Siirry esitykseen
HE 173/2005
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kirkkolain 22 luvun 8 §:n, verontilityslain 13 §:n ja kirkon keskusrahastosta annetun lain 9 §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kirkkolakia, verontilityslakia ja kirkon keskusrahastosta annettua lakia.
Esityksessä ehdotetaan, että verontilityslain mukaista seurakuntien yhteisövero-osuuden jakoperustetta muutettaisiin siten, että puolet yhteisöverosta jaettaisiin nykyisten jako-osuusperusteiden mukaisesti ja puolet jaettaisiin seurakuntaa tai seurakuntayhtymää vastaavan kunnan tai kuntien asukaslukujen suhteessa. Nykyisin runsaasti yhteisöverotuloa saavien seurakuntatalouksien tulonmenetyksien lieventämiseksi kirkkolakia muutettaisiin siten, että perusmaksua olisi mahdollista periä seurakunnilta pelkästään laskennallisen kirkollisveron perusteella. Tällä hetkellä maksuperusteena on sekä laskennallinen kirkollisvero että maksuunpannun yhteisöveron osuus. Samalla esitetään nykyisen seitsemän prosentin enimmäismaksun nostamista kymmeneen prosenttiin.
Kirkon keskusrahastosta annetussa laissa säädettyä verotulojen täydennystä koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että täydennyksen myöntämisessä huomioitaisiin asukastiheyden lisäksi seurakunnan jäsenmäärä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006.
Esityksellä pyritään tasaamaan yhteisöveron tuoton jakaantumista evankelis-luterilaisten seurakuntien ja seurakuntayhtymien kesken siten, että osa yhteisöveron tuotosta ohjautuisi nykyistä varmemmin kaikille seurakunnille käytettäväksi muun muassa yleisten hautausmaiden ylläpidosta aiheutuviin kustannuksiin. Hautaustoimilain (457/2003) esitöiden mukaan lain 22 §:ssä tarkoitettu rahoitus yleisten hautausmaiden ylläpidosta aiheutuviin kustannuksiin sisältyy nykyisellään seurakuntien yhteisöveron tuotosta saamaan osuuteen (HE 204/2002 vp).
Opetusministeriö antoi hautaustoimilain seurantatyöryhmän valmistelun pohjalta lokakuussa 2004 eduskunnan hallintovaliokunnalle selvityksen hautaustoimen maksuista (MinS 3/2004 vp). Selvityksessä käsiteltiin laajasti hautaustoimen maksujen määrittelyä ja kustannusten korvaamista seurakunnille. Selvityksessä pidettiin nykyisen järjestelmän keskeisenä ongelmana sitä, että yhteisöverotulojen jakautuminen seurakuntien kesken ei vastaa hautaustoimen kustannusten jakautumista. Tilanne koetaan epäoikeudenmukaiseksi niissä seurakunnissa, joissa yhteisöverotulojen määrä suhteessa hautaustoimen kustannuksiin on vähäinen.
Maksusääntelyn muuttamista parempana lähestymistapana selvityksessä pidettiin hautaustoimen rahoituksen kehittämistä nykyistä tasapuolisemmaksi siten, että kunkin yksittäisen seurakunnan yhteisöverotulo-osuus vastaisi paremmin sille hautaustoimesta aiheutuvia kustannuksia. Hautaustoimen kokonaiskustannusten suhteen johtopäätöksenä oli, että seurakuntien yhteisöverotulot riittävät koko kirkon tasolla ja pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna keskimäärin kattamaan hautaustoimen nettokulut.
Seurakunnille tulevan yhteisöveron osuuden perusteena on käytetty myös muita seurakuntien yhteiskunnallisia tehtäviä. Vuoden 2004 tilinpäätöstietojen perusteella seurakuntien yhteisöverotulot kattavat koko kirkon tasolla vain hautaustoimen ja kirkonkirjojenpidon nettokulut. Yhteisöverotuloista ei mainittujen tehtävien rahoittamisen jälkeen jää enää varoja seurakuntien muiden luonteeltaan yhteiskunnallisten tehtävien kustannusten rahoittamiseen.
Kirkkolain (1054/1993) 22 luvun 8 §:ssä säädetään seurakuntien maksuista kirkon keskusrahastolle. Seurakunnilta peritään verotuloihin perustuvaa perusmaksua ja lisämaksua muun toiminnan kuin kirkon keskusrahaston eläkelaitostoiminnan rahoittamiseksi.
Perusmaksusta säädetään kirkkolain 22 luvun 8 §:n 1 kohdassa. Jokainen seurakunta tai seurakuntayhtymä suorittaa kirkon keskusrahastoon vuosittain perusmaksuna enintään seitsemän prosenttia viimeksi toimitetun verotuksen laskennallisesta kirkollisverosta ja maksuunpannun yhteisöveron osuudesta. Perusmaksun taso on ollut usean vuoden ajan 5,2 prosenttia. Tuotto vuosina 2000—2004 on ollut 28,3—31,8 miljoonaa euroa.
Kirkkolain 22 luvun 8 §:n 3 kohdan mukaan jokainen seurakunta tai seurakuntayhtymä suorittaa kirkon keskusrahastoon vuosittain lisämaksuna enintään kaksikymmentä prosenttia 1 kohdan mukaisesta maksuunpannun yhteisöveron seurakunnalle tulevasta osuudesta. Lisämaksua on peritty vuodesta 2002 alkaen progressiivisesti. Lisämaksun tuotto vuosina 2002—2004 on ollut 14,4—16,3 miljoonaa euroa.
Seurakuntien osuus yhteisöveron tuotosta jakautuu seurakuntien kesken samoin perustein kuin kuntien yhteisövero-osuus kuntien kesken. Yhteisöverotulon merkitys seurakunnan talouden kannalta vaihtelee eri seurakunnissa huomattavasti. Joillakin teollisuus- ja yritysvaltaisilla paikkakunnilla yhteisöveron osuus seurakunnan verotuloista voi olla jopa 40 prosenttia, kun taas haja-asutusalueilla yhteisöveron osuus voi olla jopa alle yhden prosentin. Keskimäärin yhteisöveron osuus seurakuntien tuloista on noin 14 prosenttia. Vuosina 1993—2003 seurakuntien yhteisöveron tuotto on alhaisimmillaan ollut 33 miljoonaa euroa vuonna 1993 ja korkeimmillaan 133 miljoonaa euroa vuonna 1997.
Kirkon keskusrahastolle maksettavaan progressiiviseen lisämaksuun siirryttiin, koska sillä haluttiin tehokkaammin tasata seurakuntien kesken epätasaisesti jakautuvaa yhteisövero-osuutta. Samalla avustusjärjestelmää kehitettiin toisaalta lisäämällä avustuksiin varattuja määrärahoja ja toisaalta pyrkimällä täsmällisempään avustusten kohdentamiseen. Erityisesti seurakuntien välistä yhteistoimintaa ja yhdistymisiä tuetaan voimakkaasti. Seurakunta-avustuksiin vuosille 2004—2006 varattu määräraha on kirkon keskusrahaston toiminta- ja taloussuunnitelmassa noin 15 miljoonaa euroa vuodessa.
Nykyisin seurakunnat maksavat progressiivista lisämaksua yhteisöveron osuuksistaan. Avustusjärjestelmän kautta näitä verotuloja jaetaan niille seurakunnille, joiden yhteisöveron osuus verotuloista on vähäinen. Saatujen kokemusten mukaan tämä järjestelmä ei riittävästi tasaa seurakuntien kesken jakautuvaa yhteisövero-osuutta. Seurakuntien taloudelliset mahdollisuudet selviytyä tehtävistään ovat edelleen hyvin erilaiset.
Kirkon keskusrahaston vuoden 2005 talousarviossa on varattu seurakuntien avustamiseen noin 15 miljoonaa euroa. Avustusmuotoja ovat verotulojen täydennys, harkinnanvarainen toiminta-avustus, kehittämisavustus ja rakennusavustus. Vuosittain kirkkohallitus jakaa avustuksia noin 200 vähävaraiselle seurakunnalle.
Tällä hetkellä verotulojen täydennyksen tasoitusraja määräytyy kunnan asukastiheyden mukaan. Tasoitusprosentti kasvaa sitä suuremmaksi mitä harvemmin asutusta alueesta on kyse.
Kirkon keskusrahastosta annetun lain (895/1941) 9 §:n 1 momentin mukaan verotulojen täydennystä myönnetään seurakunnalle, kun seurakunnan laskennallinen kirkollisvero ja maksuunpantu yhteisövero yhteensä läsnä olevaa jäsentä kohden alittaa kunnan asukastiheyden mukaan määräytyvän tasoitusrajan, joka on, sen mukaan kuin kirkkohallitus tarkemmin päättää, 65—80 prosenttia kaikkien seurakuntien läsnä olevaa jäsentä kohden laskettujen laskennallisten kirkollisverojen ja maksuunpantujen yhteisöverojen summan keskiarvosta.
Vuonna 2005 tasoitusrajat määräytyvät seuraavasti:
| Tasoitusprosentti | Asukastiheys | Tasoitusraja € |
| 80,0 | alle 1,0 asukasta/km2 | 11 329 |
| tai saaristoseurakunta | ||
| 77,5 | 1,0 - 1,9 | 10 975 |
| 75,0 | 2,0 - 5,4 | 10 621 |
| 70,0 | 5,5 - 9,9 | 9 931 |
| 65,0 | vähintään 10,0 | 9 205 |
Esityksessä ehdotetaan kirkolliskokouksen tekemän selvityksen pohjalta, että seurakuntien yhteisövero-osuus jaettaisiin siten, että puolet jaettaisiin nykyisten jako-osuusperusteiden mukaan ja puolet seurakuntaa tai seurakuntayhtymää vastaavaan kunnan tai kuntien asukaslukujen suhteessa. Verohallinnon olisi mahdollista toteuttaa ehdotettu jako nykyisessä tilitysjärjestelmässä. Seurakuntien asemaa yhteisöveron saajana on perusteltu seurakuntien yhteiskunnallisilla tehtävillä, joihin on katsottu kuuluvan koko väestöä koskeva hautaustoimi, väestötietojärjestelmän ylläpitoon osallistuminen, kulttuurihistoriallisten rakennusten ylläpito ja hoito sekä kirkon suorittama diakoninen palvelutoiminta ja kasvatustyö. Nämä tehtävät kohdistuvat kaikkiin kunnan jäseniin riippumatta siitä, ovatko nämä seurakunnan jäseniä vai eivät. Niin ikään kaikilla seurakunnilla on pääasiassa samoja yhteiskunnallisia tehtäviä, joista aiheutuu tiettyjä kustannuksia. Tällä perusteella ehdotettua muutosta, jossa osa yhteisövero-osuudesta jaettaisiin kunnan asukasluvun perusteella, voidaan pitää perusteltuna ja asianmukaisena.
Kirkkohallituksen verovuodelta 2002 tekemien laskelmien mukaan yhteisöveron jakojärjestelmän muutos ehdotetulla tavalla olisi vaikuttanut vuonna 2002 siten, että yli 40 seurakuntatalouden tulot olisivat vähentyneet ja 380 seurakuntatalouden tulot olisivat lisääntyneet. Suurimmat tulojen vähennykset olisivat kohdistuneet seuraavasti: Helsingin seurakuntayhtymä 4,4 miljoonaa euroa, Espoon seurakuntayhtymä 2,5 miljoonaa euroa, Salo-Uskelan seurakunta 1,5 miljoonaa euroa ja Oulun seurakuntayhtymä 1,0 miljoonaa euroa. Suurimmat 160 000—190 000 euron lisäykset olisivat tulleet Kuopion seurakuntayhtymään, Rovaniemen seurakuntaan ja Lahden seurakuntayhtymään. Jäsenmäärään suhteutettuna muutos hyödyttäisi pieniä seurakuntatalouksia. Vuotta 2003 koskevien laskelmien tulokset vastaavat aikaisempien vastaavien laskelmien tuloksia.
Seurakuntien välisen taloudellisen tasapainon säilymisen kannalta edellä kuvatun tulonsiirron toteuttaminen sellaisenaan olisi liian jyrkkä toimenpide. Erityisesti Helsingin ja Espoon seurakuntayhtymien taloudellinen tilanne on muutoinkin heikentymässä. Ainoat käytettävissä olevat keinot lieventää muutoksen aiheuttamia vaikutuksia liittyvät seurakuntien ja kirkon keskusrahaston väliseen maksu- ja avustusjärjestelmään.
Seurakunnilta peritään progressiivista lisämaksua maksuunpannun yhteisöveron perusteella. Suurimpia maksajia ovat ne seurakunnat, joiden yhteisöveron osuus on korkea. Nämä samat seurakunnat menettäisivät esitetyn uudistuksen toteutuessa tulojaan. Koska uusi järjestelmä automaattisesti tasaisi yhteisövero-osuutta nykyistä tehokkaammin, lisämaksun perimisestä voitaisiin luopua. Tämä ei vaatisi lainmuutosta, koska kirkolliskokous voi nykyisen säännöksen perusteella päättää olla perimättä lisämaksua sen vaihteluvälin ollessa 0—20 prosenttia.
Lisäksi voitaisiin luopua perusmaksun perimisestä siltä osin kuin on kyse maksuunpannusta yhteisöverosta. Jatkossa perusmaksu perittäisiin siten vain laskennallisen kirkollisveron perusteella. Mikäli maksuperusteista poistettaisiin kokonaan maksuunpannun yhteisöveron osuus, perusmaksun taso olisi ollut 8,6 prosenttia vuonna 2004, jolloin kyseisen vuoden maksutulo olisi samansuuruinen kuin nykyisellä 5,2 prosentin perusteella laskettuna. Tällä hetkellä perusmaksu voi olla korkeintaan 7 prosenttia. Uudeksi enimmäistasoksi esitetään vastaavan joustomarginaalin säilyttämiseksi 10 prosenttia. Ehdotus toteutettaisiin muuttamalla kirkkolain 22 luvun 8 §:n 1 kohtaa.
Esitetyn muutoksen johdosta avustustarpeen arvioidaan pienenevän vuosittain joitakin miljoonia euroja. Edellä esitetyt säädösmuutokset ja lisämaksusta luopuminen tasoittaisivat seurakuntien yhteisöveron jako-osuusuudistuksen taloudellista vaikutusta huomattavasti. Tulonsiirto isoilta seurakunnilta pienille seurakunnille olisi tämän jälkeen 7,0 miljoonaa euroa. Kuitenkin edelleen eniten tuloja menettäisivät Helsingin seurakuntayhtymä 2,9 miljoonaa euroa, Espoon seurakuntayhtymä 1,1 miljoonaa euroa, Salo-Uskelan seurakunta 0,6 miljoonaa euroa ja Oulun seurakuntayhtymä 0,3 miljoonaa euroa. Tulot lisääntyisivät noin 380 seurakuntataloudessa.
Kirkkohallitus myöntää verotulojen täydennystä kirkon keskusrahastosta annetun lain 9 § 1 momentin nojalla kunnan asukastiheyden mukaan määräytyvän tasoitusrajan perusteella.
Esityksessä ehdotetaan, että tasoitusrajat voisivat määräytyä kunnan asukastiheyden lisäksi myös seurakunnan jäsenmäärän mukaan siten, että mitä pienempi jäsenmäärä on, sitä suurempi olisi tasoitusprosentti. Jäsenmäärän mukainen porrastus olisi perusteltu, sillä pienissä seurakunnissa esimerkiksi henkilöstö- ja hallintomenot jäsentä kohti ovat keskimääräistä korkeampia.
Ehdotetulla seurakuntien yhteisöveron jako-osuusperusteiden muutoksella tasattaisiin yhteisöveron epätasaista jakautumista seurakuntien kesken. Muutos vahvistaisi vähävaraisten seurakuntien tulopohjaa ja vähentäisi jossain määrin seurakuntien avustustarvetta. Osa yhteisöveron tuotosta ohjautuisi nykyistä varmemmin kaikille seurakunnille niiden yhteiskunnallisten tehtävien rahoitukseen. Tämä osuus olisi suuruudeltaan noin 7 miljoonaa euroa.
Yksittäisten seurakuntien osalta yhteisöveron jako-osuusperusteiden muutoksen vaikutusta on erittäin vaikea arvioida, koska yritystoimintaerän ja metsäerän perusteella määräytyvä jako-osuus saattaa vuosittain vaihdella hyvinkin paljon. Kokonaistasolla voidaan todeta, että uudistuksessa häviävät ne seurakunnat, joilla yhteisöveron tuotto on ollut nykyjärjestelmän mukaan korkea ja hyötyvät ne seurakunnat, joilla yhteisöveron tuotto on ollut alhainen.
Yhteisöveron jako-osuusmuutokseen liittyy ehdotus siitä, että kirkon keskusrahastolle maksettava perusmaksu voitaisiin määrätä vain laskennallisen kirkollisveron perusteella, jolloin maksuunpannun yhteisöveron osuuden perusteella ei määrättäisi lisämaksua. Esitetyt muutokset kirkon keskusrahaston maksuihin lieventäisivät yhteisöveron jako-osuusuudistuksesta johtuvaa eräiden seurakuntayhtymien ja seurakuntien taloudellista rasitusta siten, että se ei muodostuisi kohtuuttomaksi. Suurimmat tulojen menetykset olisivat: Helsingin seurakuntayhtymä 2,9 miljoonaa euroa, Espoon seurakuntayhtymä 1,1 miljoonaa euroa, Salo-Uskelan seurakunta 0,6 miljoonaa euroa ja Oulun seurakuntayhtymä 0,3 miljoonaa euroa. Tulot lisääntyisivät noin 380 seurakuntataloudessa.
Kirkkohallitus päättää verotulojen täydennystä myöntäessään, miten ja millä perusteella tasoitusraja määräytyy. Koelaskelmia on tehty tapauksessa, jossa tasausprosentti olisi korkein alle 1 001 jäsenen seurakunnassa ja alhaisin yli 8 000 jäsenen seurakunnassa. Laskelman tulos osoittaa, että seurakuntien välinen tulonsiirto olisi noin 0,7 miljoonaa euroa. Nykytilanteeseen verrattuna tasauksen määrä laskisi 25 seurakunnalla ja nousisi 125 seurakunnalla. Laskelma on tehty pitäen vertailutietona todellista vuoden 2005 verotulojen täydennyslaskelmaa. Tulonsiirto tapahtuisi pääosin Lapin alueellisesti suurilta, harvaanasutuilta seurakunnilta eteläisemmän Suomen sekä pinta-alaltaan että jäsenmäärältään pienille seurakunnille. Toisaalta edellä esitetty yhteisöveron uusjako toisi samoille seurakunnille lisää yhteisöverotuloja.
Verotulojen täydennyksen määräytymisperusteen muutoksella ei ole vaikutusta kokonaiskirkon talouteen, koska verotulojen täydennykseen varattu kokonaismääräraha pysyy ennallaan.
Esitys on valmisteltu Kirkkohallituksessa. Kirkkolakia ja verontilityslakia koskevista muutoksista on neuvoteltu opetusministeriön, valtiovarainministeriön sekä suurimpien seurakuntatalouksien hallintojohtajien kanssa. Kirkolliskokouksessa ehdotuksen on valmistellut talousvaliokunta, jolle lakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon. Esitys on viimeistelty opetusministeriössä yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa.
Eduskunnalle on 5 päivänä elokuuta 2005 annettu hallituksen esitys laiksi evankelis-luterilaisen kirkon työmarkkinalaitoksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 101/2005 vp). Esityksessä ehdotetaan annettavaksi uusi laki evankelis-luterilaisen kirkon työmarkkinalaitoksesta. Lailla kumottaisiin evankelis-luterilaisen kirkon sopimusvaltuuskunnasta annettu laki. Kyseiseen esitykseen sisältyy ehdotus muuttaa kirkkolain 22 luvun otsikko muotoon: "kirkkohallitus, kirkon keskusrahasto ja kirkon työmarkkinalaitos". Tässä esityksessä kirkkolain 22 luvun otsikko on kirjoitettu mainitussa hallituksen esityksessä ehdotettuun muotoon.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006.
Keskusrahaston uudet maksuperusteet olisivat käytössä heti vuonna 2006. Verontilityslain uudet jakoperusteet tulisivat käytännössä voimaan asteittain, koska uudistus koskisi ensimmäisenä vuonna vain verovuoteen 2006 kohdistuvia yhteisövero-osuuksia eli yhteisöjen ennakkoveroja. Osa seurakuntien verotilityksistä on tilityksiä aikaisemmilta verovuosilta, ja niissä noudatetaan nykyisiä jako-osuuksia.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1.
Kirkolliskokouksen ehdotuksen ja eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 26 päivänä marraskuuta 1993 annetun kirkkolain (1054/1993) 22 luvun 8 §:n 1 kohta, sellaisena kuin se on laissa 1014/2004, seuraavasti:
22 luku
Kirkkohallitus, kirkon keskusrahasto ja kirkon työmarkkinalaitos
8 §Maksut kirkon keskusrahastolle
Jokainen seurakunta tai seurakuntayhtymä suorittaa kirkon keskusrahastolle vuosittain
1) enintään kymmenen prosenttia viimeksi toimitetun verotuksen laskennallisesta kirkollisverosta ja maksuunpannun yhteisöveron osuudesta (perusmaksu), mikä maksu voidaan määrätä myös vain laskennallisen kirkollisveron perusteella;
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 10 päivänä heinäkuuta 1998 annetun verontilityslain (532/1998) 13 §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1458/2001, seuraavasti:
13 §Yksittäisten kuntien ja seurakuntien jako-osuudet
Kunnan verovuoden jako-osuus on kahden viimeksi valmistuneen verotuksen tietojen perusteella laskettujen jako-osuuksien keskiarvo. Kunnan jako-osuus saadaan laskemalla kunkin kunnan verovuoden 2 momentin mukaisen yritystoimintaerän ja 4 momentin mukaisen metsäerän summan suhteellinen osuus kaikkien kuntien vastaavien lukujen summasta. Evankelis-luterilaisen seurakunnan verovuoden jako-osuudesta puolet määräytyy kuten kunnan jako-osuus ja puolet seurakuntaa tai seurakuntayhtymää vastaavan kunnan tai kuntien asukaslukujen suhteessa.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
3.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan kirkon keskusrahastosta 5 päivänä joulukuuta 1941 annetun lain (895/1941) 9 §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1015/2004, seuraavasti:
9 §Verotulojen täydennystä myönnetään seurakunnalle, kun seurakunnan laskennallinen kirkollisvero ja maksuunpantu yhteisövero yhteensä läsnä olevaa jäsentä kohden alittaa kunnan asukastiheyden ja seurakunnan jäsenmäärän mukaan määräytyvän tasoitusrajan, joka on, sen mukaan kuin kirkkohallitus tarkemmin päättää, 65—80 prosenttia kaikkien seurakuntien läsnä olevaa jäsentä kohden laskettujen laskennallisten kirkollisverojen ja maksuunpantujen yhteisöverojen summan keskiarvosta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 21 päivänä lokakuuta 2005
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Ministeri
Juha Korkeaoja