi. Ehdotettujen lakimuutosten johdosta kuuluttamista vaativien tapausten määrä vähenisi, koska ainoastaan muut kuin kuntien yhteiset esitykset kuulutettaisiin päätöksentekovaiheessa. Lääninhallituksen kuuluttamiseen liittyvät tehtävät ehdotetaan siirrettäväksi asiaa valmistelevalle ministeriölle, koska lääninhallituksille tai sitä vastaavalle uudelle valtion aluehallintoviranomaiselle ei enää jäisi muitakaan kuntajaon muutoksiin liittyviä tehtäviä. Kuntajaon muutoksen aiheuttamat muutokset valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin ovat ministeriön selvitettävissä ilman voimassa olevassa laissa edellytettyä lääninhallituksen erillistä lausuntoa. Järjestelytoimikunnan asettaminen ehdotetaan siirrettäväksi lääninhallituksilta yhdistyvien kuntien itsensä tehtäväksi.

Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevien esitysten käsittelyssä uutta olisi se, että yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemistä esityksistä edellytettäisiin hankittavaksi ennen niiden ministeriölle toimittamista kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Kunnan jäsenen tekemästä esityksestä lausunnot hankkisi sen kunnan kunnanhallitus, jolle esitys on toimitettu. Tällöin tällainenkaan esitys ei voisi tulla millekään muutoksen kohteena olevalle kunnalle täysin yllätyksenä, vaan asian vireille tulo edellyttäisi paikallista yhteydenpitoa. Samalla ministeriö voisi nykyistä tehokkaammin arvioida, onko kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan lähtökohtaisesti edellytyksiä. Tähän liittyen laissa ehdotetaan laajennettavaksi ministeriön toimivaltaa hylätä ilman asian laajempaa valmistelua esitys, jos nähdään heti, ettei siinä tarkoitetulle kuntajaon muutokselle ole riittäviä edellytyksiä.

Sekä kuntien yhdistyminen että kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan voitaisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti valmistella toimittamalla ministeriön määräämä erityinen kuntajakoselvitys. Erityistä kuntajakoselvitystä koskevat säännökset vastaisivat pääosin voimassa olevaa lakia. Laissa täsmennettäisiin muun muassa erityisen kuntajakoselvityksen vireillepanotapoja. Kuntien yhteisen esityksen ensisijaisuutta suhteessa kuntajakoselvittäjän esitykseen korostettaisiin. Lisäksi erityisen kuntajakoselvityksen sisällöstä säädettäisiin nykyistä täsmällisemmin. Kuntajakoselvittäjä ja kunnat vastaisivat yhdessä esityksen valmistelusta ja muun muassa siihen liittyvästä kunnan asukkaiden kuulemisesta vastaavasti kuin jos kyse olisi kuntien yhteisestä esityksestä. Tarvittaessa, lähinnä kunnan osan siirtämistä koskevissa tilanteissa kuntajakoselvittäjän tulisi laatia myös erillinen ehdotus kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä. Kuntajakoselvittäjän tietojensaantioikeutta koskevaa säännöstä tarkennettaisiin vastaamaan nykyistä tietojen luovutusta koskevaa lainsäädäntöä. Lisäksi kuntajakoselvittäjän tehtävät säädettäisiin toimitettavaksi virkavastuulla. Tämä mahdollistaisi myös muun kuin virkasuhteessa olevan henkilön määräämisen kuntajakoselvittäjäksi.

Kuntajakolaissa ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston ja ministeriön päätöksenteon edellytyksistä erikseen kuntien yhdistymistä ja kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevissa tilanteissa. Säännökset vastaisivat asiallisesti pääosin voimassa olevan lain mukaisia kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä.

Kuntien yhdistymisestä voitaisiin päättää voimassa olevaa lakia vastaavasti yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Valtioneuvosto voisi hylätä esityksen, jos muutos olisi ilmeisesti vastoin kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Sen sijaan kuntien yhdistymisestä ei voitaisi enää päättää yksittäisen kunnan esityksestä, vaan kuntien yhdistymiseksi edellytettäisiin aina kuntien yhteistä valmistelua ja esitystä. Voimassa olevaa lakia vastaavasti kuntien yhdistymistä koskeva päätös voitaisiin kuitenkin tehdä poikkeuksellisesti valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä on saanut enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustaneessa kunnassa toimitetussa kunnallisessa kansanäänestyksessä.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää ensinnäkin, jos muutoksen kohteena oleva kunta ei vastusta muutosta. Voimassa olevassa laissa säädetyistä siirtyvän alueen asukasmäärää tai pinta-alaa koskevista prosenttirajoista tilanteissa, joissa muutoksen kohteena oleva kunta vastustaa muutosta, ehdotetaan luovuttavaksi. Niiden sijasta edellytettäisiin arvioitavaksi muutoksen merkitystä kyseisen kunnan kannalta laajemmin ja myös muita tekijöitä huomioon ottaen. Muutos voitaisiin tehdä kunnan vastustuksesta huolimatta, jos muutos on kunnan kannalta vähäinen. Lisäksi voimassa olevaan lakiin sisältyvää vaatimusta kuntajaon muutoksen yleisten edellytysten täyttymisestä erityisen painavina niissä tilanteissa, joissa säännöksessä mainitut prosenttirajat ylittyvät, ehdotetaan selkiytettäväksi. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston vastustuksesta huolimatta myös silloin, jos alueen kehittäminen edellyttäisi muutosta. Tämän lisäksi edellytettäisiin, ettei muutos merkittävästi heikennä muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriön väliset toimivaltasuhteet kuntajaosta päätettäessä säilyisivät nykyisellään. Siten kuntien yhdistymistä koskeva päätös tehtäisiin aina valtioneuvoston yleisistunnossa. Ministeriö voisi päättää kunnan osan siirtämisestä, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei sitä vastusta tai hylätä kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut.

Kuntien yhdistymissopimus ja yhdistymishallitus

Voimassa olevan lain hallinnon ja palvelujen järjestämissopimusta vastaavaa yhdistyvien kuntien sopimusta ehdotetaan kutsuttavaksi sen ehdotettua uutta luonnetta paremmin kuvaavasti kuntien yhdistymissopimukseksi. Vastaavasti voimassa olevan lain järjestelytoimikuntaa vastaavaa yhdistyvien kuntien yhteistä toimielintä kutsuttaisiin yhdistymishallitukseksi.

Yhdistymissopimuksen ja yhdistymishallituksen asemaa kuntaliitosprosessin ohjaamisessa vahvistettaisiin. Yhdistymissopimuksen sisällöstä säädettäisiin nykyistä yksityiskohtaisemmin. Sopimuksen sitovuutta täsmennettäisiin niin, että laissa selkeästi todettaisiin sopimuksen oikeudellinen merkitys sitovana asiakirjana myös kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävänä aikana. Yhdistymishallitus voitaisiin asettaa nykyistä varhaisemmassa vaiheessa kuntien yhdistymisprosessia. Yhdistymishallituksen keskeinen tehtävä olisi vastata yhdistymisen valmistelusta ja yhdistymissopimuksen toimeenpanosta. Nämä muutokset yhdessä mahdollistaisivat kuntajaon muutosprosessia koskevien ja yhdistyviä kuntia oikeudellisesti sitovien ratkaisujen tekemisen nykyistä aikaisemmassa vaiheessa. Säännösten tarkoituksena olisi muun ohella hillitä menoja lisäävien päätösten tekoa yhdistyvissä kunnissa ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa.

Yhdistymissopimuksessa tulisi määrätä ainakin kuntajaon muuttamisen toteuttamistavoista ja ajankohdasta, uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista, yhdistymishallituksen kokoonpanosta, yhdistymishallituksen toimivallasta ja yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä sekä yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta. Yhdistymissopimukseen tulisi myös aina sisältyä määräykset niistä periaatteista, joilla yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmät sovitetaan yhteen uuden kunnan palvelujärjestelmäksi. Lisäksi yhdistymissopimuksessa tulisi sopia taloudenhoidon yleisistä periaatteista. Sen sijaan sopimukseen ei enää vaadittaisi liitettäväksi voimassaolevan lain mukaista erillistä suunnitelmaa kuntien palvelurakenteiden sovittamisesta yhteen.

Jos kuntien yhdistyminen tulisi voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, yhdistymissopimuksessa tulisi nykyiseen tapaan sopia myös siitä, millä tavalla uuden kunnan valtuusto muodostetaan jäljellä olevaksi vaalikaudeksi. Jos kunnat haluavat muodostaa kuntalain mukaan määräytyvää valtuuston kokoa suuremman valtuuston, tästä tulisi myös sopia yhdistymissopimuksessa. Ministeriön toimivallasta päättää valtuuston koosta kuntien esityksen perusteella ehdotetaan luovuttavaksi ja jätettäväksi se kuntien omaan päätösvaltaan. Yhdistymissopimuksessa tulisi aina myös sopia uuden kunnan nimestä. Niinikään ministeriön toimivallasta päättää uuden kunnan nimestä niissä tapauksissa, joissa yhdistyvät kunnat eivät ole päässeet nimestä yhteisymmärrykseen, ehdotetaan luovuttavaksi.

Yhdistymissopimuksen sitovuutta koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettäväksi ja osin muutettavaksi siten, että ne lähentyisivät sopimusoikeuden yleisiä periaatteita. Yhdistymissopimus sitoisi sopijaosapuolena olevia kuntia heti sopimuksen hyväksymisestä lähtien. Sopimusta olisi noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jolleivät olosuhteet ole muuttuneet siten, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista.

Laissa säädettäisiin myös mahdollisuudesta yhdistymissopimuksen muuttamiseen. Lähtökohtaisesti kuntien yhteisesti hyväksymän sopimuksen muuttamiseen tulisi suhtautua pidättyvästi, sillä sopimuksen avaaminen voi pahimmillaan vaarantaa muutosprosessin etenemisen ja vähentää sen legitimiteettiä. Yhdistymissopimuksen muuttaminen voi kuitenkin olla perusteltua erityisesti tilanteissa, joissa sopimus on hyväksytty jo kauan ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa.

Yhdistymissopimusta voitaisiin muuttaa yhdistyvien kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntajaon muutoksen voimaantuloon saakka. Sopimuksen muuttaminen edellyttäisi kuitenkin sellaista olosuhteiden muutosta, jonka vuoksi jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista. Korkean kynnyksen asettaminen sopimuksen muuttamiselle on perusteltua muun muassa sen vuoksi, että valtioneuvosto on voinut jo päättää kuntien yhdistymisestä ja kuntien asukkaat ottaa kantaa yhdistymiseen aiemman yhdistymissopimuksen perusteella.

Edellä mainittu yhdistymishallitus nimettäisiin kaikkiin uusiin kuntiin eli aina, kun kuntajaon muutoksessa on kyse kokonaisten kuntien yhdistymisestä. Toisin kuin voimassa olevassa laissa yhdistymishallitusta koskevissa säännöksissä ei enää tehtäisi eroa sen mukaan, toteutetaanko kuntien yhdistyminen perustamalla uusi kunta vai siten, että kunnat yhdistyvät jo olemassa olevaan kuntaan.

Yhdistymishallitusta ei enää asettaisi kuntien esityksen perusteella asianomainen lääninhallitus, vaan sen nimeäisivät suoraan yhdistyvien kuntien kunnanvaltuustot. Kunnat sopisivat jo yhdistymissopimuksessa toimielimen paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken ja poliittisen suhteellisuuden toteutumisesta yhdistymishallituksen kokoonpanossa. Yhdistymishallitus voitaisiin asettaa uuden kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämisen valmistelua varten heti valtuustojen kuntajaon muutosesitystä koskevien päätösten jälkeen. Yhdistymishallitus vastaisi myös yhdistymissopimuksen toimeenpanosta. Kuntien tulisi sopia yhdistymissopimuksessa tarkemmin yhdistymishallituksen toimivallasta ja yhteistyötä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa. Se, että näistä asioista on sovittu, olisi tärkeää erityisesti aikana ennen valtioneuvoston päätöstä kuntajaon muuttamisesta, koska tällöin yhdistyvien kuntien viranomaisten toimivaltaa ei vielä rajoitettaisi suoraan kuntajakolain nojalla.

Yhdistymishallitukseen sovellettaisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti pääosin sitä, mitä kunnanhallituksesta säädetään.

Vaalien toimittaminen ja uuden kunnan hallinnon järjestäminen

Säännöksiin vaalien toimittamisesta ja uuden kunnan valtuuston muodostamisesta ehdotetaan nyt kyseessä olevassa esityksessä ainoastaan vähäisiä muutoksia.

Kuntajaon muuttamisen huomioon ottamista vaaleissa koskeviin säännöksiin tehtäisiin laissa käytetyistä käsitteistä johtuvia teknisiä muutoksia. Lisäksi säännöksissä erotettaisiin selkeästi kuntien yhdistymistä koskevat ja toisaalta kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskeva tilanteet. Kuntien yhdistyessä vaalien järjestämisen valmistelusta vastaisi yhdistymishallitus.

Kuntajakolain säännöksiä uuden kunnan valtuuston muodostamisesta on uudistettu lisäämällä vuoden 2009 alusta lakiin kolmas vaihtoehtoinen tapa muodostaa uuden kunnan valtuusto kuntajaon muutoksen tullessa voimaan kesken kunnallisen vaalikauden. Valtuusto ehdotetaan voitavan näissä tilanteissa muodostaa voimassa olevaa lakia vastaavasti joko toimittamalla koko uuden kunnan alueella uudet vaalit, yhdistämällä yhdistyvien kuntien valtuustot kokonaisuudessaan tai uusimman vaihtoehdon mukaisesti yhdistämällä ainoastaan osa valtuustoista. Säännöksiä muutettaisiin ainoastaan siltä osin, että kuntien valitessa vaalien järjestämisen kesken kunnallisen vaalikauden, ne voisivat päättää vaalien järjestämisen ajankohdasta vaalilaista poiketen. Vaalit voitaisiin näissä yksittäisiä kuntia koskevissa tilanteissa järjestää valtioneuvoston kuntien yhdistymistä koskevan päätöksen jälkeen ennen vaalilain mukaista lokakuun neljättä sunnuntaita. Kuntien olisi ilmoitettava sopimastaan vaalien ajankohdasta oikeusministeriölle viipymättä valtioneuvoston päätöksen jälkeen.

Ministeriön toimivallasta määrätä kuntien esityksen perusteella kuntalain mukaan määräytyvää valtuuston kokoa suuremmasta valtuutettujen määrästä uudessa kunnassa ehdotetaan luovuttavaksi. Uuden kunnan valtuutettujen lukumäärästä voisivat päättää yhdistyvät kunnat itse osana yhdistymissopimusta. Laajennettu valtuusto voisi toimia nykyisen kahden valtuustokauden sijasta enintään muutoksen voimaantuloa seuraavan yhden kokonaisen vaalikauden. Kyseistä siirtymäaikaa pyritään lyhentämään vastaamaan paremmin muun muassa kuntien yhdistymissopimuksen voimassaoloaikaa, joka on kolme vuotta.

Suurimmat muutokset yhdistyvien kuntien ja uuden kunnan toimielinten välisessä toimivallan jaossa koskisivat yhdistymishallitusta. Sitä koskevia ehdotuksia selostetaan edellä kohdassa Kuntien yhdistymissopimus ja yhdistymishallitus. Lisäksi täsmettäisiin säännöksiä uuden kunnan valtuuston ja muiden toimielinten toimikauden alkamisesta. Mainittujen säännösten tarkoituksena olisi, että kuntajaon muutoksen toteuttamiseksi tarvittavia uutta kuntaa koskevia päätöksiä voitaisiin nykyistä selkeämmin tehdä jo ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Silloin, kun uuden kunnan valtuusto muodostetaan toimittamalla uudet vaalit, valtuusto aloittaisi toimintansa aina heti vaalituloksen vahvistamisen jälkeen. Voimassa olevan lain mukaan laajentuvissa kunnissa on voitu valita, aloittaako uusi valtuusto toimintansa heti vaalien jälkeen vai vasta kuntajaon muutoksen tullessa voimaan. Tästä on aiheutunut vaaleista kuntajaon muutokseen kestävänä siirtymäkautena epäselvyyttä muun muassa siitä, mitä asioita laajentuvan kunnan vanha valtuusto voi päättää.

Silloin, kun kunnat ovat valinneet valtuuston muodostamisen yhteisvaltuusto- tai osayhteisvaltuustovaihtoehdolla, alkaisi uuden valtuuston toimivalta heti valtioneuvoston kuntien yhdistymisesitystä koskevan päätöksen jälkeen.

Yhdistyvien kuntien nimeämä yhdistymishallitus toimisi siihen asti, kun uusi valtuusto aloittaa toimintansa ja valitsee uudelle kunnalle kunnanhallituksen. Joissakin kuntajaon muutostilanteissa uuden kunnan valtuuston toimivalta saattaisi kuitenkin ainakin periaatteessa alkaa jo esimerkiksi vuosia ennen kuntajaon muutoksen voimaatuloa. Näin on erityisesti silloin, kun valtioneuvoston päätös kuntajaon muutoksesta tehdään hyvin varhaisessa vaiheessa ja toisaalta uuden kunnan valtuusto muodostetaan yhdistämällä yhdistyvien kuntien valtuustot tai osia niistä. Tällöin uuden valtuuston saattaisi olla tarkoituksenmukaista päättää, että yhdistymishallitus jatkaa sen valmistelevana elimenä ja uuden kunnan kunnanhallitus asetetaan vasta lähempänä kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Uusi valtuusto voisi päättää asiallisesti voimassa olevaa lakia vastaavasti siitä, missä vaiheessa kunnan muut toimielimet ja viranhaltijat aloittaisivat toimintansa. Säännöksissä korostettaisiin kuitenkin sitä, että uuden kunnan kaikki toimielimet voisivat aloittaa toimintansa jo ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa, mikä olisi uuden kunnan toiminnan kannalta eduksi.

Henkilöstön asemaa koskevat kuntajakolain säännökset ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin asiallisesti muuttumattomina.

Kuntajaon muutoksen erinäiset vaikutukset

Lakkaavien kuntien ja kunnan osan luovuttavan kunnan viranomaisten toimivaltaa päättää uutta tai toista kuntaa koskevista asioista rajoitettaisiin osittain voimassa olevaa lakia vastaavasti valtioneuvoston kuntajaon muutosta koskevasta päätöksestä lähtien. Yhdistyvien kuntien viranomaiset eivät saisi enää valtioneuvoston päätöksen jälkeen päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia ja joista päättäminen olisi yhdistymissopimuksen tarkoituksen vastaista. Päätös tällaisestakin asiasta voitaisiin kuitenkin tehdä, jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä. Jotta erityisesti uuden kunnan kannalta haitallisia päätöksiä ei tehtäisi myöskään ennen valtioneuvoston päätöstä, kuntien tulisi yhdistymissopimuksessa sopia yhdistyvien kuntien toimielinten toimivallan rajoittamisesta. Kunnan osan siirtämistä koskevissa tilanteissa muista kuin täytäntöönpanoluonteisista asioista päättäminen vaatisi kunnan osan vastaanottavan kunnan viranomaisen suostumuksen.

Kunnallisten maksujen ja sääntöjen muuttamisesta uutta kuntajakoa vastaavaksi säädettäisiin voimassa olevaa lakia täsmällisemmin. Maksut edellytettäisiin yhtenäistettäväksi kuntajaon muutoksen voimaantuloon mennessä, ellei tästä olisi lakiin perustuvaa syytä poiketa. Kunnalliset säännöt tulisi tarkistaa viipymättä, kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

Yhteisöjen ja säätiöiden kotipaikan muuttumisesta suoraan lain nojalla kunnan lakatessa säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti. Säännös koskisi kuitenkin myös toiminimiä, joilla tarkoitettaisiin elinkeinon- ja ammatinharjoittajia.

Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys

Kuntien väliseen taloudelliseen selvitykseen liittyviä säännöksiä niissä tilanteissa, kun kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, ehdotetaan selkiytettäväksi. Säännöksistä ilmenisi nykyistä selvemmin, minkä tyyppiset alueiden siirtymiseen liittyvät taloudelliset menetykset tulee selvityksessä ottaa huomioon ja mahdollisesti korvata. Lisäksi niissä tilanteissa, joissa kuntajaon muutos perustuu erityiseen kuntajakoselvitykseen, kuntajakoselvittäjän tulisi tarvittaessa tehdä erillinen ehdotus taloudelliseksi selvitykseksi kuntien välillä. Lakiin otettaisiin myös säännökset uudesta välitysmenettelystä, jota sovellettaisiin niissä käytännössä poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa kunnat eivät pääse yhteisymmärrykseen taloudellisesta selvityksestä.

Kuntien välisten taloudellisten suhteiden järjestämisen tulisi perustua siihen, että taloudellinen selvitys on seurausta kuntajaon eli hallinnollisen jaotuksen muuttamisesta. Kysymys on julkisoikeudellisten oikeussuhteiden uudelleenjärjestelystä. Taloudelliseen selvitykseen ei siten lähtökohtaisesti sovelleta yksityisoikeudellisia omaisuuden luovutusperiaatteita. Myöskään perustuslain perusoikeussäännökset, kuten säännökset omaisuuden suojasta, eivät koske kuntia.

Kunnan osan siirtämistä koskevan päätöksen vaikutus kuntien välisiin taloudellisiin suhteisiin voi vaihdella tapauksesta riippuen suuresti. Jotta kunnille jäisi mahdollisuus ottaa huomioon kuhunkin tilanteeseen liittyvät erityispiirteet, taloudellisesta selvityksestä ei säädettäisi laissa yksityiskohtaisesti. Tästä syystä lain taloudellista selvitystä koskevat säännökset olisivat myös pääosin tahdonvaltaisia, eli kunnilla olisi mahdollisuus sopia asioista säädetystä poikkeavasti.

Kunnan osan siirtämistä koskeva päätös kuntajaon muutoksesta ei sellaisenaan aiheuttaisi muutoksia kuntien välisiin omistussuhteisiin. Omistussuhteiden muutos edellyttäisi siten aina kuntien välistä sopimusta tai, jos kunnat eivät pääse yksimielisyyteen, välitysmenettelyn kautta syntynyttä taloudellista selvitystä.

Kuntajakolaissa säädettäisiin kuntien välisen taloudellisen selvityksen lähtökohdaksi, että siirtyvällä alueella sijaitsevan kiinteän omaisuuden omistusoikeus siirtyy alueen vastaanottavalle kunnalle, jos omaisuutta käytetään pääasiassa kyseisellä alueella asuvien henkilöiden kunnallisten palvelujen järjestämiseen. Tällaista omaisuutta olisivat esimerkiksi alueella sijaitsevat koulut, päiväkodit, kadut ja vesihuoltoinfrastruktuuri. Laissa säädettäisiin lisäksi, että mainittuun kiinteään omaisuuteen kiinteästi liittyvä irtain omaisuus kuten koulujen ja päiväkotien kalusto ja laitteisto siirtyy vastaanottavalla kunnalle.

Vastaanottavan kunnan tulisi korvata edellä mainittu sille siirtyväksi edellytetty omaisuus luovuttavalle kunnalle kuntien sopiman omaisuuden arvon mukaan. Omaisuuden arvoa määriteltäessä tulisi ottaa huomioon muun muassa omaisuuden ylläpitoon ja perusparannuksiin tehdyt investoinnit ja niihin mahdollisesti kohdistuvat velat. Luovuttavan kunnan velat eivät siirtyisi vastaanottavalle kunnalle, jolleivät kunnat velkojien suostumuksella toisin sovi.

Muutoin muutoksen kohteena olevan kunnan omaisuus, varat ja velat eivät siirtyisi toiselle kunnalle, jolleivät kunnat toisin sovi.

Lakiin ehdotetaan kokonaan uusia säännöksiä välimiesmenettelyn kaltaisesta välitysmenettelystä niissä tilanteissa, joissa kunnat eivät pääse yksimielisyyteen taloudellisesta selvityksestä. Voimassa olevan lain säännökset ovat osoittautuneet tältä osin riittämättömiksi. Kuntien ollessa taloudellisesta selvityksestä erimielisiä asia viedään nykyisin suoraan hallinto-oikeuteen ratkaistavaksi hallintoriita-asiana.

Kunta voisi vaatia taloudellisen selvityksen viemistä välitysmenettelyyn. Tällöin kunnat nimeäisivät yhdessä yhden tai useampia välittäjiä toimittamaan taloudellisen selvityksen. Jos kunnat eivät pääsisi yksimielisyyteen välittäjien nimeämisestä, kukin kunta nimeäisi yhden välittäjän ja välittäjät yhdessä nimeäisivät puolueettomana puheenjohtajana toimivan välittäjän. Välittäjä toimittaisi taloudellisen selvityksen ottaen huomioon lähtökohtaisesti samat edellytykset, mitkä koskevat kuntia. Välittäjä voisi kuitenkin harkintansa mukaan ottaa selvityksessä huomioon sellaisia muutoksesta aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia, jotka katsotaan kuntien talouden ja tasapuolisen kohtelun kannalta kohtuullisiksi. Kunnat vastaisivat välitysmenettelyn kustannuksista yhteisvastuullisesti. Välittäjien päätös taloudellisesta selvityksestä tulisi antaa tiedoksi kunnille ja kunnat voisivat valittaa siitä hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain mukaisesti.

Kuntien erimielisyydet taloudellista selvitystä koskevan sopimuksen tulkinnasta ratkaistaisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki

Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevat säännökset ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin asiallisesti muuttumattomina. Säännösten perusteella maksettaisiin yhdistymisavustusta ja korvattaisiin valtionosuuksien väheneminen kuntien yhdistyessä. Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevat säännökset olisivat edelleen voimassa määräaikaisesti ja niitä sovellettaisiin ainoastaan vuosien 2008—2013 alusta toteutettavissa kuntajaon muutoksissa.

Säännöksiin tehtäisiin kuitenkin uudessa laissa käytetyistä käsitteistä johtuvia teknisluonteisia muutoksia. Lisäksi lain siirtymäsäännöksissä säädettäisiin asiallisesti voimassa olevaa lakia vastaavasti ennen voimassa olevan lain voimaantuloa toteutettujen kuntien yhdistymisten vaikutuksesta yhdistymisavustuksen määrään. Lain siirtymäsäännöksissä säädettäisiin myös yhdistymisavustusten ottamisesta huomioon kuntien valtionosuuksissa, jos niiden määrä yhteensä vuosina 2008—2011 ylittäisi 200 miljoonaa euroa. Edellä mainittu säännös vastaisi puitelain yhteydessä säädetyn kuntajakolain muuttamisesta annetun lain siirtymäsäännöksiä. Vuosien 2012—2015 osalta yhdistymisavustusten rahoituksen jakautumisesta valtion ja kuntien välillä säädettäisiin edellä mainitulla tavalla.

Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen suhde

Kiinteistörekisterin pitäjän olisi edelleen huolehdittava hallinnollisen ja kameraalisen kuntajaotuksen säilymisestä yhteneväisenä. Kiinteistötoimituksesta vastaavien toimitusmiesten ja kiinteistörekisterin pitäjän toimivaltaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ne voisivat päättää kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä myös muuttamalla hallinnollista kuntarajaa laissa säädetyissä merkitykseltään vähäisissä tapauksissa. Näitä tapauksia voidaan pitää luonteeltaan teknisinä eikä niihin liity esimerkiksi sellaista poliittista harkintaa, joka edellyttäisi päätösten tekemistä nykyiseen tapaan ministeriössä tai valtioneuvostossa. Menettelyä arvioidaan käytettävän muutamassa tapauksessa vuodessa. Ehdotettujen säännösten mukaan valtioneuvoston tai ministeriön päätettäväksi tulisivat edelleenkin sellaiset hallinnollisen kuntarajan muuttamista koskevat asiat, joissa on kyse yli 50 hehtaarin alueesta tai alueesta, jolla on rakennuslupaa edellyttävää rakentamista, lukuun ottamatta yksittäisiä asemakaava-alueen ulkopuolisia loma-asuntoja tai talousrakennuksia. Näin ministeriö päättäisi aina kuntajaon muuttamisesta, jos alueella sijaitsee esimerkiksi yhden tai useamman henkilön tai yrityksen kotipaikka. Vähäisemmät jaotusten yhtenäistämiseen liittyvät hallinnollisen kuntarajan siirrot tapahtuisivat toimitusmiesten tai kiinteistörekisterinpitäjän päätöksellä.

Kiinteistötoimituksen toimitusmiesten toimivaltaa ehdotetaan laajennettavaksi myös niissä harvinaisissa tilanteissa, joissa jaotukset olisivat eriytymässä kiinteistötoimituksen takia ja jaotusten yhtenäistämiseksi olisi tarkoituksenmukaista muuttaa kameraalista jaotusta. Kameraalista jaotusta voitaisiin tällöin muuttaa jo kiinteistötoimituksessa eikä asian ratkaisemiseksi edellytettäisi enää myöhemmin tehtävää erillistä kiinteistörekisterin pitäjän päätöstä.

Muutosten tarkoituksena on vähentää merkitykseltään vähäisiin kuntarajan siirtoihin liittyvää hallinnollista byrokratiaa, nopeuttaa menettelyä sekä varmistaa nykyistä systemaattisemmin hallinnollisen ja kameraalisen kuntarajan säilyminen yhteneväisenä.

Muutoksenhaku

Uusiin kuntajaon muutoksen valmistelun menettelytapoihin liittyen ehdotetaan myös muutoksenhakua koskevien säännösten osittaista uudistamista. Uusien säännösten tarkoituksena olisi ennen kaikkea turvata nykyistä tehokkaammin kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia kuntajaon muutosta koskevissa asioissa. Päätösten valituskelpoisuuden ja muutoksenhakuoikeuden osalta pyrittäisiin erityisesti kiinnittämään huomiota siihen päätöksentekotilanteeseen, joka on ratkaiseva kuntajaon muutospäätöksen syntymisen kannalta.

Kuntien yhdistymistä koskevissa tilanteissa muutosta koskeva tahdonmuodostus tapahtuu nimenomaan valtuustojen päättäessä kuntien yhdistymisesityksestä. Tällöin kunnan jäsenen vaikutusmahdollisuuksien kannalta ratkaisevaa on, että hänellä on oikeus valittaa valtuuston päätöstä mahdollisesti rasittavista virheistä sekä tällaisen valituksen viivytyksetön käsittely. Ehdotettujen uusien säännösten mukaan kuntalaisten kuuleminen tapahtuisi nykyistä varhaisemmassa vaiheessa eli kuntien valmistellessa kuntajaon muutosesitystä. Tällöin kuulemisessa esille tulevia näkökohtia voitaisiin nykyistä paremmin ottaa huomioon valtuuston päätöksenteossa. Myös sitä koskevat mahdolliset puutteet tulisivat arvioiduksi jo valtuuston päätöksestä tehtävän kunnallisvalituksen yhteydessä.

Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi hallintotuomioistuimen toimivaltaa tutkia valtuuston päätöksen lainmukaisuutta myös kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevilta osin. Hallintotuomioistuimella olisi toimivalta kumota valtuuston päätös, jos siinä esitetty kuntajaon muutos olisi ilmeisesti vastoin kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Hallintotuomioistuimen toimivaltaa rajoitettaisiin siten vastaavalla tavalla kuin valtioneuvoston päätösvaltaa. Lisäksi kunnallisvalituksen käsittely säädettäisiin hallintotuomioistuimessa kiireelliseksi. Tämä parantaisi edellytyksiä yhteensovittaa valtuuston päätöstä koskevan valituksen käsittelyn ja valtioneuvoston päätöksenteon aikatauluja.

Valtioneuvoston harkintavalta kuntien yhdistymistä koskevissa kuntajaon muutoksissa on valtuuston päätöksentekoon verrattuna rajattu, sillä valtioneuvosto voisi joko hyväksyä kuntien esityksen mukaisen kuntien yhdistymisen tai hylätä sen kokonaisharkinnan perusteella. Valtioneuvoston päätökseen liittyisi siten erityinen oikeussuojan tarve vain niissä tilanteissa, joissa valtioneuvosto hylkää kuntien esityksen mukaisen kuntien yhdistymisen. Esityksessä ehdotetaankin, että vain esityksen hylkäävästä valtioneuvoston päätöksestä olisi oikeus hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valitusoikeus olisi tällöin kunnalla ja kunnan jäsenellä.

Käytännössä yksittäisellä kuntalaisella voisi olla tarve valittaa valtioneuvoston kuntajaon muutosesityksen hylkäävästä päätöksestä erityisesti siinä tilanteessa, jossa hän on valtuuston esityksen kannalla. Sen sijaan valtioneuvoston kuntajaon muutosesityksen hyväksyvän päätöksen osalta riittävien vaikutusmahdollisuuksien toteutuminen voidaan varmistaa kokonaisia kuntia koskevissa tapauksissa jo valtuuston esitystä koskevalla valitusoikeudella. Valtioneuvoston päätöksenteko ei tuo niissä enää esille yksilön kannalta uusia näkökohtia.

Kunnan osan siirtämistä koskevissa tilanteissa valtioneuvoston harkintavalta olisi kokonaisia kuntia koskevia kuntajaon muutoksia laajempi. Kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen voisi tehdä kuntien ohella myös kunnan jäsen. Kunnan osan siirtämistä koskeva kuntajaon muutos voi myös kokonaisliitosta suoremmin vaikuttaa yksittäisen kuntalaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Siten kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan merkitsevästä valtioneuvoston tai ministeriön päätöksestä olisi kuten nykyisinkin valitusoikeus muutoksen kohteena olevalla kunnalla tai sen jäsenellä sekä silloin, kun esitys on hylätty, esityksen tekijällä.

Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi valtuuston kuntajaon muutosesitystä koskevan päätöksen ja valtioneuvoston sekä ministeriön kuntajakoa koskevan päätöksen täytäntöönpanosta valituksesta huolimatta.

Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia valtion ja kuntien talouteen. Voimassa olevan kuntajakolain säännökset kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin muuttumattomina.

Voimassa olevan lain yhdistymisavustuksia koskevien säännösten voimaantulosäännöksessä säädetään yhdistymisavustusten rahoituksesta vuosina 2008—2011. Kyseisten säännösten mukaan valtion talousarviossa kehyskaudelle 2008—2011 yhdistymisavustuksiin varatun yhteensä 200 miljoonan euron kehyksen mahdollisesti ylittyessä rahoitetaan ylitys vähentämällä kuntien valtionosuuslain mukaista yleistä valtionosuutta. Ylitystä vastaava valtionosuuden vähennys olisi kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Yhdistymisavustusten rahoituksesta ehdotetaan säädettäväksi myös vuosien 2012—2015 osalta edellä mainitulla tavalla.

Valtiontalouden kehyksissä on oletettu, että vuosina 2008—2011 kuntien yhdistymisiä toteutuisi yhteensä 51. Yhdistymisavustusta näihin liitoksiin maksettaisiin 267 miljoonaa euroa. Edellä mainittujen yhdistymisavustuksia koskevien säännösten mukaisesti kuntien yleistä valtionosuutta vähennetään siltä osin kuin avustukset ylittävät 200 miljoonaa euroa. Vähennys toteutetaan vuonna 2011. Yhdistymisavustuksista aiheutuvan määrärahatarpeen rajaamista on tarkoitus jatkaa vuoteen 2015. Valmisteilla olevaan kehysesitykseen sisältyy arvio 25 liitoksen toteutumisesta vuosina 2012—2013. Tällä perusteella yhdistymisavustusta maksettaisiin noin 140 miljoonaa euroa vuosina 2012—2015. Toteutuessaan tästä ei siis aiheutuisi yleisen valtionosuuden vähentämistarvetta.

Esityksellä on luonteeltaan välillisiä myönteisiä vaikutuksia yhdistyvien kuntien talouteen. Esimerkiksi lain uusilla menettelysäännöksillä voidaan lyhentää kuntajaon muutosprosessin ajallista kestoa. Yhdistymissopimuksessa tulee sopia taloudenhoidon yleisistä periaatteista. Tämä voi vähentää muutosvaiheesta johtuvaa toiminnan tuottavuuden laskua ja siitä kunnille aiheutuvia kustannuksia. Lisäksi muun muassa henkilöstön ja palvelujen järjestämisen kannalta vaikea välivaihe ennen muutoksen voimaantuloa saattaa lyhentyä.

Menettelytapojen yksinkertaistamisella saavutettaneen pieniä säästöjä myös valtiolle aiheutuvissa hallinnollisissa menoissa. Tällaisina muutoksina voidaan mainita muun muassa kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisessä noudatettavat uudet menettelyt. Lisäksi selvissä tapauksissa kunnan osan siirtämistä koskeva esitys voitaisiin nykyistä selkeämmin hylätä ilman, että esityksestä täytyisi ensin hankkia kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot sekä lähettää esitys kuntiin kuulutettavaksi. Säästöjä syntyy myös luopumalla eri tahoilla tehtävistä ainakin osittain päällekkäisistä tehtävistä. Kuntien tekemien kuntajaon muutosesitysten kohdalla ei enää vaadittaisi nykyistä tavallaan kaksinkertaista kuulemisesta kunnissa. Sen sijaan yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemän esityksen kuuluttaminen kunnissa olisi edelleen tarpeen. Tällöinkin voitaisiin luopua muutosesitystä koskevien asiakirjojen kierrättämisestä nykyiseen tapaan lääninhallitusten kautta ja toimittaa asiakirjat suoraan ministeriöstä kuulutettaviksi kuntiin.

Lääninhallitusten tehtäviä koskevilla ehdotuksilla ei arvioida olevan vähentävää vaikutusta lääninhallitusten henkilöstötarpeeseen. Eri lääneissä vireillä olevien kuntajakoasioiden määrä vaihtelee vuosittain. Viime vuosina asioiden määrä on lisääntynyt varsinkin Länsi- ja Etelä-Suomen lääneissä. Toisaalta esimerkiksi Lapin läänissä kuntajakoasioita ei ole juurikaan ollut vireillä. Yhdessäkään lääninhallituksessa ei ole päätoimisesti kuntajakolain mukaisia tehtäviä hoitavia henkilöitä, vaan asiat hoidetaan muiden töiden ohella. Viidessä lääninhallituksessa arvioidaan käytettävän näihin tehtäviin yhteensä enintään puoli henkilötyövuotta.

Kunnallisia maksujen ja sääntöjä koskevassa säännöksessä edellytettäisiin voimassa olevaa lakia selkeämmin maksujen yhtenäistämistä kuntajaon muutoksen voimaantuloon mennessä. Kuntien välillä ei vallitse pääsääntöisesti suuria poikkeavuuksia tasamaksuissa tai maksukykyyn perustuvissa asiakasmaksuissa. Kuntalaisten ja palvelujen käyttäjien näkökulmasta katsottuna kuntajaon muuttaminen ei todennäköisesti aiheuttaisi suuria muutoksia kuntien maksupolitiikassa.

Ehdotetuista kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisessä noudatettavista uusista menettelyistä ei aiheudu kustannuksia kiinteistötoimituksen asianosaisille. Siltä osin kun kyse on kuntajakolain mukaisten tehtävien hoitamisesta, heiltä ei perittäisi kiinteistötoimitusmaksua, vaan kulut katettaisiin nykyisen käytännön mukaan maanmittauslaitoksen toimintamäärärahoista. Uusista menettelyistä ei kuitenkaan aiheudu lisätarvetta maanmittauslaitoksen määrärahoihin muun muassa siitä syystä, että yksinkertaistetut menettelyt säästävät työaikaa poistamalla samojen asioiden päällekkäistä käsittelyä.

Esityksen mukaan kuntajaon muuttamisen valmistelussa painopiste siirtyy nykyistäkin vahvemmin kunnille. Tämä on luonnollista ottaen huomioon, että erityisesti kuntien yhdistymisistä käytännössä päätetään kunnissa. Esitys ei kuitenkaan aiheuttaisi kunnille varsinaisesti uusia tehtäviä, sillä kyseiset menettelyt sisältyvät kuntajakolain ja yleislainsäädännön nojalla jo nykyiseen kuntajaon muutosprosessiin.

Esitys merkitsisi kuntien ohella kuntajakoasioista vastaavan ministeriön roolin hienoista korostumista kuntajaon muutoksen valmistelussa ja päätöksenteossa. Sen sijaan lääninhallituksilta poistuisivat esityksen myötä nykyiset kuntajaon muuttamiseen liittyvät tehtävät.

Esityksellä laajennettaisiin kiinteistötoimitusten toimitusmiesten ja toisaalta kiinteistörekisterin pitäjän toimivaltaa päättää merkityksiltään vähäisestä kuntarajan muuttamisesta, joka liittyy kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämiseen. Muutos koskisi pääasiassa maanmittauslaitosta kiinteistörekisterin pitäjänä, sillä käytännössä esitetyt uudet säännökset eivät yleensä soveltuisi asemakaava-alueella sijaitseviin alueisiin. Kunnat voivat toimia kiinteistörekisterin pitäjänä ainoastaan asemakaava-alueilla. Siten ehdotuksista ei aiheutuisi uusia tehtäviä kunnille.

Esityksellä pyritään edistämään elinvoimaisen ja toimintakykyisen kuntarakenteen kehittymistä. Kuntien elinvoimaisuudella on olennainen merkitys myös kuntien edellytyksille järjestää kuntalaisten perusoikeuksien kannalta merkittävät peruspalvelut.

Esitys lisää kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia kuntajaon muuttamisen valmisteluvaiheessa. Lisäksi muodollisten muutoksenhakuoikeuksien sijasta pyritään varmistamaan, että muutoksenhaulla voi todella olla vaikutusta kuntajaon muutosta koskevassa asiassa silloin, kun valitus todetaan aiheelliseksi.

Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämistä koskevien säännösten uudistaminen mahdollistaa entistä nopeamman ja systemaattisemman jaotusten yhtenäistämisen. Tämä lisää osaltaan kiinteistörekisterijärjestelmän luotettavuutta.

Esityksen ympäristövaikutukset liittyvät kuntarakenteen eheytymiseen ja sitä kautta yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen, ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön.

Tarkoituksenmukainen kuntarakenne edistää maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamista ja luo edellytyksiä kestävämmällä pohjalla toimiville yhdyskunnille. Kuntien yhdistyessä voidaan maapolitiikkaa ja maankäyttöä ohjata kokonaisuutena uuden kunnan alueella. Maankäytön yhteensovittaminen asumiseen, liikenteeseen sekä palveluiden sijoittumiseen ja käyttöön nähden paranee, mikä on tärkeää ilmasto- ja muihin ympäristöhaasteisiin vastaamisen takia. Erityisen suuri ympäristömerkitys on kaupunkiseutujen kuntarakenteen ja yhdyskuntarakenteen kehittymisellä. Niiden alueella asuu suurin osa Suomen väestöstä ja niiden merkitys palvelujärjestelmän toimivuudessa, yhdyskuntarakenteen kehittymisen hallinnassa ja ilmastotavoitteiden saavuttamisessa on koko maan kannalta huomattava.

Valtiovarainministeriö asetti 25 päivänä helmikuuta 2008 kuntajakolakityöryhmän valmistelemaan hallituksen esitystä uudeksi kuntajakolaiksi. Kuntajakolakityöryhmässä oli edustajia valtiovarainministeriöstä, Suomen Kuntaliitosta, lääninhallituksesta, Maanmittauslaitoksesta ja yhdestä kuntaliitoskunnasta.

Kuntajakolakityöryhmän asettamispäätöksen mukaan lain uudistamisessa tuli hallitusohjelman mukaisesti olla lähtökohtana kuntien vapaaehtoisten liitosten tukeminen. Uudistuksessa tuli keskittyä pääasiassa kuntajaon muutosprosessin hallintaan sekä kunnassa että valtioneuvostossa ja sitä koskevien menettelysäännösten ajanmukaistamiseen. Sen sijaan uudistus ei koskisi puitelain yhteydessä uudistettuja säännöksiä kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta eikä sen yhteydessä myöskään muutettaisi tällöin sovittuja henkilöstön asemaa koskevia linjauksia.

Uudistuksessa tuli asettamispäätöksen mukaan kiinnittää erityisesti huomiota niihin ongelmiin, joita kuntajakolain soveltamisessa on havaittu viime vuosien aikana. Lisäksi työryhmän tuli etsiä keinoja, joilla kuntajakolaissa voitaisiin edistää tavoitetta toimintakykyisen ja elinvoimaisen kuntarakenteen aikaansaamiseksi. Tähän liittyen työryhmän tuli selvittää myös, onko tarvetta täsmentää kuntajaon muutoksen edellytyksiä. Vastoin kunnan tahtoa tapahtuvia kokonaisten kuntien liitoksia ei olisi kuntajakolaissa edelleenkään tarkoitus mahdollistaa. Työryhmän tuli valmistella puitelain 9 §:ssä tarkoitettuja tilanteita koskevat ehdotukset kuntajakolain muuttamisesta siltä varalta, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta vuonna 2009 eduskunnalle annettavassa selonteossa kyseiset säännökset katsottaisiin aiheellisiksi.

Kuntajakolakityöryhmän asettamispäätöksessä kuntajakolain uudistamisen tavoitteina mainittiin kuntajakolain rakenteen selkiyttäminen ja lain säännösten uudistaminen siten, että laki on käytännössä toimiva ja tukee kuntajaon muutosprosesseja. Lakia tuli ajanmukaistaa vastaamaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä nousseita uusia tarpeita ja muuttuneita olosuhteita. Lisäksi uudistuksessa tuli kehittää kunnallisen päätöksenteon asemaa ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia kuntajaon muutosprosessissa sekä etsiä keinoja eri tahojen ristiriitaisten näkökulmien ja intressien huomioon ottamiseen.

Kuntajakolakityöryhmä valmisteli vuoden 2009 alusta voimaan tulleen lain kuntajakolain 25 §:n muuttamisesta. Laissa säädetään kolmannesta vaihtoehtoisesta mallista muodostaa uuden kunnan valtuusto kuntien yhdistymisen tullessa voimaan kesken kunnallisen vaalikauden. Kunnat voivat muodostaa valtuuston myös yhdistämällä osan yhdistyvien kuntien valtuustoista.

Kuntajakolakityöryhmä luovutti hallituksen esityksen muotoon kirjoitetun muistionsa (Valtiovarainministeriön julkaisuja 13/2009) valtiovarainministeriölle maaliskuun 25 päivänä 2009. Puitelain 9 §:ssä tarkoitettuja tilanteita koskevat ehdotukset kuntajakolain muuttamisesta sisältyivät työryhmän mietintöön erillisenä liitteenä.

Kuntajakolakityöryhmän ehdotuksista pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, ympäristöministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, opetusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöiltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, Suomen Kuntaliitolta, Hämeenlinnan, Jyväskylän, Kouvolan, Salon ja Helsingin kaupungeilta, Sipoon kunnalta, Maanmittauslaitokselta, lääninhallituksilta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, Helsingin ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudelta, oikeustieteen tohtori Kaarlo Tuorilta sekä oikeustieteen lisensiaatti Lauri Tarastilta.

Yleisesti ottaen lausunnonantajat pitivät ehdotusta onnistuneena ja kuntajaon muutosten valmistelua ja päätöksentekoa selkeyttävänä. Lausuntojen mukaan ehdotuksessa oli tiedostettu keskeiset lainsäädännölliset haasteet kuntajaon muutostilanteissa, sekä kyetty niihin säädännöllisesti reagoimaan.

Lausunnoissa esitettiin myös jonkin verran muutosehdotuksia, joiden pohjalta ehdotusta on täsmennetty mm. esityksen ympäristövaikutusten, kaupunkiseutujen, saamelaisten oikeuksien, yhdistymishallituksen muutoksenhakuoikeuden, uuden ja vanhan kunnan tarkastuslautakunnan tehtävien jaon ja yhdistyvän kunnan viranomaisen toimivallan osalta. Lisäksi lausuntojen pohjalta esitystä on muutettu koskien yhdistymishallituksen toimikauden alkamista, kuntajaon huomioon ottamista vaaleissa sekä toimivallan jakoa kunnan osan luovuttavan ja vastaanottavan kunnan viranomaisen välillä. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan koskevia kohtia on muutettu kunnan jäsenen tekemän osaliitosesityksen käsittelyn osalta. Lisäksi päätöksenteon edellytyksiä kunnan osan siirtämisessä toiseen kuntaan on täsmennetty lausuntojen pohjalta.

Lisäksi lausunnoissa otettiin kantaa mm. alueellisen eheyden vaatimukseen, taloudellisen selvityksen toimittamiseen ja välitysmenettelyyn sekä kuntien yhdistymisen taloudelliseen tukeen.

Esitys uudeksi kuntajakolaiksi pohjautuu kuntajakolakityöryhmän ehdotuksiin ja niistä saatuihin lausuntoihin. Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä.

Esitystä on käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

Voimassa olevan kuntajakolain mukaisista lääninhallituksille kuuluvista tehtävistä jouduttaisiin mahdollisesti huolehtimaan jonkin aikaa vielä vuoden 2010 alussa toimintansa aloittavissa aluehallintovirastoissa. Hallituksen esitys aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi on annettu eduskunnan käsiteltäväksi kevätistuntokaudella 2009. Koska aluehallintovirastolle ei esitetä enää jatkossa kuntajakolain mukaisia tehtäviä, sitä koskevalla lainsäädännöllä ei ole vaikutusta uuden kuntajakolain sisältöön.

1 luku Yleiset säännökset

1 §. Kuntajako. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevan kuntajakolain 1 §:n 1 momenttia asiallisesti vastaavasti kuntajaon perustarkoituksista. Ehdotetun 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin asukkaiden itsehallintoa, palvelujen järjestämistä ja yleistä hallintoa varten.

Kunta on kuntien asukkaiden itsehallinnon perusyksikkö ja kuntajaotuksella on merkitystä myös paikallisen identiteetin muodostumiselle. Kuntajaotukseen perustuu lisäksi muun muassa valtion hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten alueellinen jaotus sekä valtiollisten vaalien vaalipiirit. Kuntajaotuksella on siten välitön tai välillinen merkitys useimpien julkisen sektorin tehtävien hoitamisessa.

Ainakin kunnallisten ja kuntien yhteistoiminnassa järjestettyjen palvelujen järjestämisen voidaan katsoa sisältyvän edellä mainittuun kuntien asukkaiden itsehallintoon ja toisaalta valtion vastuulla olevien palvelujen yleiseen hallintoon. Palvelujen järjestäminen ehdotetaan kuitenkin mainittavaksi 1 momentissa erikseen yhtenä kuntajaotuksen tarkoituksista erityisesti sen perusoikeuksien toteutumisen kannalta suuren merkityksen vuoksi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kuntajakoa koskevan päätöksenteon perusteista. Momentin mukaan kuntajaon muuttamisesta voitaisiin säätää lailla tai siitä päättäisi valtioneuvosto tai valtiovarainministeriö sen mukaan kuin nyt ehdotetussa laissa säädetään. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 1 §:n 3 momenttia.

Eduskunta voisi säätää lailla kaikenlaisista kuntajaon muutoksista. Silloin kun ehdotetussa laissa säädettävät edellytykset täyttyisivät, kuntajaon muuttamisesta voisi päättää valtioneuvosto tai ministeriö. Kuntajaon muutosta koskeva päätös olisi tällöin luonteeltaan hallintopäätös. Se ei kuitenkaan olisi sellainen jonkun etua, oikeutta tai velvollisuutta välittömästi koskeva päätös, johon sovelletaan sellaisenaan kaikkia hallintoasioissa yleisesti noudatettavia lakeja kuten hallintolakia (434/2003) ja hallintolainkäyttölakia (586/1996), vaan kuntajakolaissa säädettäisiin monelta osin muun muassa kuntajaon muuttamisen valmistelussa, päätöksenteossa ja muutoksenhaussa noudatettavista menettelyistä.

2 §. Kuntajaon kehittämisen tavoitteet. Pykälässä säädettäisiin kuntajaon kehittämisen tavoitteista. Sisällöltään asiallisesti lähinnä vastaavat säännökset sisältyvät voimassa olevan lain 1 §:n 2 momenttiin. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on ohjata kuntia niiden valmistellessa kuntajaon muutoksia. Lisäksi se toimisi kriteerinä valtioneuvostolle sen päättäessä kuntajaon muutoksista.

Kuntajaon kehittämisen tavoitteita ehdotetaan täsmennettäväksi ja osin täydennettäväksi. Kuntajaon kehittämisen tavoitteena olisi ensinnäkin elinvoimainen kuntarakenne. Kuntajaon kehittämisen tavoitteena mainittaisiin myös voimassa olevaa kuntajakolakia asiallisesti vastaavasti alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Tavoitteet olisivat yhteneväisiä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain tavoitteiden kanssa. Puitelain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne.

Elinvoimaisen kuntarakenteen kunnissa kiinnitetään huomiota aivan erityisesti elinkeinoihin ja työllisyyteen, talouteen ja henkilöstöön, yhdyskuntaan ja ympäristöön, palveluihin ja asiakkaisiin sekä demokratiaan ja kunnan johtamiseen. Alueellisella eheydellä säännöksessä tarkoitetaan sitä, että kunnan tulisi muodostua yhdestä ja mahdollisimman eheästä alueesta. Yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan sitä, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa. Yhdyskuntarakenteelliset kysymykset korostuvat erityisesti kaupunkiseuduilla. Niiden ongelmat liittyvät usein maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamiseen.

Lisäksi kuntajaon kehittämisen tavoitteena olisi voimassa olevaa lakia vastaavasti se, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Säännöksen tarkoituksena olisi edistää sitä, että muodostettavat kunnat olisivat mahdollisimman hyvin työssäkäyntialueiden kanssa yhteensopivia. Kuntajaon muutoksella ei esimerkiksi tulisi rikkoa työssäkäyntialueita. Yksittäisen kunnan ei kuitenkaan edellytettäisi kattavan koko työssäkäyntialuetta, jos kunta muutoin muodostuisi riittävän vahvaksi toiminnalliseksi kokonaisuudeksi. Toiminnallinen kokonaisuus ilmenee esimerkiksi yhdistyvien kuntien keskinäisen työssäkäynti- ja asioimisliikenteen määrissä ja kaupunkiseuduilla toimivissa joukkoliikenteen yhteyksissä. Toiminnallisen kokonaisuuden huomioon ottaminen helpottaa myös julkisten palvelujen saavutettavuutta muodostuvan kunnan alueella. Kaupunkiseuduilla toiminnallista kaupunkiseutua paremmin vastaavan kuntarakenteen avulla voitaisiin ehkäistä kuntien välisen kilpailun kielteisiä vaikutuksia yhdyskuntarakenteen kehittymiseen.

Kaikkien edellä mainittujen kuntajaon kehittämisen tavoitteiden tarkoituksena olisi ohjata kuntarakenteen kehittämistä 1 §:n 1 momentissa säädettäväksi ehdotettujen kuntajaon perustarkoitusten edellyttämällä tavalla. Kuntajaon tulisi siten turvata kaikkialla kohtuullisen yhdenvertaiset edellytykset asukkaiden itsehallinnolle, palvelujen järjestämiselle sekä yleiselle hallinnolle.

3 §. Määritelmät. Pykälässä määriteltäisiin erilaisissa kuntajaon muutostilanteissa käytettävät käsitteet. Laissa käytettäviä käsitteitä ehdotetaan selkiytettäväksi ja lähennettäväksi puhekielessä käytettäviin käsitteisiin.

Pykälän 1 momentin mukaan lain yläkäsitteenä olisi edelleen kuntajaon muuttaminen, jota käytettäisiin kun tarkoitetaan kaikkia laissa mainittuja erilaisia kuntajaon muutostilanteita. Kuntajaon muuttaminen jakautuisi alakäsitteisiin kuntien yhdistyminen ja kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan. Kokonaisia kuntia koskeva kuntien yhdistyminen määriteltäisiin tarkemmin 2 momentissa ja kunnan osaa koskeva kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan 4 momentissa.

Pykälän 2 momentissa määriteltäisiin käsite kuntien yhdistyminen. Kuntien yhdistymisellä tarkoitettaisiin kaikkia niitä kuntajaon muutostilanteita, joissa kuntien määrä vähenee eli ainakin yksi kokonainen kunta lakkaa.

Momentissa lueteltaisiin ne vaihtoehtoiset tavat, joilla kuntien yhdistyminen voi tapahtua. Momentin 1 kohta koskisi tilanteita, joissa yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan. Voimassa olevassa laissa vastaavaa tilannetta kutsutaan kunnan alueen laajentamiseksi ja kunnan lakkauttamiseksi. Momentin 2 kohta koskisi tilanteita, joissa useampi kunta lakkaa ja kunnat perustavat yhdessä uuden kunnan. Voimassa olevan lain mukaisesti kyse on tällöin uuden kunnan perustamisesta. Momentin 3 kohta koskisi tilanteita, joissa kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa. Voimassa olevassa laissa käytetyn käsitteistön mukaan tällöin on kyse kunnan lakkauttamisesta.

Pykälän 3 momentissa määriteltäisiin ehdotetussa laissa käytettävä käsite uusi kunta. Uudeksi kunnaksi kutsuttaisiin kaikilla 2 momentissa tarkoitetuilla kolmella eri tavalla toteutettujen kuntien yhdistymisten tuloksena syntyneitä kuntia.

Voimassa olevassa laissa uuden kunnan käsitettä ei ole selkeästi määritelty. Tämä on aiheuttanut lukuisia tulkintaongelmia. Useiden yksittäisten lain säännösten osalta on epäselvää, tarkoitetaanko niissä uudella kunnalla pelkästään tilanteita, joissa kunnat yhdistyvät perustamalla kokonaan uuden kunnan, vai myös niitä tilanteita, joissa jo olemassa oleva kunnan alue laajenee lakkaavan kunnan liittyessä siihen. Ehdotetun 3 momentin mukaan molemmissa tilanteissa olisi kyse uudesta kunnasta. Jos jokin yksittäinen lain säännös koskisi ainoastaan tietyllä tavalla toteutettuja yhdistymisiä, tämä mainittaisiin kyseisessä säännöksessä.

Pykälän 4 momentin mukaan kunnan osan siirtämisellä toiseen kuntaan tarkoitettaisiin kuntajaon muuttamista, jossa kuntien lukumäärä ei muutu. Voimassa olevassa laissa näistä kunnan osaa koskevista kuntajaon muutoksista käytetään käsitteitä kunnan alueen supistuminen tai laajeneminen.

4 §. Kuntajaon muuttamisen edellytykset. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kuntajaon muuttamisen edellytyksistä. Edellytykset vastaisivat sisällöltään lähinnä voimassa olevan lain 3 §:n mukaisia kuntajaon muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä lähinnä vastaavat säännökset sisältyisivät ehdotetussa laissa kuntajaon muuttamisesta päättämistä koskevaan 5 lukuun.

Ehdotettuja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä sovellettaisiin kaikissa kuntajaon muutostilanteissa. Edellytykset koskisivat siten sekä kuntien yhdistymistä että kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan. Voimassa olevaa lakia vastaavasti edellytysten tulisi myös täyttyä riippumatta siitä, kenen esityksestä kuntajaon muutos on tullut vireille.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin neljästä edellytyksestä, joista ainakin yhden tulisi täyttyä kaikissa kuntajaon muutostilanteissa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksenä olisivat ensinnäkin pääosin voimassa olevan kuntajakolain 3 §:ää asiallisesti vastaavat kuntien toimintakyvyn, talouden ja palvelujen järjestämisen, asukkaiden elinolosuhteiden sekä elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseen liittyvät tekijät. Lisäksi uutena edellytyksenä olisi se, että muutos on tarpeen alueen yhdyskuntarakenteen toimivuuden parantamiseksi.

Momentin 1—4 kohdassa säädetyt edellytykset olisivat edelleen luonteeltaan vaihtoehtoisia, joten jo yksikin voi olla riittävä kuntajaon muutoksen toteuttamiseksi. Edellytykset ovat osittain päällekkäisiä ja käytännössä niitä yleensä jouduttaisiin arvioimaan kokonaisuutena. Edellytysten täyttymistä arvioisivat ensisijaisesti muutoksen kohteena olevat kunnat ja kunnan osaa koskevissa muutoksissa myös yksittäiset kunnan jäsenet.

Momentin 1 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi kuntajaon muuttamisen edellytyksenä siitä, että muutos edistää muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä. Kunnan toimintakykyä edistävistä tekijöistä säännöksessä mainittaisiin erikseen esimerkkinä kunnan toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä. Säännös vastaisi asiallisesti lähinnä voimassa olevan lain 3 §:n 4 kohtaa.

Momentin 2 kohdassa säädettäisiin kuntajaon muuttamisen edellytyksenä siitä, että muutos parantaa alueen asukkaiden palveluja tai muutoin alueen asukkaiden elinolosuhteita. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 3 §:n 1 ja 2 kohtaa. Alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamista koskeva 3 kohta vastaisi voimassa olevan lain 3 §:n 3 kohdassa säädettyä.

Momentin 4 kohdan mukaan kuntajakoa voitaisiin muuttaa, jos muutos on tarpeen alueen yhdyskuntarakenteen toimivuuden parantamiseksi. Samoin kuin ehdotetussa lain tavoitteita koskevassa 2 §:ssä yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan sitä, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa.

Yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistäminen olisi varsinaisena kuntajaon muuttamisen edellytyksenä uusi. Voimassa olevassa laissa se mainitaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena. Oikeuskäytännössä yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämistä on käytetty keskeisenä kuntajaon muuttamista puoltavana perusteena erityisesti osaliitoksia koskevissa tapauksissa. Se onkin syytä nostaa vastaavaan asemaan myös laissa.

Momentin 2—4 kohdan edellytyksiä ei arvioitaisi pelkästään muutoksen kohteena olevien kuntien tai alueiden kannalta, vaan sen alueen näkökulmasta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Alue voisi olla muutoksen kohteena olevia kuntia suppeampi tai laajempi kokonaisuus, esimerkiksi kunnan osa tai useamman kunnan muodostama alue kuten seutukunta. Alueen käsite määritellään jäljempänä pykälän 3 momentissa.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan olisi muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden. Kunnan muodostumisella yhdestä alueesta tarkoitettaisiin sitä, että yhdistyvillä kunnilla on yhteinen maaraja. Ehdotetussa 2 §:ssä lain tavoitteenakin mainitusta alueellisen eheyden vaatimuksesta voitaisiin poiketa ainoastaan 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Säännöksen tarkoituksena olisi estää sellaisten alueellisesti epäyhtenäisten kuntien muodostumista, joissa kunnan eri osilla ei olisi yhteistä maarajaa esimerkiksi osan alueen kunnista jäätyä suunnitellun kuntien yhdistymisen ulkopuolelle.

Voimassa olevassa laissa alueellista eheyttä ei mainita kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevassa 3 §:ssä, vaan ainoastaan kuntajaon kehittämistä koskevassa 1 §:n 2 momentissa. Käytännössä valtioneuvosto on päättäessään kuntajaon muutoksesta poikkeuksetta edellyttänyt, että yhdistyvillä kunnilla on yhteinen maaraja.

Vaatimus yhdistyvien kuntien yhteisestä maarajasta olisi edelleen varsin tiukka. Alueellisen eheyden vaatimuksesta voitaisiin poiketa ainoastaan 16 §:ssä tarkoitetun kuntajakoselvittäjän ehdotuksen perusteella, jos muodostuva kokonaisuus muutoin olisi toiminnallisesti riittävän perusteltu. Tällaisena perusteena voisi esimerkiksi olla se, että esitetyllä muutoksella edistetään voimakkaasti sellaisen toiminnallisen kokonaisuuden muodostumista, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kuntalaisten palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Poikkeaminen edellyttäisi, että alueen kunnat ovat ennen kuntien yhdistymistä koskevan esityksen tekemistä osallistuneet erityiseen kuntajakoselvitykseen. Kuntajakoselvittäjä hakisi aina kokonaisratkaisua. Selvityksessä tulisi kartoittaa mahdollisuuksia alueellisesti eheän kunnan muodostamiseen. Jos sen syntyminen ei kuntajakoselvittäjän arvion mukaan vaikuttaisi mahdolliselta, hän voisi tarvittaessa hakea kuntien yhteistä ratkaisua yhteisen maarajan saavuttamiseksi tarvittavan osaliitoksen toteuttamiseksi. Jos toimivan osaliitosratkaisunkaan löytäminen ei vaikuttaisi mahdolliselta, voisi kuntajakoselvittäjä harkintansa mukaan esittää kuntien yhdistymistä ilman yhteistä rajaa. Lopullinen harkintavalta päätöksenteossa olisi kuitenkin valtioneuvostolla.

Muutoksen tulisi kaikissa kuntajaon muutostilanteissa, sekä kuntien yhdistyessä että siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan, edistää toiminnallisen kokonaisuuden syntymistä.

Pykälän 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä määritellään 1 momentissa käytetty alueen käsite. Alueella tarkoitetaan niitä kuntia, joihin kuntajaon muuttaminen vaikuttaa. Säännöksessä tarkoitettu alue muodostuu siten joko muutoksen kohteena olevista kunnista tai niitä suuremmasta tai pienemmästä kokonaisuudesta, riippuen kuntajaon muutoksen arvioiduista vaikutuksista.

Kuntajaon muuttaminen on usein strateginen ratkaisu tulevaisuuden tarpeisiin. Momentin toisen virkkeen mukaan kuntajaon muuttamisen edellytyksiä tulee näin ollen arvioida myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Vaikutuksia tulee siten arvioida sekä alueella nykyisin asuvien asukkaiden ja elinkeinonharjoittajien että muutoksen jälkeen alueelle mahdollisesti tulevien uusien asukkaiden ja elinkeinonharjoittajien näkökulmasta. Vaikutuksia arvioitaessa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi odotettavissa oleva yhdyskuntarakenteen kehitys taajamissa ja niiden läheisyydessä.

Momentissa määriteltyyn alue-käsitteeseen viitataan myös myöhemmin päätöksentekoa koskevan 5 luvun 19 §:n 2 momentissa, jossa säädetään siitä, milloin kunnan osa voidaan siirtää toiseen kuntaan vastoin muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston tahtoa.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin velvollisuudesta huolehtia kuntajakoa muutettaessa suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Momentissa säädettäisiin myös, että kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Säännös vastaisi asiallisesti perustuslaissa säädettyä. Säännöksen tarkoituksena olisi korostaa kieli- ja kulttuuriolosuhteiden huomioon ottamista myös arvioitaessa sitä, onko kuntajaon muuttamiselle edellytyksiä. Siten se vastaisi asiallisesti voimassa olevan kuntajakolain 3 §:n 2 momenttia, jossa viitataan väestön kielisuhteiden huomioon ottamisen osalta perustuslakiin.

Perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Lisäksi perustuslain perusoikeuksia koskevan 2 luvun 17 §:ssä säädetään jokaisen oikeudesta käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia.

Perustuslain säätämistä koskevan perustuslakivaliokunnan mietinnön (PeVM 10/1998) 122 §:n 1 momenttia koskevien perustelujen mukaan pyrkimys yhteensopiviin aluejaotuksiin merkitsee vaatimusta välttää monia erilaisia aluejaotuksia valtion alue- ja paikallishallintoa järjestettäessä. Mainitun pykälän kuntajakoa koskevan 2 momentin perustelujen mukaan perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä lainsäädännössä sen huomioon ottamista, että kuntajaon muutokset eivät johda kuntien kielellisen aseman muuttumiseen eivätkä myöskään huononna kieliryhmien mahdollisuuksia tulla toimeen omalla kielellään.

2 luku Kuntien yhdistymisen vireillepano ja valmistelu

Ehdotetussa laissa uudistettaisiin kuntajaon muuttamisen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia. Lain 2 luvussa säädettäisiin erikseen kuntien yhdistymistä koskevasta ja 3 luvussa kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevasta valmistelusta ja päätöksenteosta kunnissa. Erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvasta valmisteluprosessista säädettäisiin omassa 4 luvussaan.

Kuntien yhdistyminen voisi tulla vireille joko yhdistyvien kuntien yhteisestä esityksestä tai kuntajakoselvittäjän esityksestä. Seuraavassa kaaviokuvassa (kaavio 1) havainnollistetaan yhteenvedonomaisesti nyt kyseessä olevassa luvussa ehdotettua kuntien yhteiseen esityksen perustuvaa valmistelu- ja päätöksentekoprosessia. Kuntajakoselvittäjän esitykseen perustuvaa tilannetta kuvataan vastaavasti luvun 4 yksityiskohtaisissa perusteluissa (kaavio 5).

Kaavio 1. Kuntien yhteisen yhdistymisesityksen valmistelu ja päätöksenteko

5 §. Yhdistymisen vireillepano. Pykälässä säädettäisiin kuntien yhdistymisen vireillepanosta. Pykälä vastaisi asiallisesti muutoin voimassa olevaa lakia, mutta yksittäisen kunnan mahdollisuudesta tehdä kuntien yhdistymistä koskeva esitys ehdotettaisiin luovuttavaksi. Yksittäisen kunnan esitys on voimassa olevan lain mukaan voinut johtaa kuntien yhdistymiseen siinä tilanteessa, jossa muut muutoksen kohteena olevat kunnat eivät ole vastustaneet sitä 7 §:n mukaisella valtioneuvoston päätöksentekoon liittyvällä kuulemiskierroksella.

Pykälän 1 momentin mukaan esityksen kuntien yhdistymisestä voisivat tehdä muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Kuntien yhdistymisen vireillepano edellyttäisi siten aina kaikissa muutoksen kohteena olevissa kunnissa tapahtuvaa valmistelua, kuten käytännössä on tapahtunut jo nykyisin. Kuntien tekemä esitys olisi toimitettava ministeriölle. Yhdistymisesitys katsottaisiin tulleeksi vireille silloin, kun se on saapunut ministeriön kirjaamoon. Tällöin alkaisi valtioneuvoston 18 §:n mukainen toimivalta päättää kuntien yhdistymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan myös ministeriö voisi panna kuntien yhdistymisen vireille määräämällä toimitettavaksi 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen.

Lisäksi pykälän 3 momentissa säädettäisiin nykyistä hallintokäytäntöä vastaavasti siitä, että ministeriö voisi määrää ajankohdan, johon mennessä esitys seuraavan vuoden alusta voimaan tulevaksi aiotusta kuntien yhdistymisestä on toimitettava ministeriölle.

6 §. Yhdistymisesityksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin kuntien yhteisen yhdistymisesityksen sisällöstä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntien esityksessä olisi perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen olisi liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus.

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin 7 §:n mukaiseen yhdistymisesityksen valmisteluun kunnissa.

Kuntien yhteinen esitys tulisi valmistella kunnissa niin yksityiskohtaisesti, että valtioneuvosto voisi sen perusteella tehdä päätöksen kuntajaon muutoksesta ilman voimassa olevan lain mukaista lisävalmistelua. Tämän vuoksi niissä tilanteissa, joissa kuntien yhdistyminen merkitsee kunnan alueen jakamista kahden tai useamman kunnan kesken, tulisi jo ennen esityksen ministeriöön toimittamista hankkia myös kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot, joissa yksilöitäisiin kuhunkin kuntaan siirtyvät alueet. Tästä säädettäisiin pykälän 3 momentissa.

Kiinteistörekisterin pitäjällä säännöksessä tarkoitettaisiin kyseisellä alueella toimivaltaista maanmittaustoimistoa tai kuten kuntaa, joka huolehtii kiinteistörekisterin pitämisestä asemakaava-alueella. Kiinteistörekisterin pitäjän lausuntoon olisi liitettävä luettelo kuhunkin kuntaan siirrettäväksi ehdotetuista kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Ehdotus kuntien välisen rajan sijainnista olisi tarpeen esimerkiksi silloin, kun rajan sijainti kuntien lausuntopyynnön perusteella näyttäisi epäselvältä.

Maistraatilla säännöksessä tarkoitettaisiin rekisterihallintolain (166/1996) 3 §:n mukaan väestökirjanpidon paikallisviranomaisena toimivaa maistraattia. Maistraatin lausunnosta olisi käytävä ilmi siirrettäväksi ehdotettujen alueiden asukasmäärät ja kielisuhteet.

7 §. Yhdistymisesityksen valmistelu kunnassa. Pykälässä säädettäisiin kuntalaisten ja muiden asiaan osallisten tahojen vaikutusmahdollisuuksista siinä vaiheessa, kun kuntien yhdistymisesitystä valmistellaan kunnissa.

Niissä tapauksissa, kun kyse on kuntien yhteisestä kuntajaon muutosesityksestä tai erityisessä kuntajakoselvityksessä valmistellusta esityksestä, ehdotetaan luovuttavaksi nykyisestä muutosesitysten kuuluttamisesta kunnissa mahdollisten huomautusten tekemistä varten enää valtioneuvoston päätöksen valmisteluvaiheessa. Kuuluttamisen yhteydessä tehdyt huomautukset eivät käytännössä ole enää juurikaan tuoneet esille sellaista uutta tietoa, jolla olisi merkitystä päätöksentekoon valtioneuvostossa. Sitä vastoin nuo näkökohdat tulisi ottaa huomioon jo siinä vaiheessa, kun kunnissa tehdään päätöstä kuntajaon muutosesityksestä.

Valmisteltaessa kuntajaon muutosesitystä kunnilla on jo muun lainsäädännön kuten kuntalain 4 luvun ja hallintolain 41 §:n perusteella velvollisuus tiedottaa asian vireillä olosta ja varata kuntalaisille mahdollisuus vaikuttaa asiaan. Tämän lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että kunnilla olisi jo kuntien yhdistymisesityksen valmistelun yhteydessä lähinnä nykyistä valtioneuvoston päätöksentekovaiheessa tapahtuvaa kuuluttamista vastaava velvollisuus varata kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä määräajassa huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Lisäksi pykälässä säädettäisiin henkilöstön edustajien osallistumisesta valmisteluun.

Pykälän 1 momentissa viitattaisiin ensinnäkin kuntalain kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskevaan 4 lukuun. Keskeisiä säännöksiä kuntien yhdistymisen valmistelussa olisivat erityisesti kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskeva 27 §, asioiden vireilläolosta tiedottamista koskeva 29 § sekä kunnallista kansanäänestystä koskeva 30 ja 31 §.

Kuntalain 27 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Pykälän 2 momentissa osallistumista ja vaikuttamista edistävinä toimina mainitaan muun muassa kunnan asioista tiedottaminen ja kuulemistilaisuuksien järjestäminen, asukkaiden mielipiteiden selvittäminen ennen päätöksentekoa sekä kunnallisten kansanäänestysten järjestäminen.

Kuntalain 29 §:ssä säädetään tarkemmin tiedottamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan on muun muassa tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Kuntalain 30 §:ssä säädetään neuvoa-antavan kunnallisen kansanäänestyksen järjestämisestä. Siitä, toimitetaanko kunnassa kansanäänestys kuntien yhdistymistä koskevasta asiasta ja missä vaiheessa yhdistymisen valmistelua se tulisi toimittaa, päättää kunkin yhdistyvän kunnan valtuusto. Kansanäänestyksen luonne voi muodostua hyvin erilaiseksi riippuen siitä, toimitetaanko äänestys esimerkiksi keskustelun herättäjänä valmistelun alkuvaiheessa vai vasta sen jälkeen, kun kuntien yhdistymisesitys ja siihen liittyvä yhdistymissopimus on valmisteltu.

Kuntajakoa koskeva kansanäänestys voi kuntalain 31 §:n mukaan tulla vireille myös, jos vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista tekee sitä koskevan aloitteen. Tällöinkin valtuusto päättää toimitetaanko kansanäänestys.

Lisäksi ehdotetussa 1 momentissa viitattaisiin hallintolaissa edellytettyyn vaikuttamismahdollisuuksien varaamiseen muille kuin hallintoasiassa asianosaisasemassa oleville tahoille. Ehdotetun säännöksen mukaan kunkin kunnan olisi hallintolain 41 §:n mukaisesti huolehdittava yhdistymisesityksen valmistelussa vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joille kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus.

Mainitun hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan vaikuttamismahdollisuuksilla tarkoitettaisiin sitä, että viranomaisten tulee varata edellä mainituille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Säännös ei edellytä, että kyseiset henkilöt tosiasiallisesti käyttävät vaikuttamismahdollisuuksiaan, vaan tarkoituksena on ohjata ja tiedottaa näiden käyttämisestä. Mainitun pykälän 2 momentissa edellytetään, että asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä ilmoitetaan asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla. Kuntien yhdistymistä koskevassa tilanteessa tämä voisi käytännössä tarkoittaa esimerkiksi ilmoittamista paikallislehdessä, tiedotteiden lähettämistä koteihin tai erilaisten kuulemistilaisuuksien järjestämistä. Ilmoituksista tai tiedotteista tulisi ilmetä muun muassa asiaa valmistelevan viranomaisen nimi ja tarvittavat yhteystiedot, miten ja minkä ajan kuluessa viranomaiselle voidaan esittää asiaa koskevia tietoja, mielipiteitä ja kysymyksiä sekä miten asian vaikutuspiiriin kuuluvat henkilöt voivat saada asiasta lisätietoja.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi edellä mainittuja kuntalain ja hallintolain yleissäännöksiä täydentävästi kunnan asukkaiden ja muiden itsensä asian vaikutuspiiriin kuuluviksi katsovien henkilöiden mahdollisuudesta tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Kyseisen kuntajakolain erityissäännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että erityisesti muutoksen kohteena olevien kuntien asukkaiden ja muiden kunnan jäsenten näkemykset kuntien yhdistymisestä tulevat kuulluksi. Tästä syystä esitysehdotuksen kuuluttaminen ja siihen liittyvä huomautusten tekeminen olisi ajoitettava aivan valmistelun loppuvaiheeseen, jolloin käytettävissä on jo esityksen sisältöä koskevassa 6 §:ssä tarkoitettu materiaali kuten yhdistymissopimusesitys. Kuuluttamisen tulisi siten koskea samaa aineistoa, jonka perusteella valtuusto tekee päätöksen yhdistymisesityksestä. Valmistelua ei enää jatkettaisi kuuluttamisen jälkeen, jolleivät huomautukset aiheuttaisi muutosta esitysehdotukseen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kunnan henkilöstön edustajien osallistumisesta yhdistymisesityksen valmisteluun. Säännös vastaisi voimassa olevan lain 13 §:n 1 momentissa säädettyä. Sitä ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi viittaamalla työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annettuun lakiin (449/2007).

8 §. Yhdistymissopimus. Voimassa olevan lain 9 §:n mukaista hallinnon ja palvelujen järjestämissopimusta koskevat säännökset ehdotetaan kokonaan uudistettavaksi. Sopimusta ehdotetaan kutsuttavaksi sen uutta luonnetta paremmin kuvaavasti yhdistymissopimukseksi. Yhdistymissopimuksen muutosprosessia ohjaavaa vaikutusta vahvistettaisiin täsmentämällä sopimuksen sisältöä ja sitovuutta ennen kuin valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä. Tämä mahdollistaisi muutosprosessia koskevien ja yhdistyviä kuntia oikeudellisesti sitovien ratkaisujen tekemisen nykyistä aikaisemmassa vaiheessa. Säännösten tarkoituksena olisi muun ohella hillitä menoja lisäävien päätösten tekoa yhdistyvissä kunnissa ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa.

Yhdistymissopimuksen vähimmäissisällöstä säädettäisiin ehdotetun 8 §:n 1 momentissa nykyistä yksityiskohtaisemmin. Momentin 1 kohdan mukaan sopimuksessa tulisi määrätä kuntien yhdistymisen toteuttamistavoista ja ajankohdasta. Toteuttamistavalla tarkoitettaisiin 3 §:n 2 momentissa mainittuja kolmea eri tapaa, joilla kunnat voivat yhdistyä. Näitä ovat kunnan tai kuntien yhdistyminen olemassa olevaan kuntaan, kuntien yhdistyminen perustamalla uusi kunta ja kunnan alueen jakaminen kahden tai useamman kunnan kesken.

Momentin 2 kohdan mukainen kunnan hallinnon periaatteista sopiminen on ollut keskeinen osa jo nykyisiä hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksia. Ilmaus ”hallinnon periaatteista sopiminen” antaisi osapuolille mahdollisuuden päättää siitä, millaista yksityiskohtaisuuden tasoa halutaan sopimuksessa käyttää ja kuinka paljon asioista jätetään ratkaistavaksi yhdistymisen valmisteluvaiheessa. Tällaisia periaatteellisia asioita voisivat olla esimerkiksi työnjako operatiivisen ja poliittisen työn välillä tai tilaaja-tuottajamallin soveltaminen hallintoon. Lisäksi voitaisiin sopia esimerkiksi luottamuselinten rakenteesta ja kokoonpanosta.

Momentin 3 kohdan mukaan kuntien tulisi kaikissa tapauksissa sopia uuden kunnan nimestä yhdistymissopimuksessa. Voimassa olevan lain 28 §:n 3 momentin mukaisesta ministeriön toimivallasta päättää uuden kunnan nimestä niissä tilanteissa, joissa kuntien valtuustot eivät voi siitä sopia, ehdotetaan luovuttavaksi. Ehdotetun pykälän 3 momentissa säädettäisiin nimeä koskevan Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen lausunnon hankkimisesta ennen yhdistymissopimuksen hyväksymistä.

Momentin 4 kohta koskisi lain 10 §:ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen kokoonpanoa. Kuntien tulisi sopia yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken. Lähtökohtaisesti pyrittäisiin yhdistymishallituksen poliittiseen edustavuuteen, jolla tarkoitettaisiin koko uuden kunnan alueen poliittisten voimasuhteiden ottamista huomioon yhdistymishallituksen muodostamisessa. Tästä pääperiaatteesta olisi mahdollista poiketa, jos paikalliset erityisolosuhteet puoltavat toisenlaista menettelyä. Kuntien tulisi myös sopia siitä, miten yhdistymishallituksen nimittämisen lainmukaisuutta valvotaan niin, että lopullinen kokoonpano täyttää muun muassa tasa-arvolain vaatimukset.

Momentin 5 kohdan mukaan yhdistymissopimuksessa sovittaisiin yhdistymishallituksen toimivallasta. Nykylaissa järjestelytoimikunnan toimivallan tulkintavaikeudet ovat monissa tapauksissa oleellisesti hankaloittaneet yhdistymisen valmistelutyötä, kun ei ole ollut tarkkaa käsitystä järjestelytoimikunnan toimivallan rajoista. Uudessa laissa kunnille annettaisiin mahdollisuus keskenään tarkentaa sopimuksessa yhdistymishallituksen toimivallan rajoja.

Momentin 6 kohdan mukaan yhdistymissopimuksessa sovittaisiin yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä. Yleensä kuntien yhdistymisen valmisteluun liittyy aina kiire ja sen vuoksi on tärkeätä saada yhdistymisen valmistelut tehokkaasti käyntiin heti kun kuntien valtuustot ovat päättäneet tehdä esityksen yhdistymisestä valtioneuvostolle. Kun yhdistymishallituksen tehtävistä ja yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa voitaisiin sopia jo yhdistymissopimuksessa, tämä jouduttaisi ja helpottaisi yhdistymisen valmistelujen käynnistämistä. Tässä yhteydessä olisi tarkoituksenmukaista sopia esimerkiksi siitä, mikä taho vastaa muutosprosessin ajan hallinto- ja maksuviranomaisen tehtävistä, mikä taho vastaa yhdistymishallituksen asioiden valmistelusta, miten tiedottaminen järjestetään, millä periaatteella muutosprosessin aikaiset hallintokustannukset jaetaan kuntien kesken ja miten sopimuksen sitovuutta valvotaan. Kaksikielisissä kunnissa voisi olla tarpeen sopia myös hallinnon ja tiedottamisen kieltä koskevista periaatteista.

Momentin 7 kohdan mukaan yhdistymissopimuksessa tulisi sopia yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa.

Momentin 8 kohdan mukaan sopimukseen tulisi myös aina sisältyä määräykset niistä periaatteista, joilla yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmät sovitetaan yhteen uuden kunnan palvelujärjestelmäksi. Tähän liittyisi myös yhteistyötahojen kuten kuntayhtymien, liikelaitoskuntayhtymien ja osakeyhtiöiden tuottamien palvelujen yhteensovittaminen. Sen sijaan sopimukseen ei enää vaadittaisi liitettäväksi voimassaolevan lain mukaista erillistä suunnitelmaa kuntien palvelurakenteiden sovittamisesta yhteen. Jos kunnan kielelliset väestönosuudet muuttuvat yhdistymisen johdosta, tulisi sopia miten suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla äidinkielellään samanlaisten perusteiden mukaan turvataan.

Momentin 9 kohdan mukaan yhdistymissopimuksessa sovittaisiin taloudenhoidon yleisistä periaatteista. Kokemus on osoittanut, että kuntien välisen keskinäisen luottamuksen säilymisen kannalta ja uuden kunnan taloudellisen tilanteen kannalta olisi tärkeää, että kunnat välttävät menoja lisäävien päätösten tekemistä ennen yhdistymisen voimaantuloa ja hoitavat uuden kunnan taloutta vastuullisesti. Ennen kuntien yhdistymistä ja heti kuntien yhdistymisen jälkeen vastuun ottaminen uuden kunnan taloudesta vaatii erityisen suurta päättäväisyyttä ja sen varmistamiseksi taloudenhoidon yleisistä periaatteista olisi syytä sopia etukäteen yhdistymissopimuksessa. Kuntien voisi olla tarpeen sopia muun muassa uuden kunnan ensimmäisen talousarvion lähtökohdista, mahdollisen kumulatiivisen alijäämän kattamisesta, yhdistymiskuntien investointisuunnitelmien koordinoinnista sekä henkilöstöpolitiikan linjauksista.

Muilta osin yhdistymissopimuksen sisältö olisi yhdistyvien kuntien harkinnassa. Sopimuksen sisältöä ei enää laissa sidottaisi hallinnon ja palvelujen järjestämiseen muutoksen kohteena olevalla alueella. Siten kunnat voisivat ottaa sopimukseen määräyksiä sellaisista luonteeltaan valtuuston päätösvaltaan kuuluvista asioista, jotka kunnat katsovat tarkoituksenmukaiseksi ottaa yhdistymisprosessissa huomioon.

Ehdotetun 9 §:n mukaan yhdistymissopimus sitoisi kuntia heti kuntien valtuustojen hyväksyttyä sen. Muun muassa sopimusmääräyksillä palvelujärjestelmän yhteensovittamisen ja talouden hoidon periaatteista sekä yhdistymishallituksen toimivallasta ja yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa voitaisiin siten ohjata muutosprosessia nykyistä tehokkaammin jo ennen valtioneuvoston päätöstä kuntien yhdistymisestä ja kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Pykälän 2 momentin ensimmäinen virke koskisi niitä tilanteita, joissa kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden. Tällöin kuntien olisi sovittava yhdistymissopimuksessa uuden kunnan valtuuston muodostamisesta siten kuin ehdotetussa 24 §:ssä säädetään. Kuntien tulisi siten valita, muodostetaanko uuden kunnan valtuusto toimittamalla uudet vaalit vai yhdistämällä kuntien valtuustot kokonaan tai osittain. Lisäksi kuntien tulisi päättää muun muassa vaalien järjestämisen ajankohdasta tai sopia tarkemmin osayhteisvaltuuston kokoonpanosta.

Momentin toisen virkkeen mukaan kuntien olisi myös sovittava yhdistymissopimuksessa siitä, jos uudessa kunnassa aiotaan valita ehdotetun 25 §:n mukaisesti valtuutettuja enemmän kuin kuntalain 10 §:ssä säädetään.

Kuntien tulisi sopia yhdistymissopimuksessa uuden kunnan nimestä. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen lausunnon hankkimisesta ennen yhdistymissopimuksen hyväksymistä niissä tilanteissa, joissa uudelle kunnalle aiotaan antaa nimi, joka ei ole ollut aiemmin kunnan nimenä. Säännös vastaa asiallisesti voimassa olevan lain 28 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädettyä. Lausunto ei olisi luonteeltaan kuntia sitova, vaan ne voisivat päättää uuden kunnan nimestä myös lausunnosta poiketen. Lausunto olisi liitettävä yhdistymissopimukseen. Tämä helpottaisi kuntien yhdistymisesityksen arvioimista nimen osalta esimerkiksi silloin, kun kunnan asukas harkitsee ehdotetun 7 §:n mukaisten vaikuttamismahdollisuuksiensa käyttämistä.

Voimassa olevan lain 28 §:n 1 momentin mukaan uuden kunnan nimestä päättävät yhdistyvien kuntien valtuustot. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan niissä tilanteissa, joissa kuntien valtuustot eivät voi sopia uuden kunnan nimestä, nimen määrää ministeriö. Näin on voimassa olevan lain aikana tehty yhden kerran. Ministeriön toimivallasta päättää uuden kunnan nimestä ehdotetaan luovuttavaksi. Kyseessä on luonteeltaan ennen muuta paikallisiin olosuhteisiin ja paikalliseen identiteettiin kytkeytyvä asia, jossa ministeriön päätösvalta ei ole perusteltu.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin voimassa olevan lain 13 §:n 1 momenttia vastaavasti yhdistymissopimuksen valmistelun toteuttamisesta yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

9 §. Yhdistymissopimuksen voimassaolo ja muuttaminen. Yhdistymissopimuksen sitovuutta koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että ne lähentyisivät sopimusoikeuden yleisiä periaatteita.

Pykälän 1 momentin mukaan yhdistymissopimus sitoisi sopijaosapuolena olevia kuntia heti sopimuksen hyväksymisestä lähtien. Sopimusta olisi noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tulisi aikaisemmin mahdottomaksi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta yhdistymissopimuksen muuttamiseen. Lähtökohtaisesti yhteisesti hyväksytyn sopimuksen muuttamiseen tulisi suhtautua pidättyvästi, sillä sopimuksen avaaminen voi vaikeuttaa ratkaisevasti yhdistymisprosessin etenemistä synnyttämällä epäluottamusta ja riitaa. Yhdistymissopimuksen muuttaminen voi kuitenkin olla perusteltua erityisesti tilanteissa, joissa sopimus on hyväksytty jo kauan ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa.

Yhdistymissopimusta voitaisiin muuttaa yhdistyvien kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntajaon muutoksen voimaantuloon saakka. Tällöin sopimuksen muuttaminen edellyttäisi kuitenkin sellaista olosuhteiden muutosta, jonka vuoksi jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista. Yhdistymissopimusta ei sen sijaan voitaisi muuttaa niin, että asia tuotaisiin uuteen poliittiseen harkintaan. Korkean kynnyksen asettaminen sopimuksen muuttamiselle on perusteltua muun muassa sen vuoksi, että valtioneuvosto on voinut jo päättää kuntien yhdistymisestä ja kuntien asukkaat ovat ottaneet kantaa yhdistymiseen aiemman yhdistymissopimuksen perusteella.

10 §. Yhdistymishallitus. Voimassa olevan lain 29 §:n mukaista uuden kunnan järjestelytoimikuntaa vastaavaa toimielintä ehdotetaan kutsuttavaksi sen luonnetta paremmin kuvaavasti yhdistymishallitukseksi. Yhdistymishallitus nimettäisiin kaikkiin uusiin kuntiin eli aina, kun kuntajaon muutoksessa on kyse kuntien yhdistymisestä. Toisin kuin voimassa olevassa laissa yhdistymishallitusta koskevissa säännöksissä ei enää tehtäisi eroa sen mukaan, toteutetaanko kuntien yhdistyminen perustamalla uusi kunta vai siten, että kunnat yhdistyvät jo olemassa olevaan kuntaan.

Yhdistymishallituksen asema olisi keskeinen valmisteltaessa kuntien yhdistymistä. Tätä osoittaa jo sekin, että yhdistymissopimusta koskevan 8 §:n 4, 5 ja 6 kohdan mukaan yhdistymissopimuksessa on sovittava yhdistymishallituksesta, sen kokoonpanosta, toimivallasta ja yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa.

Pykälän 1 momentin mukaan yhdistymishallitusta ei enää asettaisi kuntien esityksen perusteella asianomainen lääninhallitus, vaan sen valitsisivat suoraan yhdistyvien kuntien kunnanvaltuustot. Kunnat sopisivat jo yhdistymissopimuksessa toimielimen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä poliittisen suhteellisuuden toteutumisesta.

Yhdistymishallitus vastaisi yhdistymissopimuksen toimeenpanosta ja huolehtisi uuden kunnan toiminnan järjestämistä koskevista valmistelutehtävistä.

Pykälän 2 momentin mukaan yhdistymishallituksen toimikausi alkaisi yhdistyvien kuntien valtuustojen valittua yhdistymishallituksen jäsenet ja varajäsenet. Yhdistymishallitus voitaisiin asettaa heti valtuustojen kuntajaon muutosesitystä koskevien päätösten jälkeen. Yhdistymishallitus valitsisi puheenjohtajan ja tarpeellisen määrän varapuheenjohtajia keskuudestaan.

Yhdistymishallituksen toimikausi päättyisi voimassa olevaa lakia vastaavasti silloin, kun uuden kunnan kunnanhallitus on valittu. Uuden kunnan kunnanhallituksen toimikauden alkamisesta säädettäisiin 28 §:n 2 momentissa.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä tilanteesta, että valtioneuvosto on päättänyt kuntajaon muutoksesta 18 §:n 2 momentin perusteella ilman kuntien valtuustojen yhteistä esitystä. Tällöin ei ole olemassa myöskään valtuustojen kuntajaon muutosesitystä koskevaa päätöstä. Kuntien valtuustojen olisi valittava yhdistymishallituksen jäsenet ja varajäsenet viipymättä valtioneuvoston päätöksen jälkeen.

Yhdistymishallituksen toimikausi alkaisi kuntien valtuustojen valittua sen jäsenet ja päättyisi 2 momentin mukaisesti silloin, kun uuden kunnan kunnanhallitus on valittu.

Pykälän 4 momentti vastaisi voimassa olevan lain 29 §:n 4 momenttia. Sen mukaan yhdistymishallituksesta olisi soveltuvin osin voimassa, mitä kunnanhallituksesta säädetään.

Yhdistymishallitus on kunnallinen toimielin ja siihen sovellettaisiin kunnallisia toimielimiä ja kunnanhallitusta koskevia säädöksiä. Yhdistymishallituksella olisi esimerkiksi otto-oikeus sen päätöksen alaisiin ja toimivaltaan kuuluviin asioihin. Sillä ei olisi otto-oikeutta muihin yhdistyvien kuntien viranomaisten päätöksiin, koska nämä eivät ole sen alaisia viranomaisia. Yhdistymishallitus voi käsitellä oikaisuvaatimuksia. Kyse olisi sen omista päätöksistä tehdyistä oikaisuvaatimuksista. Näitä on mahdollista tehdä yhdistymishallituksen tekemistä lopullisista asiaratkaisuista. Niissä asioissa, joissa lopullinen päätösvalta kuuluu vasta uuden kunnan valtuustolle, yhdistymishallituksen päätökset ovat luonteeltaan valmistelua, eikä niihin saa hakea muutosta.

Yhdistymishallituksen kokoonpanoon sovellettaisiin naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:ssä säädettyjä edellytyksiä sekä kuntalain 35 §:ää vaalikelpoisuudesta kunnanhallitukseen.

3 luku Vireillepano ja valmistelu siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan

11 §. Vireillepano. Pykälässä säädettäisiin kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan kuntajaon muutoksen vireillepanosta. Pykälä vastaisi sisällöltään pääosin voimassa olevaa lakia. Kokonaan uusia olisivat 2 momentissa ehdotetut säännökset kunnan jäsenen tekemän esityksen käsittelystä kunnissa ennen esityksen ministeriölle toimittamista.

Pykälän 1 momentin mukaan esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voisi tehdä muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto, kuntien valtuustot yhdessä tai kunnan jäsen.

Kunnan jäseniä ovat kuntalain 4 §:n perusteella ensinnäkin kunnan asukkaat, joiden kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on. Lisäksi kunnan jäseniä ovat yhteisöt, laitokset ja säätiöt, joiden kotipaikka on kunnassa sekä henkilöt, jotka omistavat tai hallitsevat kiinteää omaisuutta kunnassa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi uudesta menettelystä, jossa kunnan jäsenen esityksestä hankittaisiin jo ennen ministeriölle toimittamista muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Lausuntojen hankkimisesta vastaisi sen kunnan kunnanhallitus, jolle kuntajaon muutosesitys on toimitettu ja jonka jäsen kyseisen esityksen tekijä on. Esitys ja kuntien lausunnot tulisi toimittaa ministeriölle kuuden kuukauden kuluessa esityksen vastaanottamisesta. Kuitenkin jos kunnan jäsenen esitys olisi olennaisilta osiltaan samanlainen kuin äskettäin kunnissa käsitelty esitys, voisi kunnanhallitus toimittaa esityksen suoraan ministeriölle ilman kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien lausuntoja. Tämä koskisi tilanteita, joissa kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskeva esitys olisi äskettäin hylätty ja kunnan jäsen tekisi uudelleen olennaisilta osiltaan samaa aluetta koskevan ja samoin perustellun esityksen. Tällöin voitaisiin välttää tällaisen esityksen käsittely uudelleen muissa muutoksen kohteena olevissa kunnissa. Kunnanhallitus voisi toimittaa esityksen suoraan ministeriön arvioitavaksi.

Jos kunnan jäsenen esitys olisi niin puutteellinen tai epäselvä, että kunnanvaltuusto ei voisi sen perusteella ottaa asiaan kantaa, kunnanhallituksen olisi hallintolain 31 §:n mukaisesti hankittava asiassa tarpeellista lisäselvitystä. Kyseisen pykälän 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Lisäselvitystä voitaisiin siten pyytää tilanteesta riippuen esimerkiksi muilta viranomaisilta kuten kiinteistörekisterin pitäjältä tai esityksen tekijältä itseltään. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti esityksen tekijälle olisi yleensä varattava ennen asian ratkaisemista tilaisuus antaa selityksensä sellaisista muualta hankituista selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti, että myös ministeriö voisi panna kunnan osan siirtämisen toiseen kuntaan vireille määräämällä toimitettavaksi 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen.

12 §. Kuntien yhteisen esityksen sisältö ja valmistelu. Kuntien yhteisen kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan esityksen valmistelu vastaisi pääosin kuntien yhdistymistä koskevan esityksen valmistelua, josta säädettäisiin edellä 6 ja 7 §:ssä. Kunnan osaa koskevissa tilanteissa on kuitenkin aina hankittava myös kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot, joissa yksilöidään siirtyväksi esitetty alue, sen asukasmäärä sekä kielisuhteet. Kunnan osaa koskevissa tilanteissa ei edellytetä tehtäväksi yhdistymissopimusta. Kunnan osan siirtämisestä voi päättää tietyissä laissa säädetyissä tilanteissa myös ministeriö. Esityksen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia kuvataan kaaviossa 2.

Kaavio 2. Kuntien yhteisen kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelu ja päätöksenteko

13 §. Kunnan tai kunnan jäsenen esityksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan esityksen sisällöstä. Pykälän 1 momentti vastaisi osin voimassa olevaa lakia. Esityksen sisältöä pyritään kuitenkin täsmentämään edellyttämällä erityisesti sen arvioimista, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät kyseessä olevassa tilanteessa. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan ehdotetussa 19 §:n 2 momentissa säädetyillä edellytyksillä päättää myös vastoin muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston tahtoa. Tämän vuoksi esityksessä tulisi arvioida myös näiden päätöksenteon edellytysten täyttymistä kyseessä olevassa tilanteessa.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan uutta säännöstä, jonka mukaan kunnan tekemästä esityksestä kunnan osan siirtämiseksi tulisi ilmetä, miten asiaa on valmistelu muiden muutoksen kohteena olevien kuntien kanssa. Esitykseen tulisi myös liittää muiden kuntien valtuustojen lausunnot asiasta. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat tulevat tietoisiksi asiasta ja voivat lausua kantansa siitä ennen esityksen tekemistä ministeriölle. Yksittäinen kunta ei siten enää voisi ilman toisten kuntien kuulemista panna vireille kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan.

Muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnon hankkimisesta kunnan jäsenen tekemästä esityksestä säädetään edellä vireillepanoa koskevan 11 §:n 2 momentissa.

Pykälän 3 momentin mukaan esityksessä olisi tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava kyseessä olevat alueet. Momentti vastaisi voimassa olevaa lakia.

14 §. Kunnan tai kunnan jäsenen esityksen valmisteleva käsittely. Esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voisi nykyiseen tapaan tehdä myös yksittäinen kunta tai kunnan jäsen. Yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemien esitysten kuuluttaminen kunnissa asian vireille tulon jälkeen mahdollisten huomautusten tekemistä varten olisi edelleen tarpeen, koska tällaisen esityksen valmisteluvaiheessa ei vielä kuultaisi kunnan asukkaita. Näiden esitysten käsittely muistuttaisi siten kuntien yhdistymistä koskevia esityksiä enemmän voimassa olevan lain mukaista menettelyä.

Voimassa olevan lain 7 §:n mukaan ministeriölle toimitettujen kuntajaon muutosesitysten kuuluttamisesta kunnissa vastaavat ministeriön määräyksestä lääninhallitukset. Lääninhallitusten laatimien kuulutusten julkaisemisesta huolehtivat muutoksen kohteena olevat kunnat. Ehdotettujen lakimuutosten johdosta kuuluttamista vaativien tapausten määrä vähenisi todennäköisesti huomattavasti. Kuuluttaminen ehdotetaankin siirrettäväksi suoraan ministeriön määräyksestä kuntien tehtäväksi. Nykyisille lääninhallituksille tai parhaillaan käynnissä olevan valtion aluehallintouudistuksen jälkeen lääninhallituksia vastaaville aluehallintoviranomaisille ei enää jäisi muitakaan kuntajaon muutoksiin liittyviä tehtäviä. Kuntajaon muutoksen aiheuttamat muutokset valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin ovat ministeriön selvitettävissä ilman voimassa olevassa laissa edellytettyä lääninhallituksen erillistä lausuntoa. Myös yhdistymishallituksen asettaisivat jatkossa lääninhallituksen sijasta yhdistyvät kunnat itse.

Pykälän 1 momentin mukaan ministeriö määräisi yhden kunnan tai kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelevasta käsittelystä, jollei se hylkäisi esitystä 21 §:n 3 momentin perusteella heti.

Ehdotetussa 21 §:n 3 momentissa laajennettaisiin ministeriön voimassa olevan lain mukaista toimivaltaa hylätä ilman asian laajempaa valmistelua esitys, josta nähdään heti, ettei siinä tarkoitetulle kuntajaon muutokselle ole riittäviä edellytyksiä. Yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemistä kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevista esityksistä edellytettäisiin 11 §:n 2 momentin mukaisesti hankittavaksi ennen niiden ministeriölle toimittamista muiden muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Tällöin ministeriö voisi nykyistä paremmin arvioida, onko kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan lähtökohtaisesti edellytyksiä.

Ministeriö voisi perustellusta syystä myös lykätä valmistelevan käsittelyn aloittamista. Perusteltuna syynä voitaisiin pitää esimerkiksi sitä, että kuntajaon muutoksen edellytyksiä ei voida luotettavasti arvioida sen vuoksi, että esityksessä tarkoitetulla alueella on parhaillaan vireillä tai on lähivuosina, esimerkiksi kolmen edellisen vuoden aikana, tullut voimaan kuntien yhdistyminen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausuntojen hankkimisesta. Voimassa olevan lain 7 §:n 3 momentin mukaan lääninhallitus hankkii kyseiset lausunnot ministeriön niin määrätessä. Lääninhallituksen mainitusta tehtävästä ehdotetaan luovuttavaksi. Yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen esityksen ollessa kyseessä kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot pyytäisi ministeriö. Kuntien yhteisiin esityksiin liittyvät lausunnot hankkisivat 6 §:n 3 momentin ja 12 §:n 2 momentin mukaisesti kyseiset kunnat itse.

Pykälän 3 momentin mukaan ministeriön olisi määrättävä, että muutoksen kohteena olevat kunnat varaavat asukkailleen ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautus esityksestä. Huomautus olisi tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Huomautus olisi toimitettava sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka asukas huomautuksen tekijä on tai johon nähden huomautuksen tekijä katsoo muuten olevansa asianosainen.

Momentti vastaisi pääosin voimassa olevan lain 7 §:n 1 momenttia. Lääninhallituksen ei kuitenkaan enää ehdoteta huolehtivan kuuluttamiskierroksesta. Voimassa olevan lain mukaisesti lääninhallitus on ministeriön määräyksestä laatinut esitystä koskevan kuulutuksen, jonka se on lähettänyt kuntiin kuulutettavaksi. Ehdotetun momentin mukaan ministeriö lähettäisi lääninhallituksen sijasta esityksen kuulutettavaksi kuntiin. Kunnat vastaisivat esitystä koskevan kuulutuksen laatimisesta ja kuuluttamisesta kunnissa.

Pykälän 4 momentin mukaan muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen on annettava esityksestä ja sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa. Kunnan lausunto ja huomautukset on toimitettava asetetussa määräajassa ministeriölle. Säännös vastaisi muuten voimassa olevan lain 7 §:n 2 momenttia, mutta lääninhallitusten sijasta lausunnot tulisi toimittaa asian valmistelusta vastaavalle ministeriölle.

Kaaviossa 3 kuvataan yhteenvedonomaisesti yksittäisen kunnan tekemän kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan esityksen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia. Esitykseen on liitettävä myös muiden muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot asiasta. Ministeriö voi esityksen ja valtuustojen lausuntojen perusteella arvioida, onko kuntajaon muuttamiselle lähtökohtaisesti riittäviä edellytyksiä. Jos näin on, ministeriö hankkii asiasta kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot ja lähettää esityksen kuulutettavaksi kuntiin.

Kaavio 3. Yksittäisen kunnan tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelu ja päätöksenteko

Kaaviossa 4 kuvataan kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen käsittelyä muutoksen kohteena olevissa kunnissa ja ministeriössä. Kunnan jäsen toimittaa esityksensä oman kuntansa kunnanhallitukselle, joka hankkii siitä kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Kunnanhallituksen on toimitettava esitys ja siihen liitetyt lausunnot ministeriölle kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun kunnanhallitus on vastaanottanut esityksen. Päätöksenteko etenee muutoin samalla tavalla kuin yksittäisen kunnan tekemän esityksen ollessa kyseessä.

Kaavio 4. Kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelu ja päätöksenteko

4 luku Erityinen kuntajakoselvitys

Luvussa säädettäisiin voimassa olevan lain 8 §:n mukaista erityistä selvitystä vastaavan erityisen kuntajakoselvityksen määräämisestä ja toimittamisesta. Säännökset vastaisivat pääperiaatteiltaan voimassa olevaa lakia, mutta niitä pyrittäisiin monin paikoin täsmentämään ja selkiyttämään.

Kuntajakoselvitys voisi koskea sekä kuntien yhdistymistä että kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan tai joissakin tapauksissa niitä molempia. Erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvan kuntien yhdistymisen valmistelu- ja päätöksentekoprosessia kuvataan yhteenvedonomaisesti seuraavassa kaaviossa (kaavio 5).

Kaavio 5. Erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvan kuntien yhdistymisesityksen valmistelu ja päätöksenteko

Kaaviossa 6 kuvataan erityiseen kuntajakoselvitykseen perustuvaa kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan. Valmisteluprosessi vastaa pääosin kuntien yhdistymistä koskevan esityksen valmistelua. Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevissa tilanteissa kunnallisen kansanäänestyksen toimittaminen ei ole edellytyksenä päätöksen tekemiselle tilanteissa, joissa kunnan valtuusto vastustaa muutosta. Sen sijaan esityksessä tulee tällöin arvioida muutoksen merkitystä kyseessä olevalle kunnalle tai vaihtoehtoisesti muutoksen tarvetta alueen kehittämisen kannalta sekä sitä, heikentäisikö muutos mahdollisesti liiaksi kunnan toimintaedellytyksiä. Tarvittaessa kuntajakoselvittäjän tulee laatia myös erillinen ehdotus kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä.

Kaavio 6. Valmistelu ja päätöksenteko siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan erityisen kuntajakoselvityksen perusteella

15 §. Erityisen kuntajakoselvityksen määrääminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, milloin erityinen selvitys voidaan määrätä toimitettavaksi. Ministeriö voisi määrätä erityisen kuntajakoselvityksen toimitettavaksi kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä. Ministeriö asettaisi selvitystä varten kyseessä olevia kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Säännös vastaisi voimassa olevan lain 8 §:n 1 momenttia.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevaa lakia täsmällisemmin siitä, kenen aloitteesta tai esityksestä erityinen kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi. Momentin 1 kohdan mukaan erityinen kuntajakoselvitys voitaisiin määrätä toimitettavaksi ministeriön omasta aloitteesta ja 2 kohdan mukaan kyseessä olevan kunnan esityksestä. Kunnan esitystä ei mainita voimassa olevassa laissa, mutta käytännössä erityinen selvitys on useimmiten määrätty toimitettavaksi nimenomaan kyseisten kuntien tehtyä asiaa koskevan aloitteen ministeriölle.

Momentin 3 kohdan mukaan erityinen kuntajakoselvitys voitaisiin määrätä toimitettavaksi, jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen erityisen kuntajakoselvityksen toimittamisesta. Säännös vastaisi asiallisesti pääosin voimassa olevan lain 8 §:n 2 momenttia. Siinä ehdotetaan kuitenkin luovuttavaksi voimassa olevassa laissa äänioikeutettuja kunnan asukkaita koskevasta 18 vuoden ikärajasta. Esityksen voisivat ehdotetun säännöksen mukaan tehdä ne kunnan asukkaat, joilla olisi äänioikeus, jos esityksen tekohetkellä toimitettaisiin kunnallisvaalit.

Voimassa olevan lain mukaan kunnan asukkaiden esityksen tulisi koskea kunnan lakkauttamista tai uuden kunnan perustamista. Esityksen sisältöä ehdotetaan muutettavaksi siten, että esitys koskisi ainoastaan erityisen kuntajakoselvityksen tekemistä. Esityksen tekijöiden ei siten tässä vaiheessa tarvitsisi vielä ennakoida selvityksen lopputulosta.

Kunnan äänioikeutettujen asukkaiden tekemään esitykseen tulisi nykyiseen tapaan sisältyä lista niistä henkilöistä, jotka kannattavat esitystä. Nimen lisäksi kunkin henkilön tulisi merkitä listaan allekirjoituksensa, kotikuntansa ja syntymäaikansa. Syntymäaika olisi tarpeen, jotta ministeriössä olisi mahdollista arvioida, onko henkilö ikänsä puolesta äänioikeutettu. Koska erityisen kuntajakoselvityksen määrääminen olisi pykälän 1 momentin mukaan ministeriön harkittavissa, voitaisiin kunnan asukkaiden tekemä esitys käsitellä ministeriössä, vaikka esitykseen liitettyyn nimilistaan mahdollisesti sisältyisi virheitä. Näin ollen listassa olevat yksittäiset virheet eivät estäisi ministeriötä käsittelemästä esitystä.

16 §. Erityisen kuntajakoselvityksen toimittaminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ensinnäkin kuntajakoselvittäjän ja muutoksen kohteena olevien kuntien vastuunjaosta ehdotuksen valmistelussa. Kuntien olisi osallistuttava selvittäjän ehdotuksen valmisteluun siten kuin kuntien yhteisen esityksen valmistelusta 2 ja 3 luvussa säädetään. Valmistelun kannalta keskeisiä säännöksiä olisivat 2 luvun 6 § ja 3 luvun 12 §, jotka sisältävät luonteeltaan nimenomaan kunnan vastuulle kuuluvia tehtäviä. Lisäksi kuntien olisi osallistuttava muun muassa 8 §:n mukaisen yhdistymissopimuksen valmisteluun.

Ehdotetun 1 momentin toisen virkkeen mukaan selvittäjän olisi tarvittaessa laadittava myös erillinen ehdotus 37 §:ssä tarkoitetusta kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä. Taloudellinen selvitys koskee kunnan omaisuuden jakamista tilanteissa, joissa kunnan osa siirretään toiseen kuntaan tai joissa kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken. Selvittäjän laatiman ehdotuksen tarkoituksena on edistää kuntia pääsemään sopimukseen taloudellisen selvityksen sisällöstä. Kunnat voisivat sopia selvityksestä joko suoraan selvittäjän ehdotuksen mukaisesti tai poiketa siitä haluamallaan tavalla. Taloudellisesta selvityksen toimittamisesta säädettäisiin tarkemmin 8 luvussa.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos kuntajaon muuttaminen katsotaan erityisessä kuntajakoselvityksessä tarpeelliseksi, kuntajakoselvittäjän olisi tehtävä muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntajaon muutoksesta. Selvittäjän ehdotuksen sisällöstä olisi soveltuvin osin voimassa mitä ehdotetuissa 6 ja 12 §:ssä säädetään kuntien yhteisestä esityksestä. Mainituista pykälistä ensimmäinen koskee kuntien yhdistymistä ja jälkimmäinen kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan.

Ehdotetun 6 §:n 1 momentin mukaan kuntien esityksessä kuntien yhdistymisestä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Ehdotetun 12 §:n 1 momentin mukaan edellä mainittu koskisi myös esitystä kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan. Kuntien yhdistymisesitykseen on lisäksi liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Selvittäjän ehdotukseen tulisi siten sisältyä myös selvittäjän laatima ehdotus kuntien yhdistymissopimuksesta. Sen sijaan 6 §:n 1 momentissa mainittuja kuntien valtuustojen päätöksiä ei luonnollisestikaan voitaisi vaatia vielä tässä vaiheessa. Kuntajakoselvittäjä ei olisi yhdistymissopimusta valmistellessaan sidottu muutoksen kohteena olevien kuntien kantoihin, vaan voisi itsenäisesti esittää esimerkiksi niistä poikkeavia kompromissiratkaisuja.

Ehdotetun 6 §:n 2 momentin mukaan kuntien yhdistymisesityksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista on ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu 7 §:n mukaisesti mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi esityksen valmistelussa. Mainitussa 7 §:ssä säädetään kuntalain 4 luvun ja hallintolain 41 §:n mukaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta, kunnan asukkaiden ja muiden, jotka katsovat asian koskevan itseään, mahdollisuudesta tehdä huomautus kuntien yhdistymisestä sekä yhdistymisesityksen valmistelusta yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa. Edellä mainittuja toimenpiteitä edellytettäisiin myös ehdotetun 12 §:n 3, 4 ja 5 momentin mukaan valmisteltaessa kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan.

Ehdotetun 6 §:n 3 momentin ja 12 §:n 2 momentin mukaan kunnan alueen jakamista ja kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskeviin esityksiin on liitettävä kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot, joissa yksilöidään siirtyvä alue ja alueen asukasmäärä sekä kielisuhteet. Kuntajakoselvittäjän olisi hankittava myös kyseiset lausunnot.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kuntien yhteisen kuntajaon muutosesityksen ensisijaisuudesta suhteessa selvittäjän tekemään esitykseen. Jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyisivät selvittäjän ehdotuksen, kuntien tulisi tehdä sen mukainen yhteinen esitys kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.

Pykälän 4 momentin mukaan vain niissä tapauksissa, joissa yksi tai useampi muutoksen kohteena oleva kunta ei hyväksyisi selvittäjän ehdotusta, selvittäjä toimittaisi itse esityksensä ministeriölle, jos katsoisi kuntajaon muuttamiselle tästä huolimatta olevan edellytyksiä. Selvittäjän esitykseen tulisi liittää muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Niissä tapauksissa, joissa yhden tai useamman muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on ottanut kielteisen kannan kuntajakoselvittäjän ehdotukseen kuntajaon muuttamisesta, selvittäjä voisi esittää ministeriölle kuntalain 30 §:ssä tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista. Tältä osin säännös vastaisi voimassa olevan lain 8 §:n 4 momentissa säädettyä. Selvittäjän ehdotus tulisi kuitenkin ensin käsitellä kuntien valtuustoissa ja vasta sen jälkeen selvittäjä ratkaisisi, onko kansanäänestyksen toimittamiselle hänen näkemyksensä mukaan tarvetta.

Pykälän 5 momentin mukaan, jos kuntajakoselvittäjä ehdottaisi kansanäänestyksen toimittamista, ministeriö voisi määrätä kansanäänestyksen toimitettavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa, joissa valtuustot eivät hyväksyneet selvittäjän ehdotusta kuntajaon muuttamisesta. Kansanäänestyksen toimittaminen tulisi lähinnä kyseeseen kuntien yhdistymistä koskevissa tilanteissa. Ehdotetun 18 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos nyt kyseessä olevassa pykälässä tarkoitettu kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut enemmistön kannatuksen kyseisessä kunnassa järjestetyssä kansanäänestyksessä. Erillisen kansanäänestyksen toimittaminen ei olisi päätöksenteon kannalta tarpeen niissä kunnissa, joissa valtuusto kannattaisi ehdotusta.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää 19 §:n 2 momentin mukaisten edellytysten täyttyessä, vaikka jonkin muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto sitä vastustaisikin. Sen sijaan kuntien yhdistymisestä ei voitaisi päättää, ellei selvittäjän ehdotus saisi enemmistön kannatusta kyseisessä kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä. Muutoin kuntien yhdistymistä koskeva asia raukeaisi.

Pykälän 6 momentissa säädettäisiin siitä, että selvityksen toimittamisesta ja ministeriön määräämistä kunnallisista kansanäänestyksistä aiheutuvat kustannukset suoritettaisiin valtion varoista.

17 §. Kuntajakoselvittäjän asema. Kuntajakoselvittäjät on pääsääntöisesti otettu ministeriön palvelukseen määräaikaiseen virkasuhteeseen selvityksen tekemisen ajaksi. Tämä ei kuitenkaan tulevaisuudessa ole välttämättä aina mahdollista. Ehdotettuun lakiin sisältyy useita kuntajakoselvittäjien tarvetta lisääviä säännöksiä, esimerkiksi 4 §:n 2 momentissa säädetty mahdollisuus alueellisen eheyden vaatimuksesta poikkeamiseen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Myös monikuntaliitosten lisääntyminen vaikuttaa kuntajakoselvittäjien tarpeeseen. Kuntajakoselvittäjien tarve saattaa muutoinkin vaihdella suuresti vireillä olevien kuntajaon muutosten määrästä riippuen. Kuntajakoasioita hoitavalla ministeriöllä ei välttämättä aina ole mahdollisuutta ottaa kulloinkin tarvittavaa määrää kuntajakoselvittäjiä virkasuhteeseen. Tällöin tehtävän hoidon kannalta on tarkoituksenmukaisempaa, että selvittäjä on virka- tai työsuhteessa muuhun organisaatioon. Kuntajakoselvittäjäksi määrättäisiin kuitenkin aina tietty henkilö eikä esimerkiksi organisaatiota. Ministeriö vastaisi selvittäjää asettaessaan siitä, että tehtävään määrättävällä henkilöllä on riittävä asiantuntemus ja kokemus ja että hän on muutoinkin tehtäväänsä sopiva. Tehtävän luonteen vuoksi olennaista olisi henkilön nauttima luottamus kyseessä olevien kuntien keskuudessa.

Kuntajakoselvittäjän tehtävän voidaan katsoa olevan luonteeltaan sellainen, että siinä on kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä. Selvittäjä vastaa kuntajaon muuttamista koskevan asian valmistelusta. Siihen liittyen selvittäjä vastaa muun muassa siitä, että kuntalaisten näkemykset tulevat esityksen valmisteluvaiheessa kuulluiksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja että kuntajaon muutosesitys muutoinkin täyttää sille lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Selvittäjä voi tehdä myös ehdotuksen kunnallisen kansanäänestyksen toimittamiseksi. Selvittäjällä on lakiin perustuva tietojensaantioikeus. Joissakin tapauksissa kuntajaon muuttaminen edellyttää nimenomaan selvittäjän ehdotusta, jonka sisältöön myös valtioneuvosto on sidottu päätöksenteossaan. Selvittäjä on siten varsin itsenäisessä asemassa. Selvittäjä ei kuitenkaan tee lopullisia päätöksiä kuntajaon muuttamisesta, vaan hänellä on asiassa valmisteleva rooli. Siten kyse ei ole sellaisesta perustuslaissa tarkoitetusta merkittävää julkista valtaa käyttöä sisältävästä julkisesta tehtävästä, jota ei voitaisi antaa muulle kuin viranomaiselle.

Virkavastuu kuntajakoselvittäjän tehtävän hoitamisessa koskisi myös yksityisen työnantajan palveluksessa olevia selvittäjiä, jotka eivät muutoin kuulu virkavastuun piiriin. Sovellettavaksi voisivat tulla rikoslain (39/1889) 40 luvun virkarikoksia koskevat säännökset, koska kuntajakolain mukaisia tehtäviä hoitaessaan kuntajakoselvittäjät olisivat rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohdassa tarkoitettuja julkista valtaa käyttäviä henkilöitä. Edellä mainitun perusteella kuntajakoselvittäjään sovellettaisiin muun muassa lahjusten ottamista, virkasalaisuuden rikkomista, virka-aseman väärinkäyttämistä sekä virkavelvollisuuden rikkomista koskevia rikoslain säännöksiä.

Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoselvittäjä voitaisiin, kuten nykyäänkin, ottaa virkasuhteeseen. Tällöin selvittäjään sovelletaan suoraan kaikkia virkamiesoikeudellisia säännöksiä. Kuntajakoselvittäjäksi voitaisiin jatkossa kuitenkin nimetä myös henkilö ottamatta häntä virkasuhteeseen. Pykälän 1 momentin mukaan häneen sovellettaisiin tällöinkin kuntajakolain mukaisia tehtäviä hoitaessaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sekä vahingonkorvauslain (412/1974) säännöksiä julkisyhteisön ja virkamiehen korvausvastuusta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kuntajakoselvittäjän oikeudesta saada tehtävänsä suorittamisessa tarvittavia tietoja. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 8 §:n 5 momenttia. Säännös koskisi sekä virka- että muussa palvelusuhteessa olevaa kuntajakoselvittäjää. Sitä ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi tietojen luovuttamista koskevassa lainsäädännössä kuntajakolain säätämisen jälkeen tapahtuneiden muutosten vuoksi. Momentissa säädettäisiin voimassa olevaa lakia tarkemmin erityisesti siitä, mitä salassa pidettäviä tietoja selvittäjällä olisi oikeus saada. Tiedonsaantioikeus koskisi sellaisia kuntien ja kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta sekä palvelujen järjestämistä koskevia salassa pidettäviä tietoja, jotka olisivat tarpeen selvittäjän tehtävän suorittamiseksi. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 24 §:n 17 kohdassa tarkoitetut kunnan tai kuntakonsernin liikesalaisuuksia sisältävät asiakirjat. Sen sijaan selvittäjän tehtävässä tarpeellisiksi ei katsottaisi yksilötason tietoja kuten esimerkiksi yksittäistä palvelujen saajaa koskevia tietoja. Selvittäjä voi tarvita tehtävänsä suorittamiseksi tietoja myös valmisteluvaiheessa olevista asioista ja asiakirjoista sekä esimerkiksi pöytäkirjoista, jotka on laadittu ainoastaan viranomaisen sisäistä työskentelyä varten. Nämä asiakirjat eivät julkisuuslain mukaan yleensä ole ehdottomasti salassa pidettäviä, vaan tiedon antaminen niistä on viranomaisen omassa harkinnassa.

Kuntajakoselvittäjää koskisivat 1 momentin nojalla julkisuuslain 23 §:ssä säädetty vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Siten selvittäjä ei saisi paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan tehtävässään toimiessaan tietoonsa saamaa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta viranomaisessa tai tehtävän hoitaminen viranomaisen lukuun on päättynyt. Selvittäjä ei saa myöskään käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi.

Voimassa olevan kuntajakolain 8 §:n 6 momentin mukaan selvittäjän palkkion perusteet määrää ministeriö. Ehdotetun pykälän 3 momenttiin sisältyisi asiallisesti lähes vastaava säännös, jonka mukaan selvityksestä maksettavan korvauksen perusteista määräisi ministeriö. Selvittäjä voisi olla virkasuhteessa ministeriöön, jolloin korvauksena tulisivat kyseeseen lähinnä hänelle itselleen maksettava palkka ja erilaiset kulukorvaukset. Jos selvittäjä olisi tehtävää toimittaessaan muualla virka- tai työsuhteessa, korvaus voitaisiin suorittaa hänen työnantajalleen esimerkiksi selvitystehtävän vaatiman työajan ja muiden tehtävän suorittamisessa syntyneiden kustannusten perusteella.

5 luku Kuntajaon muuttamisesta päättäminen

18 §. Päätöksenteon edellytykset kuntien yhdistyessä. Pykälässä säädettäisiin siitä, milloin valtioneuvosto voi tehdä kuntien yhdistymistä koskevan päätöksen. Asiallisesti lähinnä vastaavat säännökset sisältyvät voimassa olevan lain kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä uuden kunnan perustamisessa ja kunnan lakkauttamisessa koskevaan 4 §:ään.

Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä, jos muutoksen kohteena olevat kunnat ovat yhdessä tehneet tätä koskevan esityksen. Valtioneuvosto voisi hylätä kuntien yhteisen esityksen vain, jos muutos olisi ilmeisesti vastoin 2 §:ssä säädettäviä kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai 4 §:ssä säädettäviä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.

Pykälän 1 momentti merkitsisi, että kuntien yhdistymisen osalta muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustoilla olisi, jos ne olisivat yhdistymisen kannalla, lähes ratkaiseva rooli. Valtuustojen yhteisesti esittämä muutos olisi tehtävä, jollei valtioneuvosto toteaisi sitä 2 §:ssä säädettävien kuntajaon kehittämisen tavoitteiden tai 4 §:ssä säädettävien kuntajaon muuttamisen edellytysten vastaiseksi. Tällöin valtioneuvoston tulisi osoittaa, miltä osin ja millä perusteella se katsoo, etteivät laissa mainitut tavoitteet tai edellytykset täyty.

Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos 16 §:ssä tarkoitettu kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut kunnallisessa kansanäänestyksessä enemmistön kannatuksen niissä kunnissa, joissa valtuusto on vastustanut yhdistymistä. Säännös vastaa tältä osin voimassa olevan lain 4 §:n 2 momentissa säädettyä. Sen sijaan voimassa olevasta laista poiketen kuntien yhdistymistä koskeva päätös ei enää voisi perustua yksittäisen kunnan tekemään esitykseen, vaan sen tekemiseksi edellytettäisiin kaikissa muutoksen kohteena olevissa kunnissa valmisteltua ja kuntien yhdessä tekemää esitystä.

Ehdotettu 2 momentti yhdessä 4 luvun erityistä kuntajakoselvitystä koskevien säännösten kanssa tarjoaa kunnan asukkaille vaikuttamismahdollisuuden ja valtioneuvostolle liikkumavaraa tilanteessa, jossa muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot tai jokin niistä vastustaa mutta huomattava osa kuntien asukkaista kannattaa kuntien yhdistymistä. Ministeriö voisi tällaisessa tilanteessa määrätä 15 §:n mukaisesti toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen ministeriön omasta aloitteesta tai kuntien yhdistymistä haluavien, vähintään 20 prosenttia äänioikeutetusta väestöstä edustavien kunnan asukkaiden esityksestä. Jos tehtävään määrätty kuntajakoselvittäjä ehdottaisi kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta ehdotuksestaan, ministeriö voisi 16 §:n 2 momentin mukaisesti harkintansa mukaan määrätä sellaisen järjestettäväksi. Valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus saisi äänestyksessä enemmistön kannatuksen siinä tai niissä kunnissa, joiden valtuustot ottivat kielteisen kannan kuntajakoselvittäjän ehdotukseen. Vastaavia voimassa olevan lain säännöksiä ei ole käytännössä vielä sovellettu kertaakaan.

19 §. Päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan. Pykälässä säädettäisiin siitä, milloin valtioneuvosto tai ministeriö voi tehdä päätöksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan. Asiallisesti lähinnä vastaavat säännökset sisältyvät voimassa olevan lain erityisiä edellytyksiä kunnan alueen supistumisessa ja laajenemisessa koskevaan 5 §:ään.

Pykälän 1 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei sitä vastustaisi.

Kuntien valtuustojen kannat muutoksesta voisivat käydä ilmi ensinnäkin siitä, että kyseessä olisi kuntien yhteinen kuntajaon muutosesitys. Yksittäisen kunnan tekemästä esityksestä tulisi 13 §:n 2 momentin mukaan ilmetä, miten asiaa on valmisteltu muiden muutoksen kohteena olevien kuntien kanssa ja esitykseen tulisi myös liittää muiden kuntien valtuustojen lausunto asiasta. Kunnan jäsenen tekemästä esityksestä tulisi 11 §:n 2 momentin mukaisesti hankkia kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunto.

Valtuustojen myönteisten kantojen lisäksi tulisi luonnollisesti myös 4 §:ssä säädettävien kuntajaon muuttamisen edellytysten täyttyä, jotta päätös kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin tehdä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, milloin kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää, vaikka yhden tai useamman muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto sitä vastustaisi.

Tällaisesta muutoksesta voitaisiin ensinnäkin päättää momentin 1 kohdan mukaisesti silloin, jos muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maa-pinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin. Säännös vastaisi asiallisesti lähinnä voimassa olevan lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä. Voimassa olevan lain mukaisista kunnan asukasmäärää (5 prosenttia) tai pinta-alaa (10 prosenttia) koskevista rajoista ehdotetaan kuitenkin luovuttavaksi. Nämä prosenttirajat ovat osoittautuneet käytännön tilanteisiin sovellettuina varsin sattumanvaraisiksi. Kaavamaisilla asukasmäärää tai maapinta-alaa koskevilla prosenttirajoilla ei myöskään kaikissa tilanteissa tavoiteta sitä merkitystä, joka kunnan osan siirtämisellä voi olla erityisesti alueen luovuttavalle kunnalle. Toisaalta prosenttirajojen asettaminen myös suhteessa alueen vastaanottavaan kuntaan on nähty säännöksen tarkoituksen kannalta tarpeettomana.

Ehdotetun säännöksen mukaisesti muutosta voitaisiin pitää kunnan kannalta vähäisenä lähinnä vastaavissa tilanteissa kuin voimassa olevan lain mukaan. Siirtyvän alueen asukasluvun tai maapinta-alan lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon kunnalliset palvelut, talous, elinkeinotoiminta, yhdyskuntarakenteen kehitys tai muita niihin verrattavia seikkoja, kuten esimerkiksi alueeseen liittyviä erityisiä tekijöitä kuten luontoarvoja tai alueen taloudellista merkitystä matkailulle.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaisesti kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voitaisiin päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta myös silloin, jos 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

Ehdotettu momentin 2 kohta vastaisi asiallisesti lähinnä voimassa olevan lain 5 §:n 2 momentissa säädettyä. Voimassa olevan lain mukaan edellä mainitut prosenttirajat ylittävä muutos voidaan tehdä valtuuston tahdon vastaisesti, jos kuntajaon muuttamisen yleiset edellytykset toteutuvat siinä erityisellä painavuudella. Säännös on osoittautunut niin tulkinnanvaraiseksi, että sen perusteella on käytännössä vaikea arvioida yksittäisissä tapauksissa, onko kuntajaon muutokselle edellytyksiä. Tämän vuoksi säännöstä ehdotetaan selkiytettäväksi siten, että valtioneuvoston päätöksenteossa näissä tilanteissa noudatettavaksi tarkoitetut arviointikriteerit mainittaisiin erikseen laissa.

Kunnan osan siirtämisestä päättäminen vastoin muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston tahtoa edellyttäisi ensinnäkin, että kyseessä olevan kunnan osan, kunnan tai useamman kunnan muodostaman alueen kehittäminen edellyttää muutosta. Tällöin arvioitavaksi tulee, saavutetaanko muutoksella lähinnä vastaavia etuja, joita mainitaan kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevan 4 §:n 1 momentissa. Näitä ovat kuntien toimintakykyyn, asukkaiden palveluihin ja elinolosuhteisiin, elinkeinojen toimintamahdollisuuksiin sekä yhdyskuntarakenteen toimivuuteen liittyvät seikat. Joissain tilanteissa arvioinnissa saattaa olla merkitystä myös muutoksen vaikutuksilla mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun alueellisesti eheän toiminnallisen kokonaisuuden muodostumiseen tai 4 momentissa tarkoitettuihin suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuuksiin saada palveluja omalla kielellään.

Edellä mainittujen muutosten positiivisten vaikutusten lisäksi edellytettäisiin, että kunnan osan siirtämisen mahdolliset negatiiviset vaikutukset muutoksen kohteena oleville kunnille eivät muodostu liian suuriksi. Kunnan osan siirtämistä koskeva päätös voitaisiin tehdä, jos muutoksen ei arvioida merkittävästi heikentävän muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta. Arvioinnissa on tällöin otettava huomioon, että vähänkään laajemman kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan yleensä vaikuttaa jossain määrin kielteisesti esimerkiksi kunnan osan luovuttavan kunnan talouteen tai joissakin tapauksissa myös vastaanottavan kunnan talouteen.

20 §. Kuntajaon muuttamisen vaikutukset muihin aluejakoihin. Pykälän mukaan, ennen kuin kuntajaon muuttamisesta päätetään, ministeriön olisi selvitettävä, miten muutos vaikuttaa valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin.

Voimassa olevan lain 10 §:n mukaisesti lääninhallituksen on annettava ministeriölle lausunto muutoksen vaikutuksista valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin. Kyseiset muutokset ovat kuitenkin käytännössä helposti myös ministeriön itsensä selvitettävissä ilman aluehallintoviranomaisen erillistä lausuntoa.

21 §. Toimivallan jako valtioneuvoston ja ministeriön välillä. Pykälässä säädettäisiin valtioneuvoston yleisistunnon ja kunta-asioita käsittelevän valtiovarainministeriön välisestä toimivallan jaosta pääosin voimassa olevan lain 11 §:ää vastaavasti.

Pykälän 1 momentin mukaisesti päätösvalta olisi lähtökohtaisesti valtioneuvoston yleisistunnolla.

Pykälän 2 momentin mukaan ministeriö voisi kuitenkin päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei sitä vastusta. Niin ikään ministeriö voisi hylätä mainitunlaista muutosta koskevan esityksen, jos jonkin muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut. Jos samanaikaisesti tulee päätettäväksi osittain tai kokonaan samoja kuntia koskeva kuntien yhdistyminen ja kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan, päätetään niistä samassa päätöksessä valtioneuvoston yleisistunnossa. Tämä on tarpeen siksi, että käy selvästi ilmi, millaiseksi kuntajako alueella muodostuu. Myös perustelut voivat olla sidoksissa toisiinsa ja kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan voi olla edellytys kuntien yhdistymisen toteutumiselle.

Pykälän 3 momentin mukaan ministeriö voisi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Muutoin ministeriö määräisi esityksen valmistelevasta käsittelystä 14 §:n mukaisesti.

Voimassa olevan lain 6 §:n 4 momentin mukaan ministeriö voi heti hylätä kuntajaon muutosesityksen, jos on ilmeistä, ettei sitä voida hyväksyä. Säännöksen perustelujen mukaan se koskee lähinnä tilanteita, joissa esityksestä on suoraan nähtävissä, ettei se voi tulla hyväksytyksi. Perusteena tällaiselle hylkäämiselle voi olla, että esitys ei täytä vireillepanokelpoiselle esitykselle säädettyjä vaatimuksia, että esitys vastaa samojen esityksentekijöiden äskettäin esittämää mutta hylätyksi tullutta esitystä tai että esityksellä pyritään äskettäin muutetun kuntajaon ennalleen palauttamiseen. Mahdollisuutta esityksen hylkäämiseen ilman laajempaa valmistelua on käytetty myös tilanteissa, joissa on selvää, että ministeriön hallintokäytännön mukaan esitys ei tulisi hyväksytyksi. Myös oikeuskäytännössä (KHO 28.10.2008/2723) on omaksuttu tulkinta, jonka mukaan 6 §:n 4 momentin sisältöä on jossain määrin laajennettu siitä, mitä edellä mainituissa säännöksen perusteluissa todetaan.

Ministeriön harkintavaltaa esityksen hylkäämisessä ehdotetaan laajennettavaksi. Ministeriöllä olisi ehdotetun vireillepanoa koskevan 11 §:n 2 momentin ja esityksen sisältöä koskevan 13 §:n 2 momentin mukaisesti aina käytettävissään muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot esityksestä kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan. Sen lisäksi, että esityksestä olisi edellä mainituista voimassa olevan lain perusteluissa mainituista syistä suoraan nähtävissä, ettei se voi tulla hyväksytyksi, ministeriö voisi arvioinnissaan nojautua myös kyseisiin kuntien valtuustojen lausuntoihin. Ministeriö voisi kaiken tämän käytettävissä olevan tiedon ja vallitsevan hallintokäytäntönsä pohjalta harkita, onko esitetylle kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan olemassa riittäviä edellytyksiä. Jos niitä ei lähtökohtaisestikaan olisi, esitystä ei olisi tarpeen laittaa 14 §:ssä tarkoitetulle hallinnollisesti raskaalle ja aikaa vievälle kuulemiskierrokselle.

22 §. Päätös kuntajaon muuttamisesta. Pykälässä säädettäisiin siitä, milloin päätös kuntajaon muuttamisesta olisi tehtävä, milloin se olisi saatettava voimaan ja miten se olisi julkaistava. Pykälä vastaisi sisällöltään voimassa olevan lain 12 §:ää.

Pykälän 1 momentin mukaan päätös kuntajaon muuttamisesta olisi tehtävä ennen muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesäkuun loppua. Kuntajaon muutos olisi määrättävä tulemaan voimaan kalenterivuoden alusta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin päätöksen julkaisemisesta ja tiedoksiannosta. Päätös kuntajaon muuttamisesta olisi julkaistava Suomen säädöskokoelmassa ja toimitettava julkaistavaksi muutoksen kohteena olevassa kunnassa siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Päätös kunnan jäsenen esittämän kuntajaon muutoksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä olisi annettava erikseen tiedoksi esityksen tekijälle.

6 luku Vaalien toimittaminen ja uuden kunnan hallinnon järjestäminen

23 §. Kuntajaon muutoksen huomioon ottaminen vaaleissa. Pykälä mahdollistaisi vaalilain (714/1998) tavanomaisesta poikkeavan soveltamisen pykälässä tarkoitetuissa kuntajaon muutostilanteissa. Pykälä vastaisi osin voimassa olevan lain 23 §:ää. Säännöksiä ehdotetaan kuitenkin selkiytettäväksi siten, että niissä erotettaisiin selkeästi toisistaan tilanteet, joissa on kyse kuntien yhdistymisestä ja toisaalta tilanteet, joissa kunnan osa siirretään toiseen kuntaan. Menettelytavat olisivat näissä tilanteissa jossain määrin erilaisia. Pykälän 1 momentti koskisi kunnallisvaaleja, mutta 2 – 4 momentit koskisivat kaikkia yleisiä vaaleja.

Pykälän 1 momentti vastaisi voimassa olevaa lakia. Jos kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävänä vuonna toimitetaan varsinaiset kunnallisvaalit, ne olisi toimitettava uutta kuntajakoa noudattaen.

Kuntajaon muutos tulee 22 §:n 1 momentin perusteella aina voimaan kalenterivuoden alussa. Mainitun momentin perusteella muutosta koskevat päätökset täytyy tehdä ennen edellisen vuoden kesäkuun loppua. Päätökset ovat siten tiedossa, kun kunnallisvaalit lokakuun kolmantena sunnuntaina toimitetaan. Ehdotetun 1 momentin säännöksen mukaan vaalit tulee tällaisissa tapauksissa toimittaa uutta kuntajakoa noudattaen.

Pykälän 2 momentti koskisi kaikkia kuntien yhdistymiseen liittyviä tilanteita. Voimassa olevasta laista poiketen sitä sovellettaisiin siten uuden kunnan perustamista koskevien tilanteiden lisäksi myös silloin, kun kunnat yhdistyvät jo olemassa olevaan kuntaan tai kunnan alue jaetaan. Tällöin vaalien järjestämiseen liittyvistä toimista huolehtiminen olisi tarkoituksenmukaista antaa kuntien yhdistymishallitukselle, jollainen ehdotetun lain mukaan valitaan jokaiseen kuntien yhdistymisen tuloksena syntyvään uuteen kuntaan. Yhdistymishallitus olisi kaikissa näissä tapauksissa olemassa jo tarpeeksi varhaisessa vaiheessa, koska se voitaisiin ehdotetun 10 §:n mukaan valita heti kuntien valtuustojen päätettyä kuntien yhdistymistä koskevasta esityksestä.

Yhdistymishallitus päättäisi äänestysaluejaosta, asettaisi keskusvaalilautakunnan, vaalilautakunnat ja vaalitoimikunnat sekä huolehtisi muutoinkin valtuustolle vaaleissa kuuluvista tehtävistä. Yhdistymishallitus voisi katsoessaan sen tarkoituksenmukaiseksi, esimerkiksi kunnan yhdistyessä jo olemassa olevaan kuntaan tai silloin, kun kunta jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken, soveltaa tämän pykälän 3 ja 4 momentissa säädettyjä periaatteita.

Pykälän 3 ja 4 momentissa säädettäisiin vaaliviranomaisista, kun kysymys on kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan. Kun vaalit tulee toimittaa uuden kuntajaon mukaisesti, uusi kuntajako tulisi ottaa huomioon myös vaalit toimittavan organisaation alueellisissa rakenteissa.

Kunnan keskusvaalilautakuntaan kuuluu vaalilain 13 §:n mukaan puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään viisi. Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan sen kunnan valtuuston, johon siirretään osa toisesta kunnasta, on valittava siirrettävältä alueelta kunnan keskusvaalilautakuntaan vaalilain mukaan kuuluvien jäsenten lisäksi yksi tai useampia jäseniä ja varajäseniä, jos siirrettävän alueen asukasluvun suhde kunnan asukaslukuun tätä edellyttää. Kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan koskee valtaosassa tapauksia hyvin pieniä alueita. Useimmiten myös siirrettävän alueen asukasluku on niin pieni verrattuna vastaanottavan kunnan asukaslukuun, että säännös ei edellytä yhdenkään jäsenen valitsemista sieltä kunnan keskusvaalilautakuntaan.

Kunnan osan siirtäminen voi merkitä myös uuden, siirrettävää aluetta käsittävän äänestysalueen muodostamista. Pykälän 4 momentin mukaan tällöin myös äänestysalueen vaalilautakuntaan olisi valittava lisäjäseniä ja varajäseniä siten kuin 3 momentissa säädetään kyseessä olevan kunnan ja kunnan alueen asukaslukujen mukaisessa suhteessa. Vaalilautakunnat asettaa vaalilain mukaan kunnanhallitus, joka valitsisi vaalilautakuntaan tarvittavat lisäjäsenet.

24 §. Valtuuston muodostaminen kesken vaalikauden. Pykälän 1 momentin mukaan jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, muutoksen kohteena olevissa kunnissa toimitetaan voimaantuloa edeltävänä vuonna uudet kunnallisvaalit. Kunnat voisivat sopia yhdistymissopimuksessa vaalien toimittamisesta vaalilain 144 §:ssä säädettyä ajankohtaa aikaisemmin, ei kuitenkaan ennen valtioneuvoston päätöstä kuntien yhdistymisestä. Vaaleissa noudatettaisiin soveltuvin osin, mitä varsinaisista kunnallisvaaleista säädetään. Valtuutettujen toimikausi kestäisi kunnallisen vaalikauden loppuun.

Momentti vastaisi osin voimassa olevan lain 25 §:n 1 momenttia. Sitä ehdotetaan kuitenkin sovellettavaksi suoraan lain nojalla kaikissa sellaisissa kuntien yhdistymisissä, jotka tulevat voimaan kesken kunnallisen vaalikauden. Ministeriön toimivallasta määrätä vaalit toimitettavaksi kaikissa niissä kuntajaon muutostilanteissa, joissa kyse on muusta kuin uuden kunnan perustamisesta, ehdotetaan luovuttavaksi. Vastaavasti myös valtuustojen yhdistämistä koskevaa 2 momenttia sovelletaan suoraan lain nojalla kaikissa kuntien yhdistymistä koskevissa muutoksissa.

Momentissa ehdotetaan myös yhdistyville kunnille kokonaan uutta mahdollisuutta sopia kunnallisvaalien toimittamisesta vaalilaissa säädettyä ajankohtaa aikaisemmin. Vaalilain 144 §:n mukaan kunnallisvaalien vaalipäivä on lokakuun neljäs sunnuntai. Kunnat voisivat sopia yhdistymissopimuksessa, että vaalit toimitettaisiin tätä ennen, mutta kuitenkin aikaisintaan valtioneuvoston päätettyä kuntien yhdistymisestä. Kuntien tulisi ilmoittaa sopimastaan ajankohdasta oikeusministeriölle viipymättä valtioneuvoston päätöksen jälkeen.

Kuntien tulee kuitenkin tiedostaa vaalien aikaistamisen aikataulun rajoitukset. Esimerkiksi vaalilain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnanvaltuuston on päätettävä äänestysaluejaosta viimeistään huhtikuun loppuun mennessä, jotta se tulisi voimaan lokakuun 15 päivänä eli ennen kunnallisvaaleja. Jos päätös kuntajaon muuttamisesta on tehty äänestysalueista tehdyn päätöksen jälkeen, on kunnan vaalilain 8 §:n 3 momentin mukaan viipymättä tarkistettava äänestysaluejako. Väestörekisterikeskus tarvitsee äänioikeusrekisterin laatimiseksi aikaa tutkiakseen jokaisen kuntajaon muutoksen kohteena olevan alueen osalta kiinteistöittäin, keitä äänioikeutettuja muutos koskee.

Valtioneuvoston päätös kuntien yhdistymisestä on tehtävä viimeistään muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesäkuussa. Edellä mainituista vaalilain säännöksistä johtuen vaalien valmistelu vie tästä lukien vähintään noin kaksi kuukautta. Jos valtioneuvoston päätös tehdään kesäkuussa, muun muassa kesälomien vuoksi vaalien valmistelu todennäköisesti pääsisi alkamaan vasta elokuussa. Tällöin vaalipäivää voitaisiin käytännössä aikaistaa korkeintaan syyskuun lopulle tai lokakuun alkupuolelle.

Vaalilaissa säädetyt vaalien valmisteluun liittyvät määräajat laskettaisiin kuntien päättämästä vaalipäivästä lukien. Esimerkiksi vaalilain 33 §:n mukaan kunnan keskusvaalilautakunnan on kokoonnuttava hyvissä ajoin, viimeistään 48. päivänä ennen vaalipäivää, ja sen jälkeen, jos asioita on käsiteltävänä, 40., 34., 32. ja 31. päivänä ennen vaalipäivää, vaalipäivänä, vaalipäivän jälkeisenä päivänä ja 3. päivänä vaalipäivän jälkeen sekä muulloin, jos asiain käsittely sitä vaatii. Lisäksi muun muassa useissa ehdokasasetteluun ja äänioikeusrekisteriin liittyvissä valmistelutehtävissä ajankohdat lasketaan vaalipäivän mukaan.

Pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevan lain 25 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettyä. Yhdistyvät kunnat voisivat 1 momentin estämättä sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistetään uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin niin kutsutusta osayhteisvaltuustosta. Säännös vastaisi vuoden 2009 alusta muutettua kuntajakolain 25 §:n 3 momenttia. Yhdistyvät kunnat voisivat sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistyvät osittain uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Tällöin yhdistyvien kuntien valtuustot päättävät, montako valtuustopaikkaa kustakin kunnasta tulee uuden kunnan valtuustoon. Uuden kunnan valtuustoon tulee kuitenkin aina vähintään neljäsosa kunkin yhdistyvän kunnan valtuutetuista.

Säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että uuden kunnan valtuustoon tulevien valtuutettujen lisäksi myös varavaltuutetut määräytyisivät heille edellisissä kunnallisvaaleissa vaalilain 89 §:n mukaisesti annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Varavaltuutetut valittaisiin kuitenkin aina samasta vaaleissa edustettuna olleesta ryhmästä kuin varsinainen valtuutettu. Käytännössä varavaltuutetuiksi tulisivat näin pääosin osayhteisvaltuuston ulkopuolelle jääneet entiset valtuutetut.

25 §. Valtuutettujen lukumäärä. Valtuutettujen lukumäärää koskeva perussäännös on kuntalain 10 §:ssä. Säännöksen mukaan valtuutettuja valitaan kunnan asukasluvun mukaan ja asukasluku määräytyy väestötietojärjestelmässä vaalivuoden toukokuun 31 päivän päättyessä olevien tietojen mukaan.

Kuntien yhdistyessä voi olla tarpeellista, että valtuutettuja valittaisiin kuntalain mukaan määräytyvää enemmän. Voimassa olevan kuntajakolain 24 §:n mukaan ministeriö voi kuntien yhteisestä esityksestä määrätä, että valtuutettuja valitaan enemmän kuin kuntalain 10 §:ssä säädetään. Ministeriö on käytännössä aina määrännyt asiasta kuntien esityksen mukaisesti. Kuntien esitykset ovat poikkeuksetta koskeneet kuntalain 10 §:n mukaista valtuuston kokoa yhtä luokkaa suurempaa valtuutettujen määrää. Nykyistä ministeriön toimivaltaa määrätä asiasta ei voida pitää erityisen perusteltuna. Säännöstä ehdotetaankin muutettavaksi siten, että yhdistyvät kunnat voisivat 8 §:ssä tarkoitetussa yhdistymissopimuksessa keskenään sopia, että uudessa kunnassa olisi tavanomaista suurempi valtuusto. Kuntien olisi ilmoitettava valtuutettujen määrä vaaliviranomaisena toimivalle oikeusministeriölle. Voimassa olevan lain mukaan valtuutettujen määrästä päättävä valtiovarainministeriö on ilmoittanut sen oikeusministeriölle.

Ministeriön määräys voi nykyään koskea ensimmäistä ja toista vaalikautta kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen. Kunnassa voi siten olla tavanomaista suurempi valtuusto jopa kahdeksan vuoden ajan. Tämä aika on huomattavasti pitempi kuin esimerkiksi 24 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen yhteisvaltuuston tai osayhteisvaltuuston toimikausi, joka voisi olla käytännössä yhdestä kolmeen vuotta, tai 9 §:n 1 momentissa säädetty kuntien yhdistymissopimuksen voimassaoloaika, joka olisi yhdistymisen voimaantulosta lukien kolme vuotta. Säännöstä ehdotetaankin muutettavaksi niin, että tavanomaista suuremmasta valtuustosta voitaisiin sopia ainoastaan kuntien yhdistymisen voimaantulon jälkeen tulevan ensimmäisen kokonaisen kunnallisvaalikauden loppuun. Tällöin kyse olisi käytännössä neljästä seitsemään vuoteen kestävästä ajanjaksosta.

Myös jäsenmäärältään parillinen valtuusto olisi mahdollinen ensimmäisen kokonaisen kunnallisvaalikauden loppuun kestävänä siirtymäkautena.

26 §. Valmistavat toimenpiteet. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 26 §:ää vastaavasti viranomaisten vastuusta kuntajaon muutoksen johdosta toimitettavissa vaaleissa. Lähinnä kysymys olisi rekisterihallinnon viranomaisten kohdalla äänioikeusrekisterin laadintaan liittyvistä tehtävistä ja kuntien vaaliviranomaisten kohdalla muista vaalien käytännön järjestämiseen liittyvistä tehtävistä. Säännös velvoittaisi myös kyseiset viranomaiset antamaan toisilleen vaalien järjestämiseen liittyvää virka-apua. Virka-apua koskeva säännös olisi edelleen tarpeen, koska viranomaisten yhteistyötä koskevan hallintolain 10 §:n 2 momentin mukaan viranomaisten välisestä virka-avusta säädetään erikseen.

27 §. Valtuuston toiminnan aloittaminen. Uuden kunnan valtuuston toimikautta koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että kuntajaon muutoksen toteuttamiseksi tarvittavia uutta kuntaa koskevia päätöksiä voitaisiin nykyistä selkeämmin tehdä jo ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Pykälän 1 momentti vastaisi osin voimassa olevan lain 25 §:n 2 momentissa ja 30 §:n 1 momentissa säädettyä. Silloin, kun uuden kunnan valtuusto muodostetaan toimittamalla uudet vaalit, aloittaisi valtuusto toimintansa aina heti vaalituloksen vahvistamisen jälkeen. Voimassa olevan lain mukaan laajantuvissa kunnissa on voitu valita, aloittaako uusi valtuusto toimintansa heti vaalien jälkeen vai vasta kuntajaon muutoksen tullessa voimaan. Tästä on aiheutunut vaaleista kuntajaon muutoksen voimaantuloon kestävänä siirtymäkautena epäselvyyttä muun muassa siitä, mitä asioita laajentuvan kunnan vanha valtuusto voi päättää.

Silloin, kun kunnat ovat valinneet valtuuston muodostamisen 24 §:n 2 tai 3 momentin mukaisesti yhteisvaltuusto- tai osayhteisvaltuustovaihtoehdolla, alkaisi uuden valtuuston toimivalta heti valtioneuvoston päätöksen jälkeen.

Pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevan lain 30 §:n 2 momentissa säädettyä. Sen mukaan iältään vanhin varsinainen valtuutettu antaisi kokouskutsun valtuuston ensimmäiseen kokoukseen ja johtaisi siinä puhetta, kunnes valtuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat on valittu.

Pykälän 3 momentti vastaisi voimassa olevan lain 30 §:n 4 momentissa säädettyä. Pykälän mukaan valtuustolla olisi oikeus antaa väliaikaisia määräyksiä asioista, jotka voimaantullakseen edellyttävät valtion viranomaisen päätöstä. Säännös koskee lähinnä alistusmenettelyä, joka nykyisin on pääosin poistettu. Säännöksen soveltamisala on siten suppea. Määräykset olisivat voimassa siihen saakka, kun pysyvä määräys on annettu.

28 §. Muiden luottamushenkilöiden toimikausi ja viranhaltijoiden viranhoidon alkaminen. Pykälä vastaisi osin voimassa olevan lain 27 §:ssä ja 30 §:n 3 momentissa säädettyä. Siinä säädettäisiin yhdistyvien kuntien luottamushenkilöiden toimien päättymisestä ja uuden kunnan luottamushenkilöiden sekä viranhaltijoiden toimikauden alkamisesta.

Pykälän 1 momentin mukaan yhdistyvien kuntien luottamushenkilöiden toimikaudet päättyisivät kuntajaon muutoksen voimaantuloon.

Jos kuntajaon muutos tulisi voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, uuden kunnan luottamustoimiin olisi valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uutta kuntaa edustavat luottamushenkilöt. Uuden kunnan valtuusto voisi halutessaan valita tehtäviin myös samat tai osittain samat luottamushenkilöt, jotka hoitivat tehtäviä aiemmin yhdistyvissä kunnissa. Tämä voisi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi kunnan valtion toimielimiin valitsemien luottamushenkilöiden kohdalla tai tilanteessa, jossa jo olemassa olevaan kuntaan yhdistyy sitä asukasluvultaan paljon pienempi toinen kunta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin uuden kunnan kunnanhallituksen toimikauden alkamisesta. Momentin mukaan kunnanhallitukseen valitut ryhtyisivät hoitamaan tointaan heti uuden valtuuston valittua kunnanhallituksen. Valtuuston toimikaudesta säädetään ehdotetussa 27 §:ssä. Lähtökohtaisesti kunnanhallitus valittaisiin heti uuden valtuuston toimikauden alettua.

Edellä 10 §:ssä tarkoitettu yhdistymishallitus toimisi siihen asti, kun uusi valtuusto aloittaa toimintansa ja valitsee uudelle kunnalle kunnanhallituksen. Joissakin kuntajaon muutostilanteissa uuden kunnan valtuuston toimivalta saattaisi kuitenkin alkaa jo esimerkiksi vuosia ennen kuntajaon muutoksen voimaatuloa. Näin on erityisesti silloin, kun valtioneuvoston päätös kuntajaon muutoksesta tehdään hyvin varhaisessa vaiheessa ja toisaalta uuden kunnan valtuusto muodostetaan yhdistämällä yhdistyvien kuntien valtuustot tai osia niistä. Tällöin uuden valtuuston saattaa olla tarkoituksenmukaista päättää, että yhdistymishallitus jatkaa sen valmistelevana elimenä ja uuden kunnan kunnanhallitus asetetaan vasta lähempänä kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

Pykälän 3 momentin mukaan uuden kunnan valtuusto voisi päättää voimassa olevaa lakia vastaavasti siitä, missä vaiheessa uuden kunnan muut luottamushenkilöt ja viranhaltijat aloittaisivat toimintansa.

Jos uudessa kunnassa olisi tarkoitus valita pormestari, kyseistä säännöstä sovellettaisiin myös pormestariin.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että uuden kunnan tarkastuslautakunta ja tilintarkastajat tarkastavat lakkaavien kuntien tarkastuslautakuntien ja tilintarkastajien valmistelun pohjalta lakkaavien kuntien hallinnon ja talouden kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävältä vuodelta siten kuin kuntalain 9 luvussa säädetään. Tarkastus koskisi myös kuntajaon muutoksen valmistelua. Tästä on tarpeen säätää siksi, että hallinnon ja talouden tarkastamisesta vastaavien tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajien toimikausi poikkeaa muiden kunnan toimielinten toimikaudesta. Kuntalain 71 ja 72 §:n mukaan valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajat toimikauttaan vastaavien vuosien hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämistä varten. Kuntalain säännöksiä on tulkittu siten, että myös lakkaavan kunnan tarkastuslautakunnan toimikausi jatkuu vielä kunnan olemassaolon päätyttyäkin viimeisen toimintavuoden tarkastuksen osalta. Lakkaavien kuntien tilintarkastuksesta tehty sopimus siirtyy ehdotetun kuntajakolain 36 §:n nojalla uudelle kunnalle. Tilintarkastajat hoitavat sopimuksessa sovitun mukaisesti lakkaavien kuntien viimeisen kalenterivuoden hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastamisen ja laativat tilintarkastuskertomuksen.

Lakkaavien kuntien tarkastuslautakunnat suorittavat arviointityönsä loppuun kukin oman kuntansa osalta. Lakkaavan kunnan tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan toimikausi jatkuu siihen saakka kun niiden toimikautta vastaavien vuosien tarkastus on suoritettu. Niiden valmistelema lakkaavan kunnan tilintarkastuskertomus ja vastuuvapauden myöntämistä koskeva asia on kuitenkin vietävä uuden kunnan valtuuston päätettäviksi. Lakkaavien kuntien tarkastuslautakunnat valmistelevat esityksensä uuden kunnan valtuustolle yhteistyössä uuden kunnan tarkastuslautakunnan kanssa. Esityksen tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapauden myöntämisestä tilivelvollisille tekisi uuden kunnan valtuustolle kuitenkin muodollisesti uuden kunnan tarkastuslautakunta, vaikka yhdistyvien kuntien vanhat tarkastuslautakunnat sisällöllisesti valmistelevatkin asiat kukin oman kuntansa osalta. Lähtökohtana on, että esitys menee uuden kunnan valtuustolle sen sisältöisenä kuin kunkin lakkaavan kunnan tarkastuslautakunta on sen hyväksynyt.

29 §. Henkilöstön asema. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan kuntajakolain 13 §:n 2 ja 3 momenttia vastaavasti henkilöstön asemasta kuntajaon muutostilanteissa. Sisällöltään vastaavat säännökset sisältyvät myös kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevaan puitelakiin. Voimassa olevan lain 13 §:n 1 momenttia asiallisesti vastaavat säännökset yhteistoiminnasta kuntien henkilöstön edustajien kanssa sisältyisivät kuntajaon muutosesityksen valmistelua (7 §:n 3 momentti ja 12 §:n 5 momentti) sekä yhdistymissopimusta (8 §:n 4 momentti) koskeviin pykäliin.

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muutokset, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi. Momentti on tarkoitettu koskemaan kaikkia lain voimassaoloaikana tapahtuvia kuntajaon muutostilanteita. Sen sijaan 2 momentin säännöksiä henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuojasta sovellettaisiin ainoastaan määräaikaisesti vuosien 2008—2013 alusta voimaan tulleissa ja voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa. Säännökset koskisivat nykyiseen tapaan sekä tilanteita, joissa kunnat yhdistyvät, että kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan. Momentin sanamuotoa on muutettu ehdotetussa uudessa laissa käytettyjä käsitteitä vastaavaksi.

30 §. Kunnanjohtaja. Pykälässä säädettäisiin yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta. Jos yhdistyvän kunnan kunnanjohtaja ei siirtyisi uuden kunnan kunnanjohtajaksi, hänet siirrettäisiin soveltuvaan uuden kunnan virkaan tai työsopimussuhteeseen. Kunnanjohtajan asemasta ja oikeuksista olisi muutoin voimassa, mitä 29 §:ssä säädetään. Pykälä vastaisi asiallisesti voimassa olevan kuntajakolain 14 §:ssä säädettyä, mutta sen sanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi ehdotetussa laissa käytettyjä käsitteitä vastaavaksi. Pykälä koskisi kuntien yhdistymisen tuloksena syntynyttä uutta kuntaa riippumatta siitä, millä 3 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnat ovat yhdistyneet.

7 luku Kuntajaon muutoksen erinäiset vaikutukset

31 §. Yhdistyvän kunnan viranomaisen toimivalta. Pykälä vastaisi osittain voimassa olevan lain 33 §:ssä säädettyä. Ehdotetun pykälän mukaan yhdistyvän kunnan viranomainen ei saisi kuntien yhdistymistä koskevan valtioneuvoston päätöksen tekemisen jälkeen päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia ja joista päättäminen olisi yhdistymissopimuksen tarkoituksen vastaista. Yhdistyvän kunnan viranomainen saisi päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia, jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä. Säännös rajoittaisi yhdistyvän kunnan viranomaisen toimivaltaa sellaisissa luonteeltaan periaatteellisissa, uusissa tai laajakantoisissa asioissa, joista päättämisen olisi katsottava kuuluvan uudelle kunnalle. Tällaisina voitaisiin pitää esimerkiksi päätöksiä, joilla on pitkäaikaisia vaikutuksia uuden kunnan talouteen. Yhdistyvien kuntien viranomaiset voisivat kuitenkin tehdä myös sellaisia uuden kunnan talousarvioon vaikuttavia päätöksiä, jotka eivät olisi yhdistymissopimuksen vastaisia. Luonnollisesti yhdistyvien kuntien viranomaiset voisivat myös edelleen tehdä tarvittavia täytäntöönpanoluonteisia päätöksiä ja huolehtia muutoinkin kunnan hallintoon kuuluvista tehtävistä lähtökohtaisesti kuten ennenkin kuntien yhdistymiseen asti.

Säännöksen tarkoituksena olisi yhdessä yhdistymishallitusta koskevan 8 §:n kanssa muun ohella hillitä menoja lisäävien päätösten tekoa yhdistyvissä kunnissa ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa. Ehdotetun 8 §:n mukaisesti yhdistyvien kuntien tulisi sopia yhdistymissopimuksessa muun muassa uuden kunnan hallinnon järjestämisen ja palvelujärjestelmän yhteensovittamisen periaatteista sekä taloudenhoidon yleisistä periaatteista. Yhdistymissopimuksessa sovittaisiin myös sopimuksen toimeenpanosta vastaavan yhdistymishallituksen toimivallasta sekä yhdistymishallituksen ja yhdistyvän kunnan viranomaisten välisestä yhteistyöstä ennen valtioneuvoston päätöstä. Ehdotetun 9 §:n mukaisesti yhdistymissopimus tulisi voimaan yhdistyvien kuntien valtuustojen hyväksyttyä sen eli yleensä samanaikaisesti kun valtuustot päättävät kuntien yhdistymisesityksestä. Siten siinä on mahdollista kuntia sitovasti rajoittaa yhdistyvien kuntien viranomaisten toimivaltaa jo ennen kuin valtioneuvosto on tehnyt kuntien yhdistymistä koskevan päätöksen. Sopimukseen otetuilla rajoituksilla olisi lähtökohtaisesti sama tarkoitus kuin nyt ehdotetulla säännöksellä, eli estää yhdistyviä kuntia tekemästä enää viime hetkillä pitkäkestoisesti menoja kasvattavia tai muutoin kokonaisuuden kannalta perusteettomia uutta kuntaa sitovia päätöksiä.

Yhdistymissopimukseen olisi tarpeen ottaa määräykset muun muassa siitä, minkä tyyppisiä eri asiaryhmiin kuuluvia ratkaisuja yhdistyvissä kunnissa voidaan tehdä vielä ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa. Esimerkiksi henkilöstöä koskevissa asioissa yhdistymissopimuksen linjaukset voisivat koskea sitä, voiko yhdistyvä kunta päättää kokonaan uusien virkojen perustamisesta tai ainoastaan olemassa olevien virkojen täyttämisestä joko toistaiseksi tai määräaikaisesti. Yhdistymissopimukseen olisi tarpeen ottaa myös määräykset niistä menettelyistä, joiden mukaan toimitaan, jos toimivallan jaosta tulee yhdistymissopimuksen linjauksista huolimatta epäselvyyttä. Näitä tilanteita varten voidaan sopia esimerkiksi yhdistyvän kunnan viranomaisen velvollisuudesta pyytää lausunto yhdistymishallitukselta. Toimivallan jaosta päättäminen yksittäisissä asioissa soveltuu luontevasti nimenomaan yhdistymissopimuksen toimeenpanosta vastaavan yhdistymishallituksen tehtäväksi.

32 §. Toimivallan jako kunnan osan luovuttavan ja vastaanottavan kunnan viranomaisen välillä. Pykälän 1 momentissa rajoitettaisiin sen kunnan, josta kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, viranomaisen toimivaltaa heti valtioneuvoston tai ministeriön kuntajaon muutosta koskevan päätöksen jälkeen. Säännös vastaisi osin voimassa olevan lain 33 §:ää. Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen jälkeen kunnan osan luovuttavan kunnan viranomainen saisi ilman kunnan osan vastaanottavan kunnan viranomaisen suostumusta päättää ainoastaan sellaisista asioista, joilla ei ole merkittäviä vastaanottavaa kuntaa sitovia vaikutuksia.

Toimivallan rajoitus koskisi kaikkia kunnan viranomaisia eli valtuustoa, kunnanhallitusta, lautakuntia, toimikuntia, johtokuntia, luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita, joille on annettu toimivaltaa. Säännöksen tarkoituksena olisi estää kunnan viranomaisia tekemästä muutoksen jo ollessa tiedossa sellaisia ratkaisuja, joiden tekemisen voidaan katsoa kuuluvan sen kunnan viranomaisille, johon kunnan osa siirtyy.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan osan luovuttavan kunnan viranomainen saisi kuitenkin ilman kunnan osan vastaanottavan kunnan viranomaisen suostumusta päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia, jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä. Esimerkiksi kiireelliset ja määräaikana suoritettavat tehtävät olisi kunnan osan luovuttavan kunnan viranomaisen vielä tehtävä. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi ennen kunnan osan siirtämistä koskevan päätöksen tekemistä vireille pannut rakennusluvat.

33 §. Kunnalliset maksut ja säännöt. Pykälä vastaisi sisällöltään osin voimassa olevan lain 31 §:ää. Siinä säädettäisiin kuitenkin voimassa olevaa lakia tarkemmin erityisesti siitä, milloin pykälässä tarkoitetut maksut ja säännöt tulisi tarkistaa. Säännöksen tarkoituksena olisi kuntalaisten yhdenvertaisuuden ja tasapuolisen kohtelun turvaaminen.

Pykälän 1 momentin mukaan kunnalliset maksut olisi yhtenäistettävä koko uuden kunnan alueella tai kunnassa ja siihen siirrettävällä alueella kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien. Yhden kunnan alueella ei siten olisi mahdollista soveltaa toisistaan poikkeavia maksuja esimerkiksi terveydenhuollossa, lasten päivähoidossa tai vanhusten laitospalveluissa, ei myöskään liikelaitosten perimissä maksuissa.

Maksujen yhtenäistäminen kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen tulisi kyseeseen ainoastaan lakiin perustuvasta syystä. Uuden kunnan alueella perittävät erisuuruiset maksut voisivat olla perusteltuja esimerkiksi tilanteessa, joissa molemmilla yhdistyvillä kunnilla on ollut alueellaan oma vesilaitos ja vedestä perittävät maksut määräytyvät vesilain (264/1961) mukaisesti aiheutuneiden kustannusten mukaan.

Pykälän 2 momentin mukaan lain nojalla annetut kunnalliset säännöt olisi kuntajaon muuttuessa tarkistettava uutta kuntajakoa vastaaviksi viipymättä, kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Ennen tarkistamista taksat ja säännöt pysyisivät kuntajaon muututtuakin soveltuvin osin voimassa vanhan kuntajaon mukaisina.

Kunta voi lain säätämissä rajoissa antaa kuntalaisiin kohdistuvia määräyksiä, joita kuntalaiset ovat rangaistuksen uhalla velvollisia noudattamaan. Tällaisia sääntöjä ovat muun muassa kunnallisista satamista ja liikennemaksuista annetun lain (955/1976) mukainen satamajärjestys, jätelain (1072/1993) 17 §:ään perustuvat kunnalliset jätehuoltomääräykset, rakennuslain (370/1958) 11 §:ään perustuva rakennusjärjestys sekä terveydensuojelulain (763/1994) 51 §:ään perustuva terveydensuojelujärjestys.

Tällaiset kunnan asukkaisiin kohdistuvat määräykset pysyisivät kuntajaon muututtuakin soveltuvin osin voimassa sillä alueella, jota ne ovat koskeneet. Luonnollista kuitenkin olisi, että säännöt viipymättä muutettaisiin uutta kuntajakoa vastaaviksi, jotteivät kunnan asukkaat olisi eriarvoisessa asemassa siitä riippuen, missä päin kuntaa he asuvat. Parasta olisi, jos muutokset sääntöihin olisi tehty niin, että myös ne tulisivat voimaan kuntajaon voimaan tullessa.

34 §. Yhteisöjen ja säätiöiden kotipaikka. Pykälässä säädettäisiin yhdistyvissä kunnissa toimivien yhteisöjen ja säätiöiden kotikunnasta kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen. Pykälä vastaisi asiallisesti muutoin voimassa olevan lain 32 §:ää, mutta säännöksessä nykyisin mainittujen yhtiön, osuuskunnan ja yhdistyksen tai muun yhteisön tai säätiön lisäksi se koskisi myös toiminimeä. Toiminimellä tarkoitetaan nimeä, jota elinkeinonharjoittaja käyttää toiminnassaan.

Pykälän 1 momentti koskisi tilannetta, jossa yhteisön tai säätiön kotipaikkana oleva kunta lakkaa siten, että se yhdistyy jo olemassa olevaan kuntaan tai perustettavaan uuteen kuntaan. Tällöin uusi kunta tulisi yhteisön tai säätiön uudeksi kotipaikaksi.

Pykälän 2 momentti koskisi tilannetta, jossa kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken. Tällöin yhteisön tai säätiön kotipaikaksi tulisi se kunta, jossa sijaitsisi lakkaavan kunnan hallintokeskus.

Yhteisön tai säätiön uusi kotipaikka määräytyisi 1 ja 2 momentin mukaan suoraan lain nojalla. Uudesta kotipaikasta olisi pykälän 3 momentin mukaan tehtävä viran puolesta merkintä rekisteriin. Jos yhteisö tai säätiö itse haluaisi muuttaa lain mukaan määräytyvää kotipaikkaansa, sen olisi muutettava yhtiöjärjestystään tai sääntöjään ja kotipaikka muuttuisi sen mukaiseksi, kun muutosta koskeva merkintä olisi tehty asianomaiseen rekisteriin.

35 §. Muutokset oikeudelliseen ja hallinnolliseen jaotukseen. Pykälä vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 45 §:ää. Jos kuntajaon muutos koskisi kuntien yhdistymistä olemassa olevaan kuntaan, kunnan alueen jakamista tai kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan, päätös kuntajaon muutoksesta aiheuttaisi vastaavan tuomiopiirin tai hallintoalueen muutoksen samasta ajankohdasta lukien, ellei tältä osin toisin päätettäisi. Sen sijaan, jos kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista, on siitä päätettäessä myös päätettävä erikseen, mihin tuomiopiireihin ja hallintoalueisiin kyseinen uusi kunta kuuluu.

8 luku Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys

36 §. Omaisuuden ja velkojen siirtyminen kunnan lakatessa. Pykälässä säädettäisiin kuntien yhdistymisen seurauksena lakkaavan kunnan oikeuksien, lupien, omaisuuden, velkojen ja velvoitteiden siirtymisestä suoraan lain nojalla uudelle kunnalle. Säännös vastaisi pääosin voimassa olevan lain 19 §:ää.

Pykälän 1 momentin mukaan säännös kattaisi voimassa olevassa laissa mainittujen omaisuuden, velkojen ja velvoitteiden lisäksi myös laajemmin kunnille annettujen tai niille kuuluvien muiden oikeuksien ja lupien sekä niihin liittyvien velvoitteiden siirtymisen uudelle kunnalle kunnan lakatessa. Säännöksen tarkoituksena on, että lähtökohtaisesti kaikki lakkaavalle kunnalle oikeushenkilönä kuuluneet sitoumukset ja oikeudet siirtyisivät yleisseuraantona uudelle kunnalle, jollei asian luonteesta muuta johdu.

Säännöksessä tarkoitetut erilaiset oikeudet ja luvat voisivat olla joko hallinnollisia tai yksityisoikeudellisia. Näin ollen esimerkiksi opetustoimen lainsäädössä tarkoitetut koulutuksen järjestämisluvat ja elinkeinotoimintaan liittyvät luvat sekä näihin liittyvät velvoitteet siirtyisivät suoraan lain nojalla. Tarvittaessa niitä voitaisiin myös erikseen muuttaa. Myös muun muassa kunnan oikeus toimia rekisterinpitäjänä siirtyisi uudelle kunnalle. Rekisterinpitoon liittyvät toimet voivat alkaa ajallisesti jo ennen kunnan lakkaamista eli kuntajaon muutoksen voimaantuloa. Tietosuojavaltuutetun tulkinnan (Tietosuojavaltuutetun kannanotto 21.04.2008, dnro 617/41/2008) mukaan esimerkiksi yhdistyvien kuntien sosiaalitoimen asiakasrekisterit voidaan yhdistää valtioneuvoston tai ministeriön kuntajaon muutosta koskevan päätöksen jälkeen. Tämä on tarpeen palvelujen järjestämiseksi luotettavasti ilman kuntajaon muutoksesta aiheutuvia katkoksia.

Esimerkiksi erilaiset sopimukset siirtyisivät lain nojalla uudelle kunnalle eikä kuntajaon muutos vapauttaisi kuntaa tai kunnan sopimuskumppania sopimuksesta. Sopimuksen sisältöä voitaisiin joiltain osin joutua tarkistamaan tilanteeseen sopivaksi. Jos sopimus olisi kuitenkin luonteeltaan sellainen, jonka osapuolena uusi kunta ei voisi esimerkiksi sopimuksen tarkoituksen edellyttämällä tavalla olla, asiasta tulisi tarvittaessa tehdä uusien osapuolten välillä kokonaan uusi sopimus.

Pykälän 2 momentti koskisi niitä tilanteita, joissa kokonainen kunta lakkaa siten, että sen alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken. Voimassa olevaa lakia vastaavasti omaisuuden jakamiseen sovellettaisiin tällöin soveltuvin osin taloudellista selvitystä koskevia säännöksiä eli erityisesti ehdotettua 37 §:ää. Lakkaavan kunnan omaisuuden jakaminen näissä tilanteissa voisi perustua kuntajakoselvittäjän 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuun ehdotukseen kuntien väliseksi taloudelliseksi selvitykseksi. Kunnan jakamista kahden tai useamman kunnan kesken voitaisiin pitää sellaisena erityisen kuntajakoselvityksen määräämistä koskevassa 15 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kuntajaon muutoksena, jonka valmistelua varten olisi perusteltua asettaa kuntajakoselvittäjä.

37 §. Taloudellisen selvityksen toimittaminen. Pykälässä säädettäisiin taloudellisen selvityksen toimittamisesta, jos kunnan osa siirretään toiseen kuntaan. Ehdotetun 36 §:n 2 momentin mukaan taloudellista selvitystä koskevia säännöksiä sovellettaisiin soveltuvin osin myös silloin, kun kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken.

Voimassa olevassa laissa taloudellisen selvityksestä säädetään 20 §:ssä. Taloudellisen selvityksen toimittamista koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että niistä ilmenisi nykyistä täsmällisemmin, mitkä alueiden siirtymiseen liittyvät taloudelliset menetykset selvityksessä tulee ottaa huomioon ja korvata toiselle kunnalle. Lisäksi ehdotetaan uusia menettelyjä niiden käytännössä harvinaisten tilanteiden varalle, joissa kunnat eivät pääse sopimukseen taloudellisen selvityksen sisällöstä. Ehdotetun 16 §:n 1 momentin mukaan erityisen kuntajakoselvityksen yhteydessä kuntajakoselvittäjän tulisi tarvittaessa tehdä myös ehdotus kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä. Ehdotetussa 38 §:ssä säädettäisiin asian viemisestä mainitussa pykälässä säädetyssä välitysmenettelyssä käsiteltäväksi, jos kunnat eivät selvittäjän ehdotuksen perusteella tai muutoin pääsisi yhteisymmärrykseen taloudellisesta selvityksestä.

Kuntien välisten taloudellisten suhteiden järjestämisen tulisi perustua siihen, että taloudellinen selvitys on seurausta kuntajaon eli hallinnollisen jaotuksen muuttamisesta. Selvityksessä on kysymys julkisoikeudellisten oikeussuhteiden uudelleenjärjestelystä. Siihen ei siten lähtökohtaisesti sovelleta yksityisoikeudellisia omaisuuden luovutusperiaatteita. Myöskään perustuslain perusoikeussäännökset, kuten säännökset omaisuuden suojasta, eivät koske kuntia.

Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan päätöksen vaikutus kuntien välisiin taloudellisiin suhteisiin voi vaihdella tapauksesta riippuen suurestikin. Jotta kunnille jäisi mahdollisuus ottaa huomioon kuhunkin tilanteeseen liittyvät erityispiirteet, taloudellisesta selvityksestä ei edelleenkään säädettäisi laissa yksityiskohtaisesti. Taloudellista selvitystä koskevat säännökset olisivat pääosin tahdonvaltaisia, eli kunnilla olisi mahdollisuus sopia asioista laissa säädetystä poikkeavasti.

Pykälän 1 momentin mukaan muutoksen kohteena olevien kuntien olisi toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, jollei sitä muutoksen vähäisten vaikutusten vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana. Säännös vastaisi voimassa olevaa lakia. Käytännössä selvityksen toimittaminen on useissa tilanteissa tarpeetonta. Muutoksen vaikutusten arvioimisessa huomiota tulisi kiinnittää ainakin siirtyvällä alueella olevan kunnan omaisuuden määrään erityisesti suhteessa muutoksen kohteena olevien kuntien muuhun omaisuuteen, omaisuuden merkitykseen kunnalle kuuluvien tehtävien hoidossa ja omaisuuden merkitykseen sen sijaintipaikan lähiympäristössä asuvalle väestölle.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin muutosalueella olevien ja kunnan palvelujen järjestämistä kyseisellä alueella asuville henkilöille palvelevien kiinteistöjen tai kiinteistöihin kohdistuvien vuokra- tai muiden käyttöoikeuksien siirtymisestä alueen vastaanottavalle kunnalle suoraan lain nojalla. Säännöksen tarkoituksena olisi turvata, että alueen väestö voi säilyttää mahdollisuutensa kyseisen omaisuuden käyttöön kuntajaon muuttumisesta huolimatta. Tällaista omaisuutta olisivat esimerkiksi siirrettävällä alueella sijaitsevat koulut, päiväkodit, kadut ja vesihuoltoinfrastruktuuri. Lisäksi säädettäisiin, että mainittuun kiinteään omaisuuteen kiinteästi liittyvä irtain omaisuus kuten koulujen ja päiväkotien kalusto ja laitteisto siirtyy alueen vastaanottavalle kunnalle.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan tulisi korvata edellä mainittu omaisuus alueen luovuttavalle kunnalle. Korvauksen määrä olisi kuntien sovittavissa. Siinä otettaisiin ehdotetun säännöksen mukaan huomioon kunnille muutoksesta aiheutuvia muita velvoitteita ja taloudellisia vaikutuksia. Alueen siirtymiseen saattaa alueeltaan pienenevän kunnan kannalta liittyä taloudellisen menetyksen ohella myös taloudellista hyötyä, esimerkiksi siten, ettei kunnan enää tarvitse tarjota kunnallisia palveluja siirtyvän kunnan alueen asukkaille. Halutessaan kunnat voisivat sopia esimerkiksi omaisuuden teknisen tai käyvän arvon mukaisesta korvauksesta, tai siitä, ettei korvausta suoriteta lainkaan, jos tämä olosuhteet huomioon ottaen olisi kohtuullista. Jos siirtyvällä alueella sijaitsisi esimerkiksi täysin uusi koulurakennus, jonka alueen luovuttava kunta on rakentanut suurelta osin velkarahoituksella, korvauksen perusteena voisi olla rakennuksen käypä hinta. Sen sijaan, jos kyseessä olisi vanha ja korjauskunnossa oleva rakennus, korvauksesta voitaisiin jopa kokonaan luopua.

Yleensä selvityksen lähtökohtana ei voitaisi pitää täyden käyvän hinnan vaatimista korvauksena alueen mukana siirtyvästä omaisuudesta. Tämä ei olisi alueella asuvan väestön kannalta oikeudenmukaista, sillä he ovat alueen luovuttavan kunnan asukkaina jo aikaisemmin osallistuneet kyseisen omaisuuden rahoittamiseen. Sen sijaan korvauksen määrää voisi yleisesti olla tarkoituksenmukaisempaa arvioida omaisuuden teknisen arvon mukaan. Esimerkiksi rakennuksen tekninen arvo saadaan, kun rakennuksen jälleenhankinta-arvosta vähennetään rakennuksen iän, käytön, käyttökelpoisuuden alentumisen tai muun syyn johdosta tapahtunut arvon alentuminen. Arvonalennus riippuu rakennuksen iästä, käytöstä, hoidosta ja kunnosta. Omaisuuden arvoa määriteltäessä tulisi ottaa huomioon myös omaisuuden ylläpitoon ja perusparannuksiin tehdyt investoinnit ja niihin mahdollisesti kohdistuvat velat. Luovuttavan kunnan velat eivät kuitenkaan siirtyisi vastaanottavalle kunnalle, jolleivät kunnat 5 momentin mukaisesti velkojien suostumuksella toisin sovi. Usein kunnan velan kohdistaminen juuri siirrettävään omaisuuteen on käytännössä hankalaa.

Korvauksena voitaisiin ottaa huomioon suoran rahakorvauksen sijasta myös muita kuntien sopimia taloudellista arvoa omaavia eriä. Näiden tulisi olla kuitenkin sellaisia, joista kunnat voivat keskenään sopia. Sen sijaan esimerkiksi verotus suoritetaan aina voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Luovuttavalla kunnalla ei olisi jatkossakaan lakiin perustuvaa oikeutta vaatia korvausta menetetyistä verotuloista. Menetetyt verotulot voidaan tietysti ottaa huomioon osana kokonaisjärjestelyä, jos kunnat niin sopivat.

Pykälän 4 momentin mukaan muutoksen kohteena olevan kunnan muu kuin edellä mainittu omaisuus sekä varat ja velat siirtyisi toiselle kunnalle vain, jos kunnat niin sopisivat. Kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan ei siten 2 momentissa tarkoitettua omaisuutta lukuun ottamatta aiheuttaisi suoraan lain nojalla muutoksia kuntien välisiin omistussuhteisiin. Omistussuhteiden muuttuminen edellyttäisi kuntien välistä sopimusta tai, jos kunnat eivät pääse asiasta yksimielisyyteen, 38 §:ssä tarkoitetussa välitysmenettelyssä syntynyttä taloudellista selvitystä.

Pykälän 5 momentti vastaisi voimassa olevan lain 20 §:n 4 momenttia. Sen mukaan omaisuuden sekä velkojen ja velvoitteiden jakaminen muutoksen kohteena olevien kuntien kesken ei saisi vaarantaa kuntien velkojien tai muiden oikeudenhaltijoiden asemaa. Jollei oikeudenhaltijana ole valtio, vastuuta sitoumuksesta ei saisi siirtää toiselle kunnalle ilman velkojan tai muun oikeudenhaltijan suostumusta. Momentin tarkoituksena on suojata velkojien asemaa taloudellista selvitystä edellyttävissä kuntajaon muutoksissa. Ellei velkoja tai muu saamiseen oikeutettu anna siirtoon suostumusta, hänellä on oikeus vaatia saamistaan siitä alunperin vastuussa olleelta kunnalta.

38 §. Välitysmenettely. Pykälä koskisi tilanteita, joissa kunnat eivät ole lainkaan saaneet aikaan sopimusta taloudellisen selvityksen sisällöstä, eivät edes 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun kuntajakoselvittäjän ehdotuksen perusteella. Tällöin taloudellisen selvityksen aikaansaamiseksi voitaisiin käyttää hieman välimiesmenettelyä muistuttavaa välitysmenettelyä, josta säädettäisiin nyt kyseessä olevassa pykälässä. Jos kuntien erimielisyys koskisi jo tehdyn sopimuksen tulkintaa, asia ratkaistaisiin 39 §:n mukaisesti hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Kuntien välinen taloudellista selvitystä koskeva sopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen. Julkisoikeudellista sopimusta koskevat riidat ratkaistaan yleensä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Välimiesmenettelystä annetun lain (967/1992, jäljempänä välimiesmenettelylaki) mukaista välimiesmenettelyä taas käytetään mainitun lain 2 §:n mukaan sellaisten yksityisoikeudellisten riitakysymysten ratkaisemiseen, joista voidaan tehdä sovinto. Välimiesmenettelyn käyttöalaa on kuitenkin muualla lainsäädännössä laajennettu. Esimerkiksi kuntalain 87 §:n mukaan kuntien yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa voidaan määrätä, että siitä aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan välimiesmenettelyssä. Välimiesmenettely on hallintoriitamenettelyä kalliimpi vaihtoehto, mutta sillä voidaan saada aikaan riidan nopea ja lopullinen selvittäminen. Välimiesmenettelyn etuna voidaan pitää myös sitä, että välimiehiksi voidaan valita kunta-alan asiantuntijoita.

Välimiesmenettely ei sovellu sellaisenaan taloudellista selvitystä koskevien riitojen ratkaisemiseen. Välimiesmenettelylain säännökset koskevat niin olennaisilta osin yksityisoikeudellisen riidan ratkaisemista, että niiden soveltaminen sellaisenaan nyt kyseessä olevaan tilanteeseen aiheuttaisi ylitsepääsemättömiä tulkintaongelmia. Erityisesti lainsäädännön selkeyteen liittyvien syiden vuoksi kuntajakolaissa säädettäisiin välimiesmenettelyyn nähden erillisestä välitysmenettelystä.

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan niissä tilanteissa, joissa kunnat eivät olisi päässeet yksimielisyyteen taloudellisen selvityksen sisällöstä, asia siirtyisi kunnan vaatimuksesta välitysmenettelyssä ratkaistavaksi. Välitysmenettelyn käyttäminen ei siten edellyttäisi välimiesmenettelyn tavoin sitä, että kunnat sopivat menettelyn käytöstä, vaan riittäisi, että yksi muutoksen kohteena oleva kunta vaatii sen käyttämistä.

Ehdotetun 2 momentin mukaan kunnat nimeäisivät yhdessä yhden tai useamman välittäjän toimittamaan taloudellisen selvityksen. Jos kunnat eivät pääsisi yksimielisyyteen välittäjistä, kukin kunta nimeäisi yhden välittäjän ja välittäjät yhdessä nimeäisivät puolueettomana puheenjohtajana toimivan välittäjän. Jos välittäjät olisivat erimielisiä taloudelliseen selvitykseen liittyvästä asiasta, enemmistön kanta olisi ratkaiseva.

Välittäjiin sovelletaan mitä 17 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään kuntajakoselvittäjän rikosoikeudellisesta vastuusta ja vahingonkorvausvastuusta sekä oikeudesta saada tietoja. Välittäjiä ei siis oteta virkasuhteeseen, mutta heihin sovelletaan niitä vastuita, mitä sovelletaan kuntajakoselvittäjään, jota ei ole otettu virkasuhteeseen.

Taloudellista selvitystä koskevan riidan ratkaisemisessa välittäjien tulisi pykälän 3 momentin mukaan ottaa huomioon ehdotetussa 37 §:ssä säädetyt edellytykset. Näiden erityisesti omaisuuden siirtymistä ja siitä suoritettavaa korvausta koskevien edellytysten lisäksi selvityksessä voitaisiin ottaa huomioon sellaisia muita muutoksesta aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia, jotka katsotaan kuntien talouden ja tasapuolisen kohtelun kannalta kohtuullisiksi. Kuntien itsensä toimittamissa taloudellisissa selvityksissä tämä toteutuisi sopimusmenettelyn kautta.

Vähänkään laajemman kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan yleensä vaikuttaa jossain määrin kielteisesti luovuttavan kunnan talouteen tai joissakin tapauksissa myös vastaanottavan kunnan talouteen. Tämä on hyväksyttävä, eikä kunnan osan siirtämisestä pidä tehdä kaupankäyntiä kuntien välillä. Tästä syystä välittäjien taloudelliseen selvitykseen sisällyttämät kuntien väliset korvaukset tulisi lähtökohtaisesti pitää mahdollisimman suppeina. Yhtenä edellytyksenä kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan olisi ehdotetun 19 §:n 2 momentin mukaisesti se, että aluetta luovuttava kunta on muutoksen jälkeenkin toimintakykyinen ja sillä on edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Valtioneuvosto ei voisi päättää kuntajaon muuttamisesta, jos kunnan toimintakyky näiltä osin vaarantuisi.

Pykälän 4 momentin mukaan kunnat vastaisivat välitysmenettelyn kustannuksista yhteisvastuullisesti. Välittäjille tulevan korvauksen olisi ottaen huomioon tehtävän vaatima aika, asian vaikeusaste ja muut asiaan vaikuttavat seikat, oltava kohtuullinen.

Pykälän 5 momentin mukaan välittäjien tulisi tehdä taloudellisesta selvityksestä päätös ja antaa se tiedoksi kyseisille kunnille. Tiedoksianto voisi tapahtua hallintolain 59 §:n mukaisesti tavallisena tiedoksiantona postitse kirjeellä tai 60 §:n mukaisesti todisteellisesti esimerkiksi postitse saantitodistusta vastaan tai luovuttamalla päätös kunnan edustajalle. Välittäjät voisivat valita tarkoituksenmukaisen tiedoksiantotavan. Tiedoksiannon ajankohta olisi tärkeää pystyä osoittamaan, koska siitä alkaisi kulua hallintolainkäyttölain mukainen 30 päivän valitusaika.

Pykälän 6 momentissa säädettäisiin kuntien valitusoikeudesta välittäjien toimittamasta taloudellisesta selvityksestä. Kunnat voisivat hakea välittäjän toimittamasta taloudellisesta selvityksestä muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

39 §. Sopimusta koskevan riidan ratkaiseminen. Pykälän koskisi tilanteita, joissa kunnat ovat erimielisiä taloudellista selvitystä koskevan sopimuksen tulkinnasta. Sopimuksen tulkinnasta aiheutuvat erimielisyydet voitaisiin ratkaista voimassa olevaa lakia vastaavasti hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

40 §. Omaisuuden saanto. Pykälän mukaan taloudellisessa selvitykseen sisältyvä määräys omaisuuden osoittamisesta kunnalle vastaa omaisuuden saantokirjaa. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 22 §:ää, mutta sen sanamuotoa selkiytettäisiin.

Taloudellisen selvityksen yhteydessä toimitettaviin omaisuuden siirtoihin saattaa sisältyä suuri määrä erilaista omaisuutta. Jos mukana on muun muassa kiinteistöjä, niitä koskevien saantokirjojen laatimisessa voisi olla huomattava määrä oikeusvarmuuden kannalta tarpeettomaksi katsottavaa työtä. Ehdotetun säännöksen mukaan taloudellisen selvityksen sisältämää siirtomääräystä voidaankin pitää sellaisenaan saantokirjana. Säännös ei kuitenkaan vapauta muista saannon lainvoimaisuuden saavuttamisen edellytyksistä, kuten lainhuudon hankinnasta.

9 luku Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki

Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevat säännökset ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin pääosin asiallisesti muuttumattomina. Säännösten perusteella maksetaan yhdistymisavustusta ja korvataan valtionosuuksien väheneminen kuntien yhdistyessä. Säännökset ovat voimassa määräaikaisesti ja niitä sovelletaan ainoastaan vuosien 2008—2013 alusta toteutettavissa kuntajaon muutoksissa.

Yhdistymisavustuksia koskeviin säännöksiin tehtäisiin ainoastaan uudessa laissa käytetyistä käsitteistä johtuvia teknisluonteisia muutoksia. Lisäksi siirtymäsäännöksissä (59 §:n 2 momentti) säädettäisiin asiallisesti voimassa olevaa lakia vastaavasti ennen voimassa olevan lain yhdistymisavustuksia koskevien säännösten voimaantuloa toteutettujen kuntien yhdistymisten vaikutuksesta yhdistymisavustuksen määrään. Siirtymäsäännöksissä (58 §) säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti yhdistymisavustusten rahoituksen jakautumisesta valtion ja kuntien kesken kehyskaudella 2008—2011. Yhdistymisavustusten rahoituksesta ehdotetaan säädettäväksi vastaavalla tavalla myös vuosien 2012—2015 osalta.

41 §. Yhdistymisavustus. Pykälä vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 38 §:ää.

Pykälän 1 momentin mukaan kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle maksettaisiin yhdistymisavustusta. Yhdistymisavustusta maksettaisiin kuntien yhdistymisiin, jotka toteutetaan vuosien 2008—2013 alusta. Tämän jälkeen toteutettaviin kuntajaon muutoksiin ei olisi tarkoitus myöntää yhdistymisavustusta.

Yhdistymisavustusten rakenne ja mitoitus määriteltäisiin siten, että avustukset kannustavat useita kuntia liittymään väestömäärältään merkittävästi nykyistä suuremmiksi kunniksi. Pykälän 2 momentin mukaan avustus muodostuisi asukasmäärän mukaan määräytyvästä perusosasta, jonka määräytymisestä säädettäisiin 42 §:ssä, sekä kuntajaon muutoksessa mukana olevien kuntien lukumäärän mukaan määräytyvästä lisäosasta, jonka määräytymisestä ehdotetaan säädettäväksi 43 §:ssä.

Pykälän 3 momentin mukaan kuntarakenteen uudistamista pyrittäisiin nopeuttamaan porrastamalla myönnettävän avustuksen määrä. Vuosina 2008 ja 2009 avustus myönnettiin voimassa olevan lain mukaan 1,8 -kertaisena verrattuna vuosina 2012 ja 2013 toteuttaviin kuntajaon muutoksiin. Vuosina 2010 ja 2011 avustus myönnettäisiin 1,4 -kertaisena verrattuna vuosina 2012 ja 2013 toteuttaviin kuntajaon muutoksiin. Yhdistymisavustuksen maksaminen jaksotettaisiin kolmelle vuodelle. Avustus maksettaisiin etupainotteisesti siten, että avustuksesta maksetaan 40 prosenttia vuonna, jona yhdistyminen tulee voimaan ja 30 prosenttia molempina seuraavana kahtena vuotena.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin menettelystä muutettaessa kuntajakoa uudestaan yhdistymisavustuksen maksukauden aikana siten, että kunnat olisivat oikeutettuja avustukseen. Avustus lasketaan tällöin sen mukaan kuin myös viimeksi toteutettu kuntajaon muutos olisi toteutunut maksukauden alusta. Näin ollen useat peräkkäiset maksukauden aikana toteutetut kuntajaon muutokset eivät vaikuttaisi avustuksen kokonaismäärään. Maksussa olevan avustuksen ja uudelleen lasketun avustuksen erotus maksetaan viimeksi toteutetun kuntajaon muutoksen voimaantulovuotena 40 prosenttia ja sitä seuraavana kahtena vuotena 30 prosenttia kumpanakin vuotena. Lain siirtymäsäännöksissä 60 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi yhdistymisavustuksen laskemisesta silloin, kun kuntajaon muutoksessa on mukana kuntia, joille maksetaan yhdistymisavustusta ennen voimassa olevan lain voimaantuloa toteutetun kuntaliitoksen perusteella.

Pykälän 5 momentin mukaan ministeriö maksaisi yhdistymisavustuksen vuosittain kunkin vuoden kesäkuun loppuun mennessä. Jos avustusta saa useampi kuin yksi kunta, avustus jaetaan kuntien kesken kuhunkin kuntaan siirtyvän asukasmäärän mukaisessa suhteessa. Menettely koskisi tilannetta, jossa lakkaava kunta jaetaan useampaan eri kuntaan. Kunkin kunnan osuus laskettaisiin tällöin euromäärästä, joka kunnalle olisi maksettu avustuksena, jos lakkaava kunta olisi liitetty kokonaan asianomaisen kuntaan. Kunkin kunnan osuus laskettaisiin siten eri euromääristä. Koska korvauksen laskentaperusteet määräytyisivät suoraan lain nojalla, kunnat eivät pystyisi omilla päätöksillään vaikuttamaan korvauksen määrään. Kuntien asukaslukujen perusteena pidetään väestötietolain mukaisia kuntajaon voimaantulovuotta edeltävän vuoden alun väestötietoja.

42 §. Yhdistymisavustuksen perusosa. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 39 §:n 1 momenttia. Siinä säädettäisiin 41 §:ssä tarkoitetun yhdistymisavustuksen perusosan määräytymisestä.

Yhdistymisavustuksen perusosaa maksettaisiin kaikissa kuntien yhdistymisissä. Perusosa porrastettaisiin yhteensä kuuteen eri luokkaan sen mukaan, johtaako yhdistyminen vähintään 20 000 asukkaan kuntaan ja kuinka paljon asukkaita on yhteensä muissa kunnissa kuin suurimmassa yhdistyvässä kunnassa. Perusosa olisi alimmillaan yhdistymisessä, jossa uudessa kunnassa olisi alle 20 000 asukasta ja muiden kuntien kuin suurimman kunnan yhteenlaskettu asukasmäärä on alle 3 500. Perusosa olisi tällöin vuosien 2010 ja 2011 alusta toteutettavissa kuntien yhdistymisissä 1,4-kertainen eli 2,8 miljoonaa euroa verrattuna vuosiin 2012 ja 2013, jolloin perusosa on 2,0 miljoonaa euroa. Perusosa olisi vuosien 2010 ja 2011 alusta toteutettavissa yhdistymisissä enimmillään 5,6 miljoonaa euroa yhdistymistä kohden silloin, kun uudessa kunnassa olisi vähintään 20 000 asukasta ja muiden kuntien kuin suurimman kunnan yhteenlaskettu asukasmäärä on yli 10 000. Vuosina 2012 ja 2013 perusosa olisi vastaavasti 4,0 miljoonaa euroa.

Voimassa olevan lain 39 §:n 2 momentissa säädetään puitelain 9 §:ssä tarkoitettujen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien osalta maksettavasta korotetusta perusosasta. Perusosaa on korotettu 100 eurolla asukasta kohden sellaisen kuntajaon muutoksessa mukana olevan kunnan osalta, jolle on vuosina 2002—2006 myönnetty vähintään kolmena vuotena kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 13 §:ssä tarkoitettua rahoitusavustusta. Kyseiset säännökset ovat koskeneet ainoastaan vuosien 2008 ja 2009 alusta toteutettavia kuntajaon muutoksia. Niitä ei siten ole enää tarpeen ottaa uuteen kuntajakolakiin. Kyseisen säännöksen perusteella mahdollisesti maksetut korotetut perusosat otettaisiin kuitenkin huomioon laskettaessa yhdistymisavustusten määrää 41 §:n 4 momentin mukaisesti tapauksessa, jossa yhdistyneisiin kuntiin yhdistyy lisää kuntia avustuksen maksukauden aikana.

43 §. Yhdistymisavustuksen lisäosa. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 40 §:ää vastaavasti kuntajaon muutoksessa mukana olevien kuntien lukumäärän perusteella maksettavasta yhdistymisavustuksen lisäosasta. Yhdistymisavustuksen lisäosaa maksettaisiin monikuntaliitoksissa, eli kuntien yhdistymisissä, jotka merkitsevät vähintään kahden kunnan vähentymistä. Lisäosa olisi 0,7 miljoonaa euroa vuosina 2012 ja 2013. Lisäosa kasvaisi mainitulla euromäärällä jokaista kuntien määrää tämän lisäksi vähentävää kuntaa kohden. Vuosina 2010 ja 2011 toteutettavissa kuntaliitoksissa lisäosa olisi 1,4-kertainen verrattuna vuosien 2012 ja 2013 tasoon. Monikuntaliitoksissa lisäosa muodostaisi merkittävän osan yhdistymisavustuksesta.

44 §. Valtionosuuksien vähenemisen korvaaminen. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevan lain 41 §:ää vastaavasti valtionosuuksien vähenemisen korvaamisesta.

Pykälän 1 momentin mukaan kuntien yhdistyessä mahdollisesti realisoituvat vuosittaiset valtionosuuksien menetykset kompensoitaisiin täysimääräisesti viiden vuoden ajalta. Säännöksen tarkoituksena on poistaa valtionosuuksien menetysten kuntien yhdistymisen toteuttamista vaikeuttava vaikutus.

Vuotuinen korvauksen määrä saadaan vertaamalla uuden ja vanhan kuntajaon mukaisia valtionosuuksia toisiinsa. Vertailussa otetaan huomioon yleinen valtionosuus, verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus sekä tehtäväkohtaiset sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannusten valtionosuudet. Vertailu lasketaan kuntajaon muutoksen voimaantulovuotta edeltävän vuoden tietojen perusteella. Jos säädetyt valtionosuuden määräytymisperusteet kuitenkin muuttuvat kuntajaon muutoksen voimaantulovuodesta, korvaus lasketaan mainitusta vuodesta sovellettavien uusien valtionosuuden määräytymisperusteiden mukaisesti.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valtionosuuksien vähenemisen korvauksen jakamisesta useamman kunnan kesken. Momenttia sovellettaisiin silloin, kun lakkaavasta kunnasta siirtyy alueita vähintään kahteen kuntaan. Korvaus jaettaisiin tällöin kuntien kesken kuhunkin kuntaan siirtyvien asukkaiden määrien mukaisessa suhteessa. Kunkin kunnan osuus laskettaisiin euromäärästä, joka kunnalle olisi maksettu korvauksena, jos lakkaava kunta olisi liitetty kokonaan asianomaisen kuntaan. Kunkin kunnan osuus laskettaisiin siten eri euromääristä. Koska korvauksen laskentaperusteet määräytyisivät suoraan lain nojalla, kunnat eivät nykyisestä poiketen pystyisi omilla päätöksillään vaikuttamaan korvauksen määrään.

10 luku Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen suhde

Luvussa säädettäisiin kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen eli kiinteistörekisterin mukainen kuntajaon keskinäisistä suhteista sekä jaotusten yhtenäistämiseksi tarvittavista menettelyistä.

45 §. Kameraalisen jaotuksen sopeuttaminen kuntajakoon. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 42 §:ää vastaavasti kiinteistörekisterin pitäjän velvollisuudesta huolehtia siitä, että kameraalinen jaotus eli kiinteistörekisterin mukainen kuntajako ei eroa hallinnollisesta kuntajaosta. Käytännössä tämä merkitsee, että kiinteistörekisterin pitäjän tulee ryhtyä toimenpiteisiin kameraalisen jaotuksen sopeuttamiseksi kuntajakoon niin hyvissä ajoin kuntajakoa muuttavan päätöksen jälkeen, että mahdolliset kiinteistötoimitukset ja kiinteistörekisterin pitäjän päätökset sekä rekisterimerkintöjen valmistelut ehditään mahdollisuuksien mukaan tehdä ennen muutoksen voimaantuloa. Tällöin kameraalinen jaotus saadaan muutettua samanaikaisesti hallinnollisen kuntajaon muutoksen kanssa.

Kiinteistörekisterin pitämisestä säädetään kiinteistörekisterilaissa (392/1985) sekä kiinteistörekisteriasetuksessa (970/1996). Velvollisuus huolehtia siitä, että kameraalinen jaotus ja kuntajako pysyvät yhtenevinä, koskisi sekä maanmittauslaitosta että kuntien kiinteistörekistereiden pitäjiä.

Kiinteistörekisterin pitäjä antaa kiinteistötunnuksen ja tarvittaessa muuttaa sitä. Jos kuntajakoa muutetaan, kiinteistörekisterin pitäjän tulee kiinteistörekisteriasetuksen 2 §:n 3 momentin mukaisesti muuttaa rekisteriyksiköiden tunnukset vastaamaan uutta jaotusta. Milloin kysymyksessä on kiinteistön tai muun rekisteriyksikön osan siirto kunnasta toiseen, kameraalisen jaotuksen sopeuttaminen kuntajakoon edellyttää ennen kiinteistörekisterin pitäjän toimenpiteitä joko sellaisen kiinteistötoimituksen (lohkominen) suorittamista, jossa toiseen kuntaan siirtyvä kiinteistön osa muodostetaan itsenäiseksi kiinteistöksi tai muu rekisteriyksikkö ositetaan. Näistä säädettäisiin jäljempänä 48 §:ssä.

46 §. Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistäminen kiinteistötoimituksessa. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi hallinnollisen kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä kiinteistötoimituksen yhteydessä toimitusmiesten päätöksellä. Ehdotetut säännökset ovat asiallisesti uusia. Niiden tarkoituksena on varmistaa nykyistä systemaattisemmin ja nopeammin hallinnollisen ja kameraalisen jaotuksen säilyminen yhteneväisenä. Jaotusten yhtenäistämisestä voitaisiin päättää samalla kun niihin olisi syntymässä poikkeavuuksia meneillään olevassa kiinteistötoimituksessa. Lisäksi menettely olisi asianomaisten kiinteistöjen ja alueiden omistajien kannalta yksinkertainen ja tarkoituksenmukainen, sillä he ovat jo muutoinkin kutsuttuina toimitukseen ja asia on siellä esillä.

Monissa kiinteistötoimituksissa kuten vesijätön lunastuksessa, yhteisen alueen lunastuksessa, tilusvaihdossa tai tilusjärjestelyissä toimitusmiehet voivat toimia yli kuntarajojen, sillä hallinnollinen kuntajako ei estä muuttamasta kameraalista eli kiinteistörekisterin mukaista kuntajakoa. Tällöin on tarpeen harkita tapauskohtaisesti, onko jaotusten yhtenäistämiseksi syytä muuttaa hallinnollista kuntarajaa vai kameraalista jaotusta. Toimivalta olisi ehdotetun pykälän 1 momentin mukaisesti kiinteistötoimituksista johtuvissa kameraalisen jaotuksen muutoksissa aina toimitusmiehillä, eikä niissä enää tarvittaisi kiinteistörekisterinpitäjän erillistä harkintaa ja päätöstä. Sen sijaan, jos hallinnollinen ja kameraalinen jaotus olisivat eriytyneet jo ennen ehdotetun lain voimaantuloa tai jos kiinteistötoimituksessa ei lain voimaantulon jälkeen jostain syystä tehtäisi päätöstä jaotusten yhtenäistämisestä, päättäisi kiinteistörekisterinpitäjä yhtenäistämisestä samoin edellytyksin kuin siitä toimituksissakin voidaan päättää.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä edellytyksistä, joilla hallinnollista kuntarajaa voidaan muuttaa kiinteistötoimituksessa. Toimitusmiehet voisivat tehdä päätöksen, jos 1) kunnasta yhteen tai useampaan kuntaan samassa maanmittaustoimituksessa siirtyvien alueiden pinta-ala on enintään 50 hehtaaria; ja 2) siirtyvällä alueella ei ole muita rakennuslupaa edellyttäviä rakennuksia kuin asemakaava-alueen ulkopuolella sijaitsevia yksittäisiä loma-asuntoja tai maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisia talousrakennuksia. Toimitusmiesten toimivaltaan kuuluvaksi ehdotetut tapaukset olisivat siten luonteeltaan teknisiä eikä niihin liittyisi esimerkiksi sellaista poliittista harkintaa, joka edellyttäisi päätösten tekemistä nykyiseen tapaan ministeriössä tai valtioneuvostossa. Päätöksenteon edellytykset olisivat vastaavat kuin pienten erillisten alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen kuntaan annetun lain (1197/1997, muutettu 155/1999, niin kutsuttu enklaavilaki) mukaiset edellytykset, joilla maanmittaustoimisto voi tehdä päätöksen enklaavin siirtämisestä.

Pykälän 3 momentin mukaan myös kunta olisi asianosainen kiinteistötoimituksessa, jossa hallinnollinen kuntaraja muuttuu. Muilta osin asianosaisuudesta säädetään kiinteistönmuodostamislaissa.

Pykälän 4 momentin mukaan toimitusmiesten kuntarajan muuttamista koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta muutosalueeseen kuuluvan rekisteriyksikön tai sen määräalan omistaja tai kunta, jota hallinnollisen kuntarajan muuttaminen koskee. Kiinteistötoimitusta koskevista päätöksistä haetaan kiinteistönmuodostamislain (554/1995) mukaisesti muutosta maaoikeudelta. Jos toimitusmiesten päätökseen sisältyisi kuntarajan muuttamista koskeva asia, myös tästä osasta päätöstä voisi hakea muutosta maaoikeudelta, vaikka kuntajaon muuttamista koskevat asiat muutoin käsitelläänkin hallintotuomioistuimissa. Erityisesti toimitusmiesten päätökseen tyytymättömän henkilön kannalta yksittäiseen toimitukseen sisältyvistä asioista ei ole tarkoituksenmukaista ohjata muutoksenhakua kahteen eri tuomioistuimeen.

47 §. Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistäminen muissa tapauksissa. Pykälässä säädettäisiin kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä kiinteistörekisterin pitäjän päätöksellä. Pykälää sovellettaisiin silloin, kun kuntajako ja kameraalinen jaotus ovat tulleet toisistaan poikkeaviksi kiinteistötoimituksen johdosta tai muuten muusta syystä kuin kuntajaon muuttamista tai kuntarajan sijaintia koskevan päätöksen johdosta. Kuntajaon muuttamista koskevista päätöksistä kiinteistörekisterin pitäjälle aiheutuvista tehtävistä säädettäisiin 45 §:ssä ja kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä kiinteistötoimituksen yhteydessä 46 §:ssä.

Nyt kyseessä olevan pykälän säännökset tulisivat siten sovellettaviksi silloin, kun jaotukset ovat tulleet toisistaan poikkeaviksi ennen ehdotetun lain voimaantuloa, tai jos kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämistä ei ole lain voimaantulon jälkeen tehty kiinteistötoimituksessa. Tällöin kiinteistörekisterin pitäjä voisi pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan päättää kameraalisen jaotuksen muuttamisesta kuntajaon mukaiseksi.

Ellei kameraalisen jaotuksen muuttamista olisi pidettävä tarkoituksenmukaisena, kiinteistörekisterin pitäjä voisi momentin 2 kohdan mukaisesti päättää tiettyjen edellytysten täyttyessä hallinnollisen kuntajaotuksen muuttamisesta kameraalisen jaotuksen mukaiseksi. Hallinnollisen kuntajaotuksen muuttaminen olisi mahdollista samoilla edellytyksillä kuin kiinteistötoimituksen yhteydessä. Hallinnollista kuntarajaa voitaisiin siten muuttaa, jos 1) kunnasta toiseen siirtyvän alueen pinta-ala on enintään 50 hehtaaria; ja 2) siirtyvällä alueella ei ole muita rakennuslupaa edellyttäviä rakennuksia kuin asemakaava-alueen ulkopuolella sijaitsevia yksittäisiä loma-asuntoja tai maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisia talousrakennuksia.

Jos kameraalisen jaotuksen muuttamista ei olisi pidettävä tarkoituksenmukaisena ja edellä mainitut hallinnollisen kuntajaotuksen muuttamisen edellytykset eivät täyty, kiinteistörekisterin pitäjän tulisi momentin 3 kohdan mukaisesti tehdä ministeriölle esitys kuntajaon muuttamisesta.

Pykälä vastaisi pääosin voimassa olevan lain 43 §:n 1 momentissa säädettyä. Kiinteistörekisterin pitäjän toimivaltaa ehdotetaan kuitenkin laajennettavaksi siltä osin, että kiinteistörekisterinpitäjä voisi päättää myös pieniä ja asumattomia alueita koskevasta hallinnollisen kuntajaotuksen muuttamisesta. Kiinteistörekisterin pitäjän toimivaltaan kuuluvaksi ehdotettuja tapauksia voidaan pitää luonteeltaan teknisinä eikä niihin liity esimerkiksi sellaista poliittista harkintaa, joka edellyttäisi päätösten tekemistä nykyiseen tapaan ministeriössä tai valtioneuvostossa.

Pykälän 2 momentissa kiinteistörekisterin pitäjän päätökseen ehdotetaan liitettäväksi voimassa olevaa lakia vastaavasti muutoksenhakuoikeus. Kameraalisen tai hallinnollisen kuntajaotuksen muuttamista koskevan päätöksen vaikutukset kohdistuvat suoraan asianomaisen alueen omistajaan ja kun on kyse hallinnollisen kuntarajan muuttamisesta, asianomaisiin kuntiin. Oikeus hakea muutosta kiinteistörekisterin pitäjän päätökseen olisi kysymyksessä olevaan alueeseen kuuluvan rekisteriyksikön tai sen määräalan omistajalla sekä kunnalla, jota hallinnollisen kuntarajan muuttaminen koskee. Muutosta haettaisiin hallinto-oikeudelta. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saisi valittamalla hakea muutosta. Muutoin muutoksenhaussa noudatettaisiin hallintolainkäyttölain mukaista menettelyä.

48 §. Siirtyvän alueen muodostaminen omaksi kiinteistökseen. Pykälässä säädettäisiin toimenpiteistä, joilla kiinteistön ja muun rekisteriyksikön osa voitaisiin kuntajaon muuttamista tai kuntien välisen rajan sijaintia koskevan päätöksen taikka kameraalisen jaotuksen muuttamisesta tehdyn päätöksen johdosta muodostaa uudeksi kiinteistöksi tai rekisteriyksiköksi. Kiinteistöllä ja muulla rekisteriyksiköllä tarkoitetaan tässä pykälässä kiinteistörekisterilain 2 §:ssä määriteltyjä yksiköitä.

Jos osa kiinteistöstä on siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se on lohkomalla muodostettava omaksi kiinteistökseen (kameraalinen lohkominen). Jos osa muusta rekisteriyksiköstä on edellä mainitusta syystä siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se muodostetaan osittamalla uudeksi rekisteriyksiköksi sen mukaan kuin asetuksella säädetään.

49 §. Tarkemmat säännökset. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi maa- ja metsätalousministeriön asetuksen antamisesta 46 ja 47 §:ssä tarkoitetusta kameraalisen ja hallinnollisen jaotuksen muuttamisesta ja 48 §:ssä tarkoitetusta siirrettävän rekisteriyksikön osan muodostamisesta uudeksi rekisteriyksiköksi.

Ehdotettu pykälä vastaisi pääosin voimassa olevan lain 43 §:n 2 momentin viimeistä virkettä ja saman pykälän 3 momenttia. Asetuksella säädettäisiin nykyisen kameraalisen jaotuksen muuttamisesta annetun asetuksen (233/1999) tapaan kameraalisen jaotuksen muuttamispäätöksen valmistelussa, asianosaisten kuulemisessa ja päätöksen tiedoksiannossa noudatettavasta menettelystä. Asetuksella säädettäisiin myös muun rekisteriyksikön kuin kiinteistön kameraalisesta osittamisesta. Ehdotetun pykälän perusteella annettaisiin lisäksi tarkempia säännöksiä hallinnollisen kuntarajan muuttamisesta ehdotetuissa 46 ja 47 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa.

Asetuksessa säädettäisiin muun ohella, että kiinteistörekisterin pitäjän tulisi ennen kameraalisen jaotuksen tai kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen tekemistä antaa alueen omistajille, ja jos on kyse hallinnollisen kuntajaon muuttamisesta, asianomaisille kunnille mahdollisuus vaikuttaa muutosasiaan. Asetuksessa säädettäisiin myös, että päätös lähetettäisiin tiedoksi valitusosoituksineen kyseisen alueen omistajille ja kunnille. Kiinteistötoimituksessa kuultaisiin alueen omistajia ja kuntaa, jos on kyse hallinnollisen kuntajaon muuttamisesta, toimituskokouksessa. Tehdyt päätökset annettaisiin tiedoksi kiinteistönmuodostamislain mukaisesti kyseessä olevan alueen omistajille ja kunnille. Lainvoiman saanut, kiinteistörekisteriin merkitty kiinteistörekisterin pitäjän tai toimitusmiesten päätös lähetettäisiin tiedoksi myös maistraatille, verovirastolle ja ministeriölle.

50 §. Kuntarajan käyminen. Pykälässä säädettäisiin kuntarajan käymisestä, sen vireilletulosta, siinä noudatettavasta menettelystä sekä toimituksen asianosaisista. Pykälä vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 44 §:ssä säädettyä.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että maanmittaustoimiston tulee antaa viran puolesta määräys kuntarajan käymiseen, milloin rajan paikan määrittäminen ja maastoon merkitseminen tulee tarpeelliseksi kuntien välisen uuden rajan määräämisen vuoksi. Milloin kuntaraja määrätään noudattamaan olemassa olevien kiinteistöjen ja muiden rekisteriyksiköiden rajoja, rajankäyntiä ei tämän säännöksen mukaan suoritettaisi.

Kuntarajan käyminen saattaa tulla tarpeelliseksi myös siitä syystä, että kasvusto on täyttänyt ennestään määrätyn kuntarajan raja-aukon siten, että se ei ole enää maastossa havaittavissa, pyykit ovat kadonneet tai rajan paikasta on muuta epäselvyyttä. Vaikka kuntarajat noudattavat kiinteistörekisterin rekisteriyksikköjen rajoja ja rajojen selvyydestä huolehtiminen olisi maanomistajien omien etujen mukaista, saattaa tulla esiin tilanteita, joissa yleinen tarve vaatii rajan paikan selvittämistä. Tämän vuoksi pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että maanmittaustoimistolla olisi tällaisessa tapauksessa mahdollisuus saattaa kuntarajan käyminen vireille omasta aloitteestaan.

Pykälässä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi kuntarajan käymisessä noudatettavasta menettelystä ja toimituksen asianosaisista. Koska kuntarajan käyminen on samalla kiinteistörekisterin rekisteriyksiköiden rajojen käymistä, kuntarajan käyminen ehdotetaan säädettäväksi toimitukseksi, jossa noudatetaan soveltuvilta osin, mitä kiinteistönmuodostamislaissa ja sen nojalla säädetään kiinteistönmäärityksenä tapahtuvasta rajankäynnistä sekä rekisteriyksikön rajan määräämisestä ja maastoon merkitsemisestä. Samoin toimituksen asianosaiset määräytyisivät kiinteistönmuodostamislain säännösten mukaisesti. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi, että myös asianomaisilla kunnilla olisi asianosaisen asema kuntarajan käynnissä. Asianosaisilla ei olisi oikeutta saattaa kuntarajan käymistä vireille.

51 §. Maanmittauslaitokselle aiheutuvat kustannukset. Pykälän mukaan tässä laissa maanmittauslaitokselle säädetyistä tehtävistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista asiaan varatuista määrärahoista. Säännös vastaa voimassa olevan lain 46 §:ää. Sen mukaan maanmittauslaitokselle aiheutuneet kustannukset on katettu maanmittauslaitokselle varatuista toimintamäärärahoista. Kiinteistörekisteri on yksi valtakunnallisista perusrekistereistä ja se on pohjana lainhuuto- ja kiinnitysrekisterille sekä väestötietojärjestelmälle. Rekisteri on siten luonteeltaan yhteiskunnan varoin ylläpidettävä. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kuntajaon muuttamiseen ja jaotusten yhtenäistämiseen liittyvistä tehtävistä aiheutuvista kustannuksista vastaa valtio, eikä niiltä osin peritä toimitusmaksuja toimituksiin osallistuvilta henkilöiltä.

11 luku Muutoksenhaku sekä oikaisunluonteiset korjaukset

Kuntajaon muutosesitykseen taikka valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen muutosesityksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä voisi hakea muutosta vain siltä osin ja sen mukaan kuin tässä luvussa säädettäisiin. Muilta osin sovellettaisiin, mitä muutoksenhaun osalta erikseen säädetään muussa lainsäädännössä kuten hallintolainkäyttölaissa.

52 §. Muutoksenhaku valtuuston päätökseen kuntajaon muutosesityksestä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ensinnäkin muutoksenhakuoikeudesta valtuuston esitykseen kuntajaon muuttamisesta. Jos kuntajaon muutoksen esittäjänä olisi valtuusto, esitystä koskevasta päätöksestä saisi valittaa kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Valitusoikeus olisi kunnan jäsenellä. Tältä osin säännös vastaisi voimassa olevan lain 34 §:ssä säädettyä.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Ehdotetun 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden toimivaltaa tulkita valtuuston kuntien yhdistymisesityksen lainmukaisuutta 4 §:ssä säädettyjen kuntajaon muuttamisen edellytysten osalta laajennettaisiin. Valtuuston päätös voitaisiin kumota, jos siinä esitetty kuntajaon muutos olisi ilmeisesti vastoin 4 §:ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Sanalla ”ilmeisesti” tarkoitettaisiin, että kumoamiselle olisi korkea kynnys. Hallinto-oikeuden toimivalta ei tältä osin voisi olla valtioneuvostolle 18 §:ssä säädettyä toimivaltaa laajempi. Mainitun pykälän mukaan valtioneuvosto voi hylätä kuntien yhdistymisesityksen vain, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai 4 §:ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.

Kun ehdotetun lain mukaan kuntalaisten kuuleminen kuntajaon muutoksesta tapahtuisi nykyistä varhaisemmassa vaiheessa, kuulemisessa esille tulevia näkökohtia voitaisiin nykyistä paremmin ottaa huomioon valtuuston päättäessä muutosesityksestä. Erityisesti kuntien yhdistyessä kuntajaon muutosta koskeva tahdonmuodostus tapahtuu nimenomaan valtuustojen päättäessä kuntajaon muutosesityksestä. Tällöin kunnan jäsenen vaikutusmahdollisuuksien kannalta ratkaiseva on valitusoikeus valtuuston päätöstä mahdollisesti rasittavista virheistä sekä tällaisen valituksen viivytyksetön käsittely.

Edellä mainituista syistä momentissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi, että valtuuston esitystä koskeva valitus tulisi käsitellä hallintotuomioistuimissa kiireellisenä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valtuuston esityksen täytäntöönpanosta. Esitys kuntajaon muuttamisesta voitaisiin panna täytäntöön ennen kuin sitä koskeva päätös on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saisi ryhtyä, jos hallintotuomioistuin kieltää täytäntöönpanon.

Säännös olisi kuntajakolaissa uusi, mutta se vastaisi päätöksen täytäntöönpanoa koskevan kuntalain 98 §:n vakiintunutta tulkintaa valtuuston tekemän esityksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Kyseisen pykälän mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Ehdotettu säännös selkiyttäisi esimerkiksi kunnanhallituksen toimivaltaa ryhtyä toimenpiteisiin valtuuston esityksen toimittamiseksi ministeriölle, vaikka valtuuston päätöksestä mahdollisesti tehtyjä valituksia ei vielä olisi ratkaistu. Kunnissa voitaisiin myös ryhtyä viivytyksettä kuntajaon muutoksen valmisteluun kuten toimenpiteisiin yhdistymishallituksen asettamiseksi.

Hallinto-oikeuden toimivallan laajentaminen 4 §:ssä säädettyjen kuntajaon muuttamisen edellytysten arvioinnin osalta voisi periaatteessa johtaa tilanteeseen, missä hallinto-oikeus katsoisi esitetyn kuntajaon muutoksen olevan ilmeisesti vastoin 4 §:n edellytyksiä kun taas samanaikaisesti valtioneuvosto katsoisi esityksen olevan 4 §:ssä säädettyjen edellytysten mukainen. Hallinto-oikeus voisi kuitenkin halutessaan kieltää kunnan valtuuston päätöksen täytäntöönpanon ja siten välttää tämänkaltaisen ristiriitatilanteen.

53 §. Muutoksenhaku kuntajaon muuttamista koskevaan valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen. Pykälässä säädettäisiin ensinnäkin valitusoikeudesta kuntien yhdistymistä ja kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskeviin päätöksiin. Valitusoikeus kunnan osan siirtämistä koskevista päätöksistä vastaisi voimassa olevan lain 35 §:n 1 momentissa säädettyä. Sen sijaan kuntien yhdistymistä koskevien päätösten osalta valitusoikeuteen ehdotetaan muutoksia, jotka liittyvät ehdotettuihin kuntajaon muutoksen valmistelussa noudatettaviin uusiin menettelytapoihin sekä pyrkimykseen turvata nykyistä tehokkaammin kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia kuntajaon muutosta koskevissa asioissa. Muutoksenhakuoikeuden osalta säännöksissä keskityttäisiin siihen päätöksentekotilanteeseen, joka on ratkaiseva kuntajaon muutospäätöksen syntymisen kannalta.

Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymistä koskevan esityksen hylkäämisestä saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta, sen jäsen tai 10 §:ssä tarkoitettu yhdistymishallitus. Sen sijaan, jos valtioneuvosto hyväksyisi kuntien yhdistymistä koskevan esityksen, valtioneuvoston päätöksestä ei enää erikseen olisi valitusoikeutta.

Valtioneuvoston harkintavalta kuntien yhdistymistä koskevissa kuntajaon muutoksissa olisi valtuuston päätöksentekoon verrattuna rajattu, sillä valtioneuvosto voisi joko hyväksyä kuntien esityksen mukaisen kuntajaon muutoksen tai hylätä sen kokonaisharkinnan perusteella. Valtioneuvoston päätökseen liittyisi erityinen oikeussuojan tarve vain niissä tilanteissa, joissa valtioneuvosto hylkää kuntien esityksen mukaisen kuntien yhdistymisen. Kuntien esityksen lainmukaisuus tulisi arvioiduksi jo valtuuston päätöksentekoon liittyvän kunnallisvalituksen yhteydessä.

Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen kuntajakoselvittäjän esityksen mukaisesta kuntien yhdistymisestä saisi hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen. Säännös koskisi tilanteita, joissa jonkin yhdistyvän kunnan valtuusto on vastustanut kuntien yhdistymistä, mutta kuntajakoselvittäjän esitys kuntien yhdistymisestä olisi saanut enemmistön kannatuksen kyseisessä kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä.

Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan saa valittamalla hakea muutosta muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä.

Kunnan osan siirtämisessä toiseen kuntaan valtioneuvoston harkintavalta olisi laajempi kuin kuntien yhdistymistä koskevissa kuntajaon muutoksissa. Lisäksi esityksen kunnan osan siirtämisestä voi tehdä kuntien ohella myös kunnan jäsen. Kunnan osan siirtäminen voi myös kuntien yhdistymistä suoremmin vaikuttaa yksittäisen kuntalaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan merkitsevästä valtioneuvoston tai ministeriön päätöksestä olisi kuten nykyisinkin valitusoikeus muutoksen kohteena olevalla kunnalla tai sen jäsenellä sekä silloin, kun esitys on hylätty, myös esityksen tekijällä.

Pykälän 4 momentti vastaisi voimassa olevan lain 35 §:n 2 momenttia. Sen mukaan valitus olisi tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittava päätös on saatettu esityksen tekijöiden tietoon. Valitus käsiteltäisiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

Pykälän 5 momentissa ehdotetaan säädettäväksi kuntajaon muuttamista koskevan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Päätös voitaisiin panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon. Säännös olisi kuntajakolaissa uusi, mutta vastaisi nykykäytäntöä. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta säädetään hallintolainkäyttölain 31 §:ssä. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Kuntajakolakiin ehdotetun säännöksen tarkoituksena on selkiyttää kuntajaon muutosta koskevan päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta.

54 §. Erityinen valitusoikeus kunnan viranomaisen päätöksestä. Säännös koskisi tilannetta, jossa valtioneuvosto on tehnyt kuntaa koskevan kuntajaon muutospäätöksen, mutta se ei ole tullut vielä voimaan. Tällaisessa tilanteessa kunnallisvalituksen perusteena voisi olla myös se, että kunnan viranomaisen päätös olisi ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa taikka ehdotetun 31 tai 32 §:n vastainen. Säännös vastaisi voimassa olevan lain 36 §:ää.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että valitusoikeus on myös 10 §:ssä tarkoitetulla yhdistymishallituksella.

55 §. Muutoksenhakukiellot. Pykälässä säädettäisiin niistä kuntajakolain mukaisista päätöksistä, joista ei saisi hakea muutosta. Pykälän 1 momentissa kiellettäisiin muutoksenhaku sellaisesta valtioneuvoston päätöksestä, jolla hyväksytään kuntien yhteinen esitys kuntien yhdistymisestä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin muutoksenhakukiellosta ministeriön päätökseen, joka koskee erityisen kuntajakoselvityksen määräämistä. Päätökseen ei saisi erikseen hakea muutosta, koska kyse on kuntajaon muutosta koskevan asian valmistelusta. Säännös vastaisi voimassa olevasta laista oikeuskäytännössä (KHO 12.12.2006/3431) noudatettua tulkintaa. Muutoksenhausta lopulliseen ministeriön tai valtioneuvoston tekemään kuntajaon muutospäätökseen säädettäisiin 52 §:ssä.

56 §. Oikaisunluonteinen korjaus. Pykälän mukaan ministeriö voisi tehdä asiasisältöä muuttamattomia korjauksia kuntajaon muuttamista koskeviin valtioneuvoston tai ministeriön päätöksiin. Säännös vastaa voimassa olevan lain 37 §:ää. Kyseessä olisi erityissäännös, jonka lisäksi sovellettaisiin, mitä hallintolain 8 luvussa säädetään päätöksessä olevan virheen korjaamisesta.

Säännös mahdollistaisi esimerkiksi kunnan osan siirtämistä koskevaan valtioneuvoston päätökseen liitetyssä karttamateriaalissa tai päätöksessä mainituissa kiinteistörekisteriyksiköissä olevien teknisluonteisten virheiden korjaamisen ministeriössä ilman, että päätöstä tarvitsisi viedä uudestaan valtioneuvoston päätettäväksi.

12 luku Voimaantulosäännökset

57 §. Voimaantulo. Pykälään sisältyisivät tavanomaiset voimaantulosäännökset. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2010 alussa. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran sellaisiin kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2011.

Ennen lain voimaantuloa voitaisiin ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

58 §. Kumottavat säännökset. Lailla kumottaisiin voimassa oleva kuntajakolaki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Jos muualla laissa viitataan vuoden 1997 kuntajakolakiin, olisi sen sijasta sovellettava nyt ehdotettua lakia.

59 §. Yhdistymisavustusten rahoitus. Pykälä vastaisi siltä osin, kun se koskee vuosia 2008—2011, voimassa olevan lain yhdistymisavustuksia koskevien säännösten voimaantulosäännöksessä säädettyä. Kyseisten säännösten mukaan valtion talousarviossa kehyskaudelle 2008—2011 yhdistymisavustuksiin varatun yhteensä 200 miljoonan euron kehyksen mahdollisesti ylittyessä rahoitetaan ylitys vähentämällä kuntien valtionosuuslain mukaista yleistä valtionosuutta. Ylitystä vastaava valtionosuuden vähennys olisi kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri.

Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi yhdistymisavustusten rahoituksen jakautumisesta valtion ja kuntien kesken myös vuosien 2012—2015 osalta edellä mainitulla tavalla.

60 §. Siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan ehdotetun lain voimaan tullessa voimassa ollutta kuntajakolakia voitaisiin soveltaa vielä kuntajaon muutosesityksiin, jotka on toimitettu ministeriölle vuoden 2010 maaliskuun loppuun mennessä. Näin erityisesti vuoden 2011 alusta voimaan tulevia muutoksia valmistelevat kunnat voisivat yhdistymisesityksen valmisteluvaiheesta riippuen valita, kumman lain mukaisia menettelysäännöksiä niiden tilanteessa olisi tarkoituksenmukaista noudattaa. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, ettei lainsäädännön muuttaminen viivästyttäisi meneillään olevia muutosprosesseja.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asiallisesti voimassa olevaa lakia vastaavasti ennen yhdistymisavustusta koskevien säännösten voimaantuloa toteutettujen kuntien yhdistymisten vaikutuksesta yhdistymisavustuksen määrään.

Lain 48 §:ään sisältyy asetuksenantovaltuutta koskevia säännöksiä. Pykälän mukaan tarkempia säännöksiä 45 ja 46 §:ssä tarkoitetusta kuntajaon tai kameraalisen jaotuksen muuttamisesta ja 47 §:ssä tarkoitetusta siirrettävän rekisteriyksikön osan muodostamisesta uudeksi rekisteriyksiköksi voidaan antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

Asetus vastaisi sisällöltään pääosin voimassa olevan kuntajakolain 43 §:n 2 ja 3 momentin perusteella maa- ja metsätalousministeriön 5 päivänä maaliskuuta 1999 antamaa asetusta kameraalisen jaotuksen muuttamisesta (233/1999). Asetuksessa annettaisiin kuitenkin tarkempia säännöksiä myös ehdotetun 45 ja 46 §:n mukaisista toimitusmiesten tai kiinteistörekisterin pitäjän kuntajaon muuttamista koskevista päätöksistä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuonna 2011 voimaan tuleviin kuntajaon muutoksiin.

Kunnallinen itsehallinto ja hallinnolliset jaotukset

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Keskeiset säännökset tältä osin sisältyvät kuntalakiin. Kuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden asukkaiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Pykälän 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.

Perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Tällä viitataan kuntajakolakiin. Voimassa olevan kuntajakolain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta (PeVL 24/1997 vp) katsoi, että kunnallisen itsehallinnon suoja ei tarjoa yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Siten valiokunnalla ei ollut huomautettavaa lain pakkoliitoksia koskevista kohdista valtiosääntöoikeudelliselta kannalta.

Esityksen lähtökohtana on kuntarakenteen uudistaminen kuntien vapaaehtoisten yhdistymisten kautta. Kuntien yhdistymisen edellytyksenä olisi pääsääntöisesti kuntien valtuustojen yhteinen esitys, jonka mukaisesti valtioneuvosto päättäisi kuntien yhdistymisestä. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioisivat siten ensisijaisesti kunnat itse. Valtioneuvosto voisi hylätä kuntien yhteisen yhdistymisesityksen ainoastaan silloin, jos muutos olisi ilmeisesti vastoin kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Valtioneuvosto ei siten lähtökohtaisesti kyseenalaistaisi kuntien arviota kuntajaon muuttamisen edellytyksistä, vaan sen tehtävänä olisi arvioida muutoksen edellytyksiä yleisemmällä tasolla ja suhteessa kuntarakenteen kehittämiseen koko maassa.

Valtioneuvosto voisi poikkeuksellisesti päättää kuntien yhdistymisestä myös kunnan ylintä päätösvaltaa käyttävän valtuuston vastustuksesta huolimatta. Tällöin edellytettäisiin, että kuntajakoselvittäjän kuntien yhdistymistä koskeva esitys on saanut enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustavassa kunnassa toimitetussa kunnallisessa kansanäänestyksessä. Kunnan äänioikeutettujen jäsenten enemmistö voisi siten näissä tilanteissa sivuuttaa valtuuston vastustuksen.

Valtioneuvosto tai ministeriö voisi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastustaisi muutosta. Kunnan osan siirtämisestä voitaisiin päättää kahdessa eri tilanteessa myös muutoksen kohteena olevan kunnan sitä vastustaessa. Päätös kunnan osan siirtämisestä voitaisiin tehdä ensinnäkin, jos muutos olisi muutoksen kohteena olevan kunnan kannalta vähäinen. Tässä yhteydessä voimassa olevassa laissa säädetyistä siirtyvän alueen asukasmäärää ja pinta-alaa koskevista prosenttirajoista ehdotetaan luovuttavaksi, koska niillä ei kaikissa tilanteissa tavoiteta muutoksen merkitystä kyseisille kunnille. Niiden sijaan edellytettäisiin muutoksen vaikutusten laajempaa arviointia. Toiseksi kunnan osan siirtämisestä voitaisiin päättää muutoksen kohteena olevan kunnan vastustuksesta huolimatta niissä tilanteissa, joissa siirtyvän tai sitä laajemman alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta. Voimassa olevan lain vastaavan säännöksen mukaan kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten tulisi näissä tilanteissa täyttyä erityisen painavina. Ehdotetulla säännöksellä pyritään selkiyttämään sitä, missä tilanteissa tällainen muutos olisi mahdollinen ja mihin edellytysten arvioinnissa tulisi erityisesti kiinnittää huomiota. Molemmissa edellä mainituissa tilanteissa ehdotetuilla uusilla säännöksillä pyritään estämään kunnan kannalta kohtuuttomat kuntajaon muutokset.

Perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Lisäksi perustuslain perusoikeuksia koskevan 2 luvun 17 §:ssä säädetään jokaisen oikeudesta käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevassa pykälässä säädettäisiin suomen- ja ruotsinkielisen väestön aseman turvaamisesta kuntajakoa muutettaessa perustuslain edellyttämällä tavalla. Valtioneuvosto voisi hylätä sellaisen kuntajaon muutosesityksen, joka olisi ilmeisesti vastoin tätä vaatimusta.

Yhdenvertaisuus

Yhdenvertaisuusperiaate on ilmaistu perustuslain 6 §:ssä, jonka mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Myös kuntalaisia tulee kohdella tasapuolisesti eikä kunnan jäseniä saa perusteettomasti asettaa keskenään erilaiseen asemaan.

Voimassa olevan kuntajakolain 31 §:n mukaan kunnalliset taksat ja säännöt pysyvät kuntajaon muututtuakin soveltuvin osin voimassa sillä alueella, jota ne ovat koskeneet. Taksat ja säännöt on viipymättä tarkistettava uutta kuntajakoa vastaaviksi. Kuntalaisten yhdenvertaisuuden turvaamiseksi säännöksiä maksujen ja sääntöjen tarkistamisesta kuntajaon muutostilanteissa ehdotetaan täsmennettäväksi. Ehdotetun 33 §:n 1 momentin mukaan kunnalliset maksut olisi yhtenäistettävä koko uuden kunnan alueella tai kunnassa ja siihen siirrettävällä alueella kuntajaon muutoksen voimaantuloon mennessä. Mainitusta ajankohdasta voitaisiin poiketa ainoastaan, jos siihen olisi lakiin perustuva syy. Yhden kunnan alueella ei siten olisi mahdollista soveltaa toisistaan poikkeavia maksuja esimerkiksi terveydenhuollossa, lasten päivähoidossa tai vanhusten laitospalveluissa. Mahdollisen poikkeamisen tulisi perustua lakiin, kuten esimerkiksi vesimaksujen osalta vesilakiin (264/1961).

Ehdotetun 33 §:n 2 momentin mukaan lain nojalla annetut kunnalliset säännöt olisi tarkistettava uutta kuntajakoa vastaaviksi viipymättä, kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Ennen tarkistamista säännöt pysyisivät kuntajaon muututtuakin soveltuvin osin voimassa sillä alueella, jota ne ovat koskeneet. Kunnallisten sääntöjen muuttamista koskevien päätösten tekeminen ei useinkaan ole käytännössä mahdollista siinä aikataulussa, että uudet säännöt saataisiin voimaan samanaikaisesti kuntajaon muutoksen kanssa. Kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi säännöt tulisi kuitenkin tarkistaa viipymättä. Sääntöjen tarkistamiselle säädettäisiin määräaika, johon mennessä ne tulee kaikissa tapauksissa saattaa uutta kuntajakoa vastaavaksi.

Omaisuuden suoja

Perustuslain perusoikeuksia koskevan 2 luvun 15 §:ssä säädetään omaisuuden suojasta. Vakiintuneen käsityksen mukaan perusoikeudet eivät koske julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, kuten kuntia (HE 309/1993 vp). Tästä syystä esityksessä ehdotetut kuntien välistä taloudellista selvitystä koskevat säännökset eivät olisi perustuslain omaisuuden suojan kannalta ongelmallisia.

Taloudellisessa selvityksessä on kyse julkisoikeudellisten oikeussuhteiden uudelleenjärjestelystä siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan. Selvitykseen ei siten sovelleta yksityisoikeudellisia omaisuuden luovutusperiaatteita. Ehdotetun 37 §:n perusteella kuntien siirtyvällä alueella sijaitsevaa omaisuutta siirtyy suoraan lain nojalla toiselle kunnalle. Kunnat voivat sopia omaisuudesta suoritettavasta korvauksesta, joka lähtökohtaisesti on omaisuuden käypää arvoa alempi.

Oikeusturva

Perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n 1 momentin mukaan ”jokaisella on ... oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi”. Vastaava säännös sisältyi aiemmin hallitusmuodon 16 §:n 1 momenttiin.

Voimassa olevaa kuntajakolakia koskevassa hallituksen esityksessä ehdotettiin, että kuntajaon muutosta koskevasta valtioneuvoston päätöksestä ei olisi ollut valitusoikeutta. Perustuslakivaliokunnan lakia koskevan lausunnon mukaan mainittu säännös oli kuntiin kohdistuvana valtiosääntöoikeudellisesti ongelmaton. Vakiintuneen käsityksen mukaan oikeusturvaa koskeva perusoikeus ei, kuten eivät muutkaan perusoikeudet, koske julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, kuten kuntia (HE 309/1993 vp). Toisaalta valitusmahdollisuuden avaaminen olisi valiokunnan mukaan ehdotettua valituskieltoa paremmin sopusoinnussa kuntien itsehallinnon kanssa. Samaan suuntaan viittaa myös se, että Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 11 artiklan osalta asianomaisen voimaansaattamislain perusteluissa (HE 235/1990 vp) painotetaan kuntien muutoksenhakuoikeutta.

Yksittäisen kuntalaisen kannalta tilanne on valiokunnan arvion mukaan sellainen, ettei kunnallisen jaotuksen muuttamispäätös yksin voi koskea hänen hallitusmuodon 16 §:ssä tarkoitettuja oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Asia voi olla toinen, jos yksityisomistuksessa oleva pieni enklaavi siirretään toiseen kuntaan. Tällaiseen tapaukseen esityksessä oli kuitenkin kytketty valitusmahdollisuus.

Nyt kyseessä olevassa esityksessä ehdotetaan valituskieltoa valtioneuvoston kuntien yhteisen esityksen mukaisesta kuntien yhdistymistä merkitsevästä päätöksestä. Tällaisen päätöksen osalta kunnilla ei katsottaisi olevan tarvetta hakea muutosta. Valituskielto koskisi kuntien lisäksi niiden jäseniä. Kunnan jäsenen vaikuttamismahdollisuudet katsottaisiin tulevan riittävästi turvatuksi jo kuntien yhdistymisesitykseen liittyvän muutoksenhakumahdollisuuden avulla. Kunnan jäseniä kuultaisiin jo valtuuston päätöksenteon yhteydessä. Valtioneuvoston päätös ei siten toisi asian käsittelyyn yksittäisen kuntalaisen kannalta enää mitään uutta.

Sen sijaan valtioneuvoston kuntien yhdistymisesityksen hylkäävää päätöstä tulee arvioida toisin. Edellä mainitun perustuslakivaliokunnan kuntajakolain säätämistä koskevan lausunnon perusteella voidaan katsoa, että ainakin muutoksen kohteena olevalla kunnalla tulisi olla valitusoikeus tällaisesta päätöksestä. Lisäksi valtuuston esityksen kannalla olleella yksittäisellä kunnan jäsenellä voisi olla tarve hakea muutosta päätöksestä, joka poikkeaa siitä.

Edelleen edellä mainitun perustuslakivaliokunnan kannan mukaan kunnan osan siirtämisen toiseen kuntaan voidaan katsoa koskevan kuntien yhdistymistä suoremmin yksittäistä kunnan jäsentä. Tästä syystä kunnan osan siirtämistä merkitsevistä päätöksistä ehdotetaan muutoksenhakumahdollisuutta muutoksen kohteena olevien kuntien ohella myös yksittäisille kunnan jäsenille. Lisäksi muutoksen hylkäävästä päätöksestä valitusoikeus olisi kyseisen esityksen tekijällä.

Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslain 124 §:ssä säädetään hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Säännöksen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Kuntajakoselvittäjäksi voitaisiin esityksen mukaan määrätä myös muu kuin virkasuhteessa oleva henkilö. Häneen sovelletaan silloin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sekä vahingonkorvauslain säännöksiä julkisyhteisön ja virkamiehen korvausvastuusta.

Kuntajakoselvittäjän tehtävän voidaan katsoa olevan luonteeltaan sellainen, että siinä on kyse julkisen vallan käytöstä. Selvittäjä vastaa kuntajaon muuttamista koskevan asian valmistelusta. Siihen liittyen selvittäjä vastaa muun muassa siitä, että kuntalaisten näkemykset tulevat esityksen valmisteluvaiheessa kuulluksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja että kuntajaon muutosesitys muutoinkin täyttää sille lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Selvittäjä voi tehdä myös ehdotuksen kunnallisen kansanäänestyksen toimittamiseksi. Selvittäjällä on myös lakiin perustuva tietojensaantioikeus. Joissakin tapauksissa kuntajaon muuttaminen edellyttää nimenomaan selvittäjän ehdotusta, jonka sisältöön myös valtioneuvosto on sidottu päätöksenteossaan. Selvittäjä ei kuitenkaan tee lopullisia päätöksiä kuntajaon muuttamisesta, vaan hänellä on asiassa valmisteleva rooli. Siten kyse ei ole sellaisesta perustuslaissa tarkoitetusta merkittävää julkista valtaa käyttöä sisältävästä julkisesta tehtävästä, jota ei voitaisi antaa muulle kuin viranomaiselle.

Kuntajakoselvittäjät on pääsääntöisesti otettu ministeriön palvelukseen määräaikaiseen virkasuhteeseen selvityksen tekemisen ajaksi. Tämä ei kuitenkaan tulevaisuudessa ole välttämättä aina mahdollista. Ehdotettuun lakiin sisältyy kuntajakoselvittäjien tarvetta lisääviä säännöksiä, esimerkiksi 4 §:n 2 momentissa säädetty mahdollisuus alueellisen eheyden vaatimuksesta poikkeamiseen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Myös monikuntaliitosten lisääntyminen vaikuttaa kuntajakoselvittäjien tarpeeseen. Kuntajakoselvittäjien tarve saattaa muutoinkin vaihdella suuresti vireillä olevien kuntajaon muutosten määrästä riippuen. Kuntajakoasioita hoitavalla ministeriöllä ei välttämättä aina ole mahdollisuutta ottaa kulloinkin tarvittavaa määrää kuntajakoselvittäjiä virkasuhteeseen muun muassa työnjohtoon käytettävissä olevien voimavarojen ollessa rajallisia. Tällöin tehtävän hoidon kannalta on tarkoituksenmukaisempaa, että selvittäjä on virka- tai työsuhteessa muuhun organisaatioon. Ministeriö vastaa kuitenkin selvittäjää asettaessaan siitä, että tehtävään määrättävällä henkilöllä on riittävä asiantuntemus ja kokemus ja että hän on muutoinkin tehtäväänsä sopiva.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kuntien välisen taloudellisen selvityksen toimittamisesta vastaavien välittäjien oikeudellisesta asemasta kuntajakoselvittäjää vastaavasti. Välittäjän tehtävänä olisi päättää kuntia sitovasti taloudellisesta selvityksestä. Kunnilla olisi mahdollisuus hakea välittäjien päätöksestä muutosta hallinto-oikeudelta. Koska välittäjät tekevät kuntia sitovia hallintopäätöksiin rinnastettavia päätöksiä, välittäjän tehtävän voidaan katsoa olevan luonteeltaan sellainen, että siinä on kyse julkisen vallan käytöstä. Välittäjät olisivat muutoksen kohteena olevien kuntien valitsemia, joten välittäjänä voisi toimia myös muu kuin virkasuhteessa oleva henkilö.

Esitykseen sisältyvä lakiehdotus voitaneen käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska esitykseen kuitenkin sisältyy perustuslain kannalta merkityksellisiä seikkoja, pidetään tarkoituksenmukaisena, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 luku

Yleiset säännökset

1 §
Kuntajako

Asukkaiden itsehallintoa, palvelujen järjestämistä ja yleistä hallintoa varten Suomi jakaantuu kuntiin.

Kuntajaon muuttamisesta säädetään lailla tai siitä päättää, sen mukaan kuin tässä laissa säädetään, valtioneuvosto tai valtiovarainministeriö, jäljempänä ministeriö.

2 §
Kuntajaon kehittämisen tavoitteet

Kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

3 §
Määritelmät

Tässä laissa kuntajaon muuttamisella tarkoitetaan kuntien yhdistymistä tai kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan.

Kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa:

1) yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan;

2) kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta; tai

3) kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa.

Kuntien yhdistymisen tuloksena syntynyttä kuntaa kutsutaan tässä laissa uudeksi kunnaksi.

Kunnan osan siirtämisellä toiseen kuntaan tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa kuntien lukumäärä ei muutu.

4 §
Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta.

Edellä 1 momentissa alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta.

Kuntajakoa muutettaessa on huolehdittava suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella.

2 luku

Kuntien yhdistymisen vireillepano ja valmistelu

5 §
Yhdistymisen vireillepano

Esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Kuntien tekemä esitys on toimitettava ministeriölle.

Ministeriö voi panna kuntien yhdistymisen vireille määräämällä toimitettavaksi 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen.

Ministeriö määrää ajankohdan, johon mennessä esitys seuraavan vuoden alusta voimaan tulevaksi aiotusta kuntien yhdistymisestä on toimitettava ministeriölle.

6 §
Yhdistymisesityksen sisältö

Kuntien esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen on liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus.

Esityksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista on ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu 7 §:n mukaisesti mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi esityksen valmistelussa.

Kunnan alueen jakamista koskevaan esitykseen on liitettävä kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunto. Kiinteistörekisterin pitäjän lausuntoon on liitettävä luettelo kuhunkin kuntaan siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Maistraatin lausunnosta on käytävä ilmi kuhunkin kuntaan siirrettävien alueiden asukasmäärä ja kielisuhteet.

7 §
Yhdistymisesityksen valmistelu kunnassa

Yhdistymisesityksen valmistelussa kunkin kunnan velvollisuudesta huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista säädetään kuntalain (365/1995) 4 luvussa ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus, säädetään hallintolain (434/2003) 41 §:ssä.

Kunnanhallituksen on lisäksi varattava kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle.

Yhdistymisesityksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään.

8 §
Yhdistymissopimus

Kunnat tekevät kuntien yhdistymisestä yhdistymissopimuksen, jossa on sovittava ainakin:

1) kuntajaon muuttamisen 3 §:n 2 momentissa säädetystä toteuttamistavasta ja ajankohdasta;

2) uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista;

3) uuden kunnan nimestä;

4) 10 §:ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken;

5) yhdistymishallituksen toimivallasta;

6) yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä;

7) yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa;

8) yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteista; sekä

9) uuden kunnan taloudenhoidon yleisistä periaatteista.

Jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, kuntien on sovittava yhdistymissopimuksessa uuden kunnan valtuuston muodostamisesta siten kuin 24 §:ssä säädetään. Jos uudessa kunnassa on 25 §:n mukaisesti tarkoitus valita valtuutettuja enemmän kuin kuntalain 10 §:ssä säädetään, kuntien on sovittava siitä yhdistymissopimuksessa.

Jos kuntien yhdistyessä uudelle kunnalle aiotaan antaa nimi, joka ei ole ollut aiemmin kunnan nimenä, nimestä on ennen yhdistymissopimuksen hyväksymistä hankittava Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen lausunto. Lausunto on liitettävä yhdistymissopimukseen.

Yhdistymissopimuksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

9 §
Yhdistymissopimuksen voimassaolo ja muuttaminen

Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Sopimusta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi.

Yhdistymissopimusta voidaan muuttaa kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntien yhdistymisen voimaantuloon saakka, jos olosuhteet muuttuvat niin, että jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista.

10 §
Yhdistymishallitus

Yhdistyvien kuntien valtuustot valitsevat yhdistymishallituksen yhdistymissopimuksessa sovitulla tavalla. Yhdistymishallitus vastaa yhdistymissopimuksen toimeenpanosta ja huolehtii uuden kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämisen valmistelusta.

Yhdistymishallituksen toimikausi alkaa, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat kuntien yhdistymisesitystä koskevan päätöksen jälkeen valinneet yhdistymishallituksen jäsenet ja varajäsenet. Yhdistymishallitus valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja tarpeellisen määrän varapuheenjohtajia. Yhdistymishallituksen toimikausi päättyy, kun uuden kunnan kunnanhallitus on valittu.

Mikäli valtioneuvosto on päättänyt kuntajaon muutoksesta 18 §:n 2 momentin nojalla, on kuntien valittava yhdistymishallituksen jäsenet ja varajäsenet viipymättä valtioneuvoston päätöksen jälkeen.

Yhdistymishallituksesta on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä kunnanhallituksesta säädetään.

3 luku

Vireillepano ja valmistelu siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan

11 §
Vireillepano

Esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voi tehdä muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto, kuntien valtuustot yhdessä tai kunnan jäsen. Kunnan tai kuntien tekemä esitys on toimitettava ministeriölle.

Kunnan jäsen toimittaa esityksensä oman kuntansa kunnanhallitukselle, jonka on hankittava esityksestä kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Lausunnosta tulee ilmetä kunnan kanta kuntajaon muuttamiseen perusteluineen. Kunnanhallituksen on toimitettava esitys ja kuntien lausunnot ministeriölle kuuden kuukauden kuluessa esityksen vastaanottamisesta. Jos kunnan jäsenen esitys on olennaisilta osiltaan samanlainen kuin äskettäin kunnissa käsitelty esitys, voi kunnanhallitus toimittaa esityksen suoraan ministeriölle ilman muiden muutoksen kohteena olevien kuntien lausuntoja.

Ministeriö voi panna vireille kunnan osan siirtämisen toiseen kuntaan määräämällä toimitettavaksi 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen.

12 §
Kuntien yhteisen esityksen sisältö ja valmistelu

Muutoksen kohteena olevien kuntien yhteisessä esityksessä kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Kuntien on liitettävä esitykseensä kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot. Kiinteistörekisterin pitäjän lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Maistraatin lausunnosta on käytävä ilmi siirrettäväksi esitetyn kunnan osan asukasmäärä ja kielisuhteet.

Esityksen valmistelussa kunkin kunnan velvollisuudesta huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista säädetään kuntalain 4 luvussa ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus, säädetään hallintolain 41 §:ssä.

Kunnanhallituksen on varattava kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle.

Esityksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa säädetään.

13 §
Kunnan tai kunnan jäsenen esityksen sisältö

Yksittäisen kunnan ja kunnan jäsenen esityksessä kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen ja 19 §:n 2 momentissa säädetyt päätöksenteon edellytykset täyttyvät.

Kunnan esityksestä tulee ilmetä, miten asiaa on valmisteltu muiden muutoksen kohteena olevien kuntien kanssa. Esitykseen tulee liittää muiden kuntien valtuustojen lausunto.

Esityksessä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava kyseessä olevat alueet.

14 §
Kunnan tai kunnan jäsenen esityksen valmisteleva käsittely

Ministeriö määrää yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelevasta käsittelystä, jollei se hylkää esitystä 21 §:n 3 momentin perusteella heti. Ministeriö voi perustellusta syystä myös lykätä valmistelevan käsittelyn aloittamista.

Ministeriön on hankittava esityksestä asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunto. Kiinteistörekisterin pitäjän lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Maistraatin lausunnosta on käytävä ilmi siirrettäväksi esitetyn kunnan osan asukasmäärä ja kielisuhteet.

Ministeriön on määrättävä, että muutoksen kohteena olevat kunnat varaavat asukkailleen ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautus esityksestä. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Huomautus on toimitettava sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka asukas huomautuksen tekijä on tai johon nähden huomautuksen tekijä katsoo muuten olevansa asianosainen.

Muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen on annettava esityksestä ja sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa. Kunnan lausunto ja huomautukset on toimitettava asetetussa määräajassa ministeriölle.

4 luku

Erityinen kuntajakoselvitys

15 §
Erityisen kuntajakoselvityksen määrääminen

Kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen, jota varten ministeriö asettaa kyseessä olevia kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän.

Erityinen kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi:

1) ministeriön aloitteesta;

2) kunnan esityksestä; tai

3) jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen erityisen kuntajakoselvityksen toimittamisesta.

16 §
Erityisen kuntajakoselvityksen toimittaminen

Kuntien on osallistuttava erityiseen kuntajakoselvitykseen ja kuntajakoselvittäjän ehdotuksen valmisteluun siten kuin kuntien yhteisen esityksen valmistelusta 2 ja 3 luvussa säädetään. Jos erityinen selvitys koskee kunnan osan liittämistä toiseen kuntaan, selvittäjän on tarvittaessa laadittava myös erillinen ehdotus 37 §:ssä tarkoitetusta kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä.

Jos kuntajakoselvittäjä katsoo selvityksen perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hänen on tehtävä muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntajaon muuttamisesta. Selvittäjän ehdotuksen sisällöstä on soveltuvin osin voimassa mitä 6 ja 12 §:ssä säädetään kuntien yhteisestä esityksestä.

Jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.

Jos yhden tai useamman muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei hyväksy kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntajaon muuttamisesta, selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle ja liittää siihen muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Samalla selvittäjä voi esittää ministeriölle kuntalain 30 §:ssä tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta ehdotuksestaan.

Jos selvittäjä ehdottaa kansanäänestyksen toimittamista, ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen toimitettavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa, joissa valtuustot eivät hyväksyneet kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntien yhdistymisestä.

Selvityksen toimittamisesta ja ministeriön määräämistä kunnallisista kansanäänestyksistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista.

17 §
Kuntajakoselvittäjän asema

Kuntajakoselvittäjä voidaan ottaa virkasuhteeseen. Kuntajakoselvittäjään, jota ei ole otettu virkasuhteeseen, sovelletaan tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sekä vahingonkorvauslain (412/1974) säännöksiä julkisyhteisön ja virkamiehen korvausvastuusta.

Kuntajakoselvittäjällä on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset kuntien ja kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat tiedot sekä muuta apua.

Erityisen kuntajakoselvityksen tekemisestä maksettavan korvauksen perusteista määrää ministeriö.

5 luku

Kuntajaon muuttamisesta päättäminen

18 §
Päätöksenteon edellytykset kuntien yhdistyessä

Valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Kuntien esitys kuntien yhdistymisestä voidaan hylätä vain, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai 4 §:ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.

Kuntien yhdistymisestä voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos 16 §:ssä tarkoitettu kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä on saanut enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustaneessa kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä.

19 §
Päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:

1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai

2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

20 §
Kuntajaon muuttamisen vaikutukset muihin aluejakoihin

Ennen kuin kuntajaon muuttamisesta päätetään, ministeriön on selvitettävä, miten muutos vaikuttaa valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin.

21 §
Toimivallan jako valtioneuvoston ja ministeriön välillä

Valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.

Ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut.

Ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Muutoin ministeriö määrää esityksen valmistelevasta käsittelystä 14 §:n mukaisesti.

22 §
Päätös kuntajaon muuttamisesta

Päätös kuntajaon muuttamisesta on tehtävä ennen muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesäkuun loppua. Kuntajaon muutos on määrättävä tulemaan voimaan kalenterivuoden alusta.

Päätös kuntajaon muuttamisesta on julkaistava Suomen säädöskokoelmassa ja toimitettava julkaistavaksi muutoksen kohteena olevassa kunnassa siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Päätös kunnan jäsenen esittämän kuntajaon muutoksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä on annettava erikseen tiedoksi esityksen tekijälle.

6 luku

Vaalien toimittaminen ja uuden kunnan hallinnon järjestäminen

23 §
Kuntajaon muutoksen huomioon ottaminen vaaleissa

Jos kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävänä vuonna toimitetaan kunnallisvaalit, ne on toimitettava muutoksen kohteena olevissa kunnissa uutta kuntajakoa noudattaen.

Kuntien yhdistyessä uuden kunnan yhdistymishallitus päättää äänestysaluejaosta sekä asettaa keskusvaalilautakunnan, vaalilautakunnat ja vaalitoimikunnat.

Jos kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, kunnan osan vastaanottavan kunnan valtuuston on valittava siirrettävältä alueelta kunnan keskusvaalilautakuntaan vaalilain (714/1998) mukaan kuuluvien jäsenten lisäksi yksi tai useampia jäseniä ja varajäseniä, jos siirrettävän alueen asukasluvun suhde kunnan asukaslukuun tätä edellyttää.

Jos kunnassa muodostetaan kunnan osan siirtämisen johdosta uusi äänestysalue, joka käsittää kuntaan siirrettävää aluetta, kyseisen kunnan kunnanhallituksen on valittava äänestysalueen vaalilautakuntaan lisäjäseniä siten kuin 3 momentissa säädetään.

24 §
Valtuuston muodostaminen kesken vaalikauden

Jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, muutoksen kohteena olevissa kunnissa toimitetaan voimaantuloa edeltävänä vuonna uudet kunnallisvaalit. Kunnat voivat yhdistymissopimuksessa sopia vaalien toimittamisesta vaalilain 144 §:ssä säädettyä ajankohtaa aikaisemmin. Vaaleja ei voida toimittaa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä. Kuntien on ilmoitettava vaalien ajankohdasta oikeusministeriölle viipymättä valtioneuvoston tehtyä päätöksen. Vaaleissa noudatetaan soveltuvin osin, mitä varsinaisista kunnallisvaaleista säädetään. Valtuutettujen toimikausi kestää kunnallisen vaalikauden loppuun.

Yhdistyvät kunnat voivat 1 momentin estämättä sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistetään uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi.

Yhdistyvät kunnat voivat 1 momentin estämättä myös sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistyvät osittain uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Tällöin yhdistyvien kuntien valtuustot päättävät, montako valtuustopaikkaa kustakin kunnasta tulee uuden kunnan valtuustoon. Uuden kunnan valtuustoon tulee kuitenkin aina vähintään neljäsosa kunkin yhdistyvän kunnan valtuutetuista. Kustakin kunnasta valtuustoon tulevat valtuutetut ja varavaltuutetut määräytyvät heille edellisissä kunnallisvaaleissa vaalilain 89 §:n mukaisesti annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa järjestyksessä.

25 §
Valtuutettujen lukumäärä

Yhdistyvät kunnat voivat yhdistymissopimuksessa sopia, että valtuutettuja valitaan uudessa kunnassa enemmän kuin kuntalain 10 §:ssä säädetään. Sopimus voi tältä osin olla voimassa ensimmäisen kokonaisen kunnallisvaalikauden loppuun. Kuntien on ilmoitettava valtuutettujen määrä oikeusministeriölle.

26 §
Valmistavat toimenpiteet

Rekisterihallinnon viranomaisten ja vaaliviranomaisten on ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin, jotta 23 ja 24 §:ssä tarkoitetut vaalit voidaan toimittaa, sekä annettava toisilleen siinä tarkoituksessa virka-apua.

27 §
Valtuuston toiminnan aloittaminen

Uuden kunnan kunnallisvaalien tuloksen vahvistamisen jälkeen valtuuston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämiseksi. Jos yhdistyvät kunnat ovat sopineet valtuuston muodostamisesta 24 §:n 2 tai 3 momentin mukaisesti, valtuuston toimikausi alkaa valtioneuvoston päätettyä kuntajaon muuttamisesta.

Iältään vanhin valtuutettu antaa kokouskutsun valtuuston ensimmäiseen kokoukseen ja johtaa siinä puhetta, kunnes valtuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat on valittu.

Valtuustolla on oikeus antaa väliaikaisia määräyksiä asioista, jotka voimaantullakseen edellyttävät valtion viranomaisen päätöstä. Määräykset ovat voimassa siihen saakka, kun pysyvä määräys on annettu.

28 §
Muiden luottamushenkilöiden toimikausi ja viranhaltijoiden viranhoidon alkaminen

Yhdistyvien kuntien luottamushenkilöiden toimet päättyvät kuntajaon muutoksen tullessa voimaan.

Uuden kunnan kunnanhallituksen toimikausi alkaa heti, kun uusi valtuusto on sen valinnut.

Muut uuden kunnan luottamushenkilöt ja viranhaltijat ryhtyvät hoitamaan toimiaan uuden valtuuston päättämästä ajankohdasta, kuitenkin viimeistään kuntajaon muutoksen tullessa voimaan.

Uuden kunnan tarkastuslautakunta ja tilintarkastajat tarkastavat lakkaavien kuntien tarkastuslautakuntien ja tilintarkastajien valmistelun pohjalta lakkaavien kuntien hallinnon ja talouden kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävältä vuodelta siten kuin kuntalain 9 luvussa säädetään. Tarkastus koskee myös kuntajaon muutoksen valmistelua.

29 §
Henkilöstön asema

Kuntajaon muutos, joka johtaa henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi.

Vuosien 2008—2013 alusta voimaan tulleissa ja voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa, joissa henkilöstöä siirtyy 3 §:ssä tarkoitetun uuden tai toisen kunnan palvelukseen, työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 §:ssä tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla. Työntekijä ja viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa työsopimuslain 7 luvun 4 §:n tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 §:n mukaista uutta työtehtävää tai virkaa. Tämä kielto koskee kaikkia kuntajaon muutoksessa mukana olevia kuntia ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

30 §
Kunnanjohtaja

Jos yhdistyvän kunnan kunnanjohtaja ei siirry uuden kunnan kunnanjohtajaksi, hänet siirretään soveltuvaan uuden kunnan virkaan tai työsopimussuhteeseen. Kunnanjohtajan asemasta ja oikeuksista on muutoin voimassa, mitä 29 §:ssä säädetään.

7 luku

Kuntajaon muutoksen erinäiset vaikutukset

31 §
Yhdistyvän kunnan viranomaisen toimivalta

Kuntien yhdistymistä koskevan valtioneuvoston päätöksen tekemisen jälkeen yhdistyvän kunnan viranomainen ei saa päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia ja joista päättäminen olisi yhdistymissopimuksen tarkoituksen vastaista. Yhdistyvän kunnan viranomainen saa päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia, jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä.

32 §
Toimivallan jako kunnan osan luovuttavan ja vastaanottavan kunnan viranomaisen välillä

Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan koskevan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen tekemisen jälkeen kunnan osan luovuttavan kunnan viranomainen saa ilman kunnan osan vastaanottavan kunnan viranomaisen suostumusta päättää ainoastaan sellaisista asioista, joilla ei ole merkittäviä vastaanottavaa kuntaa sitovia vaikutuksia.

Kunnan osan luovuttavan kunnan viranomainen saa kuitenkin ilman kunnan osan vastaanottavan kunnan viranomaisen suostumusta päättää asioista, joilla olisi merkittäviä uutta kuntaa sitovia vaikutuksia, jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä.

Vastaanottavan kunnan viranomainen voi ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa ryhtyä muutoksen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

33 §
Kunnalliset maksut ja säännöt

Kunnalliset maksut on yhtenäistettävä koko uuden kunnan alueella tai kunnassa ja siihen siirrettävällä alueella kuntajaon muutoksen voimaantulosta, jollei mainitusta ajankohdasta ole lakiin perustuvaa syytä poiketa.

Lain nojalla annetut kunnalliset säännöt on tarkistettava uutta kuntajakoa vastaaviksi viipymättä, kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Ennen tarkistamista säännöt ovat soveltuvin osin voimassa vanhan kuntajaon mukaisina.

34 §
Yhteisöjen ja säätiöiden kotipaikka

Jos rekisteriin merkityn yhtiön, yhdistyksen, osuuskunnan tai muun yhteisön, toiminimen tai säätiön yhtiöjärjestyksessä tai säännöissä määrättynä kotipaikkana oleva kunta lakkaa, uusi kunta tulee kuntajaon muutoksen voimaan tullessa yhteisön tai säätiön kotipaikaksi.

Jos kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken, yhteisön tai säätiön kotipaikaksi tulee se kunta, johon yhdistetään lakkaavan kunnan hallintokeskus.

Edellä 1 ja 2 momentin mukaan määräytyvästä uudesta kotipaikasta tehdään viran puolesta merkintä rekisteriin.

35 §
Muutokset oikeudelliseen ja hallinnolliseen jaotukseen

Jos kunta tai kuntia yhdistyy olemassa olevaan kuntaan, kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken tai kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, aiheuttaa päätös kuntajaon muuttamisesta, jollei erikseen toisin päätetä, vastaavat muutokset oikeudellisessa ja hallinnollisessa jaotuksessa samasta ajankohdasta. Kuntien yhdistyessä perustamalla uusi kunta valtioneuvosto päättää, mihin tuomiopiireihin ja hallintoalueisiin uusi kunta kuuluu.

8 luku

Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys

36 §
Omaisuuden ja velkojen siirtyminen kunnan lakatessa

Kuntien yhdistyessä siirtyvät lakkaavan kunnan oikeudet, luvat, omaisuus, velat ja velvoitteet uudelle kunnalle.

Jos lakkaavan kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken, omaisuuden jakamisesta on soveltuvin osin voimassa, mitä 16 §:n 1 momentissa ja tässä luvussa säädetään taloudellisesta selvityksestä.

37 §
Taloudellisen selvityksen toimittaminen

Jos kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, muutoksen kohteena olevien kuntien on toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, jollei sitä muutoksen vähäisten vaikutusten vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana.

Sellainen kiinteä omaisuus ja siihen kohdistuva vuokra- tai muu käyttöoikeus sekä kiinteään omaisuuteen kiinteästi liittyvä irtain omaisuus, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee kunnan palvelujen järjestämistä kyseisellä alueella asuville henkilöille, siirtyy sille kunnalle, johon alue siirretään.

Kunnan on korvattava 2 momentissa tarkoitettu omaisuus alueen luovuttavalle kunnalle. Korvauksen määrässä otetaan huomioon kunnille muutoksesta aiheutuvia velvoitteita ja taloudellisia vaikutuksia siten kuin kunnat sopivat.

Muu muutoksen kohteena olevan kunnan omaisuus sekä varat ja velat siirtyvät toiselle kunnalle vain, jos kunnat niin sopivat.

Omaisuuden sekä velkojen ja velvoitteiden jakaminen muutoksen kohteena olevien kuntien kesken ei saa vaarantaa velkojien tai muiden oikeudenhaltijoiden asemaa. Jollei oikeudenhaltijana ole valtio, vastuuta sitoumuksesta ei saa siirtää toiselle kunnalle ilman velkojan tai muun oikeudenhaltijan suostumusta.

38 §
Välitysmenettely

Jos muutoksen kohteena olevat kunnat eivät pääse yksimielisyyteen taloudellisesta selvityksestä tai kuntajakoselvittäjän 16 §:n 1 momentissa tarkoitetusta sitä koskevasta ehdotuksesta, asia ratkaistaan kunnan vaatimuksesta tämän pykälän mukaisessa välitysmenettelyssä.

Kunnat nimeävät yhden tai useamman välittäjän toimittamaan taloudellisen selvityksen. Jos kunnat eivät pääse yksimielisyyteen välittäjistä, kukin kunta nimeää yhden välittäjän ja välittäjät yhdessä nimeävät puolueettomana puheenjohtajana toimivan välittäjän. Jos välittäjät ovat erimielisiä taloudelliseen selvitykseen liittyvästä asiasta, enemmistön kanta on ratkaiseva. Välittäjiin sovelletaan mitä 17 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään kuntajakoselvittäjän rikosoikeudellisesta vastuusta ja vahingonkorvausvastuusta sekä oikeudesta saada tietoja.

Edellä 37 §:ssä säädettyjen edellytysten lisäksi välittäjät voivat ottaa selvityksessä huomioon sellaisia kuntajaon muutoksesta aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia, jotka katsotaan kuntien talouden ja tasapuolisen kohtelun kannalta kohtuullisiksi.

Kunnat vastaavat välitysmenettelyn kustannuksista yhteisvastuullisesti. Välittäjille maksettavan korvauksen on ottaen huomioon tehtävän vaatima aika, asian vaikeus ja muut asiaan vaikuttavat seikat oltava kohtuullinen.

Välittäjien on tehtävä taloudellisesta selvityksestä päätös. Päätös on annettava kunnille tiedoksi hallintolain 59 tai 60 §:n mukaisesti.

Kunnat voivat hakea välittäjien taloudellista selvitystä koskevaan päätökseen muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

39 §
Sopimusta koskevan riidan ratkaiseminen

Jos muutoksen kohteena olevat kunnat ovat erimielisiä taloudellista selvitystä koskevan sopimuksen tulkinnasta, asia ratkaistaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

40 §
Omaisuuden saanto

Taloudelliseen selvitykseen sisältyvä määräys omaisuuden osoittamisesta kunnalle vastaa omaisuuden saantokirjaa.

9 luku

Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki

41 §
Yhdistymisavustus

Kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle maksetaan yhdistymisavustusta. Yhdistymisavustusta maksetaan kuntajaon muutoksiin, jotka on toteutettu tai toteutetaan vuosien 2008—2013 alusta.

Yhdistymisavustus muodostuu asukasmäärän mukaan määräytyvästä perusosasta mukana olevien kuntien lukumäärän mukaan määräytyvästä lisäosasta.

Yhdistymisavustus maksetaan kolmen vuoden aikana. Avustuksesta maksetaan 40 prosenttia vuonna, jona muutos tulee voimaan ja 30 prosenttia molempina seuraavina kahtena vuotena. Yhdistymisavustus maksetaan 1,4-kertaisena, jos kuntajaon muutos toteutetaan vuoden 2010 tai 2011 alusta, ja 1,8-kertaisena, jos kuntajaon muutos on tullut voimaan vuoden 2008 tai 2009 alusta.

Jos yhdistymisavustuksen maksukauden aikana kuntajakoa muutetaan siten, että kunnat olisivat oikeutettuja uuteen avustukseen, avustus lasketaan sen mukaan kuin myös viimeksi toteutettu kuntajaon muutos olisi toteutunut maksukauden alusta. Maksussa olevan avustuksen ja uudelleen lasketun avustuksen erotus maksetaan viimeksi toteutetun kuntajaon muutoksen voimaantulovuotena ja sitä seuraavana kahtena vuotena siten kuin 2 momentissa säädetään.

Ministeriö maksaa yhdistymisavustuksen vuosittain kunkin vuoden kesäkuun loppuun mennessä. Jos avustusta saa useampi kuin yksi kunta, avustus jaetaan kuntien kesken kuhunkin kuntaan siirtyvän asukasmäärän mukaisessa suhteessa. Kunkin kunnan osuus lasketaan euromäärästä, joka kunnalle olisi maksettu yhdistymisavustuksena, jos lakkaava kunta olisi liitetty kokonaan asianomaiseen kuntaan. Kunnan asukasmääränä käytetään väestötietolain (507/1993) 18 §:n mukaista kunnan asukasmäärää kuntajaon muutoksen voimaantulovuotta edeltävän vuoden alussa.

42 §
Yhdistymisavustuksen perusosa

Yhdistymisavustuksen perusosa määräytyy uuden kunnan asukasmäärän sekä yhdistymisessä mukana olevien muiden kuin suurimman kunnan yhteenlasketun asukasmäärän perusteella seuraavasti:

Uuden kunnan asukasmäärä	Muiden kuin suurimman kunnan yhteenlaskettu asukasmäärä	Perusosa milj. euroa
20 000 tai enemmän	yli 10 000	4,00
	5 000–10 000	3,60
	alle 5 000	3,20
alle 20 000	yli 7 000	3,00
	3 500–7 000	2,50
	alle 3 500	2,00

43 §
Yhdistymisavustuksen lisäosa

Yhdistymisavustuksen lisäosaa maksetaan kuntajaon muutoksessa, jossa kuntien määrä vähenee vähintään kahdella. Lisäosa on 0,7 miljoonaa euroa, jos kuntien määrä vähenee kahdella. Se kasvaa mainitulla euromäärällä jokaista kuntien määrää tämän lisäksi vähentävää kuntaa kohden.

44 §
Valtionosuuksien vähenemisen korvaaminen

Jos vuosien 2008—2013 alusta toteutettu tai toteutettava kuntien yhdistyminen vähentää yhdistyvien kuntien valtionosuuksia, kunnille myönnetään vähennyksen johdosta kuntien yhdistymisen voimaantulovuotena ja sitä seuraavana neljänä vuotena valtionosuuksien vähenemisen korvausta. Vuotuinen korvauksen määrä saadaan vertaamalla yhdistyville kunnille muutoksen voimaantuloa edeltävänä vuotena myönnettyjä yleistä valtionosuutta, verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta ja tehtäväkohtaisia käyttökustannusten valtionosuuksia niihin vastaaviin valtionosuuksiin, jotka uudelle kunnalle olisi maksettu sellaisen kuntien yhdistymisen perusteella, joka olisi toteutettu samana vuotena. Jos valtionosuuden määräytymisperusteet muuttuvat kuntien yhdistymisen voimaantulovuodesta, korvaus lasketaan mainitusta vuodesta sovellettavien uusien määräytymisperusteiden mukaisesti. Ministeriö laskee korvauksen määrän kuntien valtionosuuslaissa tarkoitettujen asianomaisten ministeriöiden antamien tietojen perusteella.

Jos korvausta saa useampi kuin yksi kunta, korvaus jaetaan kuntien kesken kuhunkin kuntaan siirtyvien asukkaiden määrien mukaisessa suhteessa. Kunkin kunnan osuus lasketaan euromäärästä, joka kunnalle olisi maksettu korvauksena, jos lakkaava kunta olisi liitetty kokonaan asianomaiseen kuntaan. Kunnan asukasmääränä käytetään väestötietolain 18 §:n mukaista kunnan asukasmäärää kuntajaon muutoksen voimaantulovuotta edeltävän vuoden alussa.

Ministeriö maksaa korvaukset yhdistymisavustuksen yhteydessä.

10 luku

Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen suhde

45 §
Kameraalisen jaotuksen sopeuttaminen kuntajakoon

Kiinteistörekisterin pitäjän on huolehdittava kuntajaon muuttamista tai kuntien välisen rajan sijaintia koskevan päätöksen mukaisten muutosten tekemisestä kiinteistörekisterin mukaiseen kuntajakoon (kameraalinen jaotus).

46 §
Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistäminen kiinteistötoimituksessa

Jos kuntajako ja kameraalinen jaotus ovat kiinteistötoimituksen vuoksi muodostumassa toisistaan poikkeaviksi, päättävät toimitusmiehet hallinnollisen kuntajaotuksen ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistämisestä.

Hallinnollista kuntarajaa voidaan muuttaa kiinteistötoimituksessa, jos:

1) kunnasta yhteen tai useampaan kuntaan samassa maanmittaustoimituksessa siirtyvien alueiden pinta-ala on enintään 50 hehtaaria; ja

2) siirtyvällä alueella ei ole muita rakennuslupaa edellyttäviä rakennuksia kuin asemakaava-alueen ulkopuolella sijaitsevia yksittäisiä loma-asuntoja tai maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisia talousrakennuksia.

Kunta on asianosainen kiinteistötoimituksessa, jossa hallinnollinen kuntaraja muuttuu.

Toimitusmiesten kuntarajan muuttamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta rekisteriyksikköön kuuluvan alueen omistaja ja kunta, jota hallinnollisen kuntarajan muuttaminen koskee. Muutosta haetaan maaoikeudelta. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995) säädetään.

47 §
Kuntajaon ja kameraalisen jaotuksen yhtenäistäminen muissa tapauksissa

Jos kuntajako ja kameraalinen jaotus ovat kiinteistötoimituksen vuoksi tai muuten muusta kuin kuntajaon muuttamista tai rajan sijaintia koskevasta päätöksestä johtuen muodostuneet toisistaan poikkeaviksi, kiinteistörekisterin pitäjä voi:

1) päättää kameraalisen jaotuksen muuttamisesta kuntajaon mukaiseksi;

2) päättää kuntarajan muuttamisesta kameraalisen jaotuksen mukaiseksi, jos kameraalisen jaotuksen muuttaminen ei ole tarkoituksenmukaista ja 46 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät; tai

3) tehdä ministeriölle esityksen kuntajaon muuttamisesta, jos kameraalisen jaotuksen muuttaminen ei ole tarkoituksenmukaista ja 46 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty.

Kiinteistörekisterin pitäjän päätökseen saa hakea muutosta rekisteriyksikköön kuuluvan alueen omistaja ja kunta, jota hallinnollisen kuntarajan muuttaminen koskee. Muutosta haetaan hallinto-oikeudelta. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

48 §
Siirtyvän alueen muodostaminen omaksi kiinteistökseen

Jos osa kiinteistöstä on siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se muodostetaan lohkomalla kiinteistöksi vastaanottavaan kuntaan (kameraalinen lohkominen). Jos osa muusta rekisteriyksiköstä on siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se muodostetaan uudeksi rekisteriyksiköksi.

49 §
Tarkemmat säännökset

Tarkempia säännöksiä 46 ja 47 §:ssä tarkoitetusta kuntajaon tai kameraalisen jaotuksen muuttamisesta ja 48 §:ssä tarkoitetusta siirrettävän rekisteriyksikön osan muodostamisesta uudeksi rekisteriyksiköksi voidaan antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

50 §
Kuntarajan käyminen

Jos kuntarajan paikan määrittäminen ja maastoon merkitseminen tulee tarpeelliseksi kuntien välisen rajan määräämisen vuoksi, maanmittaustoimiston on huolehdittava toimituksesta (kuntarajan käyminen) rajaa koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Jos kuntarajan paikasta on epäselvyyttä rajan umpeen kasvamisen tai muun sellaisen syyn vuoksi ja yleinen tarve vaatii rajan paikan selvittämistä, maanmittaustoimisto voi omasta aloitteestaan määrätä suoritettavaksi kuntarajan käymisen. Toimituksessa noudatetaan soveltuvilta osin, mitä kiinteistönmuodostamislaissa ja sen nojalla säädetään kiinteistönmäärityksenä tapahtuvasta rajankäynnistä sekä rekisteriyksikön rajan määräämisestä ja maastoon merkitsemisestä.

Kuntarajan käymistä koskevassa toimituksessa ovat asianosaisia myös muutoksen kohteena olevat kunnat.

51 §
Maanmittauslaitokselle aiheutuvat kustannukset

Tässä laissa maanmittauslaitokselle säädetyistä tehtävistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista.

11 luku

Muutoksenhaku sekä oikaisunluonteiset korjaukset

52 §
Muutoksenhaku valtuuston päätökseen kuntajaon muutosesityksestä

Valtuuston päätökseen, jolla esitetään kuntajakoa muutettavaksi, saa hakea muutosta valittamalla kuntalaissa säädetyllä tavalla. Jos valitus koskee 4 §:ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä, päätös voidaan kumota vain, jos kuntajaon muutos olisi ilmeisesti vastoin mainittuja edellytyksiä. Valitus käsitellään hallintotuomioistuimessa kiireellisenä.

Valtuuston esitys kuntajaon muuttamisesta voidaan panna täytäntöön ennen kuin sitä koskeva päätös on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos hallintotuomioistuin kieltää täytäntöönpanon.

53 §
Muutoksenhaku kuntajaon muuttamista koskevaan valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen

Valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymistä koskevan esityksen hylkäämisestä saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta, sen jäsen tai 10 §:ssä tarkoitettu yhdistymishallitus.

Jos valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä 18 § 2 momentin nojalla, päätökseen saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen.

Valtioneuvoston ja ministeriön päätökseen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan saa valittamalla hakea muutosta muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä.

Valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittava päätös on saatettu esityksen tekijöiden tietoon. Valitus käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

Kuntajaon muuttamista tarkoittava valtioneuvoston tai ministeriön päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon.

54 §
Erityinen valitusoikeus kunnan viranomaisen päätöksestä

Kunnan viranomaisen päätöksestä, joka on tehty kuntajaon muuttamista tarkoittavan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen antamisen jälkeen, mutta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa, saa valittaa kuntalaissa säädetyllä tavalla myös sillä perusteella, että päätös on kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden tai 31 taikka 32 §:n vastainen.

Valitusoikeus on myös 10 §:ssä tarkoitetulla yhdistymishallituksella.

55 §
Muutoksenhakukiellot

Kuntien yhteisen esityksen mukaiseen valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymisestä ei saa hakea muutosta.

Edellä 15 §:ssä tarkoitettuun ministeriön päätökseen, joka koskee erityisen kuntajakoselvityksen määräämistä, ei saa erikseen hakea muutosta.

56 §
Oikaisunluonteinen korjaus

Sen lisäksi, mitä hallintolain 8 luvussa säädetään päätöksessä olevan virheen korjaamisesta, ministeriö voi tehdä oikaisunluonteisia korjauksia tämän lain nojalla annettuun päätökseen kuntajaon muuttamisesta.

12 luku

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

57 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran sellaisiin kuntajaon muutoksiin, jotka tulevat voimaan vuoden 2011 alussa.

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

58 §
Kumottavat säännökset

Tällä lailla kumotaan 19 päivänä joulukuuta 1997 annettu kuntajakolaki (1196/1997) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Jos muualla laissa viitataan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleeseen kuntajakolakiin, on sen sijasta sovellettava tätä lakia.

59 §
Yhdistymisavustusten rahoitus

Jos 41 §:ssä tarkoitettua yhdistymisavustusta maksetaan vuosina 2008—2011 ja 2012—2015 kumpanakin yhteensä enemmän kuin 200 miljoonaa euroa, vähennetään kuntien valtionosuuslain (1147/1996) mukaista yleistä valtionosuutta ylitystä vastaavalla osuudella. Yleisen valtionosuuden vähennys on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri.

60 §
Siirtymäsäännökset

Tämän lain voiman tullessa voimassa ollutta kuntajakolakia voidaan soveltaa kuntajaon muutosesityksiin, jotka on toimitettu ministeriölle vuoden 2010 maaliskuun loppuun mennessä.

Jos vuoden 2008 alusta tai sen jälkeen voimaan tullut tai voimaan tuleva kuntajaon muutos koskee kuntaa, jolle maksetaan yhdistymisavustusta kuntajaon muuttamisesta annetun lain (170/2007) voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaan, maksussa olevan avustuksen maksaminen lakkaa kuntajaon muutoksen tullessa voimaan ja uusi avustus maksetaan tämän lain mukaisesti.

---

Helsingissä 11 päivänä syyskuuta 2009

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Hallinto- ja kuntaministeri
Mari Kiviniemi