Siirry esitykseen
HE 82/2007
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja rekisterihallintolain 3 §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettua lakia siten, että kihlakunnanvirastojärjestelmästä luovuttaisiin vuoden 2008 alusta lukien. Kihlakunnanvirastot lakkautettaisiin ja virastojen yhteinen henkilöstö siirrettäisiin poliisilaitosten, ulosotto- ja syyttäjävirastojen tai maistraattien palvelukseen. Kihlakuntajako säilyisi kuitenkin toistaiseksi valtion paikallishallintoviranomaisten toimialuejakojen perustana. Lisäksi rekisterihallintolakiin ehdotetaan tehtäväksi kihlakuntajärjestelmän purkamisesta aiheutuvat muutokset.
Samalla valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettuun lakiin ja rekisterihallintolakiin ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka liittyvät eräiden tehtävien siirtämiseen sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön vuoden 2008 alusta lukien.
Esitys liittyy valtion vuoden 2008 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 2008 alusta.
Kihlakuntajärjestelmä aloitti toimintansa 1.12.1996. Kihlakunnanvirastoissa ja kihlakuntien erillisinä virastoina ovat toimineet poliisilaitokset, ulosotto, syyttäjäntoimi ja maistraatit. Kihlakuntia on 90, joista 13:ssa on erillisvirastot. Kihlakunnanviraston yhteiset tehtävät muodostuvat käytännössä osastojen hallinto- ja tukitehtävistä kuten toimitiloista ja yhteisen määrärahan hallinnoimisesta. Yhteisen henkilöstön tehtävät ovat koostuneet hallinto- ja tukitehtävien lisäksi osastojen toimialatehtävistä. Kihlakunnanvirastojen yhteisestä määrärahasta on maksettu muun muassa virastojen vuokrat, lankapuhelinkulut, työterveyspalvelut, yhteisen henkilöstön palkat ja toimistokuluja.
Kihlakunnanvirastojen osastojen toimialueet ovat laajentuneet voimakkaasti. Alun perinkin ainoastaan poliisilla oli jokaisessa kihlakunnassa yksikkö. Tällä hetkellä syyttäjäyksiköitä on 14 ja maistraatteja 24. Ulosottoyksiköitä on 1.1.2008 alkaen 22. Tämän seurauksena vain 11 kihlakunnanvirastossa on 1.1.2008 alkaen useampi kuin yksi osasto. Poliisipiirejä koskeva päätös on valmisteluvaiheessa ja tavoitteena on, että poliisipiirejä olisi 24. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kihlakunnanvirastoista olisi vuoden 2009 alusta lukien yli 50 vailla yhtään osastoa, eikä kihlakunnanvirastojärjestelmällä enää ole toiminnallista tehtävää.
Kihlakunnanvirasto on ollut merkittävin yhteistyörakenne valtion paikallishallinnossa. Sen perustamisen jälkeen on tukipalveluiden osalta siirrytty suurelta osin palvelukeskusten käyttöön, mikä mahdollistaa laajemman yhteistyön kuin kihlakunnanvirastojärjestelmä. Asiakaspalvelussa on kehitetty viranomaisten yhteispalvelua, jota säätelevä laki julkisen hallinnon yhteispalvelusta (223/2007) tuli voimaan 1 huhtikuuta 2007. Yhteispalvelu tarjoaa mahdollisuuden laajempaan yhteistoimintaan asiakaspalvelussa kuin kihlakunnanvirasto rakenteena.
Kihlakunnanvirastorakenne ehdotetaan purettavaksi vuoden 2008 alusta lukien. Kihlakunnanvirastojärjestelmän purkaminen olisi joka tapauksessa välttämätöntä vuoden 2009 alusta lukien. Aikaisempi järjestelmän purkaminen helpottaa sopeutumista mahdollisesti alenevaan kehykseen sekä määrärahojen ja henkilöstön jakamista virastoille. Yhteisen henkilöstön asema muodostuisi vaikeammaksi, jos kihlakunnanvirastojärjestelmän purkaminen toteutettaisiin vasta vuoden 2009 alusta.
Ehdotuksen mukaan valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetusta laista jäisivät voimaan lain tavoitteita ja soveltamisalaa koskevat säännökset muutettuna sekä kihlakuntajakoa koskevat säännökset. Lain tavoitteet ja soveltamisala määrittävät myös kihlakuntajakoa ja siksi niiden tulisi jäädä voimaan, vaikka itse kihlakunnanvirastojärjestelmä ehdotetaan purettavaksi. Kihlakuntajako on valtion paikallishallinnon aluejakojen ainut yhdistävä tekijä toistaiseksi. Sen lisäksi se on teknisenä perustana poliisin, ulosoton, syyttäjäntoimen ja maistraattien aluejaotuksille, eikä sen tarve poistu vielä.
Tarkoituksena on selvittää kihlakuntajaon tai muun yhteisen paikallisen aluejaon tarvetta ja luonnetta tulevaisuudessa. Aluejaot yhtenäistetään siten, että viranomaisten toiminta-alueet vastaavat toisiaan tai suuremmat alueet koostuvat kokonaisista pienemmistä alueista. Lain voimaan jäävien säännösten tarve arvioidaan uudelleen, kun käynnistynyt aluehallinnon uudistushanke sekä paikallishallinnon uudistamishankkeet kuten PARAS-hanke ja valtion paikallishallintoa selvittävä työryhmä ovat edenneet ja niiden vaikutukset paikallishallintoon on selvitetty.
Lain 4 - 7 § ehdotetaan kumottavaksi. Lain 4 §:ssä säädetään kihlakunnanvirastoista, toimintojen sijoittamisesta niihin sekä virastojen palvelutoimistoista. Pykälän kumoaminen lakkauttaisi kihlakunnanvirastot ja samalla raukeaisi myös tämän pykälän nojalla annettu valtioneuvoston päätös virastotyypeistä. Lain 5 §:ssä säädetään kihlakunnanvirastojen yksiköiden ja erillisten virastojen yhteistoiminnasta ja tehtävien hoitamisesta toisen kihlakunnan alueella. Kun kihlakunnanvirastot lakkaavat, päättyy myös tarve yhteistoiminnan sääntelyyn. Tarvittavat yhteistoimintasäännökset ovat poliisin, ulosoton, syyttäjätoimen ja maistraattien omissa tehtäviä ja hallintoa koskevissa säännöksissä. Lain 6 §:ssä säädetään kihlakunnanvirastojen ja niiden osastojen hallinnollisesta asemasta. Sääntelyn tarve päättyy kihlakunnanvirastojen lakatessa. Lain 7 §:ssä on asetuksenantovaltuus kihlakunnanvirastojen järjestämiseksi. Valtuus käy tarpeettomaksi kihlakunnanvirastojen lakatessa. Kun asetuksenantovaltuus kumotaan, päättyy myös sen nojalla annetun asetuksen voimassaolo.
Lain voimaantulosäännöksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kihlakunnanvirastojen yhteinen henkilöstö siirtyisi lain nojalla poliisilaitosten, ulosottovirastojen, syyttäjänvirastojen ja maistraattien palvelukseen.
Lain 1 §:n 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi niin, että soveltamisalaksi täsmentyy palvelujen järjestämisen sijaan aluejakojen määräytyminen ja yleishallintotehtäviä hoitavaksi viranomaiseksi maistraatti. Voimassa oleva säännös olisi uudessa tilanteessa harhaanjohtava.
Lakiin ehdotetaan tehtäväksi myös muutokset, jotka aiheutuvat sisäasiainministeriön ja valtiovarainministeriön välisestä tehtävien uudelleenjärjestämisestä. Sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosaston alue- ja paikallishallintoyksikön tehtäviin kuuluu muun muassa valmistella kihlakuntajakoa koskevat päätökset. Alue- ja paikallishallintoyksikkö on tarkoitus hallitusohjelman mukaisesti siirtää valtiovarainministeriöön vuoden 2008 alusta.
Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 3 §:n 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi muutos, jolla siirretään kihlakuntajakoa koskevat valmistelutehtävät sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön. Tehtävien siirtyminen on osa sisäasiainministeriön ja valtiovarainministeriön välistä tehtävien uudelleenjärjestelyä.
Rekisterihallintolain 3 §:ää ehdotetaan muutettavaksi kihlakunnanvirastojärjestelmästä luopumisen johdosta siten, että pykälän 1 momentista poistetaan maininta maistraattien toimimisesta kihlakunnanvirastoissa tai erillisinä virastoina. Maistraattien toimialueiden määräytyminen pohjautuisi kuitenkin edelleen kihlakuntajakoon siten, että maistraatin toimialueena olisi yksi tai useampi kihlakunta. Säännöksen sanamuotoa ehdotetaan tältä osin selkeytettäväksi.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetut muutokset ovat tarpeen valtiovarainministeriön ja sisäasiainministeriön välisen tehtävien uudelleenjärjestelyjen toteuttamiseksi. Toimivalta antaa asetukset maistraattien sijaintipaikoista ja yksiköistä siirrettäisiin sisäasiainministeriöltä valtiovarainministeriölle.
Organisatorisesti kihlakunnanvirastojen purkaminen merkitsee poliisin, ulosoton ja maistraattien siirtymistä erillisiksi organisaatioiksi. Syyttäjätoimi on jo 1.4.2007 lukien irtautunut kihlakunnanvirastoista kihlakunnansyyttäjästä annetun lain (1317/2006) nojalla ja ulosotto irtautuu 1.1.2008 lukien ulosottokaaren (705/2007) nojalla. Jokainen yksikkö muodostaisi oman virastonsa kihlakunnanvirastojen lakatessa. Kihlakunnanvirastojen palvelutoimistot siirtyvät osiksi niitä virastoja, joiden palveluja niissä tarjotaan.
Kihlakunnanvirastojärjestelmän purkaminen vuoden 2008 alusta estää sellaisen tilanteen muodostumisen, missä syntyisi kihlakunnanvirastoja, joissa ei ole yhtään osastoa. Sellainen viraston tilanne muodostuisi erittäin hankalaksi, koska niille jäisi edelleen tehtäviä ja velvoitteita, muttei lainkaan toimialatehtäviä tai omaa johtoa. Kihlakunnanvirastojen purkaminen poistaisi tämän ongelman. Kihlakunnanvirastojen sopimukset on tarkoitus siirtää toimintoja jatkaville virastoille. Samalla sopimukset käydään läpi ja tarkistetaan sekä tehdään tarvittaessa uudet sopimukset. Näistä sopimuksista merkittävimmät ovat toimitilojen vuokrasopimukset.
Esityksen henkilöstövaikutukset kohdistuvat kihlakunnanvirastojen yhteiseen henkilöstöön. Kihlakunnanvirastoissa työskentelee yhteisissä tehtävissä 215 henkilöä, joista viisi jää eläkkeelle vuoden 2007 aikana. Henkilöt on tarkoitus siirtää poliisilaitosten, ulosottovirastojen, syyttäjänvirastojen ja maistraattien palvelukseen sen mukaan minkä toimialan tukipalveluja tai toimialatehtäviä he hoitavat. Määräaikaisissa työ- tai virkasuhteissa olevat henkilöt jatkaisivat tehtävässään uudessa organisaatiossa määräajan loppuun saakka. Yhteisestä henkilöstöstä 161 henkilöä tekee jo nyt kokonaan tai osittain osastojen toimialatehtäviä. Poliisin toimialatehtäviä tekee 147 henkilöä, ulosoton 12 henkilöä, joista 8 siten, että heidän työajastaan ulosottotehtävät vievät yli 50 %, ja syyttäjän toimialatehtäviä 2 henkilöä. Henkilöstön siirtämistä valmistellaan erillisessä työryhmässä. Kihlakunnanvirastoille asetetut tuottavuustoimenpiteet ja -tavoitteet jaetaan ministeriöiden neuvottelujen pohjalta henkilöstön suhteessa toimialoille.
Esityksen taloudelliset vaikutukset kohdistuvat kihlakunnanviraston yhteiseen määrärahaan. Määrärahalla on maksettu yhteisen henkilöstön palkat, toimitilamenot ja muut yhteiset kulutusmenot kuten esimerkiksi lankapuhelut ja työterveydenhuolto. Palkkauksiin käytettävät määrärahat on tarkoitus jakaa kullekin toimialalle siirtyvän henkilöstön mukaisesti poliisille, ulosotolle, syyttäjätoimelle ja maistraateille. Toimitiloihin käytettävät määrärahat jaetaan uusien vuokrasopimusten mukaisesti ja muiden kulutusmenojen osuus niiden toteutuneen käytön mukaan.
Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä. Esityksestä ovat antaneet lausuntonsa oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, valtakunnansyyttäjänvirasto, lääninhallitukset, maakuntien liitot sekä keskeiset ammattijärjestöt. Lausunnoissa kihlakunnanvirastojärjestelmän purkamista nopeutetussa aikataulussa kannatettiin yleisesti. Oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö ehdottivat esitykseen täsmennyksiä. Erityisesti henkilöstön siirtämistä koskevia säännöksiä muutettiin lausuntokierroksen perusteella. Lääninhallitukset kiinnittivät huomiota julkisen notaarin palvelujen tarjonnan vähenemiseen kihlakunnanvirastojärjestelmän purkautuessa. Yleisesti lausunnoissa toivottiin palvelujen saatavuuteen kiinnitettävän huomiota.
Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaan perustetaan muun muassa työ- ja elinkeinoministeriö, johon siirtyy muun ohessa sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosasto lukuun ottamatta alue- ja paikallishallintoyksikköä ja KuntaIT-yksikköä, jotka siirtyvät valtiovarainministeriöön. Näitä muutoksia koskevat hallituksen esitys eduskunnalle eräiden tehtävien siirtämisestä valtiovarainministeriöön ja työ- ja elinkeinoministeriöön koskevaksi lainsäädännöksi ja hallituksen esitys laeiksi valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta ja eräiden tehtävien siirtämisestä työ- ja elinkeinoministeriöön.
Esitys liittyy valtion vuoden 2008 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2008.
Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain muuttamisesta annettavan lain voimaantulosäännöksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kihlakunnanvirastojen yhteinen henkilöstö siirretään lain nojalla 1 päivästä tammikuuta 2008 lukien poliisilaitosten, ulosottovirastojen, syyttäjänvirastojen ja maistraattien palvelukseen. Viran siirtäminen ei edellyttäisi virkamiehen suostumusta, ellei virkaa siirretä toiselle työssäkäyntialueelle.
Siirtyvä henkilöstö säilyttäisi palvelussuhteensa ehtoihin liittyvät oikeutensa ja velvollisuutensa siirtymähetkellä, mutta palkkauksen osalta sovellettaisiin kuitenkin mitä valtion uusien palkkausjärjestelmien kattavasta toteutuksesta 14 päivänä joulukuuta 2004 tehdyn virka- ja työehtosopimuksen allekirjoituspöytäkirjan 8 §:ssä on sovittu palkasta eräissä siirtymätilanteissa.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista 14 päivänä helmikuuta 1992 annetun lain (126/1992) 4-7 §, sellaisena kuin niistä on 4 § osaksi laissa 1239/2006, sekä
muutetaan 1 §:n 2 momentti ja 3 §:n 1 momentti, sellaisena kuin niistä on 3 §:n 1 momentti mainitussa laissa 1239/2006, seuraavasti:
1 §Lakia sovelletaan poliisitoimen, syyttäjäntoimen, ulosottotoimen ja maistraattien sekä, sen mukaan kuin erikseen säädetään, muun valtion paikallishallinnon aluejakoihin.
3 §Läänin alue jaetaan kihlakuntiin kuntien rajoja noudattaen. Jaosta päättää valtioneuvosto. Valtiovarainministeriö pyytää jaosta esitykset lääninhallituksilta. Lääninhallituksen on ennen esityksen tekemistä kuultava asianomaisia kuntia.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Kihlakunnanvirastojen yhteisiä tehtäviä hoitava virka- ja työsopimussuhteinen henkilöstö ja vastaavat virat siirtyvät tämän lain voimaantullessa poliisilaitoksiin, ulosottovirastoihin, syyttäjänvirastoihin ja maistraatteihin. Jos virka ei ole avoinna, se voidaan siirtää toiselle työssäkäyntialueelle vain virkamiehen suostumuksella. Määräaikaisia tehtäviä hoitava henkilöstö siirtyy määräaikaisen palvelussuhteensa keston ajaksi.
Siirtyvä henkilöstö säilyttää palvelussuhteensa ehtoihin liittyvät oikeutensa ja velvollisuutensa siirtymähetkellä. Vastaanottavan organisaation palkkausjärjestelmän mukaista kuukausipalkkaa korkeampi palkkaus turvataan edellyttäen, että henkilön tehtävät vastaanottavassa organisaatiossa vastaavat vaativuudeltaan vähintään hänen tehtäviään luovuttavassa organisaatiossa. Henkilöllä on tällöin oikeus luovuttavassa organisaatiossa maksetun ja vastaanottavassa organisaatiossa maksettavan kuukausipalkan erotuksen määräiseen palkanlisään.
Jos viran tehtävät muuttuvat olennaisesti ja sen tilalle perustetaan uusi virka, voidaan uusi virka täyttää ilman haettavaksi julistamista.
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 15 päivänä maaliskuuta 1996 annetun rekisterihallintolain (166/1996) 3 §, sellaisena kuin se on laissa 956/2006, seuraavasti:
3 §Väestökirjanpidon sekä muun rekisterihallinnon paikallisviranomaisina, sen mukaan kuin erikseen säädetään, ovat maistraatit. Muista maistraatin tehtävistä säädetään erikseen. Maistraatin toimialueena on yksi tai useampi kihlakunta. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset maistraattien toimialueista. Valtiovarainministeriön asetuksella annetaan tarkemmat säännökset maistraattien sijaintipaikasta ja maistraattien yksiköistä. Lääninhallitus päättää maistraatin nimen.
Ahvenanmaan maakunnassa maistraatille säädettyjä tehtäviä hoitaa lääninhallitus, jollei erikseen toisin säädetä.
Valtiovarainministeriön on ennen 1 momentissa tarkoitetun asetuksen antamista kuultava lääninhallitusta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
Helsingissä 21 päivänä syyskuuta 2007
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Ministeri
Mari Kiviniemi