Siirry esitykseen
HE 9/1996
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi rahalain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rahalakia, jotta Suomella on lainsäädännölliset valmiudet liittyä aikanaan Euroopan valuuttajärjestelmään (EMS) kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään tai muuhun valuuttakurssijärjestelmään sitten, kun edellytysten markan kurssin kiinnittämiselle katsotaan olevan olemassa. Lakiehdotuksella ei ole vaikutusta tällä hetkellä noudatettavaan kelluvan kurssin järjestelmään, vaan sitä voidaan lainmuutoksesta huolimatta jatkaa toistaiseksi.
Lakiehdotuksen mukaan markan ulkoista arvoa koskevat päätökset tekee valtioneuvosto Suomen Pankin esityksestä. Säännös vastaa nykyistä valtioneuvoston ja Suomen Pankin välistä toimivallanjakoa, jonka mukaan ylin päätösvalta markan ulkoisen arvon määräämisessä on valtioneuvostolla. Valtioneuvosto voi valtuuttaa valtiovarainministeriön Suomen Pankin esityksestä päättämään EMS:ään kuuluvan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa tehtävistä muutoksista markan ulkoiseen arvoon. Säännöstä sovelletaan siitä päivästä lähtien, kun Suomen liittyminen EMS:ään kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään on tullut voimaan. Valtioneuvostolle tehtävän esityksen tekevät eduskunnan pankkivaltuutetut Suomen Pankin johtokunnan ehdotuksen perusteella. Samalla ehdotetaan luovuttavaksi valuuttakurssijärjestelmän määräämisestä laissa.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on sen hyväksynyt.
Suomen markka kytkettiin Suomen yksipuolisella päätöksellä kesäkuussa 1991 Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden valuuttoihin. Vuonna 1991 raha- ja valuuttamarkkinat olivat markan kytkennän jälkeenkin varsin levottomat. Tämä näkyi korkeina korkoina, niiden suurina heilahteluina ja tuntuvina pääomanliikkeinä. Talouden tilan nopea heikkeneminen johti vaatimuksiin markan ulkoisen arvon alentamiseksi eli devalvoimiseksi. Kun korot pysyivät korkeina ja valuuttaa virtasi maasta huomattavia määriä, päästi Suomen Pankki saman vuoden marraskuun 14 päivänä markan kellumaan tilapäisesti. Seuraavana päivänä valtioneuvosto muutti eduskunnan pankkivaltuuston esityksestä ecun markkakurssin vaihtelurajoja 14 prosenttia, mikä vastasi 12,3 prosentin heikennystä eli devalvoitumista markan ulkoisessa arvossa.
Markan devalvaation jälkeen ecun markkakurssi asettui vaihteluvälinsä keskipisteen vahvemmalle puolelle ja pysyi keskipisteen tuntumassa vuoden loppuun.
Tilanne valuutta- ja rahamarkkinoilla oli vuonna 1992 edelleen rauhaton, ja sitä leimasivat jatkuvasti voimakkaat paineet markan ulkoista arvoa kohtaan. Kun luottamus talouspolitiikkaan ja markkaan ei toimenpiteistä huolimatta vahvistunut, jouduttiin kiinteästä valuuttakurssista luopumaan, minkä jälkeen markalla ei ole ollut keskuspankin puolustamaa tavoitearvoa. Suomen markka on kellunut eli sen arvo on määräytynyt markkinatilanteen mukaan syyskuun 8 päivästä 1992 lähtien.
Oikeudelliselta kannalta katsoen markan kellunta perustuu voimassa olevan rahalain (358/93) 4 §:ään, jonka nojalla valtioneuvosto on pysyttänyt Suomen Pankin oikeuden olla toistaiseksi noudattamatta markan ulkoiselle arvolle vahvistettuja vaihtelualueen rajoja. Rahalaki antaa näin ollen mahdollisuuden pitkäaikaiseenkin kellutukseen.
Vuoden 1995 kesään mennessä markan arvo palautui lähelle tasoa, jolla se oli ennen kelluntaan siirtymistä. Valuuttakurssimuutokset ovat kaiken kaikkiaan olleet kellunnan aikana varsin suuria.
Vaikka markka on vuoden 1993 alun jälkeen vahvistunut, kehitys on ollut aika ajoin epätasaista. Vakaa kurssikehitys edellyttää muun muassa ehdotonta johdonmukaisuutta kaikilla talouspolitiikan sektoreilla. Viime aikoina kurssikehitys on ollut vakiintumassa.
Hallitusmuodon 72 §:n (1077/91) mukaan lailla säädetään, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään. Sitä koskevat säännökset on annettu rahalaissa. Rahalain 3 §:n mukaan markan ulkoinen arvo määritellään Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden valuuttojen kurssien perusteella. Hallituksen esityksessä rahalain 2 §:n muuttamisesta (HE 40/1991 vp) todetaan, että markka sidotaan Suomen yksipuolisella päätöksellä Euroopan yhteisöjen maiden valuuttoihin. Esityksessä todetaan lisäksi, että vakiintuneen käytännön mukaan vaihtelualueen rajoja ei vahvistettaisi edelleenkään rahalaissa, vaan rajat jäisivät valtioneuvoston päätettäväksi ja vaihtelualueen laajuus on tarkoitus säilyttää entisellään 6 prosenttina.
Rahalain nojalla markan ulkoisesta arvosta annetun valtioneuvoston päätöksen (882/91) 1 §:n mukaan markan ulkoinen arvo määritellään Euroopan yhteisöjen valuuttayksikön ecun vasta-arvoina markoissa. Ecu koostuu kiinteistä määristä jäsenvaltioiden kansallisia valuuttoja. Ecun arvo lasketaan näiden määrien ja kyseisten valuuttojen markkinakurssien perusteella. Kunkin valuutan arvo on Euroopan yhteisöjen neuvoston kulloinkin voimassa olevan päätöksen mukainen.
Markan ulkoisesta arvosta annetun valtioneuvoston päätöksen 2 §:ssä määrätään, että ecun vasta-arvo markoissa voi vaihdella 5.39166 markasta 5.72516 markkaan.
Päätöksentekomenettely on rahalain 4 §:n 1 momentin mukaan järjestetty niin, että valtioneuvosto vahvistaa Suomen Pankin esityksestä markan ulkoisen arvon laskentaperusteet ja sen vaihtelualueen rajat. Eduskunnan pankkivaltuutetut päättävät Suomen Pankin esityksen tekemisestä pankin johtokunnan ehdotuksen perusteella. Rahalain 5 §:n mukaan Suomen Pankin esitykset on joko muuttamattomina hyväksyttävä tai hylättävä.
Rahalain 4 §:n 2 momentissa Suomen Pankille on asetettu velvollisuus huolehtia siitä, että markan ulkoinen arvo pysyy valtioneuvoston vahvistaman vaihtelualueen rajoissa. Vakavan häiriön sattuessa valuuttamarkkinoilla Suomen Pankilla on oikeus tilapäisesti olla noudattamatta vaihtelualueen rajoja. Valuutan runsaan maastavirtauksen jatkuttua pitkään Suomen Pankki joutui 8 päivänä syyskuuta 1992 tuolloin voimassa olleen rahalain (276/62) 2 §:n 3 momentin (877/91) nojalla tekemään päätöksen markan ulkoisen arvon vaihtelualueen noudattamatta jättämisestä eli päästämään markan kellumaan tilapäisesti.
Kyseisestä rahalain 2 §:n 3 momentista eikä sen esitöistä ilmennyt, mitkä ovat Suomen Pankin oikeudet ja velvollisuudet siinä tilanteessa, kun valuuttamarkkinoiden vakavan häiriön johdosta joudutaan olemaan noudattamatta valtioneuvoston vahvistaman vaihtelualueen rajoja. Sanaa ''tilapäisesti'' tulkittiin niin, että koska rahalain mukainen valuuttakurssipolitiikka perustuu valtioneuvoston vahvistamaan vaihtelualueeseen, on siirtyminen valuuttakurssipolitiikassa pysyvään markan ulkoisen arvon kelluttamiseen kielletty ilman lain nimenomaista muutosta. Toisaalta tilapäisyydelle ei voitu asettaa täsmällistä vähimmäis- tai enimmäismäärää. Koska valuuttamarkkinoilla vallitseva vakava häiriö näytti jatkuvan, ei Suomen Pankki voinut tehdä esitystä markan arvon kiinnittämisestä, joten päädyttiin muuttamaan rahalain 2 §:ää siten, että valtioneuvosto voi Suomen Pankin esityksestä pysyttää pankin oikeuden olla noudattamatta vaihtelualueen rajoja olemaan voimassa toistaiseksi. Vastaava säännös on nykyisen rahalain 4 §:n 2 momentissa.
Valtioneuvoston päätös pysyttää Suomen Pankin oikeus olla noudattamatta vaihtelualueen rajoja merkitsee sitä, että pankki voi antaa markan kellua, kunnes paluu voimassa olleen vaihtelualueen rajoihin on mahdollista tai edellytykset uuden vaihtelualueen vahvistamiselle ovat olemassa. Rahalain 4 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvosto voi myös omasta aloitteestaan, ottaen huomioon raha- ja valuuttamarkkinoiden tilan, peruuttaa oikeuden olla toistaiseksi noudattamatta vaihtelualueen rajoja. Ennen päätöksentekoa valtioneuvoston on pyydettävä Suomen Pankin lausunto asiasta. Peruutuksen johdosta Suomen Pankin on tehtävä esitys valtioneuvostolle uusiksi vaihtelualueen rajoiksi tai ryhdyttävä noudattamaan valtioneuvoston viimeksi vahvistamia rajoja.
Hallituksen esityksessä rahalain 2 §:n muuttamisesta (HE 186/1992 vp ) todetaan, että markan ulkoisen arvon kelluttaminen olisi edelleenkin poikkeuksellinen ratkaisu ja käytettävissä vain vakavissa häiriötilanteissa.
Euroopan valuuttajärjestelmä (EMS) koostuu kolmesta osa-alueesta: Euroopan valuuttayksiköstä ecusta, valuuttakurssijärjestelmästä (ERM) sekä rahoitus- ja luottojärjestelyistä. EMS perustuu Eurooppa-neuvoston antamaan päätöslauselmaan EMS:n perustamisesta vuodelta 1978 ja jäsenvaltioiden keskuspankkien väliseen sopimukseen EMS:stä vuodelta 1979.
Euroopan valuuttajärjestelmän oikeudellinen perusta on aiheuttanut tulkintaerimielisyyksiä. Ensinnäkin Eurooppa-neuvostolla ei päätöslauselmaa annettaessa ollut virallista asemaa. Toiseksi pohdintaa on aiheuttanut päätöslauselman sitovuus. Päätöslauselmaa ja siitä aiheutuvia oikeudellisia seuraamuksia ei ole määritelty perustamissopimuksissa. EMS-päätöslauselma ei sinänsä luo laajoja velvoitteita kaikille jäsenvaltioille, vaan jokainen jäsenvaltio voi itse päättää, liittyykö se EMS:ään ja EMS:n valuuttakurssijärjestelmään. Ne jäsenvaltiot, jotka liittyvät ERM:ään hyväksyvät samalla siihen liittyvät rajoitukset omaan toimivaltaansa valuuttakurssipolitiikassa.
EMS-järjestelyjen oikeudellista painoarvoa on lisännyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulo ja jo sitä ennen Euroopan yhtenäisasiakirjan myötä Euroopan talousyhteisön perustamissopimukseen (nyk. Euroopan yhteisön perustamissopimus) otettu 102 a artikla. Perustamissopimuksen 109 m artiklassa todetaan, että Euroopan talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen alkamiseen asti jokainen jäsenvaltio pitää valuuttakurssipolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana. Tällöin jäsenvaltiot ottavat huomioon ne kokemukset, jotka on saatu EMS:ään liittyvästä yhteistyöstä sekä ecun kehittämisestä ja noudattavat tällä alalla olemassa olevaa toimivaltaa. Lisäksi perustamissopimuksen 109 j artiklassa sekä sen liitteenä olevassa pöytäkirjassa (nro 6) mainitaan yhtenä Euroopan talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen lähentymisperusteena EMS:n valuuttakurssijärjestelmässä määrättyjen normaalien vaihteluvälien noudattaminen ainakin kahden vuoden ajan ennen kolmannen vaiheen alkua siten, ettei jäsenvaltio ole omasta aloitteestaan heikentänyt valuutan ulkoista arvoa suhteessa toiseen jäsenvaltion valuuttaan. Kun otetaan vielä huomioon perustamissopimuksen 3 a artikla ja 5 artikla oikeudelliselta kannalta, näyttää siltä, että jäsenvaltion halutessa siirtyä kiinteään valuuttakurssiin ei valuutan kiinnittäminen muuhun kuin ERM:ään enää tässä vaiheessa ole mahdollista. ERM:ssä mukana oleminen merkitsee tällöin velvoitetta päättää kurssimuutoksista yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa ja saattaa kansallisesti voimaan yhdessä sovittu kurssimuutos.
Euroopan unionin jäsenyys ei sinänsä nimenomaisesti velvoita liittymään EMS:ään, mutta käytännössä kaikki Euroopan unionin jäsenvaltioiden keskuspankit ovat allekirjoittaneet EMS-sopimuksen ja osallistuvat siten valuuttapoliittiseen yhteistyöhön Euroopan valuuttajärjestelmän puitteissa.
Valuuttakurssijärjestelmään osallistuminen merkitsee kiinteän keskuskurssin määrittelyä suhteessa ecuun, valuuttojen välisten kahdenvälisten kurssien määrittelemistä keskuskurssin avulla, sovittujen vaihteluvälien noudattamista sekä molemminpuolista interventiovelvoitetta ja osallistumista rahoitusjärjestelyihin. ERM:ään osallistuvan keskuspankin on talletettava 20 prosenttia kultavarannosta ja 20 prosenttia dollarivarannosta Euroopan rahapoliittiseen instituuttiin (EMI) virallisia ecuja vastaan ja annettava toiselle keskuspankille pakollista interventiota varten rajaton oman valuutan luotto.
Lisäksi vakaiden valuuttakurssien säilyttämistä tukevia muita rahoitusjärjestelyjä, jotka eivät perustu EMS-päätöslauselmaan eivätkä keskuspankkien väliseen EMS-sopimukseen, ovat lyhyen aikavälin luotot tilapäisistä maksutase- ja varantovaikeuksista kärsiville keskuspankeille, jolloin kullekin keskuspankille on määritelty luotonantovelvollisuuden ja luotonsaantioikeuden enimmäisraja, sekä keskipitkän aikavälin luotot maksutasevaikeuksissa oleville jäsenvaltioille.
Valuuttakurssi voi ERM:ssä vaihdella sallittujen vaihteluvälien puitteissa tai vaihteluväliä muuttamalla. ERM-valuuttojen vaihteluväliä laajennettiin 2 päivänä elokuuta 1993 siten, että se on ± 15 prosenttia aiemman ± 2,25 prosentin sijaan.
Keskuskurssien muuttaminen on mahdollista vain yhteisellä sopimuksella (EMS-päätöslauselma A.3.2). Neuvotteluihin osallistuvat kaikki ERM:ssä mukana olevat jäsenvaltiot ja komissio. Keskusteluja käydään myös niiden jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät ole mukana ERM:ssä. Tämän tarkempia määräyksiä keskuskurssin muutosmenettelystä ei ole annettu.
Neuvottelut käynnistyvät, kun joku jäsenvaltio haluaa muuttaa omaa kurssiaan. Tällöin jäsenvaltion asianomainen ministeri ilmoittaa asiasta muiden jäsenvaltioiden vastaaville ministereille ja komissiolle. Päätös tehdään valtiovarainministereiden ja keskuspankkien pääjohtajien välisessä kokouksessa tai rahapoliittisessa komiteassa (Monetary Committee), jolloin kokoukseen osallistuvat ministereiden ja pääjohtajien edustajat.
Vastaavalla tavalla menetellään silloin, kun uusi jäsenvaltio tulee mukaan ERM:ään. Asia tulee vireille asianomaisen ministerin pyynnöstä. Ministeri tekee ehdotuksen keskuskurssin määräämisestä suhteessa ecuun ja esittää tarvittavat perustelut ehdotuksensa tueksi jäsenvaltion vastaaville ministereille, komissiolle, rahapoliittisen komitean puheenjohtajalle ja EMI:n puheenjohtajalle. Ministerien ja pääjohtajien päätöksestä ilmoitetaan kommunikeassa, joka sisältää keskuskurssin ja kahdenväliset kurssit sekä kehotuksen keskuspankeille ilmoittaa kahdenvälisistä kursseista ja interventiorajoista ennen markkinoiden avautumista. Päätökset tehdään usein viikonlopun aikana.
Vaikka ERM:n yhteydessä ei muodollisesti voida puhua ylikansallisesta toimielimestä, jolle jäsenvaltiot ovat luovuttaneet valuuttakurssipoliittisen päätösvaltansa, on päätöksenteossa ERM:ssä kaikesta huolimatta olemassa ylikansallisia piirteitä. Perustamissopimuksen 109 m artiklan mukaan jäsenvaltio pitää valuuttakurssipolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana. ERM:ssä mukana olevat jäsenvaltiot ovat rajoittaneet valuuttakurssipoliittista päätösvaltaansa sitoutumalla sopimaan yhdessä keskuskurssimuutoksista. Vaikka ERM:stä eroamisesta ei ole olemassa määräyksiä, on eroaminen ERM:stä käytännössä ollut mahdollista. Tästä esimerkkeinä ovat Englannin punnan ja Italian liiran irtaantuminen ERM:stä vuonna 1992, mikä tapahtui näiden maiden yksipuolisella ilmoituksella.
1980-luvun alussa valuuttakurssien vakauteen tähtäävää ERM:ää horjuttivat useat kurssimuutokset. Tuolloin järjestelmä toimi siten, että osa valuutoista seurasi Saksan markkaa, kun taas toisissa jäsenmaissa kustannukset ja inflaatio nousivat nopeammin kuin Saksassa. Maiden välille syntyneiden hintakilpailukyvyn erojen poistamiseksi nopeamman inflaation maat suosivat usein devalvaatiota. Valuuttakurssin vakaus ja hidas inflaatio alkoivat kuitenkin 1980-luvun puolivälin jälkeen saada aikaisempaa enemmän painoa. Vuonna 1987 tehdyn kurssitarkistuksen jälkeen inflaatiovauhdit jäsenmaissa lähentyivätkin merkittävästi sekä toisiaan että tavoitteena pidettyä Saksan matalaa inflaatiota. Erojen pienentyessä ja talouksien kehittyessä suotuisasti myös tarve kurssimuutoksiin väheni.
Tällä hetkellä ERM:ään kuuluvat kaikki muut jäsenvaltioiden valuutat paitsi Ison-Britannian punta, Italian liira, Kreikan drakhma, Ruotsin kruunu ja Suomen markka. Nykyisin ERM toimii käytännössä eri periaatteella kuin 1980-luvulla. Toisaalta tämä johtuu siitä, että pääomanliikkeet ovat täysin vapaat, ja toisaalta siitä, että vaihteluvälejä on muun muassa pääomanliikkeiden vapautumisen johdosta laajennettu. Vaikka ERM muodollisesti sallii suurenkin valuuttakurssin muutoksen, käytännössä on oleellisempaa kotimaisen talouspolitiikan pitkän aikavälin uskottavuus eli se, saadaanko valuuttakurssi vakautetuksi lähelle keskuskurssia. Toistaiseksi suurin osa jäsenmaista on onnistunut tässä, ja niiden valuutat ovat pysytelleet muutaman prosentin rajoissa keskuskurssiin nähden. Mikäli kansalliset viranomaiset pystyvät harjoittamaan yhdenmukaista ja pitkällä aikavälillä vakauteen tähtäävää talouspolitiikkaa, ERM toimii edelleen valuuttakurssien vakauttamista edistävänä järjestelmänä.
Suomen liittyessä Euroopan unioniin eduskunta hyväksyi muun muassa EY:n perustamissopimuksen ja sitä muuttavan Euroopan unionin perustamissopimuksen talous- ja rahaliittoa koskevat (European Economic and Monetary Union, EMU) määräykset. Talous- ja rahaliitto mainitaan Euroopan unionin toiminnan yhtenä päämääränä perustamissopimuksessa. Arvioitaessa jäsenvaltioiden valmiutta osallistua talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen on eräänä EY:n perustamissopimuksen 109 j artiklassa mainittuna lähentymisperusteena Euroopan valuuttajärjestelmän valuuttakurssijärjestelmässä määrättyjen tavanomaisten vaihteluvälien noudattaminen ainakin kahden vuoden ajan siten, ettei valuutan ulkoista arvoa ole omasta aloitteesta alennettu suhteessa toisen jäsenvaltion valuuttaan. Valmistautuminen EMUn kolmanteen vaiheeseen merkitsee entistä kiinteämpää ja koordinoidumpaa yhteistyötä raha- ja valuuttapolitiikassa. Kolmannen vaiheen alkaessa jäsenvaltioiden valuuttojen kurssit kiinnitetään pysyvästi ja vahvistetaan ne lopulliset vaihtokurssit, jolla euro korvaa nämä valuutat.
Suomen Pankki liittyi Euroopan unionin jäsenvaltioiden keskuspankkien väliseen Euroopan valuuttajärjestelmää koskevaan sopimukseen vuoden 1995 alusta. EMS:ään liittyminen oli luonnollinen seuraus Suomen EU-jäsenyydestä. EMS-yhteistyön tarkoituksena on edistää vakaata raha- ja valuuttamarkkinakehitystä. EMS-jäsenyys velvoittaa lähinnä tietojen vaihtoon sekä raha- ja valuuttapoliittisia päätöksiä koskevaan neuvonpitoon, mutta ei velvoita osallistumaan ERM:ään. Liittyminen Euroopan valuuttajärjestelmän valuuttakurssijärjestelmään ERM:ään sen sijaan merkitsee pitemmälle vietyä yhteistyötä valuuttapolitiikassa. Jokainen jäsenvaltio päättää itse sen ajankohdan, milloin se katsoo edellytykset liittymiselle ja kurssin kiinnittämiselle olevan olemassa.
Valtion päämies päättää Belgiaa sitovien kansainvälisten sopimusten mukaisesti Belgian frangia koskevista valuuttakurssijärjestelyistä valtiovarainministerin esityksestä. Ennen esityksen tekemistä ministerin on neuvoteltava Belgian keskuspankin ja hallituksen kanssa asiasta. Tätä menettelyä noudattaen päätettiin myös Belgian liittymisestä Euroopan valuuttakurssijärjestelmään.
Valtion päämies voi antaa valtiovarainministerille oikeuden ryhtyä toimiin valuuttakurssijärjestelmän täytäntöön panemiseksi. Nämä toimet käsittävät muun muassa frangin keskuskurssin vahvistamisen ERM:ssä. Valtiovarainministerin on sitä ennen keskusteltava Belgian keskuspankin sekä hallituksen tai ministerivaliokunnan kanssa. Käytännössä valtiovarainministeri ja keskuspankin pääjohtaja tai ministeriön ja keskuspankin edustajat osallistuvat kokoukseen, jossa päätetään ERM:ään liittyvät kurssimuutokset.
Valuuttakurssipolitiikkaa koskevat säännökset ovat vuonna 1994 voimaan tulleessa uudessa keskuspankkilaissa. Sekä valuuttakurssijärjestelmästä että pesetan vaihtokurssista päättää hallitus keskusteltuaan ensin asiasta keskuspankin kanssa. Kun hallitus on päättänyt valuuttakurssijärjestelmästä, ja erityisesti huomioon ottaen kansainväliset sitoumukset, huolehtii keskuspankki valuuttakurssipolitiikan täytäntöönpanosta näissä rajoissa.
Valtion päämies päättää guldeniin sovellettavasta valuuttakurssijärjestelmästä asianomaisen ministerin esityksestä ottaen huomioon Hollantia sitovat kansainväliset sopimukset. Lakiin sisältyy myös turvalauseke, jonka perusteella valtionpäämies voi oikeuttaa ministerin olemaan soveltamatta kokonaan tai osittain näitä määräyksiä niin kauan kun se on tarpeen valuuttamarkkinoiden kehityksen kannalta.
Ministeri ei tee esitystä ennen kuin hän on keskustellut keskuspankin kanssa ja saanut hallituksen suostumuksen. Aloiteoikeus on ministerillä. Valtionpäämies ei voi tehdä päätöstä ilman esitystä.
Hollanti on niitä harvoja maita, jonka säädöksissä nimenomaisesti mainitaan osallistuminen Euroopan valuuttakurssijärjestelmään. Säännöksen mukaan guldenin suhteen noudatetaan EMS:n valuuttakurssijärjestelmää.
Italian lainsäädännössä ei ole säännöksiä valuuttakurssijärjestelmästä. Valuuttakurssimuutoksista päättää hallitus valtiovarainministerin ehdotuksesta. Italian keskuspankki on hallituksen neuvonantaja valuuttakurssipolitiikkaa koskevissa kysymyksissä ja tekee valuuttamarkkinaoperaatioita oman toimivaltansa nojalla hallituksen määräämän valuuttakurssijärjestelmän puitteissa.
Keskuspankkilaki oikeuttaa pankin osallistumaan kansainväliseen rahapoliittiseen yhteistyöhön. Säännös muodostaa oikeudellisen perustan keskuspankin osallistumiselle EMS-järjestelyihin. Itävalta liittyi ERM:ään vuoden 1995 alussa. Liittyminen tapahtui parlamentin hyväksymän lain nojalla, joka oikeuttaa valtiovarainministerin ja Itävallan keskuspankin antamaan tarvittavat ilmoitukset ja selvitykset, mitkä ovat tarpeen liityttäessä ja osallistuttaessa Euroopan valuuttakurssijärjestelmään.
Valuuttakurssijärjestelmästä ei lainsäädännössä ole säännöksiä. Hallitus ja keskuspankki ovat perinteisesti yhdessä päättäneet siitä.
Ranskassa päätöksenteosta valuuttakurssijärjestelmää koskevissa kysymyksissä säädetään Ranskan keskuspankkilaissa. Valuuttakurssijärjestelmästä päättää hallitus. Talous- ja rahaministeri antaa yleiset suuntaviivat valuuttakurssipolitiikasta, joiden puitteissa Ranskan keskuspankki säätelee frangin ja muiden valuuttojen välisiä kursseja. Ranskan keskuspankki voi solmia talous- ja rahaministerin luvalla kansainvälisiä sopimuksia. Tämän säännöksen nojalla keskuspankki on voinut solmia myös ERM-sopimuksen.
Ruotsin hallitusmuodon mukaan keskuspankki vastaa valuuttakurssipolitiikasta. Ruotsin keskuspankista annetun lain mukaan keskuspankki päättää valuuttakurssijärjestelmästä, jonka perusteella määrätään kruunun arvo suhteessa ulkomaan valuuttoihin ja järjestelmän soveltamisesta. Keskuspankin on konsultoitava hallitusta edellä tarkoitetuista päätöksistä.
Ruotsin päätöksentekojärjestelmä on poikkeuksellinen verrattuna muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin, sillä päätösvalta on kokonaan keskuspankilla.
Saksa kuuluu niihin maihin, joissa ei ole nimenomaisia säännöksiä valuuttakurssista ja valuuttakurssipolitiikasta päättämisestä. Yleisesti hyväksytyn, mutta kirjoittamattoman säännön mukaan liittohallitus päättää valuuttakurssista ja sen muuttamisesta. Näin ollen ERM:n piirissä tehtävistä keskuskurssimuutoksista on vastuussa hallitus. Keskuspankkilain mukaan hallituksen on kutsuttava keskuspankin pääjohtaja osallistumaan hallituksen neuvotteluihin silloin, kun on kysymyksessä rahapolitiikan kannalta tärkeät asiat.
Tanskassa valuuttakurssijärjestelmästä ei ole olemassa nimenomaisia säännöksiä lainsäädännössä. Tanskassa valuuttakurssipolitiikasta päättää hallitus. Kuninkaallinen pankkikomissaari, jonka tehtävät kuuluvat talousministerille, neuvottelee keskuspankin kanssa valuuttapolitiikan suuntaviivoista, ja sen jälkeen ne vahvistetaan. Tanskassa hallitus ja keskuspankki tekevät jatkuvaa yhteistyötä valuutta- ja rahapolitiikan koordinoinnissa. Tanska on ollut mukana Euroopan valuuttajärjestelmässä vuodesta 1979 lähtien. Tanskan valuuttapolitiikan tavoitteena on ollut kruunun pitäminen ERM:n vaihteluvälin puitteissa, vaikka asiasta ei ole säännöksiä lainsäädännössä. Kiinteän kurssin politiikka on hallituksen ja keskuspankin sopima tavoite.
Esityksen tavoitteena on luoda lainsäädännölliset valmiudet osallistua Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään sitten, kun edellytysten markan kurssin kiinnittämiselle katsotaan olevan olemassa. Ehdotetut muutokset eivät aiheuta muutoksia Suomessa tällä hetkellä noudatettavaan kelluvan kurssin järjestelmään eivätkä estä markan kellutuksen jatkamista.
Rahalain 3 §:n mukaan markan ulkoinen arvo määritellään Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden valuuttojen kurssien perusteella. Pykälä ei kata markan ulkoisen arvon määrittelytapaa ERM:ssä. Hallituksen esityksestä rahalain 2 §:n (rahalain kokonaisuudistuksen yhteydessä pykälien numerointi muuttui) muuttamiseksi (HE 40/1991 vp) käy ilmi, että säännöksen muuttamisen tavoitteena oli markan sitominen Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden valuuttoihin Suomen yksipuolisella päätöksellä. Osallistuminen ERM:ään on eri asia kuin markan yksipuolinen kytkentä Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kursseihin. Lisäksi hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että vaihtelualueen laajuus on tarkoitus säilyttää entisellään 6 prosenttina. Vaihtelualueesta määrätään markan ulkoisesta arvosta annetussa valtioneuvoston päätöksessä. ERM:n vaihtelualue on elokuusta 1993 lähtien ollut +- 15 %. ERM:n nykyinen vaihtelualue poikkeaa valtioneuvoston päätöksessä mainitusta vaihtelualueesta.
Markan yksipuolista kytkemistä Euroopan yhteisöjen jäsenmaiden valuuttoihin pidetään rahalaissa säädettynä valuuttakurssijärjestelmänä ja kellutus on nähtävä väliaikaisena ilmiönä. Palaaminen tähän kytkentään olisi ollut mahdollista normaalein rahalaissa mainituin menettelytavoin. Saman menettelytavan käyttäminen ERM-kytkentään ei tule kysymykseen, koska laissa määrätty valuuttakurssijärjestelmä ei ole ERM-sidonnaisuus, vaan rahalain 3 §:n perusteluissa mainittu markan yksipuolinen kytkentä Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden valuuttoihin. Näin ollen 3 § ehdotetaan kumottavaksi. Hallitusmuodon 72 § muutettiin vuonna 1991 koskemaan ainoastaan markan ulkoista arvoa koskevaa päätösmenettelyä. Tästä voidaan tehdä se johtopäätös, että lain tasolla ei tarvitse määrätä valuuttakurssijärjestelmää, vaan ainoastaan päätösvaltaan liittyvät kysymykset.
Markan ulkoista arvoa koskevat päätökset tekee valtioneuvosto Suomen Pankin esityksestä. Säännös vastaa nykyistä valtioneuvoston ja Suomen Pankin välistä toimivallanjakoa, jonka mukaan ylin päätösvalta markan ulkoisen arvon määräämisessä on valtioneuvostolla. Suomen Pankin esityksen tekee pankkivaltuusto Suomen Pankin johtokunnan ehdotuksen perusteella.
Rahalain 4 §:ssä kuvattu päätöksentekomenettely ei ole riittävä nopeita päätöksiä vaativassa uudessa ympäristössä. Osallistuminen ERM:n puitteissa tapahtuvaan päätöksentekomekanismiin edellyttää, että luodaan uudenlainen valtuutusmenettely, jonka perusteella päätöksentekoon osallistuvilla on kulloinkin riittävät valtuudet osallistua siihen. Tämän vuoksi valtioneuvostolla tulisi olla oikeus tapauskohtaisesti valtuuttaa valtiovarainministeriö päättämään Suomen Pankin esityksestä Euroopan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa tehtävistä kurssimuutoksista.
Lakiehdotuksessa on kysymys vain mar- kan ulkoista arvoa koskevasta päätöksentekojärjestelmästä, joten ehdotuksella sinänsä ei ole taloudellisia vaikutuksia.
Lakiehdotus on valmisteltu virkatyönä Suomen Pankissa ja valtiovarainministeriössä.
3 ja 4 §. Muutoksella 4 §:ään luodaan lainsäädännön puolesta valmiudet osallistumiselle Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään sitten, kun markan ulkoisen arvon kiinnittäminen tulee ajankohtaiseksi. Lainkohta antaa periaatteessa mahdollisuuden kiinnittää markan ulkoinen arvo tarvittaessa muullakin tavalla. Kun valuuttakurssijärjestelmää ei enää määritellä laissa, päättää valtioneuvosto Suomen Pankin esityksestä markan ulkoista arvoa koskevasta valuuttakurssijärjestelmästä.
Säännöksen mukaan valtioneuvosto tekee markan ulkoista arvoa koskevat päätökset Suomen Pankin esityksestä. Tämä vastaa nykyistä valtioneuvoston ja Suomen Pankin välistä toimivallanjakoa, jonka mukaan ylin päätösvalta markan ulkoisen arvon määräämisessä on valtioneuvostolla. Valtioneuvostolle tehtävän esityksen tekevät eduskunnan pankkivaltuutetut Suomen Pankin johtokunnan ehdotuksen perusteella.
Mikäli markan ulkoiselle arvolle on vahvistettu vaihtelualue, Suomen Pankin on huolehdittava, että markan ulkoinen arvo pysyy vaihtelualueen rajoissa. Vakavan häiriön sattuessa valuuttamarkkinoilla Suomen Pankilla on oikeus olla tilapäisesti noudattamatta näitä rajoja. Tilapäisyydellä tarkoitetaan tässä yhteydessä hyvin lyhytaikaista poikkeamista vaihtelualueen rajoista. Mikäli häiriö valuuttamarkkinoilla jatkuu eikä vahvistettuun vaihtelualueeseen ole edellytyksiä palata, on Suomen Pankin viivytyksettä tehtävä valtioneuvostolle esitys uudeksi markan ulkoista arvoa koskevaksi päätökseksi.
Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi nykyisen rahalain 4 §:ään sisältyvästä menettelystä, jonka perusteella valtioneuvosto voi myös omasta aloitteestaan peruuttaa Suomen Pankin oikeuden olla toistaiseksi noudattamatta vaihtelualueen rajoja. Markan ulkoisen arvon kiinnittäminen on käytännössä joka tapauksessa talouspoliittisesti siinä määrin merkittävä asia, ettei se voi tapahtua ilman valtioneuvoston ja Suomen Pankin yhteisymmärrystä ja yhteistoimintaa.
Mahdollisesta osallistumisesta ERM-yhteistyöhön seuraa, että keskuspankit ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että oma valuutta pysyy kahdenvälisten valuuttakurssien vaihtelualueen rajoissa. Kun valuuttakurssi saavuttaa interventiopisteensä, joutuu keskuspankki intervenoimaan eli myymään tai ostamaan valuuttoja pitääkseen valuuttansa vaihtelualueen rajoissa. Erittäin lyhytaikaista rahoitustukea koskevien sopimusjärjestelyjen mukaan on jokaisen jäsenvaltion keskuspankin annettava intervenoivalle keskuspankille rajaton oman maan valuutan määräinen luotto valuuttakurssijärjestelmässä vahvistetuin ehdoin. Kun interventioista ja tukitoimenpiteistä huolimatta jotain valuuttaa ei pystytä pitämään sallitussa vaihteluvälissä, joudutaan tekemään kurssimuutoksia.
ERM:ään osallistuminen merkitsee sitä, että mukana olevat jäsenvaltiot sopivat kurssimuutoksista yhteisesti. Suomen osalta tämä tarkoittaa sitä, että valtiovarainministeri ja Suomen Pankin pääjohtaja osallistuvat kokoukseen, jossa päätetään kurssimuutoksista yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Aina asiasta ei päätetä ministeritason kokouksessa, vaan päätös voidaan tehdä myös rahapoliittisen komitean kokouksessa, johon valtiovarainministeri ja pääjohtaja lähettävät edustajansa.
Olennaista näille kokouksille on, että ne kutsutaan koolle erittäin lyhyellä varoitusajalla. Yleensä kokoukset pidetään viikonlopun aikana. Koska kurssimuutoksista päätetään yhteisissä neuvotteluissa yksimielisesti, on jäsenvaltioiden edustajilla oltava riittävän laajat neuvotteluvaltuudet etukäteen kotimaastaan tai valtuuksia tai toimiohjeita on voitava neuvottelujen aikana tarkentaa. Näistä syistä johtuen Suomessa nykyisin noudatettavaan markan ulkoista arvoa koskevaan päätöksentekomenettelyyn on tarpeen lisätä valtuutusmahdollisuus. Säännöksessä ehdotetaan, että valtioneuvosto voisi Suomen Pankin esityksestä valtuuttaa valtiovarainministeriön päättämään Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa tehtävistä kurssimuutoksista ja muutoksista vaihtelualueen rajoihin. Valtuutus annettaisiin tapauskohtaisesti.
Hallitusmuodon 72 §:n mukaan lailla säädetään, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään. Hallituksen esityksessä Suomen Hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen valtiontaloutta koskevien säännösten muuttamisesta (HE 262/1990 vp) tätä säännöstä perusteltiin toteamalla, että pykälän mukaan vain rahan ulkoisen arvon määräytymistä koskevasta päätöksenteosta tulisi säätää laissa. Lailla säädettäisiin eduskunnan, Suomen Pankin ja valtioneuvoston toimivallanjaosta ja keskeisistä menettelyistä tehtäessä päätöksiä markan ulkoisesta arvosta. Perustuslakivaliokunta totesi hallituksen esityksestä rahalain 2 §:n muuttamiseksi antamassaan lausunnossa (PeVL 17/1992 vp), että hallitusmuodon 72 §:stä ei saateta tehdä johtopäätöksiä siitä, minkälaisia eri toimielinten toimivaltasuhteiden tulisi olla kyseisessä päätöksentekomenettelyssä.
Lailla edellytetään säädettäväksi vain päätöksentekomenettelystä, joten valuuttakurssijärjestelmää koskeva nykyinen 3 § ehdotetaan samalla kumottavaksi. Kumottavaksi ehdotetun 3 §:n tarkoituksena oli aikanaan sitoa markka Suomen yksipuolisella päätöksellä Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden valuuttoihin, mikä käy ilmi lakiehdotuksen perusteluista (HE 40/1991 vp). Vastaisuudessa valtioneuvosto päättäisi Suomen Pankin esityksestä sovellettavasta valuuttakurssijärjestelmästä. Tämä vastaa käytäntöä myös useissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa, joiden lainsäädännön mukaan sovellettavasta valuuttakurssijärjestelmästä ja kurssimuutoksista päättää hallitus.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on sen hyväksynyt.
Rahalain nykyisin voimassa olevan 4 §:n nojalla annettuja päätöksiä sovellettaisiin siirtymäsäännöksen nojalla siihen saakka, kunnes Suomen liittyminen valuuttakurssijärjestelmään mahdollisesti tulisi voimaan. Näitä ovat markan ulkoisesta arvosta annettu valtioneuvoston päätös (882/91) ja päätös, jolla valtioneuvosto oikeutti Suomen Pankin jatkamaan toistaiseksi markan kellutusta. Ehdotetun lain 4 §:n 3 momentti tulee kuitenkin voimaan vasta siitä päivästä lähtien, kun Suomi on liittynyt Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään.
Hallitusmuodon 72 §:n mukaan lailla säädetään, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään. Hallituksen esityksessä Suomen Hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen valtiontaloutta koskevien säännösten muuttamisesta (HE 262/1990 vp) todetaan, että pykälän mukaan vain rahan ulkoisen arvon määräytymistä koskevasta päätöksenteosta tulisi säätää laissa. Lailla säädettäisiin eduskunnan, Suomen Pankin ja valtioneuvoston toimivallanjaosta sekä keskeisistä menettelyistä tehtäessä päätöksiä markan ulkoisesta arvosta. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä rahalain 2 §:n muuttamisesta antamassaan lausunnossa katsonut, että 72 §:n selkeänä tarkoituksena on jättää tavallisella lailla järjestettäväksi, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään eikä tästä lainkohdasta saateta johtaa vaatimuksia esimerkiksi siihen nähden, minkälaisten eri toimielinten toimivaltasuhteiden tulisi olla kyseisessä päätöksentekomenettelyssä. Edellä mainitusta voidaan tehdä se johtopäätös, että hallitusmuodon mukaan lain tasolla ei tarvitse säätää markan ulkoisen arvon määräytymisperusteista, vaan ainoastaan markan ulkoista arvoa koskevaan päätöksentekoon liittyvistä kysymyksistä.
Perustuslakivaliokunta totesi edellä mainitusta hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä vuonna 1990 antamassaan lausunnossa (PeVM 17/1990 vp), että hallitusmuodon 72 §:ssä säädetty valtuutus ei ulotu tilanteisiin, joissa markan ulkoisesta arvosta päättäminen kuuluisi ylikansalliselle toimielimelle. Tällaista asiaa tulisi valiokunnan mukaan harkita ainakin hallitusmuodon 1 ja 2 §:n kannalta.
Euroopan valuuttajärjestelmän oikeudellinen perusta on aiheuttanut tulkintaerimielisyyksiä. Ensinnäkin Eurooppa-neuvostolla ei päätöslauselmaa annettaessa ollut virallista asemaa. Toiseksi pohdintaa on aiheuttanut päätöslauselman oikeudellinen sitovuus. Päätöslauselmaa ja siitä aiheutuvia oikeudellisia seuraamuksia ei ole määritelty EY:n perustamissopimuksessa. Valuuttakurssijärjestelmän painoarvoa lisää kuitenkin se, että EY:n perustamissopimuksen 109 j artiklassa sekä sen liitteenä olevassa pöytäkirjassa (nro 6) mainitaan yhtenä Euroopan talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen lähentymisperusteena (konvergenssikriteerinä) EMS:n valuuttakurssijärjestelmässä määrättyjen normaalien vaihteluvälien noudattaminen ainakin kahden vuoden ajan ennen kolmannen vaiheen alkua siten, ettei jäsenvaltio ole omasta aloitteestaan heikentänyt valuutan ulkoista arvoa suhteessa toiseen jäsenvaltion valuuttaan. Suomen liittyessä Euroopan unioniin eduskunta hyväksyi perustamissopimukseen sisältyvät talous- ja rahaliittoa koskevat määräykset. Perustamissopimuksen mukaan lähentymisperusteiden täyttäminen on edellytyksenä talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymiselle.
Kurssimuutoksista EMS:n valuuttakurssijärjestelmän puitteissa sovitaan yhteisesti ja yksimielisesti muiden valuuttakurssijärjestelmään osallistuvien jäsenvaltioiden kanssa. Yksimielisyysvaatimus huomioon ottaen kurssin muuttaminen aiemmin sovitusta edellyttää aina kansallisia päätöksiä. Suomen kannan määrittelyn osalta tämä tarkoittaa Suomen Pankin esityksestä tehtävää valtioneuvoston päätöstä. Siten kysymys ei ole vielä tässä vaiheessa ylikansallisesta päätöksenteosta. Tätä tulkintaa puoltaa EY:n perustamissopimuksen 109 m artiklan sanamuoto, jonka mukaan jäsenvaltio pitää valuuttakurssipolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana.
Lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentin mukainen valtuutusmenettely pohjautuu hallitusmuodon 40 §:ssä säädettyyn valtioneuvoston päätöksentekojärjestelmään. Ehdotetun lainkohdan mukaan valtioneuvosto antaisi jokaisessa tapauksessa erikseen valtiovarainministeriölle valtuudet määrätyissä rajoissa päättää kurssimuutoksista EMS:ään kuuluvan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa. Nämä valtuudet annettaisiin valtioneuvoston yleisistunnossa. Käytännössä valtiovarainministeriötä edustaisi valtiovarainministeri, mikäli päätökset tehdään ministeritason kokouksessa. Koska ministeri on sekä oikeudellisesti että poliittisesti vastuussa valtuutuksensa puitteissa tehdyistä päätöksistä, on eduskunnan kontrollivalta olemassa vastaavalla tavalla kuin jos päätöksentekijänä olisi valtioneuvosto.
Koska talous- ja rahaliiton toisen vaiheen aikana valuuttakurssipolitiikka ei kuulu Euroopan yhteisön toimivaltaan eikä kysymys ole muutenkaan ylikansallisesta päätöksenteosta, laki voitaisiin hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että säätämisjärjestyksestä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan 16 päivänä huhtikuuta 1993 annetun rahalain (358/93) 3 § sekä
muutetaan 4 § seuraavasti:
4 §Markan ulkoista arvoa koskevat päätökset tekee valtioneuvosto Suomen Pankin esityksestä.
Jos markan ulkoiselle arvolle on vahvistettu vaihtelualue, Suomen Pankin on huolehdittava siitä, että markan ulkoinen arvo pysyy vaihtelualueen rajoissa. Vakavan häiriön sattuessa valuuttamarkkinoilla Suomen Pankilla on oikeus olla tilapäisesti noudattamatta näitä rajoja.
Valtioneuvosto voi Suomen Pankin esityksestä valtuuttaa valtiovarainministeriön päättämään Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa tehtävistä markan ulkoista arvoa koskevista kurssimuutoksista ja muutoksista vaihtelualueen rajoihin.
Suomen Pankin esityksen tekemisestä päättää eduskunnan pankkivaltuusto Suomen Pankin johtokunnan ehdotuksen perusteella.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
Rahalain tämän lain voimaan tullessa voimassa olleen 4 §:n nojalla annetut päätökset jäävät voimaan toistaiseksi.
Tämän lain 4 §:n 3 momentti tulee voimaan, kun Suomi on liittynyt Euroopan valuuttajärjestelmään kuuluvaan valuuttakurssijärjestelmään.
Helsingissä 15 päivänä maaliskuuta 1996
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Ministeri
Arja Alho