Siirry esitykseen
HE 210/2005
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain muuttamisesta
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka ovat tarpeen tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun neuvoston direktiiviin tehtyjen muutosten täytäntöönpanemiseksi.
Lain osallistumista koskevia säännöksiä täydennettäisiin järjestöjen osalta. Arviointimenettelyn soveltamisalaa hankkeiden muutoksiin täsmennettäisiin.
Päätösvalta arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa siirrettäisiin pääsääntöisesti alueellisille ympäristökeskuksille. Muut tahot kuin hankkeesta vastaava eivät saisi hakea päätökseen muutosta erikseen, vaan samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin hankkeen lupa- tai sitä vastaavasta päätöksestä valitetaan. Lisäksi lakiin kirjattaisiin mahdollisuus hakea hankkeen lupa- tai sitä vastaavaan päätökseen muutosta arviointimenettelyn olennaisen puutteellisuuden perusteella.
Samassa yhteydessä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi uuden perustuslain edellyttämät muutokset täsmentämällä valtuutussäännöksiä ja nostamalla tarvittavat säännökset ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetusta asetuksesta lain tasolle.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Yleistä
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki (468/1994), jäljempänä YVA-laki, ja asetus (792/1994) tulivat voimaan 1 päivänä syyskuuta 1994. Niillä pantiin täytäntöön tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu neuvoston direktiivi 85/337/ETY, jäljempänä YVA-direktiivi. Huhtikuun 1 päivänä 1999 tulivat voimaan YVA-lain muutokset, joilla pantiin täytäntöön neuvoston direktiivi YVA-direktiivin muuttamisesta 97/11/EY. Tässä yhteydessä annettiin myös uusi asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (268/1999), jäljempänä YVA-asetus.
Nyt ehdotetulla YVA-lain muutoksella ja siihen liittyvällä valtioneuvoston asetuksella ympäristövaikutusten arviointimenettelystä pantaisiin YVA-lainsäädännön osalta täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta, jäljempänä osallistumisoikeusdirektiivi. Osallistumisoikeusdirektiivi liittyy tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (SopS 121—122/2004), jäljempänä Århusin yleissopimus, ratifiointiin Euroopan yhteisössä. Direktiivillä on mukautettu yhteisön lainsäädäntö Århusin yleissopimuksen vaatimuksiin siltä osin kuin sopimuksessa on määräyksiä yleisön osallistumis- ja muutoksenhakuoikeudesta. Direktiivi on tullut panna täytäntöön jäsenvaltioissa viimeistään 25 päivänä kesäkuuta 2005.
YVA-direktiiviin tehdyt muutokset
YVA-direktiivin muutoksista säädetään osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklassa. Muutokset koskevat lähinnä yleisön osallistumista sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta.
YVA-direktiiviin on lisätty yleisön sekä yleisön, jota asia koskee, määritelmät. Yleisöön, jota asia koskee, luetaan myös ympäristönsuojelua edistävät valtiosta riippumattomat järjestöt. YVA-direktiivin säännöksiä yleisölle tiedottamisesta ja yleisön, jota asia koskee, kuulemisesta on täsmennetty. Samoin on täsmennetty valtioiden välistä arviointimenettelyä koskevia säännöksiä.
YVA-direktiiviin on lisätty muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskeva 10 a artikla. Sen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluvilla, jota asia koskee, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä YVA-direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, missä vaiheessa moite päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä vastaan voidaan esittää. Jäsenvaltioiden on myös määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus.
YVA-direktiivin liitteen I hankeluetteloon on lisätty uusi kohta, jonka mukaan arviointimenettelyä sovelletaan aina sellaisiin hankeluettelon hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin, jotka itsessään vastaavat hankeluettelossa mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja. Myös YVA-direktiivin liitteen II hankeluetteloa on täsmennetty muutoshankkeiden osalta.
YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohtaa on muutettu siten, että jäsenvaltiot voivat, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään, tapauskohtaisesti päättää olla soveltamatta YVA-direktiiviä maanpuolustustarkoituksia palveleviin hankkeisiin ja ohjelmiin, jos ne katsovat, että sen soveltaminen vaikuttaisi haitallisesti näihin tarkoituksiin.
Nykyinen YVA-lainsäädäntö täyttää muutetun YVA-direktiivin vaatimukset suurelta osin. YVA-lakiin ja sen nojalla annettavaan valtioneuvoston asetukseen on kuitenkin tarpeen tehdä joitakin muutoksia.
Arviointimenettelyyn osallistuminen
Voimassa olevassa YVA-laissa osallistuminen määritellään vuorovaikutukseksi ympäristövaikutusten arvioinnissa hankkeesta vastaavan, yhteysviranomaisen, muiden viranomaisten sekä niiden välillä, joiden oloihin tai etuihin hanke tai suunnitelma saattaa vaikuttaa.
Lain osallistumista koskevia säännöksiä täydennettäisiin yhteisöillä ja säätiöillä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Tällöin säännökset kattaisivat kansalais- ja edunvalvontajärjestöt riippumatta siitä, voidaanko niitä pitää tahoina, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa. Täydennys olisi vallitsevan käytännön mukainen, koska esimerkiksi valtakunnalliset järjestöt ovat aikaisemminkin voineet osallistua arviointimenettelyyn. Täydennyksellä varmistettaisiin, että arviointimenettelyyn osallistuvien tahojen määrittely YVA-laissa vastaisi muutetun YVA-direktiivin vaatimuksia.
Täydennys ei aiheuttaisi tarvetta muuttaa arviointimenettelyssä noudatettavia osallistumismenettelyjä. Arviointiohjelmasta ja arviointiselostuksesta tiedotettaisiin nykyiseen tapaan kuulutusmenettelyllä ja varattaisiin tilaisuus mielipiteiden esittämiseen.
Arviointimenettelyn soveltamisala
Arviointimenettelyä sovelletaan aina YVA-asetuksen hankeluetteloon sisältyviin hankkeisiin. Käytännössä arviointimenettelyn soveltamisalaa koskevia säännöksiä on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen (asia C-431/93, komissio v. Saksa) tulkittu niin, että arviointimenettelyä sovelletaan aina myös olemassa olevien hankkeiden sellaisiin muutoksiin, jotka vastaavat hankeluettelossa määriteltyä kokorajaa. Yksittäistapauksessa arviointimenettelyä voidaan soveltaa muihinkin jo toteutettujen hankkeiden olennaisiin muutoksiin. Arviointimenettelyn soveltamisalaa koskevat säännökset täsmennettäisiin vastaamaan muutettua YVA-direktiiviä ja vallitsevaa käytäntöä.
Lisäksi lakiin lisättäisiin maanpuolustusta koskeva erityissäännös, jonka perusteella arviointimenettelyn soveltamisesta voitaisiin luopua poikkeusoloissa toteutettavan puolustusvoimien hankkeen osalta.
Arviointimenettelyn soveltaminen yksittäistapauksessa
Arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa päättää ympäristöministeriö lukuun ottamatta ydinenergialaissa (990/1987) tarkoitettuja ydinlaitoksia koskevia hankkeita, joiden osalta toimivalta on kauppa- ja teollisuusministeriöllä. Jos ympäristöministeriö päätyy siihen, että hankkeeseen sovelletaan arviointimenettelyä, se tekee asiasta päätöksen. Jos ympäristöministeriö katsoo, ettei arviointimenettelyä sovelleta, se antaa asiasta lausunnon. Lausuntoja antavat myös yhteysviranomaisena toimivat alueelliset ympäristökeskukset.
Hankkeesta vastaava saa hakea ympäristöministeriön arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Sen sijaan muilla tahoilla, kuten esimerkiksi hankkeen vaikutusalueen asukkailla, ei nykytilanteessa ole tehokkaita oikeussuojakeinoja yksittäistapauksessa sovellettavan arviointimenettelyn tarvetta koskevan ratkaisun saattamiseksi muutoksenhakuviranomaisen tutkittavaksi. Korkein hallinto-oikeus on katsonut, ettei hallintotuomioistuimilla ole toimivaltaa puuttua ympäristöministeriön arviointimenettelyn soveltamatta jättämistä koskevaan ratkaisuun hankkeen lupa- tai sitä vastaavaa päätöstä koskevan valitusasian yhteydessä (KHO 2003:40).
YVA-direktiivin uuden 10 a artiklan vaatimus muutoksenhakumahdollisuuden järjestämisestä koskee myös päätöksentekoa arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa. Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat määritellä, missä vaiheessa muutoksenhakumahdollisuus järjestetään. Lakiin ehdotettavien muutosten tavoitteena on, että hallintotuomioistuimet voisivat hankkeen lupa- tai sitä vastaavaa päätöstä koskevan valitusasian yhteydessä ottaa kantaa yksittäistapauksessa sovellettavan arviointimenettelyn tarpeeseen silloinkin, kun arviointimenettelyn soveltamatta jättämisestä on toimivaltaisen viranomaisen aikaisempi ratkaisu.
Lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös arviointimenettelyn soveltamatta jättämisestä tehtäisiin päätös. Lausuntomenettelystä luopuminen johtaisi tarpeeseen muuttaa viranomaisten toimivaltajakoa, koska ympäristöministeriön ja alueellisen ympäristökeskuksen osittain päällekkäinen toimivalta ei olisi enää mahdollinen. Ehdotuksen mukaan kaikki päätökset tehtäisiin alueellisissa ympäristökeskuksissa lukuun ottamatta ydinlaitoksia koskevia hankkeita, joiden osalta toimivalta säilyisi kauppa- ja teollisuusministeriöllä. Jos hanke sijoittuisi useamman alueellisen ympäristökeskuksen toimialueelle tai alueellinen ympäristökeskus vastaisi hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta, ympäristöministeriö päättäisi toimivaltaisesta ympäristökeskuksesta.
Päätöksiä koskevan toimivallan siirtäminen ympäristöministeriöltä alueellisille ympäristökeskuksille olisi yhdenmukaista ympäristölainsäädännön ja -hallinnon viimeaikaisen kehityksen kanssa. Päätösasioita koskevaa toimivaltaa on siirretty ministeriöltä alueellisille ympäristökeskuksille esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) sekä ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisissa asioissa. Alueellisille ympäristökeskuksille kuuluu jo nykyisin merkittävä osa YVA-lain mukaisesta toimivallasta. Ne toimivat yhteysviranomaisina, tekevät ministeriölle esityksiä arviointimenettelyn soveltamisesta sekä antavat valtaosan arviointimenettelyn soveltamatta jättämistä koskevista lausunnoista. Ehdotuksen mukaan alueellinen ympäristökeskus päättäisi asiasta itse esityksen tekemisen sijasta, mikä poistaisi päällekkäistä työtä ja lisäisi hallinnon sujuvuutta.
Ympäristöministeriöllä säilyisi tehtävä ohjata, seurata ja kehittää ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Lakiin otettaisiin nykyisin YVA-asetuksessa oleva säännös, jonka mukaan ennen arviointimenettelyn soveltamista koskevaa päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken. Alueellisen ympäristökeskuksen ja ympäristöministeriön välisen yhteydenpidon tarve korostuisi valtakunnallisesti merkittävien hankkeiden, kuten esimerkiksi liikennehankkeiden ja puolustusvoimien hankkeiden, sekä uusien hanketyyppien kohdalla.
Vaihtoehtoisina ratkaisuina on lakiehdotusta valmisteltaessa harkittu toimivallan säilyttämistä ympäristöministeriöllä sekä toimivallan jakamista ympäristöministeriön ja alueellisten ympäristökeskusten kesken. Jos toimivalta säilytettäisiin ympäristöministeriöllä, ministeriö tekisi päätökset myös siitä, ettei hankkeeseen sovelleta arviointimenettelyä. Käytännössä tämä tarkoittaisi merkittävää toimivallan siirtoa alueellisilta ympäristökeskuksilta ympäristöministeriölle, koska alueelliset ympäristökeskukset antavat nykyisin valtaosan (93 %) YVA-lain 6 §:n mukaisista lausunnoista. Päätösasioita koskevan toimivallan siirtämistä alueellisilta ympäristökeskuksilta ympäristöministeriölle ei voitaisi pitää perusteltuna ratkaisuna. Toimivallan jakaminen ympäristöministeriön ja alueellisten ympäristökeskusten kesken puolestaan johtaisi varsin tulkinnanvaraiseen oikeustilaan. Hankkeiden moninaisuuden vuoksi niiden jakaminen riittävän yksiselitteisesti esimerkiksi valtakunnallisiin ja alueellisiin hankkeisiin ei olisi mahdollista.
Arviointimenettelyn soveltamisen tarvetta koskeva päätös olisi lähtökohtaisesti valituskelpoinen asiaratkaisu. Hankkeesta vastaavalla säilyisi suora valitusmahdollisuus. Alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä olisi mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Sen sijaan muut kuin hankkeesta vastaava eivät saisi hakea päätökseen muutosta erikseen, vaan samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin hankkeen lupa- tai sitä vastaavasta päätöksestä valitetaan. YVA-lakiin ei tältä osin sisällytettäisi erillistä muutoksenhakuvaihetta, vaan muiden tahojen mahdollinen valitusoikeus perustuisi erityislainsäädäntöön. Esimerkiksi ympäristölupa-asiassa ne tahot, joilla ympäristönsuojelulain mukaan on valitusoikeus ympäristölupapäätöksestä, voisivat samassa yhteydessä hakea muutosta myös päätökseen, jolla on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen kysymyksessä olevaan hankkeeseen ole tarpeen.
Vaihtoehtoisena ratkaisuna on lakiehdotusta valmisteltaessa harkittu myös erillisen muutoksenhakuvaiheen sisällyttämistä YVA-lakiin. Tämän seurauksena YVA-laissa tulisi määritellä ne tahot, joilla on oikeus hakea muutosta arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevaan päätökseen. Kun otetaan huomioon, että hankkeen toteuttamista voivat säännellä useat eri lait, joiden valitusoikeussäännökset vaihtelevat, valitusoikeuden määrittely YVA-laissa olisi ongelmallista. Tämän vuoksi voimassa olevan YVA-lain ratkaisua, jossa valitusoikeus määräytyy erityislainsäädännön nojalla, voidaan edelleen pitää perusteltuna. Jos YVA-lakiin sisällytettäisiin erillinen muutoksenhakuvaihe, myös muiden tahojen kuin hankkeesta vastaavan arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen kohdistuva muutoksenhaku ratkaistaisiin erillisenä kysymyksenä ennen lupavaihetta. Tämä voisi vaikuttaa hankkeiden aikatauluihin ja johtaa siihen haitalliseen kehitykseen, että hankkeita koskevat oikeudenkäynnit jakautuisivat nykyistä useampaan vaiheeseen.
Valitusoikeus arviointimenettelyn puutteellisuuden perusteella
Hankkeen lupa- tai sitä vastaavasta päätöksestä on voimassa olevan YVA-lain sanamuodon mukaan mahdollista valittaa sillä perusteella, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu. Hallintotuomioistuimet ovat kuitenkin säännönmukaisesti tutkineet myös arviointimenettelyn puutteellisuuteen liittyvät vaatimukset (esimerkiksi KHO 3.12.1999 t. 3969, KHO 9.1.2001 t. 13 ja KHO 2002:64).
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi nimenomaiset säännökset siitä, että muutoksenhaussa on mahdollista vedota paitsi arviointimenettelyn puuttumiseen myös sen olennaiseen puutteellisuuteen. Tätä edellyttää myös YVA-direktiivin uusi 10 a artikla.
Asetuksenantovaltuudet
YVA-lain valtuutussäännöksiä ei ole tarkistettu uuden perustuslain voimaan tulon jälkeen. Myös voimassa oleva YVA-asetus on annettu ennen perustuslain voimaan tuloa.
Lakiehdotuksessa täsmennettäisiin YVA-lakiin sisältyvät valtuutussäännökset ja nostettaisiin asetuksesta lain tasolle soveltuvin osin sellaisinaan lähes kaikki päätöksentekomenettelyä, osallistumista, yhteysviranomaista ja sen antamia lausuntoja sekä valtioiden välistä arviointimenettelyä koskevat säännökset. Tarkastelussa on kiinnitetty huomiota erityisesti perustuslain 80 §:n 1 momenttiin sekä 20 §:n 2 momenttiin ja 21 §:n 2 momenttiin, jotka koskevat hyvän hallinnon turvaamista ympäristöasioissa.
Ehdotetuilla YVA-lain muutoksilla olisi lähinnä viranomaisiin kohdistuvia välillisiä taloudellisia vaikutuksia. Esityksellä ei olisi kotitalouksiin, yksityisiin henkilöihin tai toiminnanharjoittajiin kohdistuvia välittömiä taloudellisia vaikutuksia.
Lakiin kirjattaisiin nykyinen soveltamiskäytäntö arviointimenettelyn soveltamisalan ja järjestöjen osallistumisoikeuden osalta. Näistä muutoksista ei aiheutuisi taloudellisia vaikutuksia verrattuna nykyiseen tilanteeseen.
Päätöksenteon siirtäminen alueellisille ympäristökeskuksille YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaisissa hankkeissa lisäisi niiden tehtäviä vähäisessä määrin. Ympäristökeskukset tekevät jo nykyisin esitykset arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa ja antavat valtaosan (93 %) arviointimenettelyn soveltamatta jättämistä koskevista lausunnoista, joten työmäärän lisäys olisi verrattain vähäinen. Ympäristöministeriöltä puolestaan poistuisivat asiaa koskevat päätöstehtävät. Kaikkiaan muutos poistaisi päällekkäistä työtä ja lisäisi hallinnon sujuvuutta.
Ympäristöministeriö on vuosina 1994—2004 antanut 48 päätöstä YVA-menettelyn soveltamisesta ja 39 lausuntoa siitä, ettei YVA-menettelyä ole tarpeen soveltaa, eli yhteensä 87 kannanottoa. Näistä ympäristöministeriö on tehnyt 23 omasta aloitteestaan ja 64 yhteysviranomaisten esityksistä. Alueelliset ympäristökeskukset ovat siis tehneet 74 %:ssa tapauksista esityksen YVA-menettelyn soveltamisesta. Lisäksi ympäristökeskukset ovat antaneet yhteensä noin 230 lausuntoa siitä, ettei YVA-menettelyä ole tarpeen soveltaa.
Ympäristöministeriössä säilyisi YVA-menettelyn yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen, joka koskisi myös arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa. Tehtäväkokonaisuuden siirtyminen alueellisiin ympäristökeskuksiin edellyttäisi tehokkaan seurannan kehittämistä valtakunnallisen yhtenäisyyden turvaamiseksi.
Muutoksenhakuun liittyvien ehdotusten vaikutuksia hallintotuomioistuinten työmäärään on ennakolta vaikea arvioida. Hankkeesta vastaava on YVA-lain voimassaoloaikana valittanut ympäristöministeriön arviointimenettelyn soveltamista koskevasta päätöksestä ainoastaan kaksi kertaa (KHO 3.7.1996 t. 2256 [ATK] ja KHO 18.2.2000 t. 312 [ATK]). Arviointimenettelyn puutteellisuuteen vetoaminen muutoksenhaussa saattaisi lisääntyä nykyisestä, kun asia kirjattaisiin lakiin.
Ympäristöministeriö päättäisi toimivaltaisesta alueellisesta ympäristökeskuksesta hankkeissa, jotka sijoittuvat useamman ympäristökeskuksen alueelle tai jos alueellinen ympäristökeskus vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta. Tehtävä olisi uusi, mutta päätöksiä arvioidaan tehtävän vain muutama vuodessa.
Lakiin ja asetukseen kirjattaisiin arviointimenettelyn soveltaminen jo toteutettujen hankkeiden muutoksiin, jotka vastaavat kooltaan hankeluettelon hankkeita. Nykyisen soveltamiskäytännön kirjaaminen selkeyttäisi arviointimenettelyn tarpeen määrittämistä etenkin hankkeesta vastaavan ja kansalaisten kannalta. Osallistumisen määrittely nykyisin sovelletussa laajuudessa selkeyttäisi arviointimenettelyä kaikkien osallistuvien tahojen kannalta.
Arviointimenettelyn olennaista puutteellisuutta koskevan valitusperusteen kirjaaminen lakiin selventäisi tilannetta kansalaisten, viranomaisten ja hankkeesta vastaavan kannalta. Muutos todennäköisesti myös parantaisi arviointiasiakirjojen ja -menettelyn laatua. Hankkeesta vastaava joutuisi arviointimenettelyssä selkeästi ottamaan huomioon, että arvioinnin puutteellisuus on muutoksenhaun peruste. Yhteysviranomainen puolestaan joutuisi enenevässä määrin kiinnittämään huomiota lausuntojensa huolelliseen perusteluun. Muutos myös korostaisi yhteysviranomaisen lausuntojen ja arviointimenettelyn tulosten merkitystä hanketta koskevassa päätöksenteossa.
Muutoksenhakua koskevat ehdotukset parantaisivat osaltaan hankkeen vaikutusalueella asuvien ja työskentelevien mahdollisuuksia vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Hankkeesta vastaavan mahdollisuus muutoksenhakuun säilyisi ennallaan.
Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä. Työn alkuvaiheessa vaihtoehtojen oikeudellisista vaikutuksista kuultiin oikeusministeriön ja korkeimman hallinto-oikeuden edustajia. Ympäristöministeriön kaavailemista lain muutoksista järjestettiin keskustelutilaisuus, johon osallistuivat kauppa- ja teollisuusministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, oikeusministeriön, korkeimman hallinto-oikeuden, Suomen Kuntaliiton, Elinkeinoelämän keskusliiton ja Suomen luonnonsuojeluliiton edustajat.
Ympäristöministeriö tarkensi ehdotustaan käytyjen keskustelujen pohjalta ja pyysi hallituksen esityksen luonnoksesta laajasti lausuntoja. Lausuntoja pyydettiin ministeriöiltä, muilta keskeisiltä viranomaisilta, hallinto-oikeuksilta, useilta toiminnanharjoittajilta sekä monilta etu- ja kansalaisjärjestöiltä.
Suuri osa lausunnonantajista, etenkin monet viranomaiset, piti ehdotettuja muutoksia tarpeellisina, perusteltuina ja lainsäädäntöä selkeyttävinä. Ehdotuksen katsottiin myös olevan yhdenmukainen muun ympäristölainsäädännön ja -hallinnon kehittämisen kanssa. Osa lausunnonantajista, etenkin osa toiminnanharjoittajien edustajista, ei pitänyt kaikkia muutoksia tarpeellisina. Esityksen katsottiin tuovan lisää epävarmuutta lupamenettelyyn, aiheuttavan valitusten lisääntymistä ja johtavan hankkeiden aiottua myöhäisempään toteuttamiseen. Useissa lausunnoissa esitettiin muutoksia ehdotuksen yksityiskohtiin. Monet lausunnonantajat tekivät myös uusia ehdotuksia YVA-lainsäädännön kehittämiseksi. Oikeusministeriö edellytti lausunnossaan koko lain tarkistamista suhteessa uuden perustuslain säännöksiin.
Hallituksen esityksestä annetuista lausunnoista on laadittu ympäristöministeriössä tiivistelmä.
Hallituksen esitys perustuu ympäristöministeriön ehdotukseen sekä hallituksen esitystä koskevasta luonnoksesta saatuihin lausuntoihin.
2 §. Määritelmiä. Pykälän 2 ja 7 kohdan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja osallistumisen määritelmiin lisättäisiin muiden arviointimenettelyn kannalta keskeisten tahojen rinnalle yhteisöt ja säätiöt, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Näitä olisivat hankkeesta riippuen erilaiset kansalais- ja edunvalvontajärjestöt. Muutoksella pantaisiin täytäntöön osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklan 1 kohta, jolla YVA-direktiiviin lisättiin yleisön, jota asia koskee, määritelmä. Määritelmän mukaan yleisöön, jota asia koskee, luetaan arviointimenettelyssä myös ympäristönsuojelua edistävät valtiosta riippumattomat järjestöt.
Perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen pykälän 6 kohdan yhteysviranomaisen määritelmästä poistettaisiin säännös siitä, että yhteysviranomaisesta säädetään asetuksella. Perussäännökset toimivaltaisesta yhteysviranomaisesta sisältyisivät lain uuteen 6 a §:ään.
4 §. Soveltamisala. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että arviointimenettelyä sovellettaisiin aina myös sellaisiin hankkeiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Hankkeista ja niiden muutoksista säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Asetuksen hankeluettelon loppuun on tarkoitus lisätä uusi kohta, jonka nojalla arviointimenettelyä sovellettaisiin aina luetteloon kuuluvia hankkeita kooltaan vastaaviin hankkeiden muutoksiin. Muutoksella pantaisiin täytäntöön osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklan 8 kohta, jolla YVA-direktiivin liitteeseen I lisättiin erillinen muutoshankkeita koskeva kohta.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan selvyyden vuoksi lisättäväksi viittaus siitä, että arviointimenettelyä voidaan yksittäistapauksessa soveltaa muihinkin kuin 1 momentissa tarkoitettuihin hankkeiden olennaisiin muutoksiin. Siten esimerkiksi hankeluetteloon kuuluvan hankkeen luettelossa määriteltyä kokorajaa pienempään muutokseen voidaan yksittäistapauksessa soveltaa arviointimenettelyä. Lisäyksellä pantaisiin myös täytäntöön osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklan 9 kohta, jolla YVA-direktiivin liitettä II täsmennettiin muutoshankkeiden osalta.
Pykälän 3 momentin asetuksenantovaltuutta täsmennettäisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen.
5 §. Suhde muihin menettelyihin. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin lain ehdotetun 2 §:n 2 ja 7 kohdan mukaisesti yhteisöt ja säätiöt, joiden toimialaa hankeen vaikutukset saattavat koskea. YVA-lain mukaista arviointimenettelyä vastaavan menettelyn osalta vaatimuksena olisi, että selvityksistä on kuultu kaikkia niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea.
6 §. Päätös arviointimenettelyn soveltamisesta. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hankkeisiin tekisi alueellinen ympäristökeskus. Pykälän voimassa olevassa 2 momentissa säädetystä lausuntomenettelystä luovuttaisiin ja alueellinen ympäristökeskus tekisi asiasta päätöksen myös katsoessaan, että hankkeeseen ei sovelleta arviointimenettelyä. Päätöstä koskevasta muutoksenhausta säädettäisiin lain 19 §:ssä.
Samalla pykälän 1 momenttia olisi tarpeen muuttaa arviointimenettelyn soveltamista koskevan harkinnan vireilletuloa koskevan sääntelyn osalta. Koska arviointimenettelyn soveltamisesta tekisi päätöksen alueellinen ympäristökeskus, yhteysviranomaisen esitystä koskeva säännös poistettaisiin. Ympäristökeskus voisi ilman nimenomaista säännöstäkin ratkaista asian omasta aloitteestaan. Asia voisi tulla ympäristökeskuksen tietoon eri tavoin. Nykyiseen tapaan esimerkiksi hankkeesta vastaava, kansalainen tai kansalaisjärjestö voisi saattaa arviointimenettelyn soveltamista koskevan kysymyksen ympäristökeskuksen tietoon. Perusteltu esitys voisi johtaa siihen, että ympäristökeskus käynnistäisi harkinnan ja tekisi asiassa päätöksen.
Perustuslain 80 §:n 1 momentti, 20 §:n 2 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen pykälän 1 momenttiin otettaisiin soveltuvin osin sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 8 §:ssä olevat päätöksentekomenettelyä koskevat säännökset. Päätös annettaisiin tiedoksi hankkeesta vastaavalle todisteellisesti esimerkiksi saantitodistusta vastaan, koska hankkeesta vastaava saa hakea päätökseen muutosta lain 19 §:n 1 momentin mukaisesti. Lisäksi päätöksestä tiedotettaisiin kuuluttamalla siitä hankkeen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla ja julkaisemalla se sähköisesti esimerkiksi viranomaisen internet-palvelussa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin menettelystä niissä tapauksissa, joissa hanke sijoittuu useamman alueellisen ympäristökeskuksen toimialueelle tai alueellinen ympäristökeskus vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta. Tällöin ympäristöministeriö päättäisi toimivaltaisesta ympäristökeskuksesta.
6 a §. Yhteysviranomainen. Lakiin lisättäisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen uusi pykälä, jossa säädettäisiin toimivaltaisesta yhteysviranomaisesta. Nykyiseen tapaan yhteysviranomaisena toimisi alueellinen ympäristökeskus lukuun ottamatta ydinlaitoksia koskevia hankkeita, joissa yhteysviranomaisena toimisi kauppa- ja teollisuusministeriö. Tarkemmasta toimivaltajaosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.
Pykälän 2 momenttiin otettaisiin sellaisinaan voimassa olevan YVA-asetuksen 10 §:ssä olevat säännökset yhteysviranomaisen määräytymisestä silloin, kun hanke sijoittuu useamman alueellisen ympäristökeskuksen alueelle ja silloin, kun alueellinen ympäristökeskus vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta.
8 §. Arviointimenettelyn aloittaminen. Pykälän 1 momenttia täsmennettäisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti huomioon ottaen siten, että arviointiohjelman sisällöstä ja rakenteesta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Pykälän 2—4 momentin arviointiohjelmasta tiedottamista ja kuulemista koskevat säännökset siirrettäisiin lain uuteen 8 a §:ään.
8 a §. Arviointiohjelmasta kuuleminen. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, johon otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti, 20 §:n 2 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen voimassa olevan lain 8 §:n 2—4 momentissa ja YVA-asetuksen 13 ja 14 §:ssä olevat arviointiohjelmasta tiedottamista ja kuulemista koskevat säännökset. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin kuulutuksen tarkemmasta sisällöstä.
Voimassa olevan lain 8 §:n 3 momenttiin, joka siirtyisi 8 a §:n 3 momentiksi, lisättäisiin lain 2 §:n 2 ja 7 kohdan mukaisesti yhteisöt ja säätiöt, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Muussa yhteydessä tapahtuvan menettelyn osalta vaatimuksena olisi siten, että hankkeesta on tiedotettu ja kuultu niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea.
9 §. Yhteysviranomaisen lausunto. Pykälän 1 momenttiin otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 16 §:n 1 momentissa olevat säännökset määräajasta lausunnon antamiselle.
10 §. Arviointiselostus. Pykälän 2 momenttia täsmennettäisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti huomioon ottaen siten, että arviointiselostuksen sisällöstä ja rakenteesta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
11 §. Arviointiselostuksesta kuuleminen. Pykälän 1 ja 2 momenttiin otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti, 20 §:n 2 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 13 ja 14 §:ssä olevat arviointiselostuksesta tiedottamista ja kuulemista koskevat menettelysäännökset. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin kuulutuksen tarkemmasta sisällöstä.
Pykälän voimassa oleva 2 momentti siirtyisi uudeksi 3 momentiksi.
11 a §. Muu osallistuminen. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, johon otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti, 20 §:n 2 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 15 §:ssä olevat säännökset siitä, että hankkeesta vastaava ja yhteysviranomainen voivat laissa säädetyn lisäksi sopia tiedottamisen ja kuulemisen järjestämisestä myös muulla tavalla.
12 §. Arviointimenettelyn päättyminen. Pykälään otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen soveltuvin osin sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 16 §:n 2 ja 3 momentissa olevat säännökset määräajasta lausunnon antamiselle ja lausunnon toimittamisesta viranomaisille.
14 §. Kansainväliset tehtävät. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, johon otettaisiin perustuslain 80 §:n 1 momentti ja 20 §:n 2 momentti huomioon ottaen sellaisinaan nykyisin YVA-asetuksen 17 §:ssä olevat säännökset valtioiden väliseen arviointimenettelyyn liittyvän ilmoituksen sisällöstä.
17 §. Valitusoikeus arvioinnin puuttumisen tai puutteellisuuden perusteella. Pykälän 1 ja 2 momenttiin lisättäisiin nykyistä oikeuskäytäntöä vastaava säännös siitä, että alueellisella ympäristökeskuksella ja 2 momentissa tarkoitetuilla tahoilla olisi valitusoikeus paitsi arvioinnin puuttumisen myös sen olennaisen puutteellisuuden perusteella. Puutteellisuutta koskeva valitusperuste voisi koskea sekä arvioinnin sisältöä että menettelyä. Puutteellisuuden tulisi olla arviointimenettelyn tarkoitukseen ja sen sisällölle asetettaviin vaatimuksiin nähden olennainen. Yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta ja -selostuksesta antamilla lausunnoilla olisi keskeinen merkitys puutteellisuutta arvioitaessa. Muutoksella pantaisiin täytäntöön osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklan 7 kohta, jolla YVA-direktiiviin lisättiin uusi muutoksenhakua koskeva 10 a artikla.
19 §. Muutoksenhaku arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin lain ehdotettua 6 §:ää vastaavasti siten, että hankkeesta vastaava saisi hakea alueellisen ympäristökeskuksen tai kauppa- ja teollisuusministeriön päätökseen muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan alueellinen ympäristökeskus saisi oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi hakea hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jos hallinto-oikeus kumoaisi ympäristökeskuksen päätöksen. Kysymyksessä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityissäännös viranomaisen valitusoikeudesta.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, koska voimassa olevan lain 6 §:n 2 momentissa säädetystä lausuntomenettelystä luovuttaisiin ja alueellinen ympäristökeskus tai kauppa- ja teollisuusministeriö tekisi asiasta päätöksen myös katsoessaan, että hankkeeseen ei sovelleta arviointimenettelyä. Muut kuin hankkeesta vastaava eivät saisi hakea päätökseen muutosta erikseen. Edellä 17 §:n 2 momentissa tarkoitetut tahot saisivat kuitenkin hakea muutosta päätökseen, jolla on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen ole tarpeen, samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä valitetaan.
Ehdotettavilla muutoksilla pantaisiin täytäntöön osallistumisoikeusdirektiivin 3 artiklan 7 kohta, jolla YVA-direktiiviin lisättiin uusi muutoksenhakua koskeva 10 a artikla.
21 §. Maanpuolustusta koskevat erityissäännökset. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin selventävä viittaus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999).
Pykälään lisättäisiin uusi poikkeusoloja koskeva 2 momentti. Poikkeusolot voivat edellyttää sotilaallisen puolustusvalmiuden kohottamiseen tähtääviä toimenpiteitä, joihin lain 4 §:n perusteella sovellettaisiin ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Hankkeet, kuten esimerkiksi erilaisten aineiden varastointi tai lentokentän rakentaminen, on kuitenkin poikkeusoloissa voitava toteuttaa nopeasti. Tällöin ympäristöministeriö voisi puolustusministeriön esityksestä päättää, ettei puolustusvoimien hankkeeseen sovelleta arviointimenettelyä. Edellytyksenä olisi, että arviointimenettelyn soveltaminen vaikeuttaisi maanpuolustusta. Säännöksen tarkoituksen turvaamiseksi ympäristöministeriön päätökseen ei saisi hakea valittamalla muutosta.
23 §. Tarkemmat säännökset. Pykälää muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin maininnat tiedottamisesta, kuulemisesta ja kansainvälisistä tehtävistä, koska niitä koskevat säännökset on edellä siirretty lain tasolle tai valtuutussäännös on siirretty asianomaisen pykälän kohdalle.
Lakiehdotuksessa on säännöksiä, jotka sisältävät valtioneuvoston asetuksenantovaltuuksia. Ehdotettavat valtuutussäännökset ovat 4 §:n 1 ja 3 momentissa, 6 a §:n 1 momentissa, 8 §:ssä, 8 a §:n 1 momentissa, 10 §:n 2 momentissa, 11 §:n 1 momentissa sekä 23 §:ssä.
Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa säädettäisiin hankkeista ja niiden muutoksista, joihin sovellettaisiin aina arviointimenettelyä. Valtuutussäännöksen mukaan näistä hankkeista ja niiden muutoksista säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Asetuksella on tarkoitus säätää hankeluettelosta, joka olisi pääosin samansisältöinen kuin voimassa olevan YVA-asetuksen 6 §:n luettelo. Hankeluetteloon on kuitenkin tarkoitus lisätä uusi 12 kohta, jonka mukaan arviointimenettelyä sovellettaisiin aina myös luettelossa tarkoitettuja hankkeita kooltaan vastaaviin hankkeiden muutoksiin. Lisäksi voimassa olevan asetuksen 6 §:n mukaisen hankeluettelon 6 kohdan e alakohtaa olisi tarpeen muuttaa kemikaalilain (744/1989) muutoksen (391/2005) vuoksi.
Lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentissa määriteltäisiin pääasialliset harkintaperusteet arviointimenettelyn soveltamiselle yksittäistapauksessa. Valtuutussäännöksen mukaan tarkemmat säännökset arviointimenettelyn tarpeen harkintaperusteista annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Asetuksella on tarkoitus antaa asiasta voimassa olevan YVA-asetuksen 7 §:ää vastaavat säännökset.
Lakiehdotuksen 6 a §:n 1 momenttiin sisältyisivät perussäännökset toimivaltaisesta yhteysviranomaisesta. Pykälän 1 momentin valtuutussäännöksen mukaan tarkemmat säännökset alueellisen ympäristökeskuksen ja kauppa- ja teollisuusministeriön välisestä toimivallan jaosta annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Asetuksella on tarkoitus antaa asiasta voimassa olevan YVA-asetuksen 9 §:ää vastaavat säännökset.
Arviointiohjelman ja arviointiselostuksen sisältöä koskeville vaatimuksille asetetaan raamit YVA-lain 2 §:n 3 ja 4 kohdassa sekä 8 ja 10 §:ssä. Lakiehdotuksen 8 §:ssä ja 10 §:n 2 momentissa valtioneuvosto valtuutettaisiin antamaan asetuksella tarkempia säännöksiä arviointiohjelman ja arviointiselostuksen sisällöstä ja rakenteesta. Asetuksella on tarkoitus antaa asiasta säännökset, jotka pääosin vastaisivat voimassa olevan YVA-asetuksen 11 ja 12 §:ää. Arviointiohjelman ja arviointiselostuksen sisältövaatimuksia on kuitenkin tarkoitus tarkistaa asetusluonnoksen 9 §:n 1, 2 ja 4 kohdassa sekä 10 §:n 1, 8, 10 ja 11 kohdassa esitetyllä tavalla.
Lakiehdotuksen 8 a §:n 1 momentissa ja 11 §:n 1 momentissa valtioneuvosto valtuutettaisiin antamaan asetuksella tarkempia säännöksiä arviointiohjelmaa ja arviointiselostusta koskevan kuulutuksen sisällöstä. Asetuksella on tarkoitus antaa asiasta säännökset, jotka pääosin vastaisivat voimassa olevan YVA-asetuksen 13 §:n 2 momenttia.
Lakiehdotuksen 23 §:ssä valtioneuvosto valtuutettaisiin antamaan asetuksella tarkempia säännöksiä arviointimenettelyn kannalta keskeisistä viranomaisista ja niiden tehtävistä.
Hallituksen esityksen liitteenä on luonnos valtioneuvoston asetukseksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä, jolla on tarkoitus korvata kokonaisuudessaan voimassa oleva YVA-asetus. Lakiehdotuksessa on nostettu voimassa olevasta YVA-asetuksesta lain tasolle lähes kaikki päätöksentekomenettelyä, osallistumista, yhteysviranomaista ja sen antamia lausuntoja sekä valtioiden välistä arviointimenettelyä koskevat säännökset. Muuten asetusluonnos vastaa voimassa olevaa YVA-asetusta edellä selostetuin poikkeuksin.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian. Osallistumisoikeusdirektiivin 6 artiklan mukaan direktiivi on tullut panna täytäntöön jäsenvaltioissa viimeistään 25 päivänä kesäkuuta 2005.
Siirtymäsäännöksen mukaan ympäristöministeriön tai kauppa- ja teollisuusministeriön ennen lain voimaantuloa tekemään päätökseen arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa sovellettaisiin ennen lain voimaantuloa voimassa ollutta lakia. Sama koskisi ympäristöministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön tai alueellisen ympäristökeskuksen antamaa lausuntoa siitä, ettei hankkeeseen sovelleta arviointimenettelyä. Ympäristöministeriössä lain voimaan tullessa vireillä olevat lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetut asiat siirrettäisiin toimivaltaisen alueellisen ympäristökeskuksen käsiteltäväksi.
Lakiehdotuksen 19 §:n mukaan hankkeesta vastaava saisi hakea arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen erikseen muutosta. Muut tahot voisivat lakiehdotuksen 19 §:n 3 momentin mukaan hakea muutosta päätökseen, jossa on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen ole tarpeen, hankkeen toteuttamista koskevan luvan tai muun päätöksen yhteydessä.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ei tehdä hankkeen toteuttamista koskevaa päätöstä, vaan hankkeen sallittavuus ratkaistaan erityislainsäädännön nojalla. Tämän vuoksi päätös siitä, sovelletaanko hankkeeseen arviointimenettelyä, ei koske perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla muiden kuin hankkeesta vastaavan oikeuksia ja velvollisuuksia. Kun otetaan lisäksi huomioon lakiehdotuksen 19 §:n 3 momentin toinen lause ja 17 §:n 2 momentti, lakiehdotukseen sisältyvää muutoksenhaun pidättämistä itse pääasian yhteyteen ei voida pitää ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta. Lakiehdotus on sopusoinnussa myös perustuslain 20 §:n 2 momentin kanssa, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa asetetaan vaatimus asian käsittelystä kohtuullisessa ajassa. Perustuslakivaliokunta on Århusin yleissopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa korostanut sen tärkeyttä, että muutoksenhakuoikeutta koskevassa lainsäädännössä kiinnitetään huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivästystä (PeVL 15/2004 vp). Lakiehdotuksessa mahdollisuus valittaa arviointimenettelyn puuttumisesta tai puutteellisuudesta pidätettäisiin hankkeen lupavaiheeseen. Näin edistettäisiin hankkeiden käsittelyaikojen pysymistä perustuslain 21 §:n 1 momentin ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaisina. Erillisen muutoksenhakuvaiheen sisällyttäminen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn saattaisi johtaa siihen haitalliseen kehitykseen, että hankkeita koskevat oikeudenkäynnit jakautuisivat nykyistä useampaan vaiheeseen.
Lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin perusteella alueellisella ympäristökeskuksella olisi oikeus hakea oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jos hallinto-oikeus kumoaa ympäristökeskuksen arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen. Perustuslakivaliokunta on useissa viimeaikaisissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota viranomaisen muutoksenhakuoikeuteen. Valiokunta on pitänyt viranomaisen muutoksenoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi (PeVL 4/2005 vp, PeVL 4/2004 vp, PeVL 36/2004 vp ja PeVL 37/2004 vp). Valiokunta on toisaalta pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta perustuslain näkökulmasta ongelmattomana, jos se on lailla rajoitettu esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin (PeVL 4/2005 vp ja PeVL 4/2004 vp).
Koska lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentissa alueellisen ympäristökeskuksen muutoksenhakuoikeus rajoitettaisiin oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseen, säännöstä ei voida pitää ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta. Muutoksenhakuoikeus täydentäisi alueelliselle ympäristökeskukselle YVA-lain 16 §:n 2 momentissa ja 17 §:n 1 momentissa annettua ohjaus- ja valvontatehtävää ja turvaisi osaltaan arviointimenettelyn soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä.
Ehdotettu laki voidaan edellä sanotun mukaisesti säätää tavallisessa lainsäätämis-järjestyksessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 10 päivänä kesäkuuta 1994 annetun lain (468/1994) 2 §:n 2, 6 ja 7 kohta, 4 §, 5 §:n 2 momentti, 6 ja 8 §, 9 §:n 1 momentti, 10 §:n 2 momentti sekä 11, 12, 17, 19, 21 ja 23 §,
sellaisina kuin niistä ovat 2 §:n 6 ja 7 kohta, 5 §:n 2 momentti, 9 §:n 1 momentti sekä 11 ja 12 § laissa 267/1999, 4 ja 8 § osaksi viimeksi mainitussa laissa ja 17 § osaksi laissa 59/1995, sekä
lisätään lakiin uusi 6 a, 8 a ja 11 a § sekä 14 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi mainitussa laissa 267/1999, uusi 4 momentti, seuraavasti:
2 §Määritelmiä
Tässä laissa tarkoitetaan:
2) ympäristövaikutusten arviointimenettelyllä 2 luvun mukaista menettelyä, jossa selvitetään ja arvioidaan tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutukset ja kuullaan viranomaisia ja niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea;
6) yhteysviranomaisella viranomaista, joka huolehtii siitä, että hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely järjestetään; sekä
7) osallistumisella hankkeesta vastaavan, yhteysviranomaisen, muiden viranomaisten ja niiden, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjen ja säätiöiden, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea, välistä vuorovaikutusta ympäristövaikutusten arvioinnissa.
4 §Soveltamisala
Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.
Harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
5 §Suhde muihin menettelyihin
Ellei 3 luvun säännöksistä muuta johdu, arviointimenettelyä ei sovelleta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toteutetun hankkeen muutokseen, jos vaikutukset on selvitetty muun lain mukaisessa menettelyssä tässä laissa edellytetyllä tavalla ja selvityksistä on kuultu kaikkia niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Yhteysviranomainen arvioi tarvittaessa muun lain mukaisesti tehtyjen selvitysten ja kuulemisten riittävyyden ennen hankkeen toteuttamista koskevan lupa- tai muun siihen rinnastettavan päätöksen tekemistä.
6 §Päätös arviointimenettelyn soveltamisesta
Alueellinen ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hankkeisiin. Päätös on tehtävä viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun alueellinen ympäristökeskus on saanut hankkeesta riittävät tiedot. Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viran-omaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain (434/2003) 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille.
Jos hanke sijoittuu useamman alueellisen ympäristökeskuksen toimialueelle tai alueellinen ympäristökeskus vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta, ympäristöministeriö määrää, mikä alueellisista ympäristökeskuksista tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta. Ympäristöministeriön asiassa tekemään päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.
Kauppa- ja teollisuusministeriö huolehtii 1 momentin mukaisista tehtävistä ydinenergialaissa (990/1987) tarkoitettuja ydinlaitoksia koskevien hankkeiden osalta.
6 a §Yhteysviranomainen
Yhteysviranomaisena toimii alueellinen ympäristökeskus. Ydinenergialaissa tarkoitettuja ydinlaitoksia koskevissa hankkeissa yhteysviranomaisena toimii kuitenkin kauppa- ja teollisuusministeriö. Toimivallan jaosta alueellisen ympäristökeskuksen ja kauppa- ja teollisuusministeriön välillä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Jos hanke sijoittuu useamman alueellisen ympäristökeskuksen toimialueelle, viranomaisten on sovittava, mikä niistä toimii hankkeen yhteysviranomaisena. Jos yhteysviranomaisesta syntyy epäselvyyttä tai alueellinen ympäristökeskus vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta, ympäristöministeriö määrää, mikä alueellisista ympäristökeskuksista toimii hankkeen yhteysviranomaisena. Ympäristöministeriön asiassa tekemään päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.
8 §Arviointimenettelyn aloittaminen
Hankkeesta vastaavan on toimitettava arviointiohjelma yhteysviranomaiselle suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen. Arviointiohjelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
8 a §Arviointiohjelmasta kuuleminen
Yhteysviranomaisen on huolehdittava arviointiohjelman tiedottamisesta kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Kuulutuksen sisällöstä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Yhteysviranomaisen on huolehdittava myös siitä, että arviointiohjelmasta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysviranomaisen on varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaiselle kuulutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää.
Arviointiohjelmasta ei tarvitse tiedottaa, jos se on ilmeisen tarpeetonta siksi, että hankkeesta on jo muussa yhteydessä tässä laissa edellytetyllä tavalla tiedotettu ja kuultu niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankeen vaikutukset saattavat koskea.
Tiedottamisen ajankohta ja sisältö on määritettävä siten, että hankkeesta vastaavan kilpailuasemaa ei vaaranneta. Samalla on otettava huomioon, mitä 3 luvussa säädetään valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista.
9 §Yhteysviranomaisen lausunto
Yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Lausunto on annettava hankkeesta vastaavalle kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Yhteysviranomaisen on lausunnossaan tarvittaessa todettava, miltä osin arviointiohjelmaa on tarkistettava. Lausunnosta on myös käytävä ilmi, kuinka tämän lain mukaisten tarpeellisten selvitysten hankkiminen sekä niistä tiedottaminen ja kuuleminen järjestetään ja sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muiden lakien mukaisten menettelyjen kanssa. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto muista lausunnoista ja mielipiteistä.
10 §
Arviointiselostus
Arviointiselostuksen sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
11 §Arviointiselostuksesta kuuleminen
Yhteysviranomaisen on huolehdittava arviointiselostuksen tiedottamisesta kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Kuulutuksen sisällöstä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Yhteysviranomaisen on huolehdittava myös siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysviranomaisen on varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaiselle kuulutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää.
Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettu tiedottaminen ja kuuleminen voidaan järjestää hanketta koskevassa muussa laissa edellytetyn tiedottamisen ja kuulemisen yhteydessä.
11 a §Muu osallistuminen
Edellä 8 a ja 11 §:ssä säädetyn lisäksi hankkeesta vastaava ja yhteysviranomainen voivat sopia tiedottamisen ja kuulemisen järjestämisestä myös muulla tavalla.
12 §Arviointimenettelyn päättyminen
Yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta ja sen riittävyydestä. Lausunto on annettava hankkeesta vastaavalle kahden kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto muista lausunnoista ja mielipiteistä. Arviointimenettely päättyy, kun yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Lausunto on samalla toimitettava tiedoksi hanketta käsitteleville viranomaisille, hankkeen vaikutusalueen kunnille sekä tarvittaessa maakuntien liitoille ja muille asianomaisille viranomaisille.
14 §Kansainväliset tehtävät
Ilmoituksesta on käytävä ilmi erityisesti:
1) tiedot hankkeesta;
2) tiedot mahdollisesti valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista;
3) tiedot arviointimenettelystä ja hankkeen toteuttamisen kannalta olennaisesta päätöksestä; sekä
4) kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa viranomaisten, kansalaisten ja yhteisöjen mahdolliset ilmoitukset osallistumisesta arviointimenettelyyn on toimitettava ympäristöministeriölle.
17 §Valitusoikeus arvioinnin puuttumisen tai puutteellisuuden perusteella
Sen lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus valittaa 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä sillä perusteella, että tässä laissa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti.
Se, jolla muutoin on oikeus hakea päätökseen valittamalla muutosta, voi valituksessaan vedota siihen, ettei arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti.
19 §Muutoksenhaku arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen
Hankkeesta vastaava saa hakea 6 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn päätökseen valittamalla muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus hakea oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut alueellisen ympäristökeskuksen 6 §:n 1 momentin nojalla tekemän päätöksen.
Lain 6 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn päätökseen ei saa muutoin erikseen hakea valittamalla muutosta. Edellä 17 §:n 2 momentissa tarkoitetut tahot saavat kuitenkin hakea muutosta päätökseen, jolla on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen ole tarpeen, samassa järjestyksessä kuin 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä valitetaan.
21 §Maanpuolustusta koskevat erityissäännökset
Tämän lain mukaisesta tiedottamisesta ja kuulemisesta voidaan tarpeellisilta osin poiketa, jos hanketta koskevat tiedot ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetyllä tavalla maanpuolustuksen kannalta salassa pidettäviä.
Ympäristöministeriö voi puolustusministeriön esityksestä päättää, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelleta puolustusvoimien hankkeeseen, joka toteutetaan valmiuslaissa (1080/1991) tarkoitetuissa poikkeusoloissa, jos arviointimenettelyn soveltaminen vaikeuttaisi maanpuolustusta. Ympäristöministeriön asiassa tekemään päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.
23 §Tarkemmat säännökset
Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin viranomaisista ja niiden tehtävistä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin.
Ympäristöministeriössä tämän lain voimaan tullessa vireillä olevat 4 §:n 2 momentissa tarkoitetut asiat siirretään tämän lain mukaan toimivaltaisen alueellisen ympäristökeskuksen käsiteltäväksi. Tämän lain voimaan tullessa voimassa olevaa lakia sovelletaan kuitenkin edelleen sellaiseen 4 §:n 2 momentin soveltamista koskevaan ympäristöministeriön tai kauppa- ja teollisuusministeriön päätökseen taikka ympäristöministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön tai alueellisen ympäristökeskuksen lausuntoon, joka on tehty tai annettu ennen tämän lain voimaantuloa.
Helsingissä 25 päivänä marraskuuta
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Ministeri
Hannes Manninen