Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kotikuntalain maahanmuuttoa koskevaa säännöstä siten, että maahanmuuttajan kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan määräytymisen perusteet säänneltäisiin laissa nykyistä täsmällisemmin ja kattavammin. Esitys koskisi kaikkia maahanmuuttajaryhmiä kansalaisuudesta riippumatta.

Muutoksen tarkoituksena on sääntelyä täsmentämällä yhtenäistää säännöstä soveltavien maistraattien ja muiden viranomaisten tulkintalinjaa näiden tehdessä kotikuntaa koskevia ratkaisuja sekä parantaa maahanmuuttajien tasapuolista kohtelua.

Esityksessä ulkomaan kansalaisen kotikunnan saamisen edellytykset sidottaisiin nykyistä kiinteämmin maahanmuuttajalle myönnetyn oleskeluluvan sisältöön. Kotikunnan saamisen edellytykset on esityksessä myös pyritty yhdenmukaistamaan asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain asianomaisten säännösten kanssa, koska näiden säädösten soveltamisala on osittain yhteneväinen. Esityksen mukaan muun muassa opiskelutarkoituksessa maahan muuttavilla henkilöillä olisi tietyissä tapauksissa mahdollisuus saada kotikunta Suomessa.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

---

Kotikuntalaki (201/1994) on yleislaki, jota sovelletaan lain 1 §:n 3 momentin mukaan maistraattien lisäksi itsenäisesti myös muualla julkishallinnossa. Maistraatin tekemä kotikuntaratkaisu ei oikeudellisesti sido muiden hallinnonalojen viranomaisia. Käytännössä maistraatin ratkaisulla on kuitenkin huomattava tosiasiallinen merkitys. Kotikuntalaissa ei säädetä henkilöiden oikeudesta julkisiin palveluihin, vaan palvelujen saamisen edellytykset määräytyvät erityislainsäädännön mukaisesti.

Kotikuntalain 4 §, jossa säädetään maahan muuttavan henkilön kotikunnan määräytymisestä Suomessa, on ollut muuttumattomana voimassa lain voimaantulosta 1 päivästä kesäkuuta 1994 lähtien. Pykälän 1 momentin mukaan Suomeen tulleen henkilön kotikunta määräytyy lain 2 §:n säännösten mukaisesti, jos hän asuu Suomessa ja hänellä on tarkoitus jäädä tänne vakinaisesti asumaan, ja jos hänellä on lisäksi vähintään yhden vuoden oleskeluun oikeuttava voimassa oleva oleskelulupa, milloin sellainen lupa häneltä vaaditaan. Säännös koskee kansalaisuudesta riippumatta kaikkia maahanmuuttajaryhmiä. Säännöksen mukaan esikysymyksenä on aina ensin ratkaistava täyttyvätkö vakinaisen maahanmuuton edellytykset vai onko henkilön oleskelu maassa katsottava tilapäiseksi. Jos vakinaisen asumisen edellytykset täyttyvät, voidaan ratkaisu maahanmuuttajan kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta Suomessa tämän jälkeen tehdä.

Kotikuntalain 7 §:n mukaan muuttoa koskeva ilmoitus on tehtävä maistraatille, joka tekee ilmoituksen perusteella merkinnän kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta väestötietojärjestelmään. Käytännössä maahan muuttavan henkilön on käytävä henkilökohtaisesti asuinpaikkansa maistraatissa, koska hänen kotikuntansa tai tilapäinen asuinpaikkansa Suomessa ratkaistaan yleensä samalla, kun hän ilmoittaa muut henkilö- ja perhesuhdetietonsa maistraatille väestötietojärjestelmään tallettamista varten väestötietolain (507/1993) 10, 10 a ja 10 b §:n mukaisesti. Ulkomaan kansalaista koskevat tiedot voidaan tietyin edellytyksin tallettaa väestötietojärjestelmään, ja ulkomaan kansalainen voi saada suomalaisen henkilötunnuksen, vaikkei hän oleskelisikaan Suomessa vakinaisesti eikä saisi kotikuntaa Suomessa.

Sosiaali- ja terveysministeriön asettama asumisperusteista sosiaaliturvaa selvittänyt työryhmä on loppuraportissaan (STM:n työryhmämuistio 2003:22) todennut, että kotikuntalain säännöksillä on suuri merkitys asumisperusteisen sosiaaliturvan kannalta. Työryhmä katsoi myös, että kotikuntalain säännösten yleisluonteisuudesta johtuen soveltaville viranomaisille jää laaja harkintavalta, josta on seurannut, että kotikuntalain mukaiset ratkaisut henkilön asumisesta eivät ole olleet yhteneväiset lakia soveltavissa eri viranomaisissa. Työryhmä katsoi lisäksi, että kotikuntalaista tulisi nykyistä selkeämmin ja täsmällisemmin ilmetä, missä tilanteissa maahan muuttava henkilö voi saada kotikunnan Suomesta. Työryhmä ehdottaa, että kotikuntalain säännöksiin otettaisiin asumisen vakinaisuudesta samantapaiset säännökset kuin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain (1573/1993) 3 ja 3 a – 3 c §:ssä.

Sisäasiainministeriön asettama Ulkomaalaisten opiskelijoiden asemaa Suomessa käsittelevä hanke on loppuraportissaan (SM:n julkaisu 56/2004) todennut, että väestötietojärjestelmään merkitty kotikuntalain mukainen kotikunta vaikuttaa esimerkiksi ulkomaalaisen äänioikeuteen kunnallisvaaleissa, terveyspalvelujen saamiseen ja oikeuteen saada opiskelija-alennus liikennevälineissä. Lisäksi hankkeen loppuraportissa on todettu, että ulkomaalaiset opiskelijat eivät ole maistraattien soveltamien erilaisten kotikuntatulkintojen seurauksena tasa-arvoisessa asemassa. Toisaalta raportissa on kuitenkin katsottu myös, että opiskelu on yleensä luonteeltaan tilapäistä oleskelua, ja että tämä on myös yleisesti hyväksytty näkökanta EU:n jäsenmaiden piirissä. Hankkeen loppuraportissa esitettiin, että tulkintalinjan yhdenmukaistamiseksi tulisi lainsäädäntöä tarkistaa tältä osin.

Ehdotuksessa hallituksen maahanmuuttopoliittiseksi ohjelmaksi (työministeriön julkaisu 15.6.2005) on eräänä toimenpiteitä vaativana kohteena painotettu työperusteisen maahanmuuton edistämistä yleensä. Ehdotuksessa on korostettu erityisesti jo oleskeluluvan saaneiden ulkomaan kansalaisten perheenjäsenten sekä opiskelijoiden ja tutkijoiden pääsyn helpottamista Suomeen ja Suomen työmarkkinoille. Ehdotuksen mukaan tulisi myös selvittää, voitaisiinko kaikkia maahanmuuttajia koskevat keskeiset rekisteröinnit hoitaa yhden viranomaisen luona.

Ulkomaalaisten opiskelijoiden kotikunnan saamiseen liittyviä maistraattien tulkintakäytäntöjä on vuonna 2002 selvitetty Väestörekisterikeskuksen toimesta. Tehdyn selvityksen mukaan kotikuntalain 4 §:n 1 momentin säännöksen soveltamisessa ei ole maistraattien kesken selkeää yhtenäistä tulkintalinjaa. Osa maistraateista katsoi, että tilapäisellä oleskeluluvalla maahan tullut ulkomaalainen opiskelija ei voi saada kotikuntaa Suomesta ennen kuin hänelle on annettu uusi jatkuva oleskelulupa. Osa maistraateista taas katsoi, että se seikka, että ulkomaalainen on tullut maahan opiskelijana, ei sinänsä ole este kotikunnan saamiselle, jos muut olosuhteet osoittavat vakinaisen asumisen tarkoitusta. Viimeksi mainituissa tapauksissa vakinaisen asumisen tarkoituksen määrittelyssä on tehdyn selvityksen mukaan kuitenkin ollut asianomaisten maistraattien kesken myös erilaisia tulkintalinjoja. Vuonna 2002 tehdyn selvityksen jälkeen maistraattien noudattama tulkintalinja ei ole tiettävästi merkittävässä määrin muuttunut yhdenmukaisempaan suuntaan.

Ulkomaalaisten opiskelijoiden kotikuntaoikeuden määräytymiseen liittyvistä epäkohdista on Eduskunnassa tehty kaksi kirjallista kysymystä (KK 766/2004 vp ja KK21/2005 vp). Kirjallisissa kysymyksissä on todettu, että kotikuntalaki ja asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annettu laki ovat sisällöltään erilaiset ja että niiden tulkinta soveltavissa viranomaisissa on epäyhtenäinen. Näistä seikoista johtuen ulkomaalaiset opiskelijat eivät ole julkisten palvelujen saatavuuden osalta tasa-arvoisessa asemassa eri puolilla maata. Kysymyksiin annetuissa vastauksissa on todettu, että ulkomaalaisten opiskelijoiden kotikunnan määräytymistä koskevan kotikuntalain säännöksen tulkinnassa on ollut epäyhtenäisyyttä ja että säännöstä on tarpeen selkiyttää ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi.

Ulkomaalaislain (301/2004) 51 §:n mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos häntä ei tilapäisestä terveydellisestä syystä voida palauttaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa taikka hänen maasta poistamisensa ei ole tosiasiassa mahdollista. Ennen ulkomaalaislain 51 §:n mukaisen luvan myöntämistä tarkastellaan yksittäisen hakijan osalta paitsi kansainvälisen suojelun tarvetta myös ulkomaalaislain 52 §:n mukaisen yksilöllisestä inhimillisestä syystä myönnettävän oleskeluluvan tai perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan edellytyksien täytymistä. Tilapäinen oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi myönnetään siinä tarkoituksessa, ettei ulkomaalainen tule jäämään vakinaisesti Suomeen. Vaikka oleskelulupa on tilapäinen ja sen nojalla tapahtuva oleskelu on tarkoitettu lyhytaikaiseksi, on käytäntö kuitenkin osoittanut, että tietyissä tilanteissa oleskeluluvan ulkomaalaislain 51 §:n nojalla saaneiden henkilöiden oleskelu Suomessa on tosiasiassa muodostunut pitkäaikaiseksi. Tilapäisestä oleskeluluvasta johtuen nämä henkilöt eivät ole saaneet kotikuntaa Suomessa ja he ovat käytännössä saattaneet jäädä osittain normaalin taloudellisen ja sosiaalisen turvaverkoston ulkopuolelle.

Kotikuntalain lisäksi kotikuntakäsite on käytössä laajasti myös voimassa olevassa muussa lainsäädännössä. Valtion säädöstietopankin (Finlex) ajantasaisen lainsäädännön osioon tehdyn selvityksen mukaan voimassa oleva lainsäädäntö sisältää toistasataa lakia tai asetusta, joiden yksittäisissä säännöksissä säädetään henkilön kotikunnan oikeudellisista vaikutuksista. Nämä säännökset voidaan jakaa karkeasti seuraaviin kuuteen pääryhmään: 1) viranomaisen toimivaltaa tai toimivaltaista tuomioistuinta koskevat säännökset (noin 30 % kokonaismäärästä), 2) kansalaiselle kuuluvaa oikeutta (esimerkiksi metsästysoikeus, äänioikeus) tai asetettua velvollisuutta (esimerkiksi ilmoitusvelvollisuus) koskevat säännökset (noin 20 % kokonaismäärästä), 3) viranomaiselle asetettua toimintavelvoitetta (esimerkiksi ilmoitusvelvollisuus, hoitovelvoite) koskevat säännökset (noin 20 % kokonaismäärästä), 4) rekisterin tai muun sellaisen tietosisältöä (esimerkiksi vaaliluettelon, todistuksen tai otteen sisältö) koskevat säännökset (noin 10 % kokonaismäärästä), 5) kotikunnan tai muun vastaavan määrittelyä (esimerkiksi kunnan tai seurakunnan jäsenyys) koskevat säännökset (noin 10 % kokonaismäärästä) sekä 6) muita seikkoja (esimerkiksi tiedon julkisuus tai salassapito, rahoituslaskelman peruste, maksuosuuden määräytyminen, lain soveltamisala) koskevat säännökset (noin 10 % kokonaismäärästä).

Kotikuntakäsitteellä on ollut merkitystä myös eräissä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Valtion säädöstietopankin korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö-osioon tehty selvitys tuotti tuloksena noin 50 oikeustapausta, joissa kotikuntakäsitteellä oli vaikutusta asian ratkaisuun. Tarkastelun kohteena olleissa oikeustapauksissa oli pääasiassa kysymys hallintoriidoista, joita ratkaistaessa henkilön kotikunnalla oli joko suoraan tai välillisesti oikeudellista merkitystä. Näissä tapauksissa riidanalaisena asiana oli lähinnä kuntien välinen kustannusvastuu tai palvelun järjestämisvelvollisuus taikka kansalaisen oikeus saada kunnalta tietty palvelu tai korvaus palvelun aiheuttamista kustannuksista. Oikeustapausten joukossa oli myös valitusasioita, jotka koskivat henkilön kotikunnan määräytymistä, verotusta, viranomaisen toimivaltaa, metsästysoikeutta ja valitusoikeutta viranomaisen ratkaisuun.

Kotikuntalain 4 § ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 1 momentissa säädettäisiin maahan muuttavan henkilön kotikunnan saamisen yleisistä ja erityisistä edellytyksistä. Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa määriteltäisiin niitä kriteereitä, jotka voitaisiin ottaa huomioon silloin, kun pykälän 1 momentissa erikseen mainituissa tapauksissa kotikunnan saamisen erityisenä edellytyksenä olevaa vakinaisen asumisen tarkoituksen olemassaoloa selvitetään. Lisäyksen johdosta pykälän nykyinen toinen momentti siirtyisi muuttumattomana sen kolmanneksi momentiksi.

Säännöksen mukaan kotikuntaa koskevana esikysymyksenä olisi edelleen aina ensin ratkaistava täyttyvätkö vakinaisen maahanmuuton edellytykset vai onko henkilön oleskelu Suomessa katsottava luonteeltaan tilapäiseksi. Jos vakinaisen maahanmuuton edellytykset täyttyvät, voitaisiin ratkaisu maahanmuuttajan kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta Suomessa tämän jälkeen tehdä kotikuntalain säännösten mukaisesti. Näin ollen olisi ainakin teoriassa mahdollista, että vaikka maahanmuuton yleiset ja erityiset edellytykset täyttyisivät yksittäistapauksessa, voisi Suomessa asuminen siitä huolimatta olla tilapäistä, jos esimerkiksi asianomainen henkilö perhe- tai muista vastaavista syistä johtuen itse haluaisi säilyttää vakinaisen asuinpaikkansa lähtövaltiossa. Tällöin henkilö voisi ilmoittaa maistraatille vain tilapäisen asuinpaikkansa Suomessa. Sääntely vastaisi näin sitä valintamahdollisuutta, minkä kotikuntalain 2 §:n 2 momentin säännös mahdollistaa Suomen sisäisissä muutoissa.

Pykälän 1 momentin mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos ehdotetussa säännöksessä mainitut erityiset edellytykset täyttyvät. Säännös määrittelee kotikunnan saamisen yleiset edellytykset, joita ovat maahan tulo ja asuminen Suomessa. Yleiset edellytykset olisivat ehdottomia ja ne koskisivat kaikkia maahanmuuttajaryhmiä. Vaikka säännöksessä ei sitä erikseen mainittaisikaan, olisi maahan muuttavalla henkilöllä luonnollisesti oltava maahan saapumisen ja täällä oleskelun mahdollisesti edellyttämät luvat ja asiakirjat. Perustuslain 9 §:n mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella täällä säädetään lailla. Ulkomaalaisen maahantuloon, maastalähtöön, oleskeluun ja työntekoon Suomessa sovelletaan ulkomaalaislakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä sekä Suomea velvoittavia kansainvälisiä sopimuksia. Jos maahanmuuttajalta siis edellä mainitun lainsäädännön perusteella edellytetään matkustusasiakirjoja ja oleskelulupaa, olisi hänellä oltava vaaditut asiakirjat, jotta hänellä olisi mahdollisuus saada kotikuntalain mukainen kotikunta Suomesta. Perussäännökset ulkomaan kansalaisen maahantulosta sisältyvät ulkomaalaislain 11 §:ään sekä oleskelu- ja liikkumisoikeudesta Suomessa lain 40 ja 41 §:ään.

Säännöksessä mainitut erityiset edellytykset olisivat vaihtoehtoisia kriteerejä, joista jonkun tulisi aina täyttyä, jotta maahanmuuttaja voisi saada kotikunnan Suomessa. Kotikunnan saamisen erityiset edellytykset maahanmuuton yhteydessä on säännöksessä määritelty tyhjentävästi.

Momentin 1 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos hän on Suomen kansalainen. Säännös toteuttaisi perustuslain 9 §:n 3 momentin sääntelyä, jonka mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan. Säännös olisi tämän johdosta lähinnä informatiivinen.

Momentin 2 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos hänellä on ulkomaalaislaissa tarkoitettu voimassa oleva jatkuvaan tai pysyvään oleskeluun oikeuttava lupa. Säännös koskisi sellaisia ulkomaan kansalaisia, jotka eivät ole Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisia tai tällaiseen rinnastettavia henkilöitä. Kotikunnan saaminen olisi siis näissä tapauksissa välittömästi sidottu oleskeluluvan statukseen. Jatkuvaan tai pysyvään oleskeluun oikeuttavista luvista säädetään ulkomaalaislain 4 luvussa. Lain 10 luku sisältää erityissäännökset Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisen ja häneen rinnastettavan henkilön oleskelusta Suomessa.

Momentin 3 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos hän on Euroopan unionin jäsenmaan, Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalainen ja hän on ulkomaalaislain säännösten mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti. Ulkomaalaislain 10 luvussa on erityissäännökset Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisen ja häneen rinnastettavan henkilön oleskelusta ja sen edellytyksistä Suomessa. Lain 153 §:n mukaan tähän henkilöryhmään kuuluvat unionin jäsenmaan kansalaisten lisäksi Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalaiset sekä näiden perheenjäsenet ja muut omaiset. Lain 154 § sisältää perheenjäseniä koskevan määritelmän. Lisäksi lain 157 §:ssä säädetään, että Pohjoismaan kansalaisella on oikeus saapua maahan ilman passia ja oleskella Suomessa rekisteröimättä oleskeluoikeuttaan. Pohjoismaiden kansalaisia koskeva erityisasema perustuu pöytäkirjaan Suomen, Norjan, Ruotsin ja Tanskan kansalaisten vapauttamisesta velvollisuudesta omata passi ja oleskelulupa muussa Pohjoismaassa kuin kotimaassaan oleskellessaan (SopS 17/1954) sekä sopimukseen Pohjoismaiden yhteisistä työmarkkinoista ja siihen liittyvään pöytäkirjaan (SopS 39 ja 40/1983), joihin kaikkiin myös Islanti on liittynyt. Muuttotietojen ilmoittamista Pohjoismaiden välillä koskee lisäksi näiden maiden välinen väestörekisteriä koskeva sopimus (SopS 49/1990). Uusi pohjoismainen muuttotietojen ilmoittamista koskeva sopimus on allekirjoitettu Tukholmassa 1 päivänä marraskuuta 2004. Sopimus on hyväksytty Suomessa ja sen voimaansaattamiseen liittyvä laki (955/2005) on julkaistu 2 päivänä joulukuuta 2005. Uusi sopimus tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007. Ehdotetun säännöksen mukaan kotikunnan saaminen edellyttäisi Pohjoismaiden kansalaisia lukuunottamatta aina, että henkilö olisi ulkomaalaislain mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa. Unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnistä ja sen edellytyksistä säädetään ulkomaalaislain 159 §:ssä. Rekisteröinnin veroiseksi voitaisiin säännöstä sovellettaessa katsoa myös ulkomaalaislain 161 ja 162 §:n mukainen menettely, joka koskee unionin kansalaisen sellaista perheenjäsentä, joka ei ole itse unionin kansalainen. Ehdotettu sääntely tukisi myös osaltaan Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2004/38/EY) kansallista täytäntöönpanoa.

Momentin 4 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos hän on sellaisen henkilön perheenjäsen, jolla on Suomessa kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. Lähtökohtaisesti ulkomaan kansalaisen perheenjäsenelle myönnetään ulkomaalaislain mukaan samanlainen oleskelulupa kuin perheenkokoajalle. Perheenkokoajan määritelmä on ulkomaalaislain 3 §:n 15 kohdassa. Perheenjäsenen oleskelulupaa koskevat perussäännökset sisältyvät ulkomaalaislain 45 §:n 3 momenttiin ja 47 §:n 3 momenttiin. Ehdotetussa säännöksessä perheenjäsenellä tarkoitettaisiin aviopuolisoa, rekisteröidyn parisuhteen toista osapuolta, huollettavana olevaa lasta sekä alaikäisen lapsen huoltajaa. Myös henkilön täysi-ikäiset lapset sekä täysi-ikäisen henkilön vanhemmat voisivat poikkeuksellisesti kuulua perheeseen, jos Suomessa asuva henkilö on tosiasiallisesti vastannut heidän hyvinvoinnistaan ja toimeentulostaan. Avopuolisoiden voitaisiin sukupuolesta riippumatta katsoa muodostavan perheen, jos heillä on yhteisessä huollossa oleva lapsi tai he ovat asuneet avioliitonomaisissa olosuhteissa yhteisessä taloudessa vähintään kaksi vuotta.

Momentin 5 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos hänellä on ulkomaalaislaissa tarkoitettu voimassa oleva vähintään yhden vuoden tilapäiseen oleskeluun oikeuttava lupa ja hänellä on lisäksi tarkoitus olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan. Säännös koskisi sellaisia ulkomaan kansalaisia, jotka eivät ole Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisia tai tällaiseen rinnastettavia henkilöitä. Tilapäiseen oleskeluun oikeuttavalla luvalla tarkoitettaisiin ulkomaalaislain 33 §:n 2 momentissa mainittua määräaikaista oleskelulupaa, joka on myönnetty tilapäisluonteista maassa oleskelua varten. Tällainen lupa myönnetään muun muassa tilapäistä työntekoa, elinkeinon harjoittamista ja opiskelua varten. Määräaikainen oleskelulupa annetaan lähtökohtaisesti ensimmäisen kerran yhdeksi vuodeksi ja tämän jälkeen enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Säännöksen mukaan kotikunnan saaminen Suomessa edellyttäisi lisäksi, että maahan muuttajalla olisi tarkoitus hänen olosuhteensa kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan. Maahan muuttavan henkilön velvollisuutena olisi esittää selvitys asumistarkoituksensa vakinaisuudesta. Selvityksen tulisi olla vähintään sellainen, että asumistarkoituksen vakinaisuus olisi sen perusteella ainakin todennäköinen. Olosuhteiden kokonaisvaltaisella huomioonottamisella tarkoitettaisiin säännöksessä sitä, että vakinaisen asumisen tarkoituksen tulisi aina perustua maahanmuuttajan subjektiivisen tahdonilmaisun lisäksi objektiivisesti todettaviin ja ulkoisesti havaittaviin seikkoihin. Pelkkä maahanmuuttajan oma ilmoitus tarkoituksesta jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan ei siis olisi riittävä edellytys kotikunnan saamiselle. Pykälän toinen momentti sisältäisi kriteerejä, jotka voitaisiin ottaa huomioon asumistarkoituksen vakinaisuutta selvitettäessä. Koska asumistarkoituksen vakinaisuudesta ei vaadittaisi täyttä näyttöä, olisi säännös tarkoitettu tulkittavaksi suppeasti.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa lueteltaisiin esimerkinomaisesti niitä seikkoja, joita voidaan ottaa huomioon selvitettäessä pykälän 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua asumistarkoituksen vakinaisuutta. Säännös vastaa keskeisiltä osin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 a §:n sisältöä. Merkittävin eroavuus säännösten kesken on siinä, että ehdotetun säännöksen mukaan opiskelijoilla sekä ulkomaalaislain 51 §:n perusteella oleskelevilla henkilöillä olisi tietyin edellytyksin mahdollisuus saada kotikunta Suomesta. Säännöksessä oleva luettelo ei ole tyhjentävä, joten vastaavan kaltaiset muutkin seikat voisivat tulla arvioinnissa kysymykseen. Vakinaisen asumisen tarkoituksen olemassaolon tulisi kuitenkin aina perustua tilanteen mahdollisimman objektiiviseen kokonaisarvioon. Lisäksi ratkaisutoiminnassa olisi otettava huomioon, että säännös täydentää pykälän 1 momentin 5 kohdan sääntelyä, ja myös sitä tulisi tämän johdosta tulkita suppeasti.

Momentin 1 kohdan mukaan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin ottaa huomioon, että hän on suomalaista syntyperää. Suomalaisella syntyperällä tarkoitettaisiin säännöksessä sitä, että henkilöllä on syntyessään ollut Suomen kansalaisuus, jonka hän on myöhemmin menettänyt, tai hänen suoraan ylenevässä polvessa oleva sukulaisensa on tai on ollut syntyperäinen suomalainen. Sukulaisuussuhteen määräävä henkilöpiiri ei kuitenkaan voisi olla säännöstä sovellettaessa täysin avoin, vaan raja voitaisiin käytännössä asettaa esimerkiksi asianomaisen henkilön isovanhempiin.

Momentin 2 kohdan mukaan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin ottaa huomioon, että hänellä on aiemmin ollut Suomessa kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. Aikaisempi kotikunta Suomessa olisi selvitettävissä esimerkiksi viran puolesta väestötietojärjestelmään talletettujen tietojen avulla. Säännöstä sovellettaessa voitaisiin kotikunnan veroiseksi katsoa myös aikaisemman lainsäädännön mukainen kotipaikka.

Momentin 3 kohdan mukaan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin ottaa huomioon, että hänellä on voimassa oleva työsopimus tai muu siihen rinnastettava selvitys Suomessa tehtävää vähintään kaksi vuotta kestävää työtä tai opiskelua varten. Säännös koskisi palkkatyötä tekevien lisäksi myös ammatin ja elinkeinon harjoittajia sekä ammatti- ja korkeakoulututkintoa suorittavia opiskelijoita. Peruskoulu- ja lukio-opintoja ei katsottaisi säännöksessä tarkoitetuksi opiskeluksi.

Käytännössä pykälän 2 momentin 1-3 kohdat mahdollistaisivat sen, että asianomainen henkilö voisi näissä tapauksissa saada kotikunnan Suomesta heti maahan muutosta lukien, jos tilanteen objektiivinen kokonaisarvio osoittaisi hänen asumisensa maassa olevan tosiasiallisesti luonteeltaan vakinaista.

Lisäksi momentin 4 kohdan mukaan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin ottaa huomioon, että hänellä on ollut tilapäinen asuinpaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen. Tilapäisen asuinpaikan olemassaolo voitaisiin selvittää esimerkiksi väestötietojärjestelmään talletettujen tietojen avulla viran puolesta, jos siitä olisi maahan muutettaessa toimitettu kotikuntalain 7 §:ssä tarkoitettu ilmoitus maistraatille. Jos tilapäistä asumista ei olisi kirjattu väestötietojärjestelmään, olisi se mahdollista todistaa esimerkiksi vuokranantajan tai naapureiden antaman kirjallisen vakuutuksen perusteella tai muulla vastaavalla ja luotettavalla tavalla. Käytännössä sääntelystä seuraisi, että tilapäisen oleskeluluvan perusteella maassa laillisesti asuvalla henkilöllä olisi mahdollisuus saada yhden vuoden tilapäisen oleskelun jälkeen kotikunta Suomesta, jos tilanteen objektiivinen kokonaisarvio osoittaisi hänen asumisensa maassa olevan tosiasiallisesti luonteeltaan vakinaista tai pitkäaikaista. Säännöksen nojalla esimerkiksi ulkomaalaislain 51 §:n perusteella myönnetyn tilapäisen oleskeluluvan saaneella sekä lain 93 §:ssä tarkoitetulla henkilöllä, joka tosiasiallisesti asuu Suomessa pitkäaikaisesti, voisi olla mahdollisuus saada kotikunta Suomesta.

Esitys laajentaisi sitä ulkomaan kansalaisia koskevaa henkilöpiiriä, joilla olisi oikeus saada kotikunta Suomesta. Merkittävimmin tämä laajennus koskisi Suomessa jo vakinaisesti asuvien ulkomaan kansalaisten perheenjäseniä, ulkomaisia ammatti- ja tutkinto-opiskelijoita sekä ulkomaalaislain 51 §:n nojalla Suomessa tilapäisen oleskeluluvan nojalla asuvia henkilöitä. Koska ehdotettuja säännöksiä olisi tarkoitus tulkita suppeasti, ei laajennus kuitenkaan automaattisesti koskisi kaikkia edellä mainittuihin henkilöryhmiin kuuluvia henkilöitä. Todennäköistä olisi kuitenkin, että merkittävä osa heistä tulisi ehdotuksen johdosta saamaan kotikunnan Suomesta. Lisäksi ehdotettu muutos selkiyttäisi Euroopan unionin jäsenmaiden kansalaisten ja heihin verrattavien henkilöiden kotikunnan saamisen edellytyksiä ja saattaa tämän johdosta lisätä tai ainakin nopeuttaa jossain määrin näiden henkilöiden kotikunnan saamista Suomessa. Mahdollisen lisäyksen määrää on kuitenkin käytettävissä olevien tietojen perusteella mahdotonta arvioida.

Väestötietojärjestelmään talletettujen tietojen mukaan Suomessa asui huhtikuussa 2006 vakinaisesti noin 115 000 ja tilapäisesti noin 11 000 ulkomaan kansalaista. Tilapäisesti asuvista ulkomaan kansalaisista opiskelijoiksi oli väestötietojärjestelmään merkitty noin 3 800 henkilöä. Maassa vakinaisesti asuvista ulkomaan kansalaisista noin 40 000 henkilöä oli Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisia.

Ulkomaalaisviraston toimittamien tietojen mukaan ulkomaalaislain voimaantulon (1 päivä toukokuuta 2004) jälkeen on myönnetty kaikkiaan noin 4 800 pysyvää tai jatkuvaa oleskelulupaa sekä noin 7 900 tilapäistä oleskelulupaa Suomeen. Viimeksi mainituista opiskelun perusteella myönnettyjä tilapäisiä oleskelulupia oli elokuussa 2006 noin 3 100 ja ulkomaalaislain 51 §:n mukaisia tilapäisiä oleskelulupia noin 360. Lisäksi ulkomaalaislain voimaantulon jälkeen noin 9 800 Euroopan unionin jäsenmaan kansalaista tai tällaiseen rinnastettavaa henkilöä on rekisteröinyt ulkomaalaislain mukaisesti oleskeluoikeutensa Suomessa.

Esityksellä olisi ensisijaisesti kunnallistaloudellisia vaikutuksia. Todennäköistä on, että esityksen johdosta julkisten palvelujen kuten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kysyntä ja tarve jonkin verran kasvaisi. Henkilöpiirin laajennus koskisi ensisijaisesti niitä kuntia, joissa jo nyt asuu tai oleskelee merkittävästi ulkomaalaista väestöä sekä korkeakoulupaikkakuntia. Toisaalta on kuitenkin myös otettava huomioon, että pitkällä tähtäimellä esityksestä voi seurata positiivisia vaikutuksia kuntien väestökehitykseen esimerkiksi siten, että koulutetut henkilöt jäävät opintojensa päätyttyä asumaan vakinaisesti Suomeen ja voivat näin antaa panoksensa kotikuntansa hyvinvoinnin edistämiseen. Kuntakohtaisia taloudellisia vaikuttavuusarvioita on kuitenkin erittäin vaikea tai jopa mahdoton tehdä, koska maahan muuttajien asuinpaikan valintaan sekä heidän julkisten palvelujen tarpeeseensa ja palvelujen käyttöasteeseen vaikuttavat yksilötasolla erittäin monet erilaiset muuttujat, joista ei ole tällä hetkellä saatavissa tutkittua ja luotettavaa tietoa.

Koko kuntakenttää koskevana arviona voidaan kuitenkin todeta seuraavaa. Jos kaikki ne henkilöt, jotka tällä hetkellä oleskelevat Suomessa tilapäisen oleskeluluvan perusteella joko opiskelijana tai ulkomaalaislain 51 §:n nojalla, saisivat kotikunnan maasta, olisi kunnille tästä aiheutuva laskennallinen, nettomääräinen kustannusten kasvu arviolta noin 8 miljoonaa euroa. Arvio perustuu siihen, että pääosa näistä henkilöistä on työikäistä väestöä, jolloin menovaikutuksen voidaan olettaa jäävän kuntien toteutuneita keskimääräisiä kustannuksia pienemmäksi. Arvioon on vaikuttanut tältä osin myös se tosiasia, että palvelujen tarve ja käyttöaste riippuvat hyvin monista yksilöllisistä tekijöistä. Koska edellä mainittujen henkilöiden elämäntilanteesta ei ole tarkkoja tietoja, arviota tehdessä heidät on huomioitu vain ikärakenteen mukaisesti määräytyvissä kustannuksissa ja kuntien omarahoitusosuuksissa.

Esityksen vaikutuksia arvioitaessa on huomioon kuitenkin otettava myös se, että esityksen kunnallistaloudelliset vaikutukset ovat periaatteessa samansuuntaisia kuin yleensä ne vaikutukset, joita muuttoliikkeestä kunnan taloudelle joka tapauksessa aiheutuu. Todelliset talousvaikutukset riippuvat siitä, käyttääkö kuntaan muuttaja kunnallisia palveluja. Muuttajan ikä ja perhesuhteet vaikuttavat ratkaisevasti kunnan palvelujen käyttämiseen. Jos muuttaja on opiskelu- tai työikäinen nuori, kunnan menoja lisäävät vaikutukset ovat vähäisimmät. Terveydenhuoltopalvelujen käyttö ei todennäköisesti eroa muiden kuntaan muuttajien käyttäjäprofiilista. Perheen mukanaolo tai sen perustaminen aiheuttaa päivähoito- ja koulutuspalvelujen käyttöä, työssäkäynti synnyttää kunnalle verotuloja. Toimeentulotukikustannuksia saattaa syntyä samoista syistä kuin muillekin kuntaan muuttajille. Kunnan kustannusten kannalta ratkaisevin aika sijoittuu asukkaan viimeisille elinvuosille, käytännössä ikäluokkiin yli 75 vuotta. Esityksessä tarkoitetut muuttajat eivät kuitenkaan sijoitu näihin ikäluokkiin, jolloin voidaan olettaa, että muuttaja ei aiheuta kunnan taloudelle poikkeuksellisia kustannuksia verrattuna niihin talousvaikutuksiin, joita muuttoliike yleisesti kuntien taloudelle aiheuttaa.

Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä.

Esityksen perusvalmisteluvaiheessa tehtiin maahanmuuttoasioita käsitteleville viranomaisille sekä eräille muille intressitahoille kysely kotikuntalain maahanmuuttoa koskevan sääntelyn muutos- ja täsmennystarpeista. Kyselyn lopputulokset pyrittiin lausunnolle lähteneessä muutosehdotuksessa ottamaan mahdollisuuksien mukaan huomioon.

Esityksestä on pyydetty lausunnot seuraavilta organisaatioilta: Helsingin kaupunki, Helsingin yliopisto, Joutsenon kaupunki, Kansaneläkelaitos, maistraatit, Oulun kaupunki, sisäasiainministeriön kunta- ja ulkomaalaisosasto, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen kuntaliitto, Suomen ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry, Tampereen kaupunki, Teknillinen korkeakoulu, työministeriö, Ulkomaalaisvirasto sekä Väestörekisterikeskus.

Lausunnon antoivat Ahvenanmaan lääninhallitus (maistraattiosasto), Espoon maistraatti, Helsingin kaupunki, Helsingin yliopisto, Hyvinkään maistraatti, Kansaneläkelaitos, Kokkolan maistraatti, Kuopion seudun maistraatti, Oulun kaupunki, Oulun maistraatti, Rovaniemen maistraatti, Seinäjoen maistraatti, sisäasiainministeriön kunta- ja ulkomaalaisosastot, Suomen Henkikirjoittajayhdistys ry, Suomen kuntaliitto, Suomen ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry, Tampereen kaupunki, Teknillinen korkeakoulu, Turun maistraatti, työministeriö, Ulkomaalaisvirasto, Vantaan maistraatti sekä Väestörekisterikeskus.

Pääosa lausunnonantajista katsoi kotikuntalain 4 §:n muuttamisen tarpeelliseksi sekä suhtautui myönteisesti muutosehdotukseen ja katsoi sen yhtenäistävän ja selkiyttävän soveltamiskäytäntöä. Pääosa lausunnonantajista puolsi myös opiskelijoiden ja työperäisesti maahan muuttavien henkilöiden aseman parantamista koskevia muutosehdotuksia. Lisäksi lausunnonantajat esittivät säännösehdotuksen ja sen perusteluiden yksityiskohtia koskevia muutos- ja täsmennysehdotuksia, jotka on pyritty tässä esityksessä ottamaan mahdollisuuksien mukaan huomioon.

Kriittisimmin muutosehdotukseen suhtautui Suomen Kuntaliitto. Lausunnossaan Kuntaliitto katsoi, ettei kotikuntalakiin tässä vaiheessa tulisi tehdä muutoksia, koska asiaan vaikuttavia seikkoja käsitellään sekä sosiaali- ja terveysministeriön vuonna 2005 asettamassa EU:n sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen mukaisten sairaanhoitokustannusten korvaamista selvittävässä toimikunnassa että vireillä olevassa palvelurakennehankkeessa. Lisäksi Kuntaliitto, kuten myös lausunnon antaneet kaupungit, korostivat lausunnoissaan, että ehdotuksesta johtuvat kunnallistaloudelliset vaikutukset tulisi selvittää tarkasti, ja että mahdollisesta säännösmuutoksesta aiheutuvat kustannukset tulisi korvata kunnille täysimääräisesti.

Myös työministeriö suhtautui muutosehdotukseen varauksellisesti. Lausunnossaan ministeriö painotti, että koska kotikunnan saamista koskeva päätös vaikuttaa ratkaisevasti ulkomaalaisen oikeuteen sosiaali- ja terveyspalveluihin ja eräisiin rahamääräisiin etuuksiin, tulisi kotikunnan saamisen edellytyksistä säätää laissa selkeästi ja täsmällisesti. Näiden kotikunnan saamiseen liittyvien oikeuksien käsittely on ministeriön mielestä myös jäänyt liian vähälle huomiolle lausunnolla olleessa ehdotuksessa. Ministeriö katsoi myös, että eri perustein myönnettyjen tilapäisten oleskelulupien merkitystä kotikunnan saamiselle olisi tullut selvittää tarkemmin. Lisäksi työministeriö katsoi, että nyt lausunnolla olevan esityksen valmistelua olisi jatkettava poikkihallinnollisesti, koska kotikunnan saaminen tosiasiallisesti ratkaisee sen onko henkilöllä oikeus ja mahdollisuus asumiseen perustuviin palveluihin ja etuuksiin. Myös Hyvinkään maistraatti ehdotti asian jatkovalmistelua nykyistä laajapohjaisemman yhteistyön puitteissa.

Esitys on kuntalain (365/1995) 8 §:ssä säädetyn neuvottelumenettelyn mukaisesti käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 11 päivänä maaliskuuta 1994 annetun kotikuntalain (201/1994) 4 §:n 1 momentti, sekä

lisätään 4 §:ään uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 momentti siirtyy 3 momentiksi, seuraavasti:

4 §
Kotikunta maahan muutettaessa.

Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy tämän lain säännösten mukaisesti, jos:

1) hän on Suomen kansalainen;

2) hänellä on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu voimassa oleva jatkuvaan tai pysyvään oleskeluun oikeuttava lupa;

3) hän on Euroopan unionin jäsenmaan, Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalainen ja hän on ulkomaalaislain säännösten mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti;

4) hän on sellaisen henkilön perheenjäsen, jolla on Suomessa tässä laissa tarkoitettu kotikunta; taikka

5) hänellä on ulkomaalaislaissa tarkoitettu voimassa oleva vähintään yhden vuoden tilapäiseen oleskeluun oikeuttava lupa ja hänellä on lisäksi tarkoitus olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan.

Edellä 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuina henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavina seikkoina otetaan huomioon muun muassa, että:

1) hän on suomalaista syntyperää;

2) hänellä on aiemmin ollut Suomessa tässä laissa tarkoitettu kotikunta;

3) hänellä on voimassa oleva työsopimus tai muu siihen rinnastettava selvitys Suomessa tehtävää vähintään kaksi vuotta kestävää työtä tai opiskelua varten; taikka

4) hänellä on ollut tilapäinen asuinpaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen.

---

———

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 19 päivänä lokakuuta 2006

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Alue- ja kuntaministeri
Hannes Manninen