Siirry esitykseen
HE 102/2003
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen perustuslakia. Perustuslain säännöksiä Suomen kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä vastoin tahtoaan toiseen maahan ehdotetaan muutettaviksi siten, että luovuttamisesta tai siirtämisestä voitaisiin säätää tavallisella lailla. Edellytyksenä olisi, että tällainen luovuttaminen tai siirtäminen tapahtuisi rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Säännöksessä edellytettäisiin lisäksi, että Suomen kansalainen voidaan lain nojalla luovuttaa tai siirtää vain sellaiseen maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.
Eduskunnan oikeusasiamiestä koskevaa perustuslain säännöstä muutettaisiin niin, että apulaisoikeusasiamiehille valittaisiin myös sijainen neljän vuoden toimikaudeksi. Valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annettuun lakiin samoin kuin eduskunnan oikeusasiamiehestä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäviksi tästä johtuvat muutokset.
Perustuslakiin ehdotetaan lisättäväksi myös säännös, jolla mahdollistettaisiin valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeus eduskunnan täysistunnossa.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2004.
Uusi perustuslaki tuli voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000. Perustuslakiuudistuksen yleisenä tavoitteena oli Suomen perustuslakien yhtenäistäminen ja ajanmukaistaminen samoin kuin valtiosäännön selkeyden, johdonmukaisuuden ja ymmärrettävyyden parantaminen. Uudistus rakentui ajatukselle valtiosääntöperinteen jatkuvuuteen nojaavasta valtiosäännön kehittämisestä. Ennen perustuslain kokonaisuudistusta perustuslakia kehitettiin lukuisin osittaisuudistuksin. Erillisuudistusten suurta määrää pidettiin ongelmallisena perustuslain arvokkuuden ja oikeudellisen aseman kannalta. Lukuisat osittaisuudistukset myös jossain määrin vaikeuttivat valtiosäännön sisäisen johdonmukaisuuden ylläpitämistä, vaikka ne toisaalta loivatkin pohjaa perustuslain kokonaisuudistuksen toteuttamiselle.
Erityisesti perustuslain oikeudellisen aseman ja merkityksen vuoksi sen muuttamiseen on syytä lähtökohtaisesti suhtautua pidättyvästi. Erityisen suurta pidättyvyyttä on syytä noudattaa harkittaessa perusoikeuksia koskevan sääntelyn tai valtiollisen järjestelmän kannalta keskeisten toimintasääntöjen tarkistamista. Perustuslain muuttamista koskevien ehdotusten tulisikin perustua tarpeisiin, joiden olemassaolosta vallitsee suhteellisen laaja yksimielisyys. Toisaalta on pidettävä myös huolta siitä, että perustuslakisääntely antaa mahdollisuuden vastata kulloisiinkin valtiollisiin toimintatarpeisiin ja että perustuslain sisältö antaa myös oikean kuvan niistä perusratkaisuista, joita tavallisella lainsäädännöllä toteutetaan.
Oikeusministeriö asetti 13 päivänä syyskuuta 2001 työryhmän laatimaan selvitystä 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tulleen uuden perustuslain toimeenpanosta. Työryhmä sai työnsä valmiiksi marraskuussa 2002. Työryhmän työn pohjalta hallitus antoi eduskunnalle 7 päivänä tammikuuta 2003 pääministerin ilmoituksen perustuslakiuudistuksen toimeenpanosta (PI 4/2002 vp).
Työryhmä katsoi mietinnössään perustuslain soveltamisesta siihen asti kertyneiden kokemusten osoittavan, että kokonaisuutena uusi perustuslaki on toimiva. Työryhmä totesi, että uuden perustuslain perusratkaisuihin ei kohdistu muutospaineita. Työryhmä käsitteli kuitenkin mietintönsä johtopäätöksissä tarkemmin eräitä perustuslain keskeisiä asiakokonaisuuksia. Mietinnön johtopäätösosassa otettiin esille myös muutamia yksittäisiä kysymyksiä, joiden katsottiin saattavan antaa aihetta perustuslain tarkistamiseen jo lähitulevaisuudessa.
Perustuslain seurantatyöryhmän työn perusteella ja edellä esitettyjen perustuslain uudistamista koskevien yleisten lähtökohtien mukaisesti tässä esityksessä ehdotetaan perustuslakiin tehtäväksi kolme erillistä yksittäistarkistusta. Tarkistukset koskevat Suomen kansalaisen luovuttamista tai siirtämistä toiseen maahan, eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valitsemista sekä valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa.
Perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Säännös sai nykyisen muotonsa käsiteltäessä hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistamista eduskunnan perustuslakivaliokunnassa, joka katsoi, että kansalaisen oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei siitä poikkeamismahdollisuutta ole syytä avata perustuslaissa (PeVM 25/1994 vp, s. 8).
Perustuslaissa oleva kielto on ehdoton ja johtaa siihen, että lakiehdotukset, joissa mahdollistetaan Suomen kansalaisen luovuttaminen toiseen valtioon ilman hänen suostumustaan, on hyväksyttävä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tällaiset lait ovat siis voimassa niin sanottuina poikkeuslakeina. Merkittävimmän ryhmän tällaisia lakeja muodostavat ne, joissa mahdollistetaan Suomen kansalaisen luovuttaminen rikoksen johdosta. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen perusteluissa (HE 309/1993 vp, s. 52) viitattiin nimenomaisesti rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä annettuun lakiin (270/1960). Tätä lakia on sen säätämisen jälkeen muutettu perustuslain säätämisjärjestystä käyttäen kolme kertaa, koska muutoksilla on laajennettu mahdollisuuksia luovuttaa Suomen kansalainen. Sittemmin nimenomaan Euroopan unionin piirissä harjoitettu oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla on johtanut laajentuneeseen mahdollisuuteen luovuttaa Suomen kansalaisia toisiin unionin jäsenvaltioihin. Tämä on toteutettu rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyllä yleissopimuksella (SopS 70–71/1999), jonka lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatettiin voimaan niin sanotussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsitellyllä lailla (748/1999). Vuonna 2002 Euroopan unionin neuvosto on lisäksi hyväksynyt puitepäätöksen eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä (EYVL L 190, 18.7.2002, s. 1). Tällä puitepäätöksellä luotiin jäsenvaltioille velvollisuus luovuttaa omia kansalaisiaan toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvaa oikeudenkäyntiä varten.
Edellä mainittujen lakien lisäksi on voimassa myös muutamia muita lakeja, jotka muodostavat poikkeuksen perustuslain 9 §:n 3 momentissa säädetystä kiellosta. Entisen Jugoslavian alueella tehtyjä rikoksia käsittelevän sotarikostuomioistuimen toimivallasta ja tuomioistuimelle annettavasta oikeusavusta annetun lain (12/1994) mukaan tuomioistuimen esittämään luovutuspyyntöön on suostuttava myös silloin, kun luovutettavaksi pyydetty henkilö on Suomen kansalainen. Niin ikään kyseisen lain mukaan todistajaksi tai asiantuntijaksi sanottuun tuomioistuimeen kutsuttu voidaan uhkasakolla tai vankeudella velvoittaa noudattamaan kutsua. Myös Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussääntö (SopS 56/2002) sisältää sopimusvaltioihin kohdistuvan velvollisuuden noudattaa rikostuomioistuimen esittämiä luovuttamispyyntöjä perussäännön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tähän liittyen perussäännön lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja perussäännön soveltamisesta annetussa laissa (1284/2000) on säädetty luovuttamisvelvollisuus koskemaan kaikkia Suomessa olevia henkilöitä. Näin ollen myös Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön voimaansaattamislaki on tältä osin poikkeus perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaisesta kiellosta (ks. PeVL 45/2000 vp). Velvollisuudesta saapua toisen pohjoismaan tuomioistuimeen eräissä tapauksissa annettu laki (349/1975) on hyväksytty poikkeuksena silloisesta hallitusmuodon 7 §:n 1 momentista, ja se merkitsee poikkeusta myös perustuslain 9 §:n 3 momentista. Kyseisen lain on katsottu mahdollistavan sen, että Suomen kansalainen voidaan pakkokeinoja käyttäen velvoittaa matkustamaan Suomesta toiseen pohjoismaahan.
Poikkeuslakina on voimassa myös huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan annettu laki (761/1970). Laki mahdollistaa sen, että Suomen kansalainen voidaan luovuttaa, jos pyyntö perustuu toisen pohjoismaan asianomaisen viranomaisen päätökseen, joka on annettu lasten ja nuorten huoltoa, mielisairaanhoitoa, vajaamielishuoltoa, päihdyttävien aineiden väärinkäyttäjien huoltoa taikka elatusvelvollisuutensa laiminlyöneitä henkilöitä tai irtolaisia koskevan lainsäädännön nojalla. Suomen kansalaisen luovuttaminen edellyttää kuitenkin lisäksi, että henkilöllä on kotipaikka siinä valtiossa, jossa päätös on annettu.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota perustuslain 9 §:n 3 momentin nykyisin sisältämään ehdottomaan, Suomen kansalaisia koskevaan luovuttamis- ja siirtämiskieltoon käsitellessään valtioneuvoston kirjelmää, joka koski neuvoston ehdotusta puitepäätökseksi edellä mainitusta eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä. Tuolloin valiokunta totesi ehdotuksen merkitsevän sitä, että mahdollisuus Suomen kansalaisen luovuttamiseen rikoksen johdosta toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus. Edelleen valiokunta katsoi, että perustuslain 9 §:n 3 momentti tulee tällaisen eurooppalaisen sääntelyn vuoksi sanonnallisesti selvästi harhaanjohtavaksi. Valtiosääntöoikeudellisesti ei valiokunnan mukaan ole kestävää, jos todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan poikkeuslailla toteutettuun ratkaisuun (ks. PeVL 42/2001 vp).
Pelkästään kansalaisuuteen kytkeytyvän ehdottoman luovuttamis- ja siirtämiskiellon voimassa pitämiselle ei myöskään asiallisesti ole esitettävissä yhtä painavia perusteita kuin aiemmin. Henkilöiden liikkuvuus on jatkuvasti lisääntynyt, jolloin henkilön tosiasialliset siteet yhä useammin ovat muualla kuin kansalaisuusvaltiossa. Henkilöiden liikkuvuuden lisääntyminen heijastuu myös yhä suuremman merkityksen saaneessa valtioiden välisessä oikeudellisessa yhteistyössä. Yksilön oikeusturvan kannalta on merkittävää se, että erityisesti Euroopan unionin jäsenvaltioiden sekä pohjoismaiden välillä harjoitettavassa yhteistyössä ovat osapuolina valtiot, jotka ovat oikeuskulttuureiltaan varsin lähellä toisiaan ja jotka ovat esimerkiksi liittyneet Euroopan ihmisoikeussopimukseen (SopS 63/1999). Ks. myös PeVL 39/2000 vp.
Näistä syistä perustuslain 9 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomen kansalaisten luovuttamisesta ja siirtämisestä toiseen maahan myös vastoin heidän tahtoaan voitaisiin vastaisuudessa tietyin edellytyksin säätää tavallisella lailla.
Perustuslain 38 §:n 1 momentin mukaan eduskunta valitsee neljän vuoden toimikaudeksi oikeusasiamiehen sekä kaksi apulaisoikeusasiamiestä, joiden tulee olla eteviä laintuntijoita. Apulaisoikeusasiamiehistä on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeusasiamiehestä säädetään. Näin ollen myös apulaisoikeusasiamiehiä koskevat säännökset oikeusasiamiehen tehtävistä (109 §), läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa (48 §:n 2 momentti), tehtävästä vapauttamisesta (38 §:n 2 momentti), oikeudellisesta vastuusta (117 §), valtakunnanoikeudesta virkasyytefoorumina (101 §:n 1 momentti) samoin kuin kyseisen tehtävän yhteensopimattomuudesta kansanedustajan tehtävän kanssa (27 §:n 3 momentti). Eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten vaalista säädetään eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 11 §:ssä.
Kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään siirryttiin vuonna 1997 tehdyllä hallitusmuodon muutoksella (1113/1997), ja toinen apulaisoikeusasiamies valittiin ensimmäisen kerran 1 päivänä syyskuuta 1998 alkaneeksi toimikaudeksi. Ennen mainittua uudistusta voimassa oli järjestelmä, jossa eduskunta valitsi oikeusasiamiehen lisäksi yhden apulaisoikeusasiamiehen ja tälle varamiehen. Hallitusmuodon 49 §:n 1 momentin mukaan varamies hoiti apulaisoikeusasiamiehen estyneenä ollessa tämän tehtäviä. Hallitusmuodon 59 §:ssä säädettiin valtakunnanoikeus myös apulaisoikeusasiamiehen varamiehen syytefoorumiksi. Niin ikään eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta annetun lain (274/1922) 1 §:n lain soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä koskevassa säännöksessä mainittiin apulaisoikeusasiamiehen varamies. Vastaavasti apulaisoikeusasiamiehen varamiehestä sisältyi maininta valtakunnanoikeudesta annetun lain (273/1922) 1 §:n 1 momenttiin. Varamiehen kutsumisesta tehtäviinsä päätti oikeusasiamies. Käytännössä varamiestä käytettiin 1990-luvulla suhteellisen vähän. Vuosittain varamies hoiti apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä 1–3 kuukauden ajan (ks. HE 129/1997 vp). Ennen toteutettua uudistusta apulaisoikeusasiamiehen varamiehenä oli vuodesta 1980 oikeusasiamiehen kanslian kansliapäällikkö. Tehtävä ei kuitenkaan lainsäädännössä ollut millään tavoin tiettyyn virkaan sidottu, ja tätä aiemmin tehtävässä olikin ollut myös oikeusasiamiehen kanslian ulkopuolisia henkilöitä.
Toisen apulaisoikeusasiamiehen viran perustamisella vuonna 1998 pyrittiin lisäämään oikeusasiamiehen kanslian ratkaisukapasiteettia tilanteessa, jossa oikeusasiamiehelle tehtyjen kanteluiden määrän voitiin arvioida pysyvästi nousseen. Tämän vuoksi pidettiin tarpeellisena, että eduskunnan oikeusasiamiehen toiminnassa oli jatkuvasti käytettävissä kolme ratkaisijaa.
Eduskunnan oikeusasiamiehen toiminnan kannalta on tärkeää, että tilapäisiä ja tavanomaisina pidettäviä keskeytyksiä lukuun ottamatta ratkaisuja on myös tosiasiassa tekemässä kolme henkilöä. Tämä on tärkeää myös laillisuusvalvonnan toimivuuden ja oikea-aikaisuuden kannalta. Vuodelta 2001 antamassaan kertomuksessa (K 14/2002 vp) eduskunnan oikeusasiamies kiinnitti huomiota siihen, että vuonna 2001 toisen apulaisoikeusasiamiehen tehtävä oli jonkin aikaa täyttämättä, mikä vaikeutti kanslian töiden järjestelyä. Sama tilanne toistui vuonna 2002, jolloin toisen apulaisoikeusasiamiehen toimi oli täyttämättä kolmen kuukauden ajan (ks. K 10/2003 vp). Eduskunnan oikeusasiamies on huomauttanut tällaisten tilanteiden haavoittavan toimintaa.
Tehtävää hoitavien henkilöiden vaihtumiseen liittyvien tilanteiden lisäksi on mahdollista, että syntyy myös muita tilanteita, joissa jompikumpi apulaisoikeusasiamies on muutoin kuin tilapäisesti estynyt hoitamasta tehtäväänsä. Laillisuusvalvonnan asianmukaisen hoitamisen kannalta on tärkeää, että eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian toimintakyky turvataan myös tällaisissa tapauksissa. Koska tavoitteena on eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian ratkaisukapasiteetin säilyttäminen poikkeuksellisissa tilanteissa eikä tämän kapasiteetin pysyvä lisääminen, esityksessä ehdotetaan, että perustuslakiin otetaan säännös eduskunnan apulaisoikeusasiamiesten sijaisesta.
2.3. Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeus eduskunnan täysistunnossa
Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemaa ja toimintaa koskevat tarkemmat säännökset sisältyvät valtiontalouden tarkastusvirastosta annettuun lakiin (676/2000). Lain 6 §:n 1 momentin mukaan tarkastusvirasto antaa eduskunnalle vuosittain syyskuun loppuun mennessä kertomuksen toiminnastaan ja tarvittaessa erilliskertomuksia.
Valtiontalouden tarkastusvirasto antoi ensimmäisen toimintaansa koskevan kertomuksen eduskunnalle syyskuussa 2002 (K 11/2002 vp). Tätä ennen tarkastusvirasto oli kuitenkin toukokuussa 2002 jo antanut valtiovarainvaliokunnan pyynnöstä eduskunnan käsiteltäväksi erilliskertomuksen valtion liikelaitosten tulos- ja omistajaohjauksesta (K 8/2002 vp). Näiden kertomusten käsittelyyn liittyen on noussut esiin myös kysymys, pitäisikö valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajalla olla läsnäolo- ja puheoikeus eduskunnan täysistunnossa silloin, kun eduskunta käsittelee tarkastusviraston sille antamia kertomuksia.
Muiden kuin kansanedustajien ja ministereiden läsnäolo- ja puheoikeuteen eduskunnan täysistunnossa on perinteisesti suhtauduttu pidättyvästi. Lähtökohtana on, että eduskuntaan kuulumattomalla henkilöllä ei ole läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa, ellei asiasta perustuslaissa nimenomaisesti säädetä (ks. PeVM 10/1998 vp, s. 10). Nykyisin tällaisesta oikeudesta säädetään perustuslain 48 §:ssä, jonka 1 momentti koskee ministereitä. Sen 2 momentissa säädetään eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin läsnäolo-oikeudesta. Säännöksen mukaan nämä voivat olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa käsiteltäessä heidän omia kertomuksiaan tai muutoin heidän omasta aloitteestaan vireille tullutta asiaa. Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin läsnäolo-oikeus täysistunnossa on näin ollen uudessa perustuslaissa suppeampi kuin se oli valtiopäiväjärjestyksen 59 §:n mukaan.
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa puoltaa lähinnä se, että pääjohtajan esitellessä kertomuksen ja osallistuessa sitä koskevaan keskusteluun kansanedustajilla olisi mahdollisuus saada tietoa kertomuksesta ja siinä käsitellyistä asioista muutoinkin kuin tavanomaisen valiokuntakäsittelyn kautta. Samalla kansanedustajilla olisi mahdollisuus saattaa välittömästi pääjohtajan tietoon käsityksiään kertomuksessa käsitellyistä asioista. Erityisesti tarkastusviraston eduskunnalle antamien erilliskertomusten käsittelyn kannalta voidaan pitää myös tärkeänä, että eduskunnalla olisi mahdollisuus saada kokonaisselvitys kertomuksessa käsitellyistä asioista jo ennen kertomuksen käsittelyä asianomaisessa valiokunnassa. Tällaisen selvityksen antaminen kertomuksen esittelyssä taas soveltuu luontevimmin kertomuksen valmistelusta vastanneelle taholle.
Näistä syistä esityksessä on päädytty ehdottamaan perustuslain muuttamista siten, että valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajalla olisi oikeus olla läsnä ja osallistua keskusteluun eduskunnan täysistunnossa silloin, kun siellä käsitellään valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle antamia kertomuksia.
Perustuslain 9 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomen kansalaisten luovuttamisesta ja siirtämisestä vastoin tahtoaan toiseen maahan voitaisiin säätää lailla. Vaikka luovuttamis- ja siirtämismahdollisuus tällä tavoin lähtökohtaisesti laajenisi, asetettaisiin ehdotetussa säännöksessä asiaa koskeville tavallisille laeille erityinen aineellinen rajoitus, jonka mukaan lailla voidaan mahdollistaa Suomen kansalaisen siirtäminen vain sellaiseen maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.
Ehdotetulla perustuslain 38 §:n muutoksella perustettaisiin apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävä. Tähän tehtävään valittu henkilö tulisi kuitenkin hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä vain silloin, kun apulaisoikeusasiamies olisi muutoin kuin lyhytaikaisesti estynyt niitä hoitamasta. Niin ikään apulaisoikeusasiamiehen sijainen voisi hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä silloin, kun apulaisoikeusasiamiehen tehtävää ei ole täytetty. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä päättäisi oikeusasiamies. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävän perustamisesta ei näin ollen aiheutuisi valtiolle jatkuvia menoja, vaan menojen suuruus riippuisi siitä, missä määrin oikeusasiamiehen kansliassa syntyy sellaisia tilanteita, että apulaisoikeusasiamiehen sijainen on kutsuttava hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Käytännössä tällaisten tilanteiden voidaan olettaa jäävän melko vähälukuisiksi.
Oikeusministeriön syyskuussa 2001 asettaman Perustuslain seurantatyöryhmän tehtävänä oli laatia selvitys uuden perustuslain toimeenpanosta. Työryhmän yhtenä tehtävänä oli myös arvion laatiminen uudistuksen edellyttämistä jatkotoimista. Työryhmän puheenjohtajana toimi oikeusministeri. Työryhmässä oli mukana kaksi kansanedustajaa, eduskunnan pääsihteeri, valtioneuvoston oikeuskansleri, ulkoasiainministeriön ja oikeusministeriön edustus sekä oikeustieteellisen ja valtio-opillisen tutkimuksen edustajia. Työryhmä selvitti työnsä aikana laajasti eri tahojen käsityksiä uudistuksen toimeenpanosta. Työryhmä kuuli eduskuntaryhmien ja eräiden eduskunnan valiokuntien edustajia, tasavallan presidentin kanslian edustajia, tuomioistuinlaitoksen ja ylimmän laillisuusvalvonnan edustajia, eri ministeriöiden edustajia, itsehallintoyhdyskuntien edustajia, valtiontalouden eri toimijoita, kansalaisjärjestöjä sekä valtiosääntöoikeuden ja valtio-opin tutkijoita.
Työryhmän mietintö (Selvitys perustuslakiuudistuksen toimeenpanosta. Perustuslain seurantatyöryhmän mietintö. Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2002:7) valmistui marraskuussa 2002. Työryhmän mietinnön johtopäätösosassa otettiin esille muutamia yksittäisiä kysymyksiä, joiden työryhmä katsoi saattavan antaa aihetta perustuslain tarkistamiseen jo lähitulevaisuudessa. Tällaisena mainittiin ensinnäkin perustuslain 9 §:n 3 momentissa oleva kielto luovuttaa tai siirtää Suomen kansalaista vastoin tahtoaan toiseen maahan. Tämän säännöksen tarkistamistarvetta pidettiin ilmeisenä ottaen erityisesti huomioon, että eduskunnan perustuslakivaliokunta oli jo aiemmin pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti kestämättömänä sitä, että todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan, poikkeuslailla toteutettuun ratkaisuun. Mietinnössä kiinnitettiin myös huomiota mahdolliseen tarpeeseen säännellä perustuslaissa valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa. Näiden seikkojen lisäksi mietinnön laillisuusvalvontaa koskevassa jaksossa viitattiin myös eduskunnan oikeusasiamiehen esille ottamaan kysymykseen apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävän perustamisesta ja sitä koskevasta sääntelytarpeesta. Näiden seikkojen lisäksi mietinnössä viitattiin yleisesti tarpeeseen seurata sananvapauden käyttämiseen liittyvää kansainvälistä kehitystä ja Euroopan maissa käytävää keskustelua sekä arvioida mahdollisia tarpeita rajoittaa rikoksiin yllyttävää tai ihmisarvoa loukkaavaa viestintää.
Perustuslain seurantatyöryhmän työn pohjalta eduskunnalle annettiin pääministerin ilmoitus (PI 4/2002 vp) tammikuussa 2003. Oikeusministerin puheenvuorossa kiinnitettiin huomiota edellä mainittuihin Perustuslain seurantatyöryhmän esille ottamiin kohtiin, minkä lisäksi siinä mainittiin myös eduskunnassa käynnistynyt selvitystyö valtiontilintarkastajien ja valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaoston toimintojen yhdistämisestä erikoisvaliokunnan tapaan toimivaksi tutkinta- ja valvontaorganisaatioksi.
Esitys perustuu Perustuslain seurantatyöryhmän mietintöön, ja se on viimeistelty oikeusministeriössä virkatyönä. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, sisäasiainministeriöltä, puolustusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä ja valtiontalouden tarkastusvirastolta. Eduskunnan kanslialle varattiin tilaisuus tulla kuulluksi esitysluonnoksesta. Tämän lisäksi esitysluonnoksesta hankittiin lausunnot kahdelta oikeustieteen asiantuntijalta.
Lausunnoissa esitysluonnoksen sisältämiä ehdotuksia pidettiin yleensä perusteltuina. Perustuslain 9 §:n 3 momentin osalta pidettiin tärkeänä, että perustuslain sanamuoto vastaa todellista oikeustilaa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valitsemista koskevissa lausunnoissa painotettiin tarvetta turvata eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian toimintakyky kaikissa tilanteissa, mihin ehdotetun säännöksen katsottiin antavan mahdollisuuden. Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa tarkoittavan uudistuksen toteuttamista tämän esityksen yhteydessä kannatettiin eduskunnan kanslian ja valtiontalouden tarkastusviraston antamissa lausunnoissa.
Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 88/2003 vp). Ehdotetulla uudella lailla pantaisiin täytäntöön Euroopan unionin neuvoston kesäkuussa 2002 hyväksymä puitepäätös eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisestä luovuttamismenettelystä. Uuden lain mukaan Suomen kansalaisia voitaisiin luovuttaa toiseen jäsenvaltioon samoin edellytyksin kuin muitakin henkilöitä.
Euroopan unionissa on valmisteltavana neuvoston asetus tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja lapsen huoltoa koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta. Asetuksessa annettaisiin mahdollisuus siihen, että lapsi kansalaisuudestaan riippumatta lastensuojelutarkoituksessa sijoitetaan laitos- tai perhehoitoon toiseen valtioon kuin asuinpaikkavaltioonsa. Suomi on myös allekirjoittanut Haagissa 19 päivänä lokakuuta 1996 tehdyn yleissopimuksen toimivallasta, sovellettavasta laista, tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä vanhempainvastuuseen ja lasten suojeluun liittyvissä asioissa. Myös tässä sopimuksessa mahdollistetaan lapsen sijoittaminen lastensuojelutarkoituksessa toiseen sopimusvaltioon.
Eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1373/1994) uudistaminen on parhaillaan vireillä. Tämän uudistushankkeen yhteydessä tulee harkittavaksi, onko lain soveltamisalaa koskevassa sääntelyssä syytä erikseen mainita apulaisoikeusasiamiehen sijainen.
9 §. Liikkumisvapaus. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomen kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä toiseen maahan vastoin tahtoaan voitaisiin säätää tavallisella lailla. Tällainen luovuttaminen tai siirtäminen edellyttäisi kuitenkin, että se tapahtuu rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Lisäksi luovuttaminen tai siirtäminen voisi tapahtua vain maahan, jossa toimenpiteen kohteena olevan henkilön ihmisoikeudet ja oikeusturva on taattu.
Momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Momenttiin lisättäväksi ehdotettava toinen virke sisältäisi kuitenkin erityisen rajoituslausekkeen, jonka mukaan Suomen kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä toiseen maahan voitaisiin tietyin edellytyksin säätää tavallisella lailla. ”Luovuttamisella” ja ”siirtämisellä” tarkoitettaisiin säännöksessä kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla henkilö tietyssä tarkoituksessa muutoin kuin pysyvästi ja ilman paluumahdollisuutta siirretään tai pakotetaan siirtymään toiseen maahan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 3 artiklan tulkinnassa karkottamisen on katsottu tarkoittavan toimenpidettä, jolla henkilö pakotetaan jättämään valtion alue ilman mahdollisuutta palata sinne. ”Luovuttaminen” tai ”siirtäminen” vastoin henkilön tahtoa voitaisiin tavallisessa laissa sallia vain säännöksessä erikseen mainitun tarkoituksen toteuttamisen edellyttämäksi ajaksi.
Säännöksessä lueteltaisiin ne tarkoitukset, joiden toteuttamiseksi henkilö voidaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Tämä voisi tapahtua ensinnäkin rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten. ”Rikoksen johdosta” kattaisi sekä esitutkintaa että rangaistuksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvan luovuttamisen. Rangaistuksen täytäntöönpanoa varten henkilö voitaisiin siirtää lähinnä vapausrangaistuksen suorittamista varten. Siirtomahdollisuus kattaisi kuitenkin myös esimerkiksi sellaiset vapausrangaistuksen sijasta tuomitut rangaistukset, joiden täytäntöönpano tavalla tai toisella edellyttää tuomitun läsnäoloa toisessa valtiossa. Oikeudenkäynnin osalta merkitystä ei olisi henkilön prosessuaalisella asemalla kuten esimerkiksi sillä, onko hän rikoksesta epäilty vai osallistuuko hän oikeudenkäyntiin todistajan ominaisuudessa. Oikeudenkäynnin osalta merkitystä ei myöskään olisi sillä, mikä prosessin laji on kyseessä. Näin ollen Suomen kansalainen voitaisiin velvoittaa osallistumaan toisessa maassa muuhunkin kuin rikosasian oikeudenkäyntiin.
Suomen kansalainen voitaisiin tavallisen lain nojalla luovuttaa tai siirtää toiseen maahan myös lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Säännös mahdollistaisi esimerkiksi sen, että tavallisella lailla voitaisiin säätää mahdollisuudesta sijoittaa lapsi lastensuojelutarkoituksessa toiseen valtioon laitos- tai perhehoitoon.
Säännöksellä ei olisi vaikutusta siihen, kenen tahtoa alaikäistä koskevissa asioissa on lain mukaan pidettävä ratkaisevana. Kun lapsi on niin nuori, ettei hänen tahdolleen voida antaa merkitystä, lapsen huoltajien tai muiden laillisten edustajien tahto on ratkaiseva harkittaessa, onko kysymyksessä lapsen siirtäminen vastoin tahtoaan toiseen maahan. Jos lapsi tällöin vastustaa siirtämistään, siitä ei seuraa, että kysymyksessä olisi ehdotetussa säännöksessä tarkoitetussa merkityksessä siirtäminen vastoin tahtoa. Vastoin tahtoa tapahtuvasta siirtämisestä ei ole kysymys myöskään silloin, kun huoltajan hakemuksesta päätetään Suomesta palauttaa toiseen valtioon lapsi, joka ei ole saavuttanut riittävää kypsyyttä päättääkseen itse asuinpaikastaan ja joka on tuotu Suomeen huoltajan oikeuksia loukaten tai jätetty huoltajan oikeuksia loukaten täältä palauttamatta.
Säännöksen loppuosa sisältäisi aineellisen rajoituksen, jonka mukaan luovuttaminen tai siirtäminen voisi tapahtua vain sellaiseen maahan, jossa toimenpiteen kohteena olevan henkilön ihmisoikeudet ja oikeusturva on taattu. Tämän rajoituksen toteutumisesta kussakin yksittäistapauksessa tulisi huolehtia jo asianomaista tavallista lakia säädettäessä. Säännös estäisi myös esimerkiksi henkilön luovuttamisen Suomesta valtioon, jossa tätä voisi uhata kuolemanrangaistus.
Ehdotettu säännös mahdollistaisi lait, joiden nojalla Suomen kansalainen voitaisiin luovuttaa esimerkiksi oikeudenkäyntiä varten paitsi toisen valtion viranomaisten myös kansainvälisen järjestön huostaan. Tämä mahdollisuus tarkoittaisi lähinnä kansainvälisiä tuomioistuimia, kuten esimerkiksi Kansainvälistä rikostuomioistuinta.
38 §. Eduskunnan oikeusasiamies. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädettäisiin myös apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta.
Yleisperusteluissa esitetyistä syistä on katsottu tarpeelliseksi, että apulaisoikeusasiamiehille valittaisiin sijainen. Asiallisesti tämä merkitsee kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmää edeltäneen oikeustilan mukaisen varamiehen käyttömahdollisuuden palauttamista. Ehdotetussa säännöksessä ei kuitenkaan käytettäisi varamies-nimikettä, koska tällaisen nimikkeen käyttäminen saattaisi antaa jossain määrin harhaanjohtavan kuvan niistä tilanteista, joissa säännöksessä tarkoitettu sijaisjärjestelmä voisi tulla käyttöön. Ehdotetun nimikkeen valintaa puoltaa myös se, että perustuslain 69 §:n 1 momentin mukaan apulaisoikeuskanslerille määrätään sijainen eikä varamiestä.
Ehdotetun säännöksen mukaan apulaisoikeusasiamiehen sijainen valittaisiin samanlaisessa menettelyssä ja yhtä pitkäksi toimikaudeksi kuin eduskunnan oikeusasiamies ja apulaisoikeusasiamiehet. Häntä koskisi myös sama pätevyysvaatimus kuin oikeusasiamiestä ja apulaisoikeusasiamiehiä. Tämä on perusteltua sen vuoksi, että sijaisen käyttäminen on jäljempänä esitettävin tavoin tarkoitettu vain sellaisia tilanteita varten, joissa eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa ei ole käytettävissä kuin yhden apulaisoikeusasiamiehen työpanos. Koska apulaisoikeusasiamiehen sijainen saattaa tällöin joutua toimimaan ratkaisijana pitkähkönkin aikaa, on sekä yksilöiden oikeusturvaan että laillisuusvalvonnan uskottavuuteen liittyvistä syistä edellytettävä, että sijainen täyttää samat pätevyysvaatimukset kuin apulaisoikeusasiamieheltä edellytetään. Samoista syistä on perusteltua, että myös hänen valintamenettelynsä on sama kuin apulaisoikeusasiamiehen osalta noudatetaan.
Ehdotetussa säännöksessä ei erikseen mainittaisi niitä tilanteita, joissa apulaisoikeusasiamiehen sijainen hoitaisi apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Tämä johtuu siitä, että toisin kuin esimerkiksi apulaisoikeuskanslerin sijaista koskevassa 69 §:n 1 momentissa apulaisoikeusasiamiehen sijaisen on tarkoitettu voivan hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä paitsi silloin, kun tämä on itse estynyt, myös silloin, kun apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on tilapäisesti täyttämättä. Tällaisten eri tilanteiden luettelemisen ei kuitenkaan ole katsottu sopivan perustuslakiin vaan kyseisistä tilanteista samoin kuin niissä noudatettavasta menettelystä annettaisiin tarkemmat säännökset tavallisella lailla. Käytännössä tämä tarkoittaa eduskunnan oikeusasiamiehestä annettua lakia (197/2002), jota tässä yhteydessä ehdotetaan myös muutettavaksi.
Apulaisoikeusasiamiehen sijainen -nimik-keen on osaltaan tarkoitettu myös osoittavan, että lailla voidaan säätää apulaisoikeusasiamiehen tehtävien antamisesta sijaisen hoidettavaksi vain tilapäisluonteisesti. Säännös ei näin ollen mahdollistaisi esimerkiksi sitä, että lailla säädettäisiin apulaisoikeusasiamiehen sijaisen hoitavan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä tämän jäljellä olevan toimikauden ajan siinä tapauksessa, että apulaisoikeusasiamies tulee pysyvästi estyneeksi hoitamaan tehtäviään.
Koska apulaisoikeusasiamiehen sijainen käyttää samaa ratkaisuvaltaa kuin apulaisoikeusasiamies, on perusteltua, että häneen sovelletaan myös niitä muita perustuslain säännöksiä, jotka koskevat apulaisoikeusasiamiestä. Tämän vuoksi momentin viimeisessä virkkeessä ehdotetaan mainittavaksi myös apulaisoikeusasiamiehen sijainen. Tämän lisäyksen seurauksena apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen sovellettaisiin säännöksiä oikeusasiamiehen tehtävistä (109 §), läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa (48 §:n 2 momentti), tehtävästä vapauttamisesta (38 §:n 2 momentti), oikeudellisesta vastuusta (117 §), valtakunnanoikeudesta virkasyytefoorumina (101 §:n 1 momentti) samoin kuin kyseisen tehtävän yhteensopimattomuudesta kansanedustajan tehtävän kanssa (27 §:n 3 momentti).
48 §. Ministerin, ylimpien laillisuusvalvojien ja valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo-oikeus. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa. Samalla pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan sen uutta sisältöä.
Ehdotuksen mukaan valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja voisi olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa silloin, kun siellä käsitellään tarkastusviraston eduskunnalle antamia kertomuksia. Ehdotus merkitsisi sitä, että pääjohtaja voisi esitellä kertomuksen täysistunnossa, vastata sitä koskeviin kysymyksiin sekä muutoinkin ottaa osaa kertomuksesta täysistunnossa käytävään keskusteluun. Ehdotettu säännös ei sinänsä vaikuttaisi kertomusten valiokuntakäsittelyyn ja siinä noudatettavaan menettelyyn. Voidaan kuitenkin arvioida, että tarkastusviraston pääjohtajan ehdotettu puheoikeus täysistunnossa välillisesti vähentää tarvetta kulloistakin kertomusta koskevan esittelyluonteisen keskustelun käymiseen valiokuntavaiheessa, jolloin valiokuntakäsittelyssä on mahdollisuus käyttää enemmän aikaa kulloisenkin kertomuksen sisällön yksityiskohtaiseen arviointiin.
Ehdotetussa säännöksessä viitattaisiin yleisesti valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle antamiin kertomuksiin. Tällöin säännös kattaisi sekä tarkastusviraston toiminnastaan eduskunnalle vuosittain antaman kertomuksen että myös valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut erilliskertomukset.
1 §. Valtioneuvoston jäsenen ja ylimpien laillisuusvalvojien virkatointen tutkiminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi maininta apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta. Voimassa olevassa säännöksessä luetellaan ne henkilöt, joihin sovelletaan lain 2 luvun säännöksiä ministerivastuuasian käsittelystä eduskunnassa. Koska perustuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että apulaisoikeusasiamiehille valittaisiin myös sijainen, jolla olisi samanlainen oikeudellinen vastuu virkatoimistaan kuin apulaisoikeusasiamiehellä, on 1 §:ssä olevaan luetteloon lisättävä maininta apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta.
Koska perustuslakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta, on tarpeen muuttaa myös eduskunnan oikeusasiamiehestä annettua lakia. Laissa ei kuitenkaan ehdoteta mainittavaksi apulaisoikeusasiamiehen sijaista erikseen kaikissa niissä säännöksissä, jotka koskevat apulaisoikeusasiamiestä. Esitystä valmisteltaessa on lähtökohtana pidetty sitä, että apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta säädetään erikseen yhtäältä niissä tapauksissa, joissa sääntelyn tulee koskea sijaista silloinkin, kun hän ei hoida apulaisoikeusasiamiehen tehtävää. Toisaalta on tarpeen säätää erikseen niistä tilanteista, joissa apulaisoikeusasiamiehen sijainen voidaan kutsua hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtävää samoin kuin siitä menettelystä, jossa tämä tapahtuu. Muissa laeissa olevien, apulaisoikeusasiamiestä koskevien säännösten täydentämistä myös apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen kohdistuvalla viittauksella ei tässä yhteydessä ole pidetty tarpeellisena muutoin kuin edellä 2. lakiehdotuksessa oikeudellisen vastuun selvittämiseen liittyvältä osalta. Sen sijaan ehdotettu 19 a § sisältäisi 2 momentissaan yleisen viittauksen apulaisoikeusasiamiestä koskevien säännösten noudattamisesta soveltuvin osin.
13 §. Sidonnaisuudet. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi säännös apulaisoikeusasiamiehen sijaisen velvollisuudesta antaa siinä tarkoitettu selvitys.
Oikeusasiamiehen toiminnan uskottavuuden kannalta on pidetty tärkeänä, ettei oikeusasiamiehellä tai apulaisoikeusasiamiehillä epäillä olevan sellaisia taloudellisia tai muita sidonnaisuuksia, joiden voitaisiin arvioida vaikuttavan heidän ratkaisuihinsa. Tämän vuoksi heille on säädetty velvollisuus antaa eduskuntaa varten selvitys sellaisesta elinkeinotoiminnastaan ja varallisuudestaan sekä sellaisista tehtävistään ja muista sidonnaisuuksistaan, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa heidän toimintaansa oikeusasiamiehenä tai apulaisoikeusasiamiehenä. Samat perusteet soveltuvat myös apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen. Laillisuusvalvonnan uskottavuuden ja tätä valvontaa hoitavien henkilöiden nauttiman arvostuksen kannalta on tärkeää, että apulaisoikeusasiamiehen sijaiseksi valitun henkilön sidonnaisuudet ovat tiedossa silloinkin, kun hän ei varsinaisesti hoida apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Tämän vuoksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi nimenomainen maininta apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta.
16 §. Sijaisuudet. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä viitattaisiin 19 a §:ään, jossa säädettäisiin apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Ehdotettu viittaussäännös osoittaisi osaltaan, että tavanomaisissa tilanteissa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä hoitaisi oikeusasiamies tai toinen apulaisoikeusasiamies. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsuminen näitä tehtäviä hoitamaan tulisi kyseeseen vain 19 a §:ssä säädettävillä edellytyksillä.
Momentin viimeisessä virkkeessä säädettäisiin kuitenkin rajoitus, jonka mukaan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen hoitaessa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä häneen ei sovellettaisi saman pykälän 1 ja 2 momentin säännöksiä. Tämä merkitsisi sitä, ettei apulaisoikeusasiamiehen sijainen voisi missään tilanteessa hoitaa oikeusasiamiehen tehtäviä. Tätä on pidetty perusteltuna erityisesti sen vuoksi, että apulaisoikeusasiamiehen sijaisella ei välttämättä ole sellaista ratkaisu- ja hallintokokemusta eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian työstä, että kanslian johtaminen voitaisiin antaa hänelle. Tähän liittyy toisaalta myös se, että oikeusasiamiehellä on erityisiä laillisuusvalvontaan liittyviä toimivaltuuksia, joiden käyttäminen on lain 14 §:n 3 momentissa nimenomaisesti pidätetty oikeusasiamiehelle. Näihin toimivaltuuksiin kuuluu muun muassa huomautuksen esittäminen valtioneuvoston tai valtioneuvoston jäsenen taikka tasavallan presidentin päätöksen tai toimenpiteen johdosta. Edes mahdollisuutta tämän tyyppisten toimivaltuuksien käyttämiseen ei ole asianmukaista avata henkilölle, joka on alun perin kutsuttu tilapäisluonteisesti hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä.
19 a §. Apulaisoikeusasiamiehen sijainen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 19 a §, jossa säädettäisiin niistä tilanteista, joissa apulaisoikeusasiamiehen sijainen voi hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Tämän lisäksi pykälässä säädettäisiin apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen sovellettavista säännöksistä.
Ehdotetun 1 momentin mukaan apulaisoikeusasiamiehen sijainen voisi hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä ensinnäkin silloin, kun apulaisoikeusasiamies olisi estynyt hoitamasta niitä itse. Sijaisen kutsuminen ei kuitenkaan olisi säännöksen mukaan mahdollista, jos apulaisoikeusasiamiehen esteen voitaisiin katsoa olevan vain lyhytaikainen. Tämä johtuu siitä, että sijaiseen turvautumista ei voida pitää tarkoituksenmukaisena sellaisissa tilanteissa, jotka ovat lyhytaikaisia ja ainakin osittain myös ennakoitavissa. Näin ollen apulaisoikeusasiamiehen sijaista ei voitaisi ehdotetun pykälän nojalla esimerkiksi kutsua hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä tämän vuosiloman aikana, vaan tällaiset ennakoitavissa olevat, säännönmukaiseen toimintaan liittyvät keskeytykset tulisi hoitaa muunlaisin järjestelyin. Sen sijaan apulaisoikeusasiamiehen sijainen voitaisiin kutsua hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä muun muassa silloin, kun tämä on pitkähköllä sairauslomalla.
Lakiin ei ehdoteta otettavaksi mitään täsmällistä määräaikaa, jonka ylittyessä sijaisen käyttäminen olisi vasta mahdollista, vaan ehdotetussa pykälässä edellytettäisiin tehtävien hoitamisen esteen olevan luonteeltaan lyhytaikaista pitempi. Lyhytaikaisten estetilanteiden hoitamista apulaisoikeusasiamiehen sijaisen avulla ei voida pitää tarkoituksenmukaisena myöskään ratkaisutoiminnan käytännön järjestämisen kannalta. Viime kädessä sijaisen kutsuminen apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä hoitamaan riippuisi kuitenkin eduskunnan oikeusasiamiehen harkinnasta. Tässä harkinnassa hän voisi ottaa huomioon paitsi esteen todennäköisen keston myös kanslian kulloisenkin työtilanteen ja käytettävissä olevat henkilöstövoimavarat. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsuminen apulaisoikeusasiamiehen tehtäviin olisi kokonaisharkinnan perusteella mahdollista varsin pian esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa molemmat apulaisoikeusasiamiehet olisivat jonkin aikaa samanaikaisesti estyneitä hoitamasta tehtäviään, vaikka toisen apulaisoikeusasiamiehen esteen voitaisiinkin ennakoida olevan lyhytaikainen.
Ehdotetun säännöksen mukaan apulaisoikeusasiamiehen sijaista ei voitaisi käyttää tilanteissa, joissa apulaisoikeusasiamies olisi jostain syystä esteellinen hoitamaan tehtäviään. Esteellisyystapaukset ovat tyypillisesti yhteen tai korkeintaan muutamaan yksittäiseen asiaan rajoittuvia tilanteita. Tällaisina ne eivät aiheuta oikeusasiamiehen ratkaisutoiminnalle sellaista haittaa, että apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsumista apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä hoitamaan olisi pidettävä perusteltuna.
Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen käyttömahdollisuus ei rajoittuisi vain estetilanteisiin vaan se kattaisi myös ne tapaukset, joissa apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on täytettävänä. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että tehtävän täyttäminen saattaa olosuhteiden mukaan kestää mahdollisesti pitkähkönkin ajan. Näin voi käydä erityisesti silloin, kun tehtävään on paljon ilmoittautuneita tai kun tehtävä tulee avoimeksi aikana, jolloin eduskuntatyö on keskeytyneenä.
Viime kädessä eduskunnan oikeusasiamiehellä olisi siis aina valta harkita, kutsutaanko apulaisoikeusasiamiehen sijainen säännöksessä asetettujen edellytysten täyttyessä hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Oikeusasiamiehelle on katsottu perustelluksi antaa tällainen yksittäistapauksellinen harkintavalta, koska hän sekä johtaa kanslian toimintaa että päättää tehtävien jaosta oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten kesken ja hänellä siten on parhaat edellytykset arvioida sijaisen käyttämisen tarve kulloisessakin tilanteessa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen sovellettavista säännöksistä. Ehdotuksen lähtökohtana on, että sinä aikana, jona apulaisoikeusasiamiehen sijainen hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä, häneen sovellettaisiin myös apulaisoikeusasiamiestä koskevia säännöksiä.
Ehdotettu viittaus kattaisi ensinnäkin sen sääntelyn, joka sisältyy eduskunnan oikeusasiamiehestä annettuun lakiin lukuun ottamatta niitä poikkeuksia, joissa edellä esitetyin perustein säännöksen sanamuodossa ehdotetaan erikseen mainittavaksi apulaisoikeusasiamiehen sijainen. Näin ollen apulaisoikeusasiamiehen sijainen saisi esimerkiksi 17 §:n 2 momentin nojalla virkavapautta muusta valtion virasta siksi ajaksi, kun hän hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Vastaavasti 18 §:n 2 momentin säännös julkiseen tai yksityiseen palvelussuhteeseen kuuluvista palkkaeduista ja muista etuuksista luopumisesta tulisi sovellettavaksi myös apulaisoikeusasiamiehen sijaiseen sinä aikana, kun hän hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä.
Ehdotettu 2 momentin viittaussäännös kattaisi kuitenkin myös ne muut lait, joissa säädetään apulaisoikeusasiamiehestä. Tällaisia ovat valtion virkamieslain (750/1994) 3 §:n 1 momentti, jonka mukaan kyseistä lakia ei sovelleta eduskunnan oikeusasiamieheen eikä apulaisoikeusasiamiehiin, samoin kuin eduskunnan oikeusasiamiehen eläkkeestä sekä hänen kuoltuaan suoritettavasta perhe-eläkkeestä ja ryhmähenkivakuutusta vastaavasta edusta annettu laki (284/1966) ja valtion virkamiesten tapaturmakorvauksesta annettu laki (449/1990). Yleisperusteluissa esitetyn mukaisesti eduskunnan virkamiehiä koskevan lainsäädännön uudistamisen yhteydessä olisi harkittava, otetaanko uuteen lakiin maininta myös apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta.
Esityksen sisältämä ehdotus apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta edellyttää eduskunnan työjärjestyksen täydentämistä apulaisoikeusasiamiehen sijaisen vaalia koskevilla säännöksillä samoin kuin eduskunnan vaalisäännön (250/2000) soveltamisalasäännöksen tarkistamista. Tämän lisäksi apulaisoikeusasiamiehen sijaista koskeva ehdotus edellyttää myös asetuksentasoisen sääntelyn tarkistamista. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta olisi lisättävä maininta valtion eläkeasetuksen (611/1966) 1 §:ään. Lisäksi olisi perusteltua muuttaa vapauttamisesta asevelvollisuuden suorittamisesta eräissä tapauksissa annetun asetuksen (635/1968) 2 §:n 1 momentin 1 kohtaa lisäämällä siihen apulaisoikeusasiamiehen sijainen niiden virkojen ja tehtävien joukkoon, joiden haltijat jätetään sodan aikana toistaiseksi kutsumatta palvelukseen.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan vuoden 2004 alusta. Tällä pyritään yhtäältä siihen, että eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaista koskeva järjestelmä saataisiin mahdollisimman pian käyttöön. Toisaalta ehdotetun perustuslainmuutoksen nopea voimaantulo vaikuttaisi sellaisten lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen, joiden mukaan Suomen kansalainen olisi mahdollista luovuttaa toiseen maahan.
Koska 1. lakiehdotus koskee perustuslain muuttamista, se on käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Muut lakiehdotukset sisältävät vain 1. lakiehdotuksesta johtuvia tarkistuksia voimassa olevaan lainsäädäntöön, ja ne voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty perustuslain 73 §:ssä säädetyllä tavalla,
muutetaan Suomen perustuslain 9 §:n 3 momentti, 38 §:n 1 momentti ja 48 §:n otsikko sekä
lisätään 48 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:
9 §Liikkumisvapaus
Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Lailla voidaan kuitenkin säätää, että Suomen kansalainen voidaan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi luovuttaa tai siirtää maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.
38 §
Eduskunnan oikeusasiamies
Eduskunta valitsee neljän vuoden toimikaudeksi oikeusasiamiehen sekä kaksi apulaisoikeusasiamiestä ja apulaisoikeusasiamiehen sijaisen. Tehtäviin valittavien tulee olla eteviä laintuntijoita. Apulaisoikeusasiamiehistä ja apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeusasiamiehestä säädetään.
48 §
Ministerin, ylimpien laillisuusvalvojien ja valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo-oikeus
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja voi olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa käsiteltäessä tarkastusviraston eduskunnalle antamia kertomuksia.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä 25 päivänä helmikuuta 2000 annetun lain (196/2000) 1 § seuraavasti:
1 §Valtioneuvoston jäsenen ja ylimpien laillisuusvalvojien virkatointen tutkiminen
Tämän lain 2 lukua sovelletaan tutkittaessa valtioneuvoston jäsenen, valtioneuvoston oikeuskanslerin, apulaisoikeuskanslerin ja tämän sijaisen sekä eduskunnan oikeusasiamiehen, apulaisoikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen sijaisen virkatointen lainmukaisuutta (ministerivastuuasia).
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
3.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan eduskunnan oikeusasiamiehestä 14 päivänä maaliskuuta 2002 annetun lain (197/2002) 13 §, 3 luvun otsikko ja 16 §:n 3 momentti sekä
lisätään lakiin uusi 19 a § seuraavasti:
13 §Sidonnaisuudet
Oikeusasiamiehen, apulaisoikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävään valitun on viivytyksettä annettava eduskuntaa varten selvitys sellaisesta elinkeinotoiminnastaan ja varallisuudestaan sekä sellaisista tehtävistään ja muista sidonnaisuuksistaan, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa hänen toimintaansa oikeusasiamiehenä, apulaisoikeusasiamiehenä tai apulaisoikeusasiamiehen sijaisena.
Oikeusasiamiehen, apulaisoikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen sijaisen on toimikautensa kestäessä viivytyksettä ilmoitettava 1 momentissa tarkoitetuissa tiedoissa tapahtuneet muutokset.
3 luku
Oikeusasiamiestä sekä apulaisoikeusasiamiehiä ja apulaisoikeusasiamiehen sijaista koskevat yleiset säännökset
16 §Sijaisuudet
Apulaisoikeusasiamiehen ollessa esteellinen tai muusta syystä estynyt hoitamasta tehtäviään niitä hoitaa oikeusasiamies tai toinen apulaisoikeusasiamies siten kuin siitä kanslian työjärjestyksessä tarkemmin määrätään, jollei oikeusasiamies 19 a §:n 1 momentin nojalla kutsu apulaisoikeusasiamiehen sijaista hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen hoitaessa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä häneen ei sovelleta, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään apulaisoikeusasiamiehestä.
19 a §Apulaisoikeusasiamiehen sijainen
Apulaisoikeusasiamiehen sijainen voi hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä, jos tämä on muutoin kuin lyhytaikaisesti estynyt niitä hoitamasta tai jos apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on täyttämättä. Oikeusasiamies päättää sijaisen kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä.
Mitä tässä tai muussa laissa säädetään apulaisoikeusasiamiehestä, koskee soveltuvin osin myös apulaisoikeusasiamiehen sijaista tämän hoitaessa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä, jollei erikseen toisin säädetä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 24 päivänä lokakuuta 2003
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Oikeusministeri
Johannes Koskinen