Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulotukea koskevaa lainsäädäntöä. Vuoden 2008 loppuun saakka voimassa olevaa säännöstä, jonka mukaan osa toimeentulotukea saavien ansiotuloista jätetään ottamatta huomioon tukea myönnettäessä, ehdotetaan jatkettavaksi edelleen määräaikaisena vuoden 2009 loppuun saakka.

Esitys liittyy valtion vuoden 2009 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2009.

---

Toimeentulotuessa huomioon otettavista tuloista on säädetty toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997, jäljempänä toimeentulotukilaki) 11 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tuloina otetaan huomioon henkilön ja perheenjäsenten käytettävissä olevat tulot. Pykälän 2 momentissa säädetään niin sanotuista etuoikeutetuista tuloista eli tuloista, joita ei oteta huomioon tukea myönnettäessä. Näitä ovat muun muassa vähäisiksi katsottavat ansiotulot ja avustukset, alle 18-vuotiaan lapsen säännölliset tulot, siltä osin kuin ne ylittävät hänen osaltaan toimeentulotukeen oikeuttavat menot sekä tuen hakijan ja perheenjäsenten tulot siltä osin kuin ne vastaavat työmatkamenoja ja muita työssäkäynnistä aiheutuvia menoja. Lisäksi etuoikeutettua tuloa ovat eräät sosiaaliturvaetuudet, kuten äitiysavustus ja vammaisetuuksista annetun lain mukaiset etuudet sekä työttömyysturvalaissa tai julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa tarkoitettu ylläpitokorvaus.

Saman pykälän 3 momentin mukaan tuloina ei myöskään oteta huomioon vähintään 20:tä prosenttia ansiotuloista kuitenkin enintään 150 euroa kuukaudessa.

Käytännössä toimeentulotukea myönnettäessä tuen hakijan ansiotulot otetaan muutoin huomioon täysimääräisesti. Siten, jos toimeentulotuen saaja tukikuukauden aikana saa esimerkiksi 200 euroa ansiotuloa, saa hän vastaavasti 200 euroa vähemmän toimeentulotukea.

Etuoikeutettua, alun perin enintään 100 euron suuruista, ansiotuloa koskeva toimeentulotukilain säännös (1410/2001) tuli väliaikaisena voimaan toimeentulotukilakiin vuoden 2002 huhtikuun alusta lukien ja se oli voimassa vuoden 2005 maaliskuun loppuun. Lain säätämisen tavoite oli toteuttaa kolmivuotinen kokeilu etuoikeutetun tulon vaikutuksista toimeentulotuen saajien työllistymiseen, ansiotulojen hankkimiseen ja muiden tulosidonnaisten etuuksien määrään. Säännöksen voimassaoloaikaa jatkettiin sittemmin vuoden 2006 loppuun (49/2005). Samalla etuoikeutetun tulon kuukuukausittaista enimmäismäärää nostettiin 100 eurosta 150 euroon. Viimeksi säännöksen voimassaoloaikaa jatkettiin vielä lain 11 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksen muutoksella (951/2006) vuoden 2008 loppuun ja tällä esityksellä säännöksen voimassaoloa on tarkoitus jatkaa edelleen vuoden 2009 loppuun.

Tuensaajataloudella tarkoitetaan yhden henkilön taloutta tai toimeentulotukilain 3 §:n mukaista perhettä. Etuoikeutetun tulon maksimimäärä on kotitalouskohtainen. Esimerkiksi kahden henkilön taloudessa voi tuloja olla molemmilla, mutta puolisoiden yhteenlaskettu etuoikeutettu tulo voi olla korkeintaan 150 euroa kuukaudessa. Etuoikeutetun tulon enimmäismäärä on siten sama riippumatta siitä, onko samassa taloudessa tulonsaajia yksi vai useampia.

Säännöksen tarkoittamaksi ansiotuloksi katsotaan muun muassa työsuhteen perusteella maksettava palkka ja siihen rinnastettava tulo. Lisäksi ansiotuloa on ammatinharjoittajana tai yrittäjänä hankittu tulo. Ansiotulona pidetään myös esimerkiksi luonnontuotetuloa ja omaishoitajalle maksettavaa palkkiota. Sen sijaan esimerkiksi lasten kotihoidon tuki tai eläke ja työttömyysturva eivät ole tässä kohdassa tarkoitettua tuloa.

Jos ansiotulot otettaisiin täysimääräisesti huomioon toimeentulotuessa, on oletettavaa, etteivät työelämän ulkopuolella olevat toimeentulotukea saavat henkilöt mielellään ottaisi nykyisessäkään määrin vastaan esimerkiksi tilapäistä työtä, josta maksetaan vähän, koska se ei lisäisi lainkaan heidän käytettävissään olevien tulojen määrää.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimus- ja kehittämiskeskus Stakes teki sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta selvityksen etuoikeutetun tulon kokeilusta vuosina 2002—2004. Tämän jälkeen ei ole tehty uutta selvitystä, joten tässä esityksessä nojaudutaan edellä mainitun selvityksen tuloksiin. Tutkimuksessa toimeentulotukiasiakkaiden käyttäytymismuutoksia arvioitiin rekistereihin perustuvan seurannan avulla. Tutkijoiden käytössä oli Stakesin toimeentulotukirekisteri sekä kuuden kaupungin toimeentulotuen asiakasjärjestelmän rekisteri. Näiden avulla muodostettiin paneeliaineistoja. Aineistoissa tarkasteltiin toimeentulotukiasiakkaiden työtulojen saannissa tapahtuneita muutoksia. Selvityksessä (Tavoitteena kannustavampi toimeentulotuki. Tutkimus toimeentulotuen lakimuutoksesta. Stakes, Tutkimuksia 139, 2004) kokeilun tulokset ovat osoittautuneet melko vaatimattomiksi. Tämän lisäksi on arvioitu mikrosimulaatiomallilla tehdyillä esimerkkilaskelmilla, miten etuoikeutetun tulon enimmäismäärän korotus 100 eurosta 150 euroon on vaikuttanut toimeentulotuensaajien työnteon kannustavuuteen ja tulonmuodostukseen. (Toimeentulotuen muutokset ja kotitalouksien tulonmuodostus, Yhteiskuntapolitiikka 71 2006:1).

Lainmuutoksen myönteisiä vaikutuksia ovat esitettyjen selvitysten mukaan olleet toimeentulotukiasiakkaiden aikaisempaa oikeudenmukaisempi kohtelu, työssäkäyvien asiakkaiden toimeentulotuen kohtuullisempi taso, kannustavuuden lisääntyminen sekä etuoikeutetun tulon käyttö sosiaalityön välineenä.

Stakesin selvitysten mukaan kokeilun aikana toimeentulotukiasiakkaiden työtulojen saanti lisääntyi. Muutos oli kuitenkin vähäinen. Työtulojen hankkiminen yleistyi, mutta samaan aikaan saajien kokonaismäärässä ei tapahtunut suuria muutoksia. Tämä johtuu siitä, että monet myös menettivät työtulonsa. Samaan tulokseen viittasivat myös poikkileikkaustarkastelut.

Kokeilulain niukkoja vaikutuksia työtulojen saantiin voi selittää työtilaisuuksien puute ja etuoikeutetun tulon vähäinen määrä. Tulos voi selittyä myös sillä, ettei kokeilulaki tuonut muutosta kaikkien työssä käyvien asiakkaiden tilanteeseen, koska vähäisiä tuloja oli jätetty lain jo aikaisemmin sallimalla tavalla ottamatta huomioon. Lisäansioiden hankkiminen ei myöskään ole kaikille toimeentulotuen saajille houkuttelevaa, koska se voi aiheuttaa päällekkäisiä etuuksia saaville lisätyötä, epävarmuutta ja tulojen epäsäännöllisyyttä. Voi myös olla, että toimeentulotuen asiakkaiden työssäkäyntivalmiudet eivät riitä työmarkkinoille siirtymiseen. Lisäksi tutkimuksella on vaikeaa selvittää, millä tavoin monet eri muuttujat esimerkiksi työmarkkinoilla vaikuttavat ihmisten työllistymiseen.

Tutkimuksen perusteella voitiin yhteenvetona todeta, että kokeilulailla on kuitenkin ollut enemmän hyödyllisiä kuin haitallisia vaikutuksia. Kokeilun tulokset eivät vastanneet suurimpia odotuksia, mutta eivät myöskään toteuttaneet siihen kohdistuneita pelkoja. Kokeilua valmisteltaessa oletettiin esimerkiksi selvästi suurempaa lisäystä toimeentulotuen asiakasmääriin ja kustannuksiin, kuin saatujen tulosten perusteella niihin on tullut.

Laskennallisesti etuoikeutettu tulo on ollut yksinomaan myönteinen uudistus toimeentulotukiasiakkaille. Se lisää käytettävissä olevia tuloja niillä, joilla on työtuloja ja lisää siten tuen kannustavuutta. Lisäksi kokeilu on poistanut tilanteet, joissa työtulot eivät parantaneet toimeentulotuen saajan nettotuloja lainkaan. Samaan aikaan uudistus täsmensi kuntien menettelyjä ja sitä kautta paransi asiakkaiden oikeudenmukaista kohtelua. Uudistuksen mukaisesti etuoikeutettu tulo on otettava huomioon samalla tavoin kaikkien asiakkaiden kohdalla eikä se perustu sosiaalityöntekijöiden harkintaan kuten aikaisempi menettely. Sosiaalityössä etutulokokeilua on voitu käyttää työvälineenä, kun on haluttu ohjata ja kannustaa asiakasta hankkimaan itselleen työtuloja.

Kokeilusta on ollut asiakkaille myös epäedullisia seurauksia, kun kokeilu on joissain tilanteissa johtanut aikaisempaa tiukempaan tuloharkintaan. Joissakin kunnissa etuoikeutettua tuloa koskevaa säännöstä on sovellettu kaavamaisesti siten, että etuoikeutetun tulon myöntämisessä ei ole enää sovellettu aikaisemmin käytettyä mahdollisuutta jättää tuloista huomioon ottamatta enempää kuin 20 prosenttia tai 150 euroa suurempaa määrää. Tähän asiaan sosiaali- ja terveysvaliokunta oli kiinnittänyt huomiota jo lakia säädettäessä vuonna 2001 (StVM 41/2001—HE 155/2001 vp) esittämällä, että lakiin lisättäisiin maininta vähintään 20 prosenttia. Kun säännöksessä mahdollistetaan myös suuremman osuuden huomiotta jättäminen, sillä ei valiokunnan käsityksen mukaan muutettaisi aikaisempaa soveltamiskäytäntöä tai harkintavaltaa.

Kokeilu ei ole täyttänyt sille asetettuja odotuksia siinä mielessä, että etuoikeutetun tulon huomiotta jättämisellä on ollut vain vähäinen vaikutus ensi- ja viimesijaisten etuuksien keskinäiseen suhteeseen, eikä sillä ei ole ollut suuria kannustin- tai työllisyysvaikutuksia.

Kokeilu ei toisaalta ole aiheuttanut merkittäviä julkisia kustannuksia. Kuntien toimeentulotukimenot ovat kasvaneet vain vähän. Samaan aikaan kunnille ja valtiolle ei ole kuitenkaan kertynyt säästöjä asumistuesta tai työmarkkinatuesta eikä kokeilu ole sanottavasti vaikuttanut verotuloihin.

Kokeilun vähäisistä vaikutuksista huolimatta etuoikeutettu tulo on nähty tarpeellisena, minkä vuoksi säännöksen soveltamista jatkettiin vuoden 2008 loppuun saakka. Tässä vaiheessa, vaikka uutta seurantakyselyä ei ole tehtykään, voidaan arvioida, että etuoikeutettua ansiotuloa koskevan säännöksen voimassa olon jatkaminen on edelleen perusteltavissa ottaen huomioon sen myönteiset vaikutukset. Kuten sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa edellä mainitussa mietinnössään, toimeentulotukiasiakkaan palvelemisessa ei ole kyse vain etuuden jakamisesta, vaan myös sosiaalityöntekijän ammatillisesta osaamisesta ja harkinnasta, jolla on vaikutusta myös asiakkaan perusoikeuksien toteutumiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on kokeilulakien hallituksen esitysten johdosta antamissaan mietinnöissä painottanut ansiotulojen ja muun sosiaaliturvan ensisijaisuutta toimeentulotukeen nähden. Sosiaaliturvaa ollaan laajemmin uudistamassa pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen kesällä 2007 asettamassa sosiaaliturvan uudistamista selvittävässä niin sanotussa SATA-komiteassa. Tämän vuoksi tässä vaiheessa säännöksen voimassaoloa on tarkoituksenmukaista jatkaa edelleen määräaikaisena.

Stakesin vuotta 2006 koskevien tilastotietojen mukaan toimeentulotukea sai vuonna 2006 noin 226 600 kotitaloutta, mikä oli 12 200 (5,1 %) vähemmän kuin vuonna 2005. Näistä 54 600 (24,5 %) sai toimeentulotukea pitkäaikaisesti, 10—12 kuukautta. Myös pitkäaikaisesti tukea saavien määrä aleni edellisestä vuodesta (3,6 %).

Toimeentulotuen poikkileikkausaineistosta marraskuulta 2006 on saatavissa tietoa tukea saavien kotitalouksien tulolähteistä. Tuloa saavista noin 97 000 kotitaloudesta 9 500 kotitaloudella (10 %) oli ansiotuloja. Työmarkkinatukea sai 42 200 (43 %) kotitaloutta ja asumistukea 60 000 (62 %) kotitaloutta. Muita tulonlähteitä olivat lapsilisät 17 200 (18 %), eläkkeet 14 100 (15 %) sekä esimerkiksi yrittäjätulot, ansiosidonnainen päiväraha, koulutustuki, opintotuki ja elatusapu. Kokonaan tulottomia oli 8 200 (8 %).

Toimeentulotukilain 11 §:n 3 momentin vuoden 2008 lopussa päättyvää voimassaoloaikaa ehdotetaan jatkettavaksi edelleen yhdellä vuodella.

Vaikka niin sanottua etuoikeutettua tuloa koskevan kokeilun myönteiset vaikutukset ovat jääneet vaatimattomiksi eikä esimerkiksi vaikutuksia asiakkaiden työllistymiseen ole voitu tutkimuksessa kiistattomasti osoittaa, kokeilu on kuitenkin hyödyttänyt joitakin asiakkaita. Lainmuutoksesta kunnille aiheutuneet kustannukset ovat myös olleet vähäiset.

Etuoikeutetun tulon soveltaminen parantaa työssäkäyvien toimeentulotukiasiakkaiden asemaa. Tavoitteena on myös edelleen tehdä pienten ansiotulojen hankinnasta mielekkäämpää toimeentulotuen asiakkaille. Tätä kautta osalle asiakkaita voi avautua mahdollisuus myös säännölliseen kokopäivätyöhön, jolloin heillä ei mahdollisesti olisi enää tarvetta turvautua toimeentulotukeen. Työllistymisvaikutuksia saattaa lisätä myös työllisyystilanteen parantuminen kokeilun ajankohtaan verrattuna.

Sosiaaliturvan uudistamista selvittävän SATA-komitean on laadittava ehdotus sosiaaliturvan uudistamisesta 31.12.2009 mennessä kuitenkin siten, että ensimmäiset esitykset annetaan eduskunnalle syysistuntokaudella 2008. Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelman mukaisesti sosiaaliturvauudistuksen tavoitteena on työn kannustavuuden parantaminen, köyhyyden vähentäminen sekä riittävän perusturvan tason turvaaminen kaikissa elämäntilanteissa. Lisäksi sosiaaliturvajärjestelmää tulisi yksinkertaistaa ja selkeyttää sekä uudistus tulisi toteuttaa siten, että sosiaaliturvan rahoitus on myös pitkällä tähtäimellä kestävällä pohjalla.

Tässä vaiheessa etuoikeutetun ansiotulon huomioon ottamista koskevaa toimeentulotukilain säännöstä ehdotetaan edelleenkin jatkettavaksi määräaikaisena, koska perusturvan kehittäminen on osa valmisteltavana olevaa sosiaaliturvan uudistamista. SATA-komitean tulee tehdä ehdotus muun muassa perusturvan uudistamisesta siten, että perusturvan taso on riittävä erilaisissa elämäntilanteissa aiheuttamatta tarvetta turvautua viimesijaiseen toimeentulotukeen ja että järjestelmä on selkeä ja tekee mahdolliseksi työn ja sosiaaliturvan yhdistämisen nykyistä paremmin. Komitean uudistusehdotukset voivat vaikuttaa myös toimeentulotukeen ja sen myöntämisessä huomioon otettavien tulojen määrittelyyn. Tämän vuoksi etuoikeutetun tulon tarpeellisuutta ja sen suuruutta on aikaisemmin saatujen myönteisten kokemusten lisäksi syytä arvioida myös myöhemmin uudestaan komitean ehdotusten osana tai niiden pohjalta.

Uudistuksessa on kysymys jo aikaisemmin sovelletun käytännön jatkamisesta.

Huomioon ottamatta jätettävän etuoikeutetun tulon määrä ehdotetaan säilytettäväksi ennallaan. Koska etuoikeutetun tulon huomioon ottamisesta aiheutuva toimeentulotukimenojen lisäys sisältyy jo nyt toimeentulotuen momentin 33.60.30 (valtionosuus kunnille sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannuksiin) määrärahaan, ei säännöksen jatkaminen saman sisältöisenä ja samassa laajuudessa aiheuta uusia lisäkustannuksia.

Etuoikeutetun tulon muuttamista koskevan uudistuksen arvioitiin alun perin (HE 155/2001 vp) aiheuttavan kunnille toimeentulotukimenojen lisäystä 15 miljoonaa euroa. Kun huomioon otetaan työtulojen lisäyksestä aiheutuva säästövaikutus asumistuessa ja työttömyysturvassa sekä verotulojen lisäys, uudistuksen arvioitiin aiheuttavan julkiselle sektorille kustannuslisäystä vuositasolla 2,3 miljoonaa euroa. Stakesin selvityksessä vuonna 2004 kustannusten lisäyksen arvioitiin kuitenkin jääneen alle miljoonaan euroon.

Toimeentulotuen bruttomenot olivat toimeentulotuen ennakkotilaston mukaan vuonna 2007 noin 476 miljoonaa euroa, mikä oli noin 30 milj. euroa (7 %) enemmän kuin vuonna 2006. Perustoimeentulotuen menot, joista valtio korvaa kunnille 50 %, olivat 423 milj. euroa. Toimeentulotukea sai vuonna 2007 Stakesin ennakkotilaston mukaan 221 000 kotitaloutta, mikä oli noin 5 500 (2 %) vähemmän kuin vuonna 2006.

Etuoikeutetun tulon huomiotta jättämisestä on selvitysten mukaan ollut myönteisenä seurauksena toimeentulotukiasiakkaiden aikaisempaa oikeudenmukaisempi kohtelu, työssäkäyvien asiakkaiden toimeentulotuen kohtuullisempi taso ja jossain määrin kannustavuuden lisääntyminen. Vaikutukset koskenevat jatkossakin vain pientä osaa toimeentulotuen saajista, mutta ovat merkityksellisiä heidän kohdallaan. Eniten etuoikeutetusta tulosta voivat hyötyä yhden hengen kotitaloudet, koska etuoikeutettu tulo on kotitalouskohtainen. Koska yksin asuva tuensaaja on suhteellisesti katsoen yleensä hieman heikommassa asemassa muihin tuensaajaryhmiin nähden, etuoikeutetun tulon jatkaminen toimeentulotukea myönnettäessä tasoittaa erilaisten kotitalouksien toimeentuloeroja.

Myös pitkäaikaisesti toimeentulotukea saavien määrän kasvu on pysähtynyt ja lukumäärä on alentunut vuonna 2006. Pitkäaikaisissa toimeentulotuen saajissa yliedustettuina ovat yksin asuvat ja yksinhuoltajat, lähellä eläkeikää olevat henkilöt sekä työttömät. Stakesin toimeentulotukitilaston mukaan yhden hengen kotitaloudet ovat suurin ryhmä toimeentulotuen saajista, ja ryhmän osuus on kasvanut. Tuen saajista oli yksin asuvia miehiä 94 972 (43 %) ja yksin asuvia naisia 61 832 (28 %), eli yksin asuvia oli yhteensä 156 800 (70 %). Esimerkiksi vuonna 1995 yksin asuvia henkilöitä oli 63 prosenttia kaikista tuen saajista.

Lapsettomia pareja tuen saajista oli 17 179 (7,7 %). Yksinhuoltajaperheitä oli noin 27 500 eli noin 12 prosenttia tuen saajista ja muita lapsiperheitä 21 200 (9,5 %). Yksinhuoltajaperheistä 92 prosenttia oli sellaisia, joissa huoltajana oli nainen.

Yhden huoltajan perheiden osuus toimeentulotuen saajista on kasvanut vuodesta 1996 vuoteen 2006 10 prosentista 12 prosenttiin. Yksin asuvat henkilöt ovat suurin toimeentulotukea saava ryhmä ja heidän osuutensa koko väestön yksin asuvista henkilöistä on 21,5 prosenttia. Yksinhuoltajat näyttävät olevan taloudellisesti haavoittuvin ryhmä, 24 % kaikista yksinhuoltajaperheistä sai toimeentulotukea vuonna 2006, kun toimeentulotukea sai keskimäärin vajaa 8 prosenttia kaikista kotitalouksista.

Niin sanottua etuoikeutettua ansiotuloa koskevasta kokeilusta tehdyn selvityksen mukaan kokeilu on hyödyttänyt erityisesti yksinhuoltajanaisia eli se on kannustanut heitä hankkimaan ansiotuloja. Lisäksi voidaan todeta, että toimeentulotukea saavat yksinäiset naiset hankkivat työtuloja huomattavasti yleisemmin kuin toimeentulotukea saavat yksinäiset miehet.

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä. Asia on käsitelty kuntalain (365/1995) 8 §:ssä edellytetyllä tavalla kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. Esitys liittyy myös SATA-komitean sosiaaliturvan uudistamista koskeviin ensimmäisen vaiheen hankkeisiin.

Esitys liittyy valtion vuoden 2009 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2009. Säännöstä sovellettaisiin ennen tammikuun 1 päivää 2010 tehtäviin toimeentulotukipäätöksiin. Toimeentulotukilaki on tällä hetkellä samansisältöinen kuin esitetty muutos, joten muutoksella ei ole vaikutusta vuosien 2008 ja 2009 vaihteessa kesken olevien asioiden käsittelyyn.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta 28 päivänä tammikuuta 2005 annetun lain (49/2005) voimaantulosäännös, sellaisena kuin se on laissa 951/2006, seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2005.

Lain 11 §:n 3 momentti on voimassa vuoden 2009 loppuun.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 200 .

---

Helsingissä 15 päivänä syyskuuta 2008

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Peruspalveluministeri
Paula Risikko