Esityksessä ehdotetaan tupakkaverosta annetun lain liitteenä olevaa verotaulukkoa muutettavaksi siten, että savukkeiden, sikarien sekä piippu- ja savuketupakan veroa korotettaisiin noin viisi prosenttia. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa korotettaisiin noin 15 prosenttia. Korotuksen seurauksena savukkeiden hintojen arvioidaan nousevan keskimäärin neljä prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan keskimäärin noin 10 prosenttia.

Esitys liittyy valtion vuoden 2010 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010.

---

Kansallinen lainsäädäntö

Tupakkatuotteiden valmisteveron perusteesta ja määrästä säädetään tupakkaverosta annetussa laissa (1470/1994), jäljempänä tupakkaverolaki.

Tupakkaverolain mukaan savukkeista kannetaan yksikköperusteista veroa 15,13 euroa 1 000 kappaletta kohti ja arvoon perustuvaa veroa 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta laskettuna. Sikareista ja pikkusikareista vero on 24 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Piippu- ja savuketupakasta veroa kannetaan 6,50 euroa kilolta ja lisäksi 48 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta kannetaan veroa niin ikään 6,50 euroa kilolta ja lisäksi 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Savukepaperista ja muista tupakkaa sisältävistä tuotteista kannetaan lisäksi valmisteveroa, joka on 60 prosenttia vähittäismyyntihinnasta.

Savukkeista ja savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta on suoritettava tupakkaveroa vähintään 91 prosenttia kysytyimmän hintaluokan savukkeiden tai savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan tupakkaverosta. Tullihallitus vahvistaa savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan kysytyimmät hintaluokat vuosittain.

Tupakkaveroa korotettiin vuoden 2009 alussa niin, että savukkeiden, piippu- ja savuketupakan sekä sikareiden veroa korotettiin 10 prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa 25 prosenttia. Veronkorotus painotettiin savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, jotta itse käärittyjen savukkeiden ja tehdasvalmisteiden savukkeiden hintaero kapenisi. Veronkorotus pyrittiin myös mitoittamaan maltilliseksi niin, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen matkustajatuonnilla.

Heinäkuun 2009 alussa tuli voimaan tupakkatuotteiden yksityistä maahantuontia koskeva muutos toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi annettuun lakiin (693/1976) (jäljempänä tupakkalaki). Muutoksen seurauksena matkustaja saa tuoda mukanaan Suomeen ainoastaan laissa säädetyn määrän sellaisia tupakkatuotteita, joissa ei ole suomen- ja ruotsinkielisiä varoitusmerkintöjä. Määrälliset rajoitukset vastaavat niitä määriä, joita nykyisin saa tuoda verotta EU:n ulkopuolelta sekä esimerkiksi Virosta. Tuontirajoitusten tarkoituksena on hillitä savukkeiden matkustajatuontia erityisesti Virosta ja muista Baltian maista.

Yhteisölainsäädäntö

Yhteisön oikeudessa tupakkatuotteisiin sovellettava valmistevero on yhtenäistetty neuvoston direktiivein. Tupakkatuotteiden osalta sovelletaan savukkeiden verojen lähentämisestä annettua neuvoston direktiiviä 92/79/ETY, muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verojen lähentämisestä annettua neuvoston direktiiviä 92/80/ETY sekä muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoverosta annettua neuvoston direktiiviä 95/59/ETY. Sanottuja tupakkatuotteita koskevia direktiivejä on muutettu neuvoston direktiivillä 1999/81/EY ja sittemmin vielä 2002/10/EY.

Jäsenvaltiot voivat kansallisessa lainsäädännössään säätää verotasonsa omista poliittisista lähtökohdistaan vapaasti, kunhan ne noudattavat yllä mainituissa direktiiveissä tupakkatuotteille säädettyjä minimiverotasoja, määritelmiä sekä muita verotukseen ja sen rakenteeseen liittyviä yhteisösäännöksiä.

Yhteisön oikeudessa savukkeet, sikarit ja pikkusikarit, savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka kuuluvat yhdenmukaistetun valmisteverolainsäädännön piiriin. Savukepaperi tai muut tupakkaa sisältävät tuotteet eivät kuulu yhteisön lainsäädännön alaisuuteen. Niistä on kuitenkin mahdollista kantaa kansallista valmisteveroa.

Savukkeiden osalta kaikkien jäsenvaltioiden on sovellettava sekä yksikkö- että arvoveroa, joiden yhteenlasketun vähimmäistason on oltava vähintään 57 prosenttia tuotteen vähittäismyyntihinnasta. Yksikkövero ei saa olla pienempi kuin viisi eikä suurempi kuin 55 prosenttia savukkeista kannettavasta kokonaisveromäärästä, joka koostuu valmisteveron ja arvonlisäveron yhteismäärästä. Arvoveron soveltamiseen ei ole erityisvaatimuksia. Savukkeiden veron tulee samanaikaisesti olla lisäksi vähintään 64 euroa tuhatta kysytyimmän hintaluokan savuketta kohti. Niiden jäsenvaltioiden, jotka kantavat vähintään 101 euron yleistä vähimmäisvalmisteveroa tuhatta kysytyimmän hintaluokan savuketta kohti, ei tarvitse noudattaa vaatimusta veron 57 prosentin vähimmäistasosta.

Savukkeiden yleinen vähimmäisvalmistevero määritetään kysytyimmän hintaluokan savukkeista kunkin vuoden tammikuun 1 päivää koskevien tietojen perusteella. Yhteisön oikeudessa ei ole säännöksiä siitä, miten kysytyin hintaluokka määritellään. Savukkeiden osalta jäsenvaltiot voivat lisäksi kantaa kysytyimpään hintaluokkaan kuuluvien savukkeiden vähittäismyyntihintaa alemmalla hinnalla myydyistä savukkeista minimivalmisteveron sillä edellytyksellä, että tämä valmistevero ei ylitä kysytyimmän hintaluokan savukkeista kannetun valmisteveron määrää. Säännöksen tarkoituksena on hillitä halpahintaisten savukkeiden markkinoilletuloa. Toisaalta säännöksellä voidaan hillitä myös yhtäkkisten halpahintaisten tuotteiden markkinoilletulon aiheuttamia kilpailuvääristymiä.

Yleisen valmisteveron on oltava sikarien ja pikkusikarien osalta vähintään viisi prosenttia vähittäismyyntihinnasta tai 11 euroa 1 000 kappaletta kohti tai kilogrammalta, savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan osalta 36 prosenttia vähittäismyyntihinnasta tai 32 euroa kilogrammalta sekä muun piippu- ja savuketupakan osalta 20 prosenttia vähittäismyyntihinnasta tai 20 euroa kilogrammalta.

Alla olevassa taulukossa on verrattu 20 kappaleen savukerasian hintaa euroissa EU:n jäsenmaissa. Hintatiedot ovat vuoden 2009 tammikuulta ja vertailuhintana on maan kysytyimmän savukemerkin hinta euroina.

Jäsenvaltio	Hinta euroa/ 20 kpl
Latvia	1,19
Viro	1,41
Liettua	1,45
Bulgaria	1,48
Puola	1,70
Romania	1,74
Slovakia	2,10
Slovenia	2,20
Unkari	2,35
Taekin tasavalta	2,37
Kypros	2,82
Espanja	3,00
Kreikka	3,00
Luxemburg	3,20
Portugali	3,40
Malta	3,59
Italia	3,60
Itävalta	3,60
Belgia	4,16
Tanska	4,29
Suomi	4,40
Saksa	4,71
Alankomaat	4,74
Ruotsi	5,04
Ranska	5,30
Yhdistynyt kuningaskunta	7,16
Irlanti	8,10

Euroopan yhteisöjen komissio antoi heinäkuun 16 päivänä 2008 ehdotuksensa neuvoston direktiiviksi direktiivien 92/79/ETY, 92/80/ETY ja 95/59/EY muuttamisesta valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteen ja valmisteverokantojen osalta; KOM(2008) 459 lopullinen. Direktiiviehdotuksella yksinkertaistettaisiin tupakkaverotuksen rakennetta Euroopan unionissa ja korotettaisiin vähimmäisveroja. Direktiiviä ei ole hyväksytty toistaiseksi, mutta sen käsittely on edennyt pitkälle. Jos direktiivi hyväksyttäisiin, sen suorat vaikutukset Suomen tupakkaverotukseen olisivat vähäiset. Käytännössä ainoa vaikutus olisi se, että Suomen olisi muutettava vähäisessä määrin savukkeiden veron rakennetta siten, että se pohjautuisi nykyistä enemmän yksikköveroon. Välillisesti ehdotuksen hyväksymisellä olisi Suomelle positiivinen vaikutus. Komission ehdotusta lähellä olevan direktiivin hyväksyminen merkitsisi sitä, että alhaisen verotuksen jäsenvaltioiden olisi korotettava verotasojaan.

EU:n sisämarkkinoiden perusperiaatteen mukaisesti yksityishenkilöt saavat tuoda mukanaan toisesta jäsenvaltiosta tupakkatuotteita rajoituksetta ilman kohdemaan valmisteveron maksamista edellyttäen, että tuotteet on tarkoitettu matkustajan omaan käyttöön. Matkustajan omaan käyttöön on katsottu lukeutuvan myös perheenjäsenille tai lahjaksi tuodut tupakkatuotteet.

Poikkeuksen tästä muodostavat määräaikaiset verottomien tupakkatuotteiden matkustajatuontirajoitukset eräitä uusia jäsenvaltioita kohtaan, jotka liittyivät EU:hun vuosien 2004 ja 2007 laajentumisen yhteydessä.

Liittymissopimuksessa annettiin vanhoille jäsenvaltioille mahdollisuus siirtymäajan aikana säilyttää liittymishetkellä voimassa olleet kolmansista maista saapuviin matkustajiin sovellettavat tupakkatuotteiden määrälliset rajoitukset niiltä osin kuin uudet jäsenvaltiot ovat saaneet siirtymäajan. Määrällisten rajoitusten ylittävistä tupakkatuotteista vanhat jäsenvaltiot voivat periä valmisteveron. Siirtymäajan soveltamisaikana vanhat jäsenvaltiot saavat suorittaa rajoitusten valvontaan tarvittavia tarkastuksia rajoilla.

Matkustajatuontirajoitukset voivat olla voimassa kutakin uutta jäsenvaltiota kohtaan vain niin kauan kuin kunkin uuden jäsenvaltion poikkeukset vähimmäisverotasosta ovat voimassa. Jos jäsenvaltio korottaa tupakkatuotteiden veronsa yhteisön vähimmäisverotasolle jo ennen sille annetun siirtymäajan päättymistä, on tuontirajoitukset poistettava samanaikaisesti.

Suomi päätti käyttää mahdollisuutta pitää voimassa samat määrälliset rajoitukset yksityishenkilöiden mukanaan tuomiin omaan käyttöön tarkoitettuihin tupakkatuotteisiin, joita sovelletaan kolmansista maista saapuviin matkustajin. Rajoitukset ovat enää voimassa Liettuan ja Viron osalta, ja näidenkin osalta ne päättyvät vuoden 2009 lopussa.

Tuontirajoitukset koskevat samoja tupakkatuotteita, joille asianomainen jäsenvaltio on saanut siirtymäajan. Liettuan osalta kysymyksessä olivat savukkeet, mutta Viron osalta myös savuke- ja piipputupakka. Tuontirajoitusten määrät ovat samoja kuin mitä siirtymäajan alkamishetkellä sovellettiin kolmansiin maihin nähden. Suomen osalta rajoitukset ovat 200 kappaletta savukkeita tai 250 grammaa piippu- ja savuketupakkaa.

Jos yksityishenkilö tuo edellä luetelluista jäsenvaltioista tupakkatuotteita omaan käyttöönsä enemmän kuin on säädetty verottomaksi, hänen on suoritettava ylimenevältä osalta tupakkaverolaissa säädetty tupakkavero.

On kuitenkin huomattava, että tupakkalakiin tänä vuonna säädettyjen varoitusmerkintöihin perustuvien matkustajatuontirajoitusten seurauksena rajoitukset Virosta säilyvät käytännössä ennallaan, vaikka verottomia matkustajatuomisia koskeva siirtymäaika päättyy.

Kulutus

Suomessa kulutettiin vuonna 2008 noin 4 900 miljoonaa kappaletta Suomessa verotettuja savukkeita, mikä on vain hieman vähemmän kuin edellisvuonna. Vuoden 2009 kehityksestä ei vielä ole tietoja, mutta savukkeiden kulutuksen arvioitiin vähenevän vajaa viisi prosenttia vuoden alun veronkorotuksen seurauksena.

Piippu- ja savuketupakan verollinen kulutus oli 754 000 kilogrammaa vuonna 2008. Piippu- ja savuketupakan kulutuksen kehitys jatkoi laskuaan ja sen osuus tupakkamarkkinoista on nykyisin noin 13 prosenttia. Sen sijaan sikareiden kulutus jatkoi vuonna 2008 pidempään jatkanutta kasvuaan ja verotettujen sikareiden määrä oli vuonna 2008 noin 110 miljoonaa kappaletta.

Tupakkatuotteiden hinnat

Vuoden 2009 alussa toteutetun tupakkaveron korotuksen seurauksena savukkeiden hintojen arvioitiin nousevan noin seitsemän prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan keskimäärin noin 16 prosenttia. Hintakehityksestä ei ole vielä saatavilla tilastotietoja. Hintojen nousu painottunee kuitenkin vasta vuoden loppupuoliskolle, sillä tupakkateollisuuden toimijat luovuttivat verolliseen kulutukseen suuren määrän tupakkatuotteita juuri ennen veronkorotusta joulukuussa 2008. Tämän seurauksena alkuvuonna oli vielä runsaasti myynnissä vanhojen veroperusteiden mukaisesti verotettuja tuotteita.

Lisäksi on otettava huomioon se, että muista valmisteveroista poiketen tupakkaverojärjestelmä on itsessään sellainen, että tupakkatuotteiden hintojen noustessa myös veron määrä nousee. Tupakkaveron arvoperusteinen osa lasketaan tupakkatuotteiden vähittäismyyntihinnasta. Näin hintojen nousu korottaa automaattisesti valtiolle tuloutettavan veron määrää.

Matkustajatuonti ja salakuljetus

Suomessa verottamattomien savukkeiden osuus on noin 17 prosenttia kokonaiskulutuksesta. Savukkeiden kokonaiskulutuksen on vuonna 2008 arvioitu olleen noin 5 900 miljoonaa savuketta, josta Suomessa verotettujen savukkeiden osuuden arvioidaan olleen noin 83 prosenttia. Matkustajatuonnin osuuden arvioidaan olleen noin 12 prosenttia ja salakuljetettujen savukkeiden määrän noin viisi prosenttia.

Vuoden 2009 matkustajatuonnin kehityksestä saadaan tietoja vasta keväällä 2010, kun vuotta 2009 koskevat tuontitilastot valmistuvat. Alkuvuoden kehityksen perusteella näyttää siltä, että vuoden alun voimakas matkustajatuonnin kasvu olisi Tilastokeskuksen mukaan sittemmin tasaantunut ta jopa hieman vähentynyt.

Salakuljetettujen savukkeiden määrän arvioidaan olevan noin viisi prosenttia savukkeiden kokonaiskulutuksesta eli noin 300 miljoonaa savuketta. Tullin takavarikkotilastot osoittavat ammattimaisen salakuljetuksen siirtyneen alkoholista tupakkaan vuoden 2004 alkoholijuomien veronalennuksen jälkeen. Vuonna 2008 Tulli takavarikoi yhteensä 18 miljoonaa savuketta.

Savukkeiden suuri hintaero Suomen ja Venäjän välillä tekee tupakan laittoman kaupan järjestäytyneelle rikollisuudelle houkuttelevaksi ja suurin osa laittomasta kaupasta onkin järjestäytyneiden rikollisryhmien käsissä. Tupakan salakuljetus on noussut järjestäytyneen rikollisuuden rahoituskanavana huumeiden salakuljetuksen rinnalle, sillä tupakan salakuljetuksen riskit ovat pienemmät ja myyntikanavat helpommat. Salakuljetetun tupakan välittäminen on toistaiseksi tapahtunut lähinnä yksityisten kanavien kuten työporukoiden ja kaveripiirien välityksellä. On huomattava, että salakuljetetusta tupakasta valtaosa on aitoja savukkeita ja tarkoitettu Suomen markkinoille.

Verotuotot

Tupakkaveron tuotosta 90 prosenttia muodostuu savukkeiden verotuotosta, joka on kasvanut 2000-luvulla maltillisesti lähinnä savukkeiden hinnannousun takia. Irtotupakan verotuotto on laskenut sen kulutuksen laskiessa ja vastaavasti sikareiden verotuotto on hieman kasvanut.

Vuonna 2009 tupakkaverotuoton arvioitiin kasvavan 650 miljoonaan euroon. Vuoden alussa toteutetun veronkorotuksen arvioitiin lisäävän tupakkaveron tuottoa 35 miljoonaa euroa.

Tupakkaverotuotto tuotteittain, miljoonaa euroa
Vuosi	Savukkeet	Sikarit ja pikkusikarit	Irtotupakka	Savukepaperi	Yhteensä
2003	528	9	48	7	592
2004	538	10	45	7	600
2005	544	10	46	7	607
2006	563	11	44	7	625
2007	563	11	42	7	624
2008	570	12	41	7	630
2009	583	13	47	7	650

Tupakoinnin terveydelliset ja sosiaaliset vaikutukset

Tupakointi on yksi merkittävimmistä sairastavuuden ja ennenaikaisen kuolleisuuden riskitekijöistä.

Suomalaisten tupakoinnin yleisyyden huomioon ottaen merkittävä osa suomalaisten sairastamista sydän-keuhkosairauksista, keuhkosyövistä, ylempien hengitysteiden syövistä sekä ruokatorven syövistä on joko suoraan, osittain tai välillisesti tupakoinnin aiheuttamaa. Vastaavasti tupakoinnilla on selkeitä vaikutuksia myös virtsarakon syöpään, haimasyöpään, sepelvaltimotautiin, aortan repeämisin, mahalaukun syöpään, munuaissyöpään, leukemiaan, aivohalvaukseen, vaikeaan keuhkokuumeeseen, raajojen vaikeisiin verenkiertohäiriöihin sekä reisiluun yläosan murtumisiin. Lisäksi raskaudenaikaisesta tupakointi aiheuttaa haittoja sikiölle samoin kuin tupakansavulle altistuminen vastasyntyneelle.

Tupakoinnista aiheutuvien kustannusten arvioiminen on monimutkaista. Menoja arvioidessa tulisi ottaa huomioon muun muassa ehkäisy-, diagnosointi ja hoito- ja kuntoutuskustannukset, sairauspoissaolot, työkyvyttömyys ja ennenaikaiset kuolemat. Arvioiden mukaan Suomessa kuolee vuosittain noin 5 000—6 000 ihmistä tupakoinnista johtuviin sairauksiin. Tupakoinnin vuoksi Suomessa on vuosittain 1,1 miljoonaa lääkärissäkäyntiä. Tupakkasairauksien hoito vaatii 240 000 hoitopäivää eli 810 sairaansijaa yleissairaalassa. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen tutkimusten perusteella on arvioitu, että tupakoinnista aiheutuvat sairaala- ja avohoidon sekä lääkkeiden kustannukset ovat vuositasolla noin 250 miljoonaa euroa.

Tupakointi on erityisesti vähiten koulutettujen ja huonoimmassa sosioekonomisessa asemassa olevien suomalaisten terveysongelma. Lisäksi sosioekonomiset erot tupakoinnissa syntyvät jo nuorena, sillä ammatillisissa oppilaitoksissa opiskelevat polttavat yleisemmin kuin lukiolaiset.

Ruotsi

Ruotsin toteuttama tupakkaveropolitiikka 90-luvun lopussa on esimerkki tilanteesta, jossa suuret veronkorotukset johtivat suoraan salakuljetuksen ja pimeiden markkinoiden merkittävään kasvuun. Ruotsi korotti tupakkaveroa yli 50 prosenttia vuosien 1996 ja 1997 aikana. Huolimatta suurista veronkorotuksista tupakkaverotuotot laskivat, sillä verollisten savukkeiden myynti väheni merkittävästi. Veronkorotuksen seurauksena Ruotsiin syntyivät laajat laittomien tupakkatuotteiden markkinat. Esimerkiksi tullin takavarikoimien savukkeiden määrä kolminkertaistui vuosien 1996—1998 välillä. Ruotsi reagoi laittoman kaupan kasvuun alentamalla tupakkaverotustaan vuonna 1998, mutta verotuotot palasivat entiselle tasolleen vasta noin kymmenen vuoden kuluttua.

Sittemmin Ruotsi on toteuttanut maltillista tupakkaveropolitiikkaa niin, että vuosina 2006—2008 Ruotsissa on tehty pieniä korotuksia savukkeiden veroon. On kuitenkin huomattava, että Ruotsissa matkustajatuonnin ja salakuljetuksen osuus savukkeiden kokonaiskulutuksesta on pienempi kuin Suomessa. Näiden yhteenlasketun osuuden kokonaiskulutuksesta on arvioitu olevan Ruotsissa noin 10 prosenttia, kun Suomessa osuuden arvioidaan olevan noin 17 prosenttia.

Viro

Viro sai liittymissopimuksessaan mahdollisuuden soveltaa 31 päivään joulukuuta 2009 asti kestävän siirtymäajan aikana EU:n vähimmäisverotasoja alhaisempia tupakkaverotasoja. Viro korotti savukkeiden valmisteveroa kahteen otteeseen vuoden 2008 aikana, mutta ei ole vielä toistaiseksi saavuttanut EU:n vähimmäisverotasoa eli 64 euroa tuhatta savuketta kohden. Kun Viro saavuttaa vähimmäisverotason, päättyy vanhojen jäsenvaltioiden, mukaan lukien Suomen, oikeus rajoittaa savukkeiden matkustajatuontia Virosta. Viimeistään tämä tapahtunee vuoden 2010 alussa, jolloin Viro korottaa tupakkaverotusta viisi prosenttia.

Viron veronkorotuksista huolimatta tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja Viron välillä ovat edelleen suuret. Keskihintainen savukeaski maksaa Virossa alle puolet siitä, mitä vastaava aski maksaa Suomessa.

Savukeaskien hintoja Suomessa ja Virossa kesäkuussa 2009, euroa 20 kpl/aski
Hintaluokka	Suomi	Viro
Halvin aski	3,7	1,7
Keskihintainen aski	4,4	2,1
Premium-hintainen aski	4,8	2,6

Vuoden 2009 alun tupakkaveron korotuksen vaikutuksista on vielä olemassa hyvin rajoitetusti tietoa. Korotuksen tavoitteena oli vähentää tupakkatuotteiden kulutusta ja siten tupakoinnista aiheutuvia haittoja. Tupakkatuotteiden kulutus on 2000-luvulla vähentynyt vain hitaasti ja ongelmallista on etenkin se, että erot tupakoinnissa ovat sosiaaliryhmien välillä suuria. Veronkorotuksella pyrittiin vaikuttamaan etenkin nuorten tupakointiin kohdistamalla veronkorotus halpahintaisiin tuotteisiin.

Veronkorotus painotettiin savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, sillä itse kääritystä savukkeesta maksettava tupakkavero on euromääräisesti laskentatavasta riippumatta teollisesti valmistetusta savukkeesta maksettavaa tupakkaveroa alhaisempi. Tuotteiden euromääräinen veroero on veronkorotuksesta huolimatta edelleen suuri. Esimerkiksi keskihintaisesta itse kääritystä savukkeesta peritään veroa 7—8 senttiä kappaleelta irtotupakan määrästä riippuen, kun taas keskihintaisesta tehdasvalmisteisen savukkeen vero on noin 13 senttiä kappaleelta.

On huomattava, että osa veroerosta selittyy irtotupakan halvemmalla hinnalla verrattuna tehdasvalmisteisiin savukkeisiin, joiden hintaa nostavat suuremmat tuotantokustannukset. Sekä keskihintaisen itse käärityn että keskihintaisen tehdasvalmisteisen savukkeen hinnasta 56—59 prosenttia on tupakkaveroa. Keskihintaisen tehdasvalmisteisen savukkeen hinta on kuitenkin noin 22 senttiä kappaleelta, kun taas keskihintaisen itse käärityn savukkeen hinta on 12—14 senttiä kappaleelta filtterin ja savukepaperin hinta mukaan lukien.

Irtotupakan alhaisen hinnan takia irtotupakka on jossain määrin myös nuorten suosima tupakkatuote. Vaikka valtaosa nuorista polttaa Nuorten terveystapatutkimuksen mukaan tehdasvalmisteisia savukkeita, tupakoivat nuoret polttavat aikuisia useammin itse käärittyjä savukkeita. Aikuisväestön osalta itse käärittyjen savukkeiden polttaminen on yleistä vähän koulutettujen sekä työttömien ja eläkeläisten keskuudessa.

Tupakkaverotuksen tasoa arvioitaessa on tärkeää arvioida sen vaikutus kotimaassa myytävien verollisten tupakkatuotteiden markkinoiden kokoon. Tupakkatuotteiden harmaiden ja laittomien markkinoiden voidaan sanoa olevan Suomessa hallinnassa. Samalla kuitenkin matkustajatuonnin osuus savukkeiden kokonaiskulutuksesta on suuri, kun ottaa huomioon sen, että matkustajatuonti Virosta on ollut rajoitettua. Savukkeiden matkustajatuonti muodosti vuonna 2008 suurin piirtein yhtä suuren osuuden savukkeiden kokonaiskulutuksesta kuin alkoholin matkustajatuonti alkoholin kokonaiskulutuksesta, vaikka alkoholijuomien matkustajatuonti Virosta on rajoittamatonta.

Esityksen tavoitteena on pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaisesti korottaa tupakkaveroa terveyspoliittisin perustein.

Veronkorotuksella tavoitellaan maltillista tupakkatuotteiden hintojen nousua tilanteessa, jossa vuoden 2009 alussa toteutetun veronkorotuksen vaikutuksista ei vielä ole tietoa. Tavoitteena on, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvaantumiseen matkustajatuonnilla, koska tällöin veronkorotuksesta seuraavat myönteiset vaikutukset tupakkatuotteiden kotimaiseen verolliseen kulutukseen olisivat matkustajatuonnin ja harmaan kaupan kasvun aiheuttamia haittoja suuremmat.

Tupakkaveron korotus pyritään kohdentamaan terveysperusteisesti siten, että veronkorotuksen seurauksena tapahtuvalla hinnannousulla ehkäistäisiin tupakoinnin aloittamista nuorten keskuudessa. Nuorten tupakoinnin ehkäisy on tehokas keino vähentää tupakointia väestötasolla. Koska nuorilla on usein vähemmän rahaa käytössään, tupakan hinnan nostaminen vähentää tupakan kulutusta. Vaikutuksen tehostamiseksi veronkorotus kohdennettaisiin halvimpiin tupakkatuotteisiin. Veronkorotuksen tavoitteena on erityisesti itse käärityn savukkeen ja tehdasvalmisteisen savukkeen hintaeron kaventaminen, sillä itse kääritty savuke on nykyisin huomattavasti tehdasvalmisteista savuketta edullisempi.

Veronkorotuksen mitoituksessa on otettava huomioon kotimaisen hinnannousun vaikutus matkustajatuontiin, salakuljetukseen ja harmaisiin markkinoihin. Esitetty veronkorotus olisi vuoden 2009 alussa toteutettua veronkorotusta maltillisempi, sillä jo toteutetun korotuksen vaikutuksista ei ole vielä kattavaa tietoa.

Suurten veronkorotusten riskinä on se, että tupakkatuotteiden matkustajatuonti ja salakuljetus kasvaisivat hallitsemattomasti, kotimainen veropohja pienenisi ja tupakkaverotuksen fiskaaliset tavoitteet vaarantuisivat. Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nostamisella luodaan helposti kannustimia sekä matkustajatuonnille että salakuljetukselle, sillä tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden ovat suuret. Vaarana on, että laittomille välitysmarkkinoille päätyy salakuljetettujen tupakkatuotteiden lisäksi osa matkustajatuontina laillisesti tuoduista tupakkatuotteista.

Tupakan veropohjan pitäminen laajana mahdollistaisi jatkossa myös sen, että tupakkatuotteisiin kohdistetut muut valvonta- ja kontrollitoimenpiteet kohdistuisivat laajaan osaan kulutetuista savukkeista. Kun tupakkatuotteita myydään Suomen markkinoilla laillisesti, niiden koostumusta, markkinointia ja myyntiä voidaan valvoa. Tupakan harmaassa kaupassa vastaavaa kontrollia ei luonnollisesti ole.

Koska tupakkaverotuksessa on useita elementtejä, veronkorotus voitaisiin toteuttaa eri tavoin. Savukkeiden veronkorotus ehdotetaan toteutettavaksi savukkeiden yksikköperusteista veroa korottamalla. Vaihtoehtoisesti savukkeiden veroa voitaisiin korottaa arvoperusteista veroa korottamalla. Arvo- ja yksikköperusteista veroa maltillisesti korottamalla saadaan aikaan samalla tavalla halpoihin savukkeisiin painotettu veronkorotus. Arvoperusteisen veron korottamisen etuna olisi se, että se voimistaisi sitä mekanismia, jolla veron määrä nousee jatkossa vähittäismyyntihintojen noustessa. Veronkorotuksen rakenteessa on kuitenkin otettu huomioon EU:ssa pitkälle edennyt direktiiviehdotus, joka toteutuessaan merkitsisi sitä, että Suomen tulisi muuttaa savukkeiden veron rakennetta enemmän yksikköveroon painottuvaksi.

Esityksessä ehdotetaan savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa korotettavaksi kolme kertaa muita tupakkatuotteita enemmän. Vaihtoehtoisesti veroa voitaisiin korottaa samassa linjassa muiden tuotteiden kanssa. Tässä tapauksessa olisi mahdollista, että osa tehdasvalmisteisten savukkeiden kuluttajista ei vähentäisikään polttamista vaan siirtyisi käyttämään halvempia itse käärittyjä savukkeita. Kohdentamalla veronkorotus irtotupakkaan on mahdollista hillitä siirtymää itse käärittyihin savukkeisiin.

Esityksessä ehdotetaan, että savukkeiden, sikareiden ja pikkusikareiden sekä piippu- ja savuketupakan valmisteveroa korotettaisiin noin viisi prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan valmisteveroa noin 15 prosenttia.

Savukkeiden veroa ehdotetaan korotettavaksi siten, että savukkeiden yksikköperustenen vero korotettaisiin 17,50 euroon tuhannelta kappaleelta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi 2,37 euroa tuhannelta kappaleelta. Savukkeiden arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan 52 prosentissa vähittäismyyntihinnasta.

Sikareiden ja pikkusikareiden veroa ehdotetaan korotettavaksi prosenttiyksiköllä 25 prosenttiin vähittäismyyntihinnasta. Piippu- ja savuketupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi 8,50 euroon kilogrammalta. Piippu- ja savuketupakan arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan.

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa ehdotetaan korotettavaksi savukkeiden tapaan siten, että yksikköperusteista veroa korotettaisiin. Yksikköperusteiseksi veroksi ehdotetaan 10,00 euroa kilogrammaa kohti.

Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin veron ehdotetaan säilyvän ennallaan.

Lisäksi siirtymäsäännöksenä säädettäisiin savukkeiden vähimmäisvalmisteveroksi 129,00 euroa tuhannelta savukkeelta vuoden 2010 loppuun saakka. Vero on vuoden 2009 alusta ollut 122,50 euroa tuhannelta savukkeelta. Siirtymäsäännöksellä varmistettaisiin se, että veronkorotus otettaisiin huomioon myös vähimmäisveron määrässä vuonna 2010. Halpojen savukkeiden vähimmäisvero laskettaisiin sille vuodelle vahvistetun savukkeiden kysytyimmän hintaluokan veron perusteella, ja kysytyin hintaluokka laskettaisiin edellisen vuoden tilastotietojen perusteella. Ilman siirtymäsäännöstä vuonna 2010 vähimmäisvero laskettaisiin siten vuoden 2009 hintatietojen perusteella, joihin ei sisälly veronkorotusta. Vastaavasti savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvalmisteveroksi säädettäisiin 67,00 euroa kilogrammalta vuonna 2010.

Siirtymäsäännöksessä on kuitenkin otettava huomioon EU-lainsäädäntö, jonka mukaan savukkeiden kansallinen vähimmäisvalmistevero ei saa ylittää 100 prosenttia kysytyimmän hintaluokan savukkeiden valmisteverosta. Koska kuluvan vuoden hintakehityksestä ja siten vuodelle 2010 vahvistettavasta kysytyimmästä hintaluokasta on saatavilla hyvin rajoitetusti tietoa, on mahdollista, että esityksessä ehdotettu vähimmäisvalmisteveron taso ei täytä kyseistä ehtoa, minkä vuoksi asiaa on seurattava esityksen jatkokäsittelyn yhteydessä.

Esitettävän tupakkaveron korotuksen seurauksena valtion tupakkaverotulojen arvioidaan vuonna 2010 kasvavan noin 22 miljoonaa euroa verrattuna tilanteeseen, jossa veromääriin ei tehtäisi muutoksia.

Savukkeiden veronkorotuksen seurauksena hinnankorotus painottuisi halpoihin savukkeisiin, joiden hinnat nousisivat laskennallisesti noin 4,5 prosenttia. Kalliimpien savukkeiden hinnat nousisivat noin 3,5 prosenttia. Tämä merkitsisi sitä, että 20 kappaleen savukeaskin hinta nousisi noin 15 senttiä sekä halvassa että kysytyimmässä hintaluokassa. Hinta-arvioissa on oletettu, että veronkorotukset siirtyisivät täysimääräisinä hintoihin.

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan hinnat nousisivat keskimäärin noin 10 prosenttia. Euromääräisesti yhden irtotupakkapussin hinta nousisi noin 35 senttiä 30 grammalta.

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan, johon kuuluu 99 prosenttia irtotupakasta, veroa ehdotetaan korotettavaksi kolminkertaisesti muihin tupakkatuotteisiin verrattuna. Suuremman korotuksen tavoitteena on lisätä irtotupakan verorasitusta niin, että itse käärityn ja teollisen savukkeen hintojen ero pienentyisi.

Veronkorotuksen seurauksena yhden itse käärityn savukkeen hinta nousisi enemmän kuin tehdasvalmisteisen savukkeen. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan hinnat nousisivat prosentuaalisesti yli kaksi kertaa tehdasvalmisteisia savukkeita enemmän. Myös euromääräisesti itse käärittyjen savukkeiden hinta nousisi enemmän, sillä yhden tehdasvalmisteisen savukkeen hinta nousisi 0,8 senttiä, kun taas yhden itse käärityn savukkeen hinta nousisi noin 0,9—1,1 senttiä riippuen hintaluokasta ja siitä, kuinka paljon tupakkaa savukkeeseen käärii.

Veronkorotuksen jälkeen kysytyimmän hintaluokan tehdasvalmisteinen savuke maksaisi noin 23 senttiä kappaleelta, halpa savuke noin 20 senttiä kappaleelta ja kysytyimmän hintaluokan itse kääritty savuke 13—15 senttiä kappaleelta irtotupakan määrästä riippuen, kun itse käärityn savukkeen hinnassa otetaan myös savukepaperin ja filtterin hinta huomioon.

Tupakkaveron korotuksen inflaatiovaikutuksen arvioidaan olevan alle 0,1 prosenttia eli kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan veronkorotuksen takia alle 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta. Tämä merkitsee sitä, että julkisen talouden kuluttajahintaindeksiin sidoksissa olevien menojen arvioidaan kasvavan veronkorotuksen takia vain vähän.

Tilastoidun kulutuksen vähenemän arvioinnissa käytetty tupakkatuotteiden hintajousto on -0,4. Lisäksi osa tilastoidun kulutuksen laskusta korvautuu lisääntyneellä matkustajatuonnilla, mikä on otettu kokonaiskulutusennusteessa huomioon.

Veronkorotuksesta johtuvan tupakkatuotteiden vähittäishintojen nousun seurauksena tupakkaveron veropohjan eli tupakkatuotteiden tilastoidun kulutuksen arvioidaan vähenevän vajaa kaksi prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa veromuutoksia ei tehtäisi. Lisäksi osan sekä tehdasvalmisteisten että itse käärittyjen savukkeiden kulutuksen laskusta arvioidaan korvautuvan matkustajatuonnilla. Matkustajatuonnin lisääntymisen vuoksi tupakkatuotteiden yhteenlasketun kokonaiskulutuksen vähenemisen arvioidaan jäävän noin prosenttiin verrattuna tilanteeseen, jossa veromuutoksia ei tehtäisi.

Veronkorotusten vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että eri tekijät vaikuttavat eri tavoin tupakkatuotteiden kulutukseen. Tupakkatuotteiden kulutuksen vähenemä voi jäädä ennustettua pienemmäksi, jos osa kuluttajista ei vähennäkään tupakointia vaan siirtyy tuotteesta toiseen. Kulutuksen vähenemä voi myös toteutua vasta pidemmällä aikavälillä johtuen siitä, että tupakka aiheuttaa riippuvuutta. Lisäksi tupakkatuotteiden hintamuutokset voivat toteutua vasta pidemmällä aikavälillä, jos tupakkateollisuuden toimijat lykkäävät veronkorotuksen vaikutusten siirtoa vähittäismyyntihintoihin, kuten kävi vuoden 2009 alun veronkorotuksen yhteydessä.

Matkustajatuonnin vaikutusten arviointia vaikeuttaa puolestaan se, että tupakkatuotteiden varoitusmerkintöihin liittyvät rajoitukset ovat olleet voimassa vasta vähän aikaa. On mahdollista, että rajoitusten käyttöönotto merkitsee sitä, että tuonti kasvaisi nyt arvioitua maltillisemmin. Vielä ei kuitenkaan ole tiedossa, miten esimerkiksi laivoilla on saatavilla tupakkalain mukaisilla merkinnöillä varustettuja tuotteita. Toisaalta on myös mahdollista, että matkustajatuonti kasvaa taloudellisen tilanteen heikentyessä ennakoitua enemmän.

Esityksellä arvioidaan olevan vähäisiä elinkeinopoliittisia vaikutuksia. On oletettavaa, että kysyntä siirtyy osittain muihin kuin Suomessa ostettuihin tuotteisiin matkustajatuonnin kasvun seurauksena. Tällä ei kuitenkaan odoteta olevan työllisyysvaikutuksia, sillä Suomessa ei ole tupakkatuotteiden valmistusta muutamia pieniä poikkeuksia lukuun ottamatta.

Ehdotettu tupakkaveron korotus kohdistuu kuitenkin tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen siitä, mihin markkinoiden osa-alueeseen yritykset keskittyvät. Tämä saattaa johtaa tilanteeseen, jolloin tupakkamarkkinat muuttuvat entistä keskittyneemmäksi. Tällä saattaa myös olla vaikutusta eri toimijoiden toimintaedellytyksiin Suomessa ja sitä kautta esimerkiksi työllisyysvaikutuksia.

Sosiaali- ja terveysvaikutukset

Veronkorotuksen seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen ja siten tupakoinnista aiheutuvien terveyshaittojen arvioidaan vähenevän. Kulutuksen vähenemisestä seuraavat terveysvaikutukset realisoituvat kuitenkin vasta pitkällä aikavälillä, vuosien tai vuosikymmenten kuluttua. Koko väestötason kehityksen lisäksi tupakoinnin vähentymisen voidaan olettaa tasaavan eri sosiaaliryhmien välisiä terveyseroja, sillä tupakointi on yleisempää alemmissa sosiaaliryhmissä.

On oletettavaa, että nuorten tupakkatuotteiden kulutus vähenee aikuisia herkemmin tupakkatuotteiden hintojen noustessa, sillä nuorilla on vähemmän rahaa käytössään ja veronkorotus kohdistetaan nuorten suosimiin halvimpiin tupakkatuotteisiin. Savukkeiden veronkorotus painottuu halpahintaisiin tuotteisiin ja irtotupakan suuremmalla veronkorotuksella voidaan jossain määrin hillitä kulutuksen siirtymistä savukkeita halvempiin itse käärittäviin savukkeisiin. Lisäksi nuorilla on pienemmät mahdollisuudet hankkia tupakkatuotteita matkustajatuonnilla.

Vaikutukset yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen

Tupakkatuotteiden veronkorotus voi johtaa tupakkatuotteiden salakuljetuksen lisääntymiseen, sillä tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja lähialueiden välillä ovat suuria. Lisäksi hintaeron lisääntyminen voi johtaa niin sanotun harmaan tuonnin lisääntymiseen, jossa laillisesti matkustajatuontina tuotuja tupakkatuotteita välitetään kotimaassa laittomasti. Viron ja Suomen välillä tehdään noin 6 miljoonaa matkaa vuodessa, ja tupakkatuotteita on kokonsa ja painonsa puolesta helppo tuoda. Perinteisen salakuljetuksen ja matkustajatuonnin ohella riskinä on tupakan Internet-kaupan lisääntyminen, josta on jo olemassa merkkejä.

On huomattava, että laittoman kaupan kasvulla ei ole vahingollisia vaikutuksia ainoastaan valtion fiskaalisiin intresseihin, vaan laiton kauppa rahoittaa järjestäytynyttä rikollisuutta ja se tekee myös osaltaan tyhjäksi myyntirajoitusten valvonnan. Vaarana on se, että osa laittomille markkinoille päätyneistä tupakkatuotteista siirtyisi nuorten käyttöön. Laittomilta markkinoilta hankitun tupakan kulutus on ongelmallista myös siksi, että tullilaboratorion tutkimusten mukaan esimerkiksi tuoteväärennökset ovat usein terveydelle haitallisempia verrattuna kotimaassa myytyihin tupakkatuotteisiin, joiden haitallisten aineiden pitoisuuksiin kohdistetaan erilaisia rajoituksia ja valvontaa.

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä ja siitä on pyydetty lausunnot sosiaali- ja terveysministeriöltä sekä Tullihallitukselta. Esitys liittyy Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmaan 19 päivältä huhtikuuta 2007.

Esitys pohjautuu sosiaali- ja terveysministeriön asettaman tupakkapoliittisia toimia valmistelevan työryhmän 8 päivänä toukokuuta 2008 luovuttamaan väliraporttiin. Työryhmä esitti, että tupakkatuotteiden veroa korotettaisiin Matti Vanhasen II hallituksen kauden aikana kahteen kertaan. Työryhmän näkemyksen mukaan tupakkaveron korottamisessa tulisi edetä maltillisesti ja portaittain. Työryhmä esitti, että ensimmäinen korotus toteutettaisiin vuoden 2009 alusta ja toinen korotus vuoden 2010 alussa. Toisen korotuksen mitoitus ja kohdennus riippuisi ensimmäisen korotuksen vaikutuksista tupakan matkustajatuontiin, harmaisiin markkinoihin ja salakuljetukseen. Lisäksi mitoitukseen vaikuttaisi se, miten veronkorotus siirtyisi tupakkatuotteiden hintoihin.

Esitys liittyy valtion vuoden 2010 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan tupakkaverosta 29 päivänä joulukuuta 1994 annetun lain (1470/1994) liite,

sellaisena kuin se on laissa 748/2008, seuraavasti:

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 15 päivänä syyskuuta 2009

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Valtiovarainministeri
Jyrki Katainen