Esityksessä ehdotetaan, että eläkelaitosten sijoitustoimintaa ja vakavaraisuutta koskevia säännöksiä muutetaan väliaikaisesti kansainvälisen rahoitusmarkkinakriisin johdosta. Tarkoituksena on yksityisalojen työeläkelaitosten vakavaraisuuden vahvistaminen siten, ettei eläkelaitosten tarvitse myydä muun muassa suomalaisia osakeomistuksiaan epäedullisessa markkinatilanteessa. Tähän päämäärään pyritään siten, että niin sanottu osaketuottosidonnaisen vastuuvelan määrä nostettaisiin vuosina 2008–2010 10 prosenttiin vastuuvelasta. Lisäksi eläkerahastoja täydennetään vuoden 2008 osalta vain rahastokoron kolmen prosentin verran ja vastuuvelkaan sisältyvää tasausvastuuta rinnastetaan tilapäisesti toimintapääomaan eläkelaitosten vakavaraisuuden tukemiseksi. Eläkelaitosten toimintapääoman vähimmäismäärää on tarkoitus alentaa ja tehdä se riippumattomaksi eläkelaitoksen sijoitusjakaumasta.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. Laki olisi voimassa 31 päivään joulukuuta 2010 saakka.

---

Lakisääteisen eläketurvan toimeenpano on hajautettu useiden, yhtiömuodoltaan yksityisoikeudellisten eläkelaitosten tehtäväksi. Siitä huolehtivat työeläkevakuutusyhtiöistä annetussa laissa (354/1997) tarkoitetut työeläkevakuutusyhtiöt, vakuutuskassalaissa (1164/1992) tarkoitetut lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavat eläkekassat ja eläkesäätiölaissa (1774/1995) tarkoitetut B- ja AB-eläkesäätiöt. Lisäksi merimieseläkelain (72/1956) mukaista eläketurvaa, joka rahoitusjärjestelmänsä osalta on osaksi kytketty työntekijän eläkelain mukaiseen eläketurvaan, hoitaa merimieseläkekassa.

Lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavia eläkelaitoksia koskevaa lainsäädäntöä muutettiin 1990 luvun loppupuolella siten, että lainsäädäntö mahdollisti yksityisten alojen ansioeläkejärjestelmään muutoksia, joita sijoitustoiminnan toimintaympäristön muutokset ja korkotason aleneminen edellyttivät.

Näillä muutoksilla lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavien eläkelaitosten vakavaraisuusvaatimuksia korotettiin ja koko vakavaraisuuden valvontamekanismia uudistettiin.

Toimintapääoma on määrä, jolla eläkelaitoksen varat ylittävät vastuuvelan tai eläkevastuun (jäljempänä vastuuvelka). Toimintapääoman tarkoitus on toimia ensisijaisesti riskipuskurina sijoitustoiminnan riskejä varten. Työeläkelaitoksen vastuuvelalla tarkoitetaan eläkelaitokselle eläkesitoumuksista syntyneen vastuun määrää.

Eläkelaitoksen vakavaraisuusvaatimus on riippuvainen laitoksen sijoitusomaisuuden riskillisyydestä. Mitä riskillisempi sijoitusjakauma on, sitä korkeampi on toimintapääomavaatimus.

Toimintapääomien kartuttamiseen käytetään osa sijoitusten tuotoista, joka työeläkevakuutusyhtiössä ohjataan vastuuvelkaan sisältyvään osittamattomaan lisävakuutusvastuuseen. Osittamaton lisävakuutusvastuu puskuroi sijoitustoiminnan heilahteluja ja siitä voidaan tehdä siirtoja myös vakuutuksenottajille annettaviin lisäetuihin. Näin ollen sitä vastaavat varat voidaan lukea toimintapääomaan. Muilla eläkelaitostyypeillä vastaavana puskurina toimii vastuuvelkaan tai eläkevastuuseen sisältyvä lisävakuutusvastuu.

Kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden epävakaus on jatkunut jo yli vuoden. Luotto-markkinoilta alkanut epävakaus on heijastunut voimakkaasti myös osakemarkkinoille markkina-arvojen laskuna. Myös suomalaisten eläkelaitosten omistamien osakkeiden markkina-arvot ovat laskeneet voimakkaasti. Vastuiden osaketuottosidonnaisuus ei ole voimassa olevin säännöksin riittävästi supistanut eläkelaitosten katettavana olevaa vastuuta varallisuuskohteiden arvonlaskun myötä, vaan vakavaraisuusasteet ovat alentuneet suhteellisen nopeasti. Vakuutusvalvontaviraston 16 päivänä syyskuuta 2008 julkistaman tiedon mukaan työeläkevakuutusyhtiöiden yhteenlaskettu toimintapääoma oli noin 1,5-kertainen vakavaraisuusrajaan nähden. Kaikki työeläkeyhtiöt ylittivät viraston mukaan vakavaraisuusrajan ja täyttivät lakisääteisen toimintapääomavaatimuksen, joka on 2/3 vakavaraisuusrajasta. Työeläkevakuutusyhtiöiden keskimääräinen vakavaraisuusaste oli 1,8 kesäkuun 2008 lopussa. Samaan aikaan kaikkien yksityisalojen työeläkelaitosten keskimääräinen vakavaraisuusaste oli 1,9. Työeläkevakuutusyhtiöiden yhteenlaskettu toimintapääoma on 13 miljardia euroa ja kaikkien työeläkelaitosten yhteenlaskettu toimintapääoma 14,6 miljardia. Markkinakehityksen perusteella on arvioitavissa, että vakavaraisuusasteet ovat syyskuun puolivälin jälkeen edelleen alentuneet.

Yksityisalojen työeläkelaitosten vastuiden täydennyssäännösten keskeinen osa, eli eläkevastuun täydennyskerroin, määräytyy viiveellä eläkelaitosten toteutuneen keskimääräisen vakavaraisuuden perusteella. Vuoden 2008 alkupuoliskolla sovellettu täydennyskerroin määräytyi vuoden 2007 keskimääräisen vakavaraisuustilanteen perusteella. Vuoden 2008 loppupuoliskolla sovellettava täydennyskerroin määräytyi vuoden 2008 maaliskuun keskimääräisen vakavaraisuuden perusteella. Alkuvuonna 2008 täydennyskertoimen arvo oli 3,03 ja loppuvuonna 1,58 prosenttia. Toteutuneiden markkinailmiöiden nopeuteen nähden viive vakavaraisuuden ja täydennyskertoimen määrityshetkestä täydennyskertoimen soveltamisjaksoon on pitkä.

Tasausvastuu on ensi sijassa jakojärjestelmän eli yhteisesti kustannettavan eläkemenon ja työeläkemaksutason lyhyen aikavälin puskuroinnin varalta pidettävä erä. Suomen liityttyä Euroopan rahaliittoon tasausvastuuta on pidetty aikaisempaa suurempana (niin sanottu EMU-puskuri), koska rahaliiton arvioitiin kasvattavan lyhyen ja keski-pitkän aikavälin vaihtelua kansantalouden palkkasummassa ja siten työeläkemaksun tasausosassa, jos muutokseen ei varauduta lisäpuskuroinnilla. Tasausvastuun avulla voidaan myös varautua tulevan maksunkorotuspaineen puskurointiin.

Eläkelaitoksille lisättiin vastuuvelkaan vuonna 2007 uusi erä, osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu, jonka määrä riippuu osakesijoitusten arvojen heilahteluista. Osakesijoitusten arvojen aleneminen voi vähentää vastuuvelan määrää enintään 10 % ja lisätä sitä enintään 5 %. Kymmenen prosentin tasoon ollaan siirtymässä asteittain viiden vuoden kuluessa vuoteen 2012 mennessä.

Laskevien varallisuusarvojen oloissa työeläkelaitokset voivat nostaa vakavaraisuusastettaan vain myymällä riskillisimpiä sijoituskohteitaan ja ostamalla tilalle vähemmän riskillisiä sijoituskohteita. On käymässä ilmeiseksi sellainen mahdollisuus, että työ-eläkelaitokset myyvät tai joutuvat myymään osakevarallisuuttaan vakavaraisuusastettaan nostaakseen. Myynnit toteutuisivat markkinatilanteessa, jossa osakkeiden markkina-arvot ovat poikkeuksellisen alhaalla.

Yksityisalojen työeläkelaitosten varallisuudesta oli kesäkuun 2008 lopussa noin 23 miljardia euroa, eli noin 28 prosenttia pörssinoteeratuissa osakkeissa. Näistä suomalaisten yritysten pörssinoteerattuja osakkeita oli yli 8 miljardin euron arvosta. Lähes kaikki sijoitukset suomalaisiin pörssiosakkeisiin on tehty suorina sijoituksina eikä osakerahasto-osuuksina tai muina välillisinä sijoituksina. Sen sijaan ulkomaisissa sijoituksissa rahasto-osuudet painottuvat enemmän. On oletettavaa, että osakkeiden niin sanotut pakkomyynnit kohdistuisivat suurelta osin myös suomalaisiin osakkeisiin.

Tasausvastuu ylitti vuoden 2007 lopussa vähimmäismääränsä noin 6,7 prosentilla palkkasummasta, eli noin 3 miljardilla eurolla. Myös tämä yhteisesti kustannettavan eläkemenon ja vastaavan työeläkemaksun osan vaihteluiden puskurointiin tarkoitettu vastuuerä ja sen vähimmäismäärän ylite ovat osa vastuuvelkaa ja alentamassa työeläkelaitosten vakavaraisuusastetta.

Voimassa olevat säännökset voivat olla osaltaan ohjaamassa yksityisalojen työeläkelaitoksia myymään muun muassa suomalaisia omistuksiaan epäedullisessa markkinatilanteessa. Tämän välttämiseksi ehdotetaan yksityisalojen työeläkelaitosten vakavaraisuuden vahvistamiseksi, että eläkelaitosten vakavaraisuutta koskevia säännöksiä muutettaisiin väliaikaisesti voimassa olevalla lailla, joka koskee lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia ja toimintapääomaa.

Lain 1 §:ssä ehdotetaan, että vuoden 2008 osalta eläkerahastoja täydennettäisiin vain rahastokoron ( 3 %) verran. Voimassa olevan lain mukaan rahastokoron ylittävistä sijoitustuotoista käytetään vuosittain täydennyskertoimen mukainen osa vanhuuseläkerahastojen korotuksiin. Tästä vuotuisesta täydennyksestä ehdotetaan luovuttavaksi poikkeuksellisesti vuonna 2008. Täydennyskertoimella kerrytetyt varat ehdotetaan siirrettäväksi eläkelaitoksen toimintapääomaan, jolloin vastuuvelka muodostuisi pienemmäksi ja eläkelaitoksen toimintapääoma muodostuisi suuremmaksi kuin voimassa olevan lain mukaan. Merimieseläkekassalle tehtäisiin vastaava muutos kuin muillekin eläkelaitoksille.

Lain 2 §:n mukaan 1 §:ssä toteutettu täydennyskerrointa koskeva poikkeusmenettely otettaisiin huomioon myös vakavaraisuusrajan kaavassa. Koska täydennyskertoimen mukaisesta rahastoon siirtovelvoitteesta luovuttaisiin vuonna 2008, otettaisiin se huomioon myös vakavaraisuusrajan kaavassa asettamalla täydennyskerroin nollaksi.

Lain 3 §:n mukaan osa vastuuvelkaan sisältyvää tasausvastuuta ehdotetaan rinnastettavaksi tilapäisesti työeläkelaitosten toimintapääoman eräksi. Tällöin tätä osaa tasausvastuusta ei luettaisi vastuuvelkaan. Vastuuvelka muodostuisi siten pienemmäksi ja toimintapääoma suuremmaksi kuin nykyisen lain mukaan.

Toimintapääomaan rinnastettava osa muodostuisi kaikissa eläkelaitoksissa yhtä suureksi suhteessa eläkelaitoksen omaan vakavaraisuuslaskennassa käytettävään vastuuvelkaan. Vakuutusvalvontavirasto tekisi selvityksen ministeriölle siitä, kuinka suuren osan kunkin eläkelaitoksen toimintapääomasta rinnastettava osa muodostaisi. Lisäksi virasto selvittäisi ministeriölle, miten erisuuruiseksi eri eläkelaitoksissa muodostuva rinnastettava osa vaikuttaa eläkelaitosten vakavaraisuuden ylläpitämiseen.

Jos tasausvastuun rinnastettava osa muodostuisi suuremmaksi kuin eläkelaitoksella on tasausvastuuta ja tasausvastuu menisi siten negatiiviseksi, eläkelaitos kirjaisi negatiivista määrää vastaavan määrän saamisena vastuunjaosta. Tämä saatava ei kuitenkaan erääntyisi vuosittain, koska rinnastettava erä ei olisi kustannustenjaon erä.

Jos eläkelaitoksen osittamaton lisävakuutusvastuu tai lisävakuutusvastuu menisi sijoitustoiminnan tappion tai muun tappion vuoksi negatiiviseksi, voi osittamaton lisävakuutusvastuu tai lisävakuutusvastuu olla negatiivinen enintään määrällä, jonka tasausvastuun rinnastettava osa riittää peittämään.

Lain 4 §:ssä säädettäisiin eläkesäätiöille vastaavasti kuin kolmannessa pykälässä säädettiin muille eläkelaitoksille.

Lain 5 §:n mukaan ne poikkeusmenettelyt, joilla olisi tarkoitus vahvistaa eläkelaitosten vakavaraisuutta, eivät saisi lisätä eläkelaitoksen vakuutusmaksun tai kannatusmaksun alennuksia.

Lain 6 §:ssä säädettäisiin eläkelaitosten toimintapääoman vähimmäismäärästä. Vähimmäismäärää koskevaa sääntelyä olisi tarkoitus alentaa ja tehdä vähimmäismäärää koskeva sääntely riippumattomaksi eläkelaitoksen sijoitusjakaumasta. Vähimmäismäärää koskeva sääntely perustuisi poikkeusmenettelyssä vain eläkelaitoksen vakavaraisuuslaskennassa käytettävään vastuuvelkaan. Eläkelaitoksille ehdotetut erilaiset vähimmäismäärät perustuvat siihen, että nykyisessäkin laissa vähimmäismäärissä on eroja eri eläkelaitoksilla.

Lain 7 §:ssä ehdotetaan, että niin sanotun osaketuottosidonnaisen vastuuvelan määrä nostettaisiin vuosina 2008–2010 10 prosenttiin vastuuvelan määrästä. Prosenttimäärän nostaminen 10:een pienentäisi vastuuvelkaa ja vaikuttaisi siten eläkelaitosten vakavaraisuuteen. Kuitenkin eräiden eläkelaitosten, joilla on osakkeita vähemmän kuin 10 %, vakavaraisuusraja nousisi. Jotta näiden eläkelaitosten suhteellinen asema ei olennaisesti heikkene lakiehdotuksen johdosta, selvitetään, miten tämä olisi estettävissä. Tällainen keino voisi olla esimerkiksi rinnastettavan tasausvastuun kasvattaminen näillä eläkelaitoksilla.

Lain 7 §:n toisessa momentissa säädettäisiin 1 momentin muutoksesta johtuen, että osaketuottosidonnaisuuden aste lambda vakavaraisuusrajan kaavassa muutettaisiin vastaamaan prosenttimäärää 10.

Lain voimaantulosäännöksen mukaan laki olisi voimassa 31 päivään joulukuuta 2010.

Täydennyskertoimen asettaminen nollaan vuodelta 2008 alentaisi vakavaraisuusrajan laskennassa käytettävää vastuuvelkaa noin 1,8 prosenttia. Alennus näkyisi vastaavan suuruisena toimintapääoman lisäyksenä, jolloin toimintapääomat suhteessa vastuuvelkaan kasvaisivat noin 2,1 % -yksikköä. Täydennyskertoimen asettaminen nollaan alentaisi vakavaraisuusrajaa 1,58 prosenttiyksikköä.

Osaketuottosidonnaisuuden asteen nostamisesta 10 prosenttiin jo vuonna 2008 seuraisi, että vastuuvelka alenisi ja toimintapääoma kasvaisi. Tarkka vaikutus riippuu osaketuottojen todellisesta kehityksestä.

Ehdotetut muutokset vahvistaisivat yksityisalojen työeläkelaitosten toimintapääomaa 9—10 prosenttia suhteessa vastuuvelkaan lain voimaantuloajankohtana, jos säädetyn vähimmäismäärän ylittävä tasausvastuun osa rinnastetaan kokonaan toimintapääomaan. Tarkka vaikutus vakavaraisuuteen on riippuvainen muun muassa osakehintojen kehityksestä.

Ehdotetut muutokset eivät merkitse varojen siirtoa työeläkelaitosten kesken tai työeläkelaitosten ja muiden tahojen välillä. Muutoksilla hidastetaan väliaikaisesti työeläkelaitosten teknisen vastuuvelan kasvua sekä mahdollistetaan muiden puskurivarojen väliaikainen sisällyttäminen ja tarvittaessa käyttö sijoitusriskien varalta pidettävään toimintapääomaan.

Vakavaraisuuden vahvistumisesta olisi todennäköisesti keskeisenä seurauksena se, että yksityisalojen työeläkelaitokset välttäisivät välittömän tai mahdollisten tulevien markkina-arvojen supistumisten tapauksessa sen tilanteen, että niiden olisi vakavaraisuutensa säilyttääkseen ja vain tästä syystä myytävä osakevarallisuuttaan. Erityisen merkittävä vaikutus vakavaraisuuden vahvistamisella olisi, että se tekisi mahdolliseksi työeläkelaitosten suomalaisten osakeomistusten jatkamisen edelleenkin. Työeläkelaitosten laajamittaiset osakemyynnit alentaisivat suomalaisten pörssiosakkeiden arvoja niin kauan kuin myynnit jatkuisivat.

Koska markkinakehitys ei vielä anna aihetta muuttaa eririskisten sijoituskohteiden pitkän aikavälin tuotto-odotuksia, vakavaraisuuden vahvistaminen mahdollistaisi edelleen korkeampien tuottojen ja alemman työeläkemaksutason tavoittelun korkosijoituksia riskillisempien sijoituskohteiden avulla.

Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun yhteydessä on kuultu valtiovarainministeriötä, Eläketurvakeskusta, Työeläkevakuuttajat TELA:aa ja keskeisiä työmarkkinajärjestöjä.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tuleman voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Sen estämättä, mitä työntekijän eläkelain (395/2006) 171 §:n 1 momentissa säädetään vanhuuseläkkeiden rahastoitujen osien täydentämisestä, täydennys siirretään vuonna 2008 työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain (354/1997) 14 §:n 2 momentin mukaiseen osittamattomaan lisävakuutusvastuuseen, eläkesäätiölain (1174/1995) 43 §:n ja vakuutuskassalain (1164/1992) 79 §:n mukaiseen lisävakuutusvastuuseen ja vähennetään merimieseläkelain (1290/2006) 208 §:n 1 momentin mukaisesta vakuutusteknisestä vastuuvelasta.

2 §

Sen estämättä, mitä eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun lain (1114/2006) 10 §:ssä säädetään parametrin t määräytymisestä, käytetään parametrin t arvoa määrättäessä eläkevastuun täydennyskertoimelle arvoa nolla.

3 §

Sen lisäksi, mitä työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 16 §:ssä, vakuutuskassalain 83 b §:ssä ja merimieseläkelain 208 §:ssä säädetään, työeläkevakuutusyhtiön, eläkekassan ja Merimieseläkekassan toimintapääomaan rinnastetaan ja vastuuvelasta vähennetään osa yhteisesti kustannettavia kuluja varten tarkoitetusta, maksun tasausosista muodostuneesta vastuusta. Toimintapääomaan rinnastettava osuus tasausvastuusta annetaan Vakuutusvalvontaviraston tekemän selvityksen perusteella sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella kiinteänä prosenttiosuutena eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskennassa käytettävästä vastuuvelasta. Jos eläkelaitoksen tasausvastuu muodostuu negatiiviseksi edellä sanotun rinnastuksen jälkeen, negatiivinen määrä kirjataan saatavaksi eläkelaitosten kustannusten jaossa.

Jos 1 §:ssä tarkoitettu osittamaton lisävakuutusvastuu tai lisävakuutusvastuu muodostuu tappion peittämisen jälkeen negatiiviseksi, voi osittamaton lisävakuutusvastuu tai lisävakuutusvastuu olla negatiivinen enintään rinnastettavan osuuden verran.

4 §

Sen lisäksi, mitä eläkesäätiölain 48 a §:ssä säädetään, B-eläkesäätiön ja AB-eläkesäätiön B-osaston toimintapääomaan rinnastetaanja eläkevastuusta vähennetään osa yhteisesti kustannettavia kuluja varten tarkoitetusta, maksun tasausosista muodostuneesta vastuusta siten kuin 3 §:ssä säädetään.

5 §

Edellä 1 §:ssä tarkoitettua siirtoa eikä 3 ja 4 §:ssä tarkoitettua toimintapääomaan rinnastettavaa osuutta tasausvastuusta ei oteta huomioon toimintapääomassa vakuutusmaksun tai kannatusmaksun alennuksia määrättäessä. Edellä sanottua siirtoa ja rinnastettavaa osuutta ei myöskään oteta huomioon sovellettaessa työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 23 §:ää.

6 §

Sen estämättä, mitä työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 17 §:ssä, eläkesäätiölain 48 b §:ssä, vakuutuskassalain 83 c §:ssä ja merimieseläkelain 209 §:ssä säädetään, työeläkevakuutusyhtiön toimintapääoman vähimmäismäärä on kaksi prosenttia sekä eläkesäätiön, eläkekassan ja Merimieseläkekassan toimintapääoman vähimmäismäärä on yksi prosentti vakavaraisuusrajan laskennassa käytettävästä vastuuvelasta.

7 §

Sen estämättä, mitä työntekijän eläkelain muuttamisesta annetun lain (1121/2006) voimaantulosäännöksen 2 momentissa säädetään, osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu voi vähentää eläkelaitoksen vastuuvelkaa tai eläkevastuuta enintään määrällä, joka vuosina 2008–2010 on 10 prosenttia eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun lain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetusta vastuuvelasta.

Sen estämättä, mitä eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun lain 27 §:ssä säädetään, osaketuottosidonnaisuuden asteelle lambda käytetään vakavaraisuusrajan laskemisen kaavaa sovellettaessa arvoa 0,1 vuosina 2008–2010.

8 §

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 2008 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2010. Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

Edellä 1 §:ssä tarkoitettu siirto ja 2 §:ssä tarkoitettu parametrin t määräytyminen otetaan huomioon eläkelaitoksen toimintapääomaa määrättäessä ja vakavaraisuusrajaa laskettaessa 17 päivästä lokakuuta 2008 lukien.

---

Helsingissä 17 päivänä lokakuuta 2008

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Sosiaali- ja terveysministeri
Liisa Hyssälä