Kiinteistö Oy Sotkanmaa - arkkitehtisuunnittelu - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteiden hyväksyttävyys - hankintapäätöksen perusteleminen

Antopäivä:	3.10.2011
Diaarinumero:	239/11/JH

Kiinteistö Oy Sotkanmaan hallituksen päätös 30.6.2011 (§ 12), jolla on valittu oppilasasuintalon arkkitehtisuunnittelija (”hankintapäätös”)

Kiinteistö Oy Sotkanmaa, jonka koko osakekannan omistaa Sotkamon kunta, on kansallisella hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 10.6.2011 (”tarjouspyyntö”) pyytänyt tarjouksia Vuokattiin rakennettavan oppilasasuintalon arkkitehtisuunnittelusta (”hankinnan kohde”). Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 50.000–100.000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta, joista se hankintapäätöksellään on kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella valinnut hankintasopimuksen perustaksi Suunnittelu Teppo Oy:n (”voittanut tarjoaja”) tarjouksen.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 5.7.2011.

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellinen menettelynsä uusi tarjousten vertailu tekemällä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna kymmenen prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Perusteet

Tarjousten arviointi on suoritettu virheellisesti ja hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti.

Suunnittelijaksi on valittu valittajan tarjousta 26 prosenttia kalliimman tarjouksen antanut tarjoaja, vaikka hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut hinnalle laatua suuremman painoarvon. Tarjousten vertailussa on käytetty menetelmää, jossa hinta- ja laatupisteet on standardoitu tarjouskilpailuissa yleisesti esiintyvän hintojen suuren hajonnan vuoksi. Standardoinnin vuoksi laatupisteisiin on syntynyt hankinnan kohteen tavanomaisuuteen ja yksinkertaisuuteen nähden kohtuuttoman suuria ja kilpailijoita syrjiviä piste-eroja.

Laatupisteytyksessä on korostettu tehtävän suorittamisen kannalta toisarvoisia seikkoja, kuten suunnittelutoimiston henkilökunnan ja liikevaihdon määrää. Laadun arvioinnissa ei toisaalta ole otettu lainkaan huomioon arkkitehdin mahdollisuutta olla kiireellisissä tilanteissa läsnä työmaalla. Valittajayhtiöllä ei sen koko 29-vuotisen olemassaolon ajalta ole ainuttakaan maksuhäiriömerkintää, minkä olisi pitänyt riittää todisteeksi riittävästä luotettavuudesta ja taloudellisesta toimintavarmuudesta. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen verrattuna selvästi pienempien laatupisteiden antamiseen valittajan tarjoukselle ei ole ollut perusteltua syytä. Laatupisteytys ei siten anna oikeaa kuvaa tarjoajien kyvyistä suoriutua tarjotusta tehtävästä.

Hankintapäätöksestä ei ilmene, mihin tarjousten piste-erot perustuvat. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu vain tarjouksille annetut kokonaispisteet ja niiden pohjalta syntynyt paremmuusjärjestys. Tiedon tarjousten hinnoista sekä niille annetuista hinta- ja laatupisteistä valittaja on saanut vasta erikseen pyytämällä. Tässä jälkikäteen annetussa selvityksessäkään hankintayksikkö ei ole eritellyt laadun arvioinnin osa-alueista tarjouksille annettuja pisteitä eikä perustellut sanallisesti tehtyjä arvioita. Hankintapäätöksestä ei ilmene myöskään se, miten työmaakokousten matkakuluista aiheutuneet suuret ja valittajan tarjouksen valintaa puoltaneet erot tarjousten välillä ovat vaikuttaaneet kustannusvertailussa.

Valittaja on tehnyt halvimman tarjouksen ja kärsinyt hankintayksikön virheellisen menettelyn vuoksi 34.000 euron tappion menetettynä myyntikatteena.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankinta on suoritettu hankintalain mukaisesti ja kaikkia kilpailuun osallistuneita tarjoajia tasapuolisesti kohdellen. Hankintayksikkö on valinnut tarjouspyynnössä ilmoitetun arviointimenetelmän perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi osoittautuneen tarjouksen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu laatupisteytyksessä käytettävät tarjousten vertailuperusteet painotuksineen sekä arvioinnin pohjaksi tarvittavat tiedot. Tarjousten vertailussa on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti käytetty Arkkitehtitoimistojen liitto ATL ry:n tiedotteessa ”Rakennusalan tarjouskilpailujen toteutus tasapuoliseksi” suositeltua menetelmää vertailupisteiden määritykseen. Laatutekijät on pisteytetty hinnasta riippumattomasti.

Vertailuperusteiksi ilmoitetut laatutekijät vastaavat hankkeen laatuvaatimuksia. Tarjoajaa koskevien taloustietojen ilmoittamista on pidetty hankintayksikön kannalta tärkeänä. Tarjoukset on pisteytetty tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla ja tarjousasiakirjojen pohjalta.

Valittajan tarjous on tarjouspyynnön mukaisten neljän laatutekijän osalta pisteytetty seuraavilla perusteilla:
Projektin johto; Johdon kyvyt, koulutus ja motivaatio: ”6 pistettä pitkästä 29 vuoden työkokemuksesta yrittäjänä; pieni suunnittelutoimisto, jolla on ollut 2000-luvulla töitä vaihtelevasti, tällä hetkellä työssä yksinään.”
Henkilöstö; Tiedot ja taidot: ”7 pistettä laajasta kokemuksesta ja aravavuokratalojen suunnittelusta.”
Kokemus ja tekninen osaaminen; Organisaation ja henkilöstön tasolla: ”6 (pistettä) pienen organisaation pyörityksestä, tietotaitoa löytyy paljon.”
Taloudelliset edellytykset; Liikevaihto, vakavaraisuus ja kapasiteetti: ”2 pistettä, koska toimisto on jättänyt ilmoittamatta tämän osion tiedot.”

Voittanut tarjous on saanut edellä mainituista laatutekijöistä vastaavasti 7, 7, 6 ja 8 pistettä. Projektin johtamisen osalta voittaneen tarjouksen pisteytyksen perusteena on ollut ”pitkä 33 vuoden työkokemus yrittäjänä; keskikokoinen–pieni suunnittelutoimisto, jolla on ollut tasaisesti töitä; tällä hetkellä kolme henkilöä töissä, perheyritys”. Taloudellisten edellytysten osalta pisteet on saatu ”ilmoittamalla kaikki tämän kohdan osiot”.

Hankintapäätös on sisältänyt tiedot standardointimenetelmällä suoritetun tarjousten arvioinnin lopputuloksena annetuista pisteistä ja tarjousten keskinäisestä sijoituksesta. Valittajalle on heti pyydettäessä lähetetty koko laskentataulukko, josta ovat ilmenneet tarjousten hinnat, laatupisteet ja sijoitukset sekä hinnan ja laatupisteiden keskihajonta ja keskiarvo.

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (”hankintalaki”) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kiinteistö Oy Sotkanmaan koko osakekannan omistaa ja sen hallituksen nimittää Sotkamon kunta, jonka asuntopoliittisen strategian mukaan yhtiö toimii strategian toimeenpanon välineenä omistamalla ja hallinnoimalla kunnan vuokra-asunnot. Yhtiö on siten hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos ja näin ollen myös hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjousten arviointi on suoritettu virheellisesti syrjivää pisteytysmenetelmää käyttämällä ja laadun arvioinnissa vääriä seikkoja korostamalla.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain 72 §:ää koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin ja poissulkemisen tarjouskilpailusta tulee tapahtua tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa. Laadunhallintajärjestelmät, ammatillinen pätevyys ja referenssit ovat sellaisia tekijöitä, jotka liittyvät tarjoajien soveltuvuuteen. Hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolella olevissa hankinnoissa voidaan kuitenkin tarjousten valinnassa ottaa huomioon pykälässä mainitut hankinnan toteuttamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävät ominaisuudet. Esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttävissä suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankinnoissa, sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa sekä erityistä ammattitaitoa edellyttävissä rakennushankkeissa hankintayksiköllä on siten mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle.

Hankintalain mainittujen esitöiden mukaan hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita kokonaistaloudellista edullisuutta valintaperusteena käytettäessä. Hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen sekä olla objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin laatu- ja kustannustekijöiden perusteella. Tarjoukset arvioidaan pisteyttämällä siten, että pisteytys perustuu tarjotun palvelun hintaan ja laatuarviointiin ja niin, että hinnasta voi saada enintään 60 ja laadusta enintään 40 vertailupistettä. Laatua arvioidaan seuraavilla osa-alueilla: Projektin johto (johdon kyvyt, koulutus ja motivaatio), henkilöstö (tiedot ja taidot), kokemus ja tekninen osaaminen (organisaation ja henkilöstön tasolla) sekä taloudelliset edellytykset (liikevaihto, vakavaraisuus ja kapasiteetti). Kaikista osa-alueista voi saada 1–10 pistettä.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että tarjouksen hintapisteet muodostuvat tarjottua kokonaishintaa vertailupohjana käyttäen kaavalla (tarjous € – tarjousten keskiarvo €) / (tarjousten hajonta €) ja laatupisteet kaavalla (laatupisteet – laatupisteiden keskiarvo) / (laatupisteiden hajonta). Tämän jälkeen saadaan tarjouksen summamuuttuja laskemalla hinta- ja laatupisteet painoarvoineen yhteen seuraavasti: Hintapainoarvo x standardoidut hintapisteet + laatupainoarvo x standardoidut laatupisteet. Tarjous, jolla on yhteenlaskemisen jälkeen eniten pisteitä, on voittaja.

Hankintapäätöksestä ja sen liitteistä ilmenee, että kaikki hankintayksikön saamat kuusi tarjousta on otettu tarjousten vertailuun ja että tarjousten pisteytys on suoritettu tarjouspyynnössä kuvattua menetelmää käyttäen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa edellyttäen, ettei vertailuperusteita ja niiden painoarvoja aseteta syrjivästi. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintalaissa ei ole säännöstä tietyn matemaattisen laskentatavan käyttämisestä tarjousten vertailussa. Tarjousten hintavertailua koskevasta asiakirjasta käy ilmi, että tarjousten hintavertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Asiassa ei ole ilmennyt, että hintavertailu olisi ollut virheellinen tai etteivätkö hinnoista annetut pisteet olisi vastanneet tarjouksissa olleita hintaeroja. Markkinaoikeus toteaa myös, että hankintayksikön käyttämän pisteiden hajonnan huomioon ottavan pisteytysmenetelmän tekniset soveltamisedellytykset vertailtavien tarjousten määrän osalta ovat nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa täyttyneet. Ottaen huomioon käytetyn pisteytysmenetelmän tavoitteen toteuttaa nimenomaan vertailuperusteiden painotus etukäteen ilmoitetun mukaisena markkinaoikeus katsoo, ettei mainitun pisteytysmenetelmän käyttäminen ole ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista taikka muutoinkaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.

Tarjouspyynnössä ilmoitetuista ja tarjousten arvioinnissa käytetyistä vertailuperusteista peruste ”taloudelliset edellytykset (liikevaihto, vakavaraisuus ja kapasiteetti)” ei liity tarjousten laadullisen paremmuuden arviointiin. Koska tällaisia tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen virheellisesti käyttäessään tarjoajien liikevaihtoa, vakavaraisuutta ja kapasiteettia tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteina käytetyt ”projektin johto (johdon kyvyt, koulutus ja motivaatio)”, ”henkilöstö (tiedot ja taidot)” sekä ”kokemus ja tekninen osaaminen (organisaation ja henkilöstön tasolla)” ovat olleet niin yleisiä sekä sisällöltään epämääräisiä ja päällekkäisiä, etteivät tarjoajat ole niiden perusteella voineet tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee kunkin vertailuperusteen osalta ottamaan huomioon tarjousten vertailussa. Laadun vertailuperusteet ovat kokonaisuutena arvioiden antaneet hankintayksikölle tarjousten vertailussa lähes rajattoman vapauden. Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet eivät siten ole olleet omiaan varmistamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on tarjousten laadullisia vertailuperusteita määrittäessään menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti, koska hankintapäätöksestä ei ilmene, mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.

Asiassa saadun selvityksen mukaan valittaja on saanut hankintapäätöksen yhteydessä tiedokseen tarjousvertailua koskevia asiakirjoja vain siltä osin kuin niistä on käynyt ilmi tarjousten saamat kokonaispisteet ja tarjousten paremmuusjärjestys. Hankintayksikkö on siten perustellut hankintapäätöksensä käytännössä yksinomaan tarjouksille annetuilla pisteillä.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että valittajalle tiedoksi annetusta hankintapäätöksestä ja siihen liitetyistä asiakirjoista ei ole riittävällä tarkkuudella käynyt ilmi se, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta sekä se, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin tarjousten vertailu ja piste-erot ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankintapäätöstä perustellessaan hankintalain 73 §:n 1 momentin vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohtien mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai muiden pykälässä mainittujen oikeusohjeiden vastaisesti, kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Markkinaoikeus voi myös mainitun momentin 4 kohdan mukaan määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Markkinaoikeus voi lisäksi mainitun momentin 5–7 kohtien mukaan määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun sekä lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Pykälän 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.

Valittaja on vaatinut hyvitysmaksun määräämistä. Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa ennen valituksen vireilletuloa markkinaoikeudessa. Kysymyksessä on EU-kynnysarvon alittava kansallinen hankinta. Näin ollen asiassa on mahdollista määrätä vain hyvitysmaksusta valittajalle.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa menettelyn virheettömyys olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön virheettömästi. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen mahdotonta täsmällisesti arvioida, millaiseksi virheettömästi laadittu tarjouspyyntö olisi muodostunut ja millaisia tarjouksia sen perusteella olisi annettu.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Valittajan vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on tämän vuoksi hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Tapio Erme ja Saija Laitinen.