Virkarikos - Tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen

Diaarinumero:	R96/477
Esittelypäivä:	18.6.1997
Taltio:	1176
Antopäivä:	8.4.1998

Kunnanjohtaja ei ollut tilusvaihdon valmistelussa selvittänyt kunnalle hankittaviin kiinteistöihin kohdistuneita rasituksia, josta kunnalle oli aiheutunut vahinkoa. Kunnanjohtajan laiminlyöntiä ei pidetty häneen sovellettaviin kunnan johto- ja virkasäännön määräyksiin perustuvan virkavelvollisuuden rikkomisena.

RL 40 luku 11 §

Virallinen syyttäjä kertoi A:ta vastaan ajamassaan syytteessä, johon «kunta» X oli yhtynyt, että A oli 8.5.1989 kunnassa X toimiessaan sen kunnanjohtajana ja allekirjoittaessaan kunnan puolesta tilusvaihtokirjan, jolla «kunta» oli ostanut Y Oy:ltä neljä tilaa, laiminlyönyt hankkia selvityksen tiloihin kohdistuneista kiinnityksistä.

A oli edellä kerrotuin tavoin huolimattomuudesta ja varomattomuudesta jättänyt täyttämättä hänen asemassaan olevalta viranhaltijalta kohtuuden mukaan vaadittavan velvollisuutensa. Menettely oli ollut kunnan edun vastaista ja siitä oli aiheutunut kunnalle 150 000 markan määräinen vahinko.

Tämän vuoksi virallinen syyttäjä rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 momentin ja «kunta» X:n virkasäännön 4 luvun 19 §:n 2 momentin nojalla vaati A:lle rangaistusta tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta.

Käräjäoikeus lausui, että A oli toiminut «kunta» X:n kunnanjohtajana 1.9.1965 lähtien. Hän oli siirtynyt eläkkeelle 1.9.1992.

Kunnanjohtajan tehtävänä oli kunnanhallituksen alaisena johtaa kunnan hallintoa. Kunnanjohtajana A oli hoitanut «kunta» X:n puolesta kiinteistönkauppoja ja allekirjoittanut kauppakirjat. Kunnanhallitus oli hyväksynyt pienemmät kaupat. Muut kaupat kunnanvaltuusto oli hyväksynyt. Kunnanjohtaja oli esitellyt kiinteistönkaupat hyväksyvälle viranomaiselle.

Kunnassa oli kiinteistönkauppoja solmittaessa kauppakirjoihin yleensä merkitty, että kiinteistöt ostetaan rasitteista vapaina. Vasta sen jälkeen, kun kiinteistönkauppa oli hyväksymisviranomaisen päätöksen ja mahdollisten valitusten jälkeen tullut lopulliseksi, oli todennettu kaupan ehtojen toteutuminen ja suoritettu kauppahinta.

Kunnanjohtajan, hallintojohtajan ja talousjohtajan tehtävänä oli ollut huolehtia siitä, että kaupan kohde oli vapaa rasituksista omistusoikeuden siirtyessä. Kauppahinnan maksatuksen oli hoitanut talousjohtaja, mutta hallintopäällikkö oli myös osallistunut maksatukseen.

«Kunta» X:ssä oli ollut voimassa Kunnallisen sopimusvaltuuskunnan toimiston johtokunnan 6.1.1981 hyväksymän mallin mukainen virkasääntö. Virkasäännössä oli annettu yleisiä määräyksiä viranhaltijoiden oikeuksista ja velvollisuuksista mutta ei erityisiä määräyksiä esimerkiksi kiinteistönkauppojen menettelytavoista.

Lisäksi kunnassa oli ollut voimassa kunnanhallituksen 31.1.1977 hyväksymä johtosääntö. Siinä kunnanjohtajan tehtäväksi oli määritelty huolehtiminen siitä, että kunnanhallituksessa esiteltävät asiat huolellisesti valmisteltiin, ja sen mukaan häneen oli sovellettava muun muassa edellä mainitun virkasäännön määräyksiä. Myöskään johtosäännössä ei ollut ollut muita yksityiskohtaisia määräyksiä kiinteistönkauppoja koskevista menettelytavoista kuin, että kunnanhallituksen tehtäväksi oli asetettu päättäminen kiinteän omaisuuden ostamisesta kunnalle valtuuston määräämin tavoin sekä kunnan saatavien vakuuksien valvominen ja hyväksyminen.

Edelleen kunnassa oli 1.1.1989 lukien ollut voimassa kunnanviraston johtosääntö. Sen mukaan kunnanjohtaja johti kunnanvirastoa päällikkönä johtosäännöstä ilmenevin tavoin.

«Kunta» X ja Y Oy olivat 8.5.1989 allekirjoittaneet tilusvaihtokirjan. Tilusvaihtokirjan mukaan Y Oy luovutti kunnalle neljä tilaa sekä yhden määräalan ja «kunta» luovutti Y Oy:lle kaksi määräalaa sitoutuen lisäksi maksamaan välirahana Y Oy:lle 131 850 markkaa.

Tilusvaihtokirjan 1 kohdassa oli sovittu, että "Luovutettujen alueiden hallintaoikeus siirtyi niiden saajille tilusvaihtokirjan allekirjoituksella ja omistusoikeus, kun kunnanhallituksen vaihtokirjan hyväksymistä koskeva päätös oli saanut lainvoiman". Tilusvaihtokirjan 4 kohdassa oli sovittu, että "Sopijapuolet luovuttivat alueensa velkakiinnityksistä ja muista rasituksista vapaana". Tilusvaihtokirjan olivat allekirjoittaneet kunnan puolesta kunnanjohtaja A ja va. hallintojohtaja sekä Y Oy:n puolesta sen toimitusjohtaja.

Kutakin niitä neljää tilaa, jotka «kunta» X tilusvaihdolla oli hankkinut Y Oy:ltä, oli rasittanut 150 000 markan määräinen kiinnitys 16 prosentin korolla ja 2 000 markan määräisillä kiinnityksen uudistamis- ja perimiskuluilla. Kiinnitykset oli vahvistettu 24.8.1987.

Kunnanhallitus oli kokouksissaan 24.4.1989 ja 8.5.1989 kunnanjohtaja A:n esityksestä hyväksynyt tilusvaihtokirjan. Kunnan mukaan 24.4.1989 tehty hyväksymispäätös oli ollut "periaatteellinen" ja lopullinen päätös oli tehty vasta 8.5.1989.

Edellä kerrotusta päätöksestä 24.4.1989 oli valitettu Uudenmaan lääninoikeuteen. Uudenmaan lääninoikeus oli antanut 25.1.1990 asiassa päätöksensä tulkiten päätöksen lopulliseksi hyväksymispäätökseksi ja hyläten valituksen. Kunnanhallituksen päätös oli näin ollen pysytetty ja tilusvaihtokirja oli tullut lopullisesti hyväksytyksi.

Tilusvaihtosopimuksen mukainen väliraha 131 850 markkaa oli tullut maksetuksi 24.7.1989 siten, että Y Oy oli kunnan 21.6.1989 päiväämän laskun mukaan maksanut kunnalle tämän ja erään toisen vaihtokirjan mukaisten välirahojen erotuksen 84 000 markkaa.

A oli ollut vuosilomalla muun muassa 19.6. - 15.7.1989.

«Kunta» X:ssä oli suoritettu tilintarkastukset varainhoitovuosilta 1989 ja 1990. Tilintarkastuksissa ei ollut ollut huomautettavaa ja niissä oli puollettu tilinpäätösten hyväksymistä ja vastuuvapauksien myöntämistä muun muassa viranhaltijoille. Tilintarkastajien ehdotuksen mukaisesti tili- ja vastuuvapaudet oli sittemmin myönnetty.

Y Oy oli 31.7.1991 asetettu konkurssiin. Konkurssituomio oli annettu 11.3.1992. «Kunta» X:n edellä kerrotun tilusvaihtosopimuksen perusteella valvoma 131 850 markkaa oli tuomittu maksettavaksi konkurssiin luovutetuista varoista etuoikeudettomana saatavana. «Kunta» oli kiinteistövastuunsa vuoksi joutunut 18.5.1993 suorittamaan eräälle pankille 100 000 markkaa ja 29.6.1993 eräälle toiselle pankille 50 000 markkaa.

Mitä tuli A:n rikosoikeudelliseen vastuuseen, asiassa oli otettava huomioon seuraavat seikat:

- A oli kunnanjohtajana toiminut syytteessä kerrotussa kiinteistönkaupassa kunnassa vakiintuneen, kunnanhallituksen, kunnanvaltuuston ja tilintarkastajien yleisesti hyväksymän käytännön mukaan. - Menettelystä ei ollut aiemmin aiheutunut kunnalle vahinkoa. - Kunnan tilintarkastajat olivat olleet menettelystä tietoisia ja he olivat huomautuksitta menettelyn toistuvasti hyväksyneet. - Kiinteistönkauppoja oli vuosien varrella tehty lukuisia. - Kunnanhallitus ja kunnanvaltuusto olivat tehneet kiinteistönkauppoja koskevat lopulliset hyväksymispäätökset kunnanjohtajan esityksestä. - Kyseessä olevaa tilusvaihtosopimusta koskevassa käsittelyssä kunnanhallitus ei hyväksymispäätöksiä varten ollut vaatinut lisäselvityksiä, vaan esitetyn selvityksen nojalla hyväksynyt syytteessä kerrotun kiinteistönkaupan. - Kauppahinnan maksatus oli tapahtunut A:n vuosiloman aikana. - Tilusvaihtokirjassa oli nimenomaisesti sovittu, että omistusoikeus tilusvaihtokirjan tarkoittamiin kiinteistöihin siirtyi, kun kunnanhallituksen vaihtokirjan hyväksymistä koskeva päätös oli saanut lainvoiman, ja että alueet luovutettiin velkakiinnityksistä ja muista rasituksista vapaina. - Kiinteistönkauppojen erityisluonteen seurausten ymmärtäminen niiden peruuttamattomuuden vuoksi vaati erityistuntemusta kiinteistöjuridiikan alalta.

Edellä kerrottujen seikkojen vuoksi kunnanjohtaja A:n oli katsottava menetelleen siten kuin hän noissa olosuhteissa oli perustellusti pitänyt kunnan edun ja virkavelvollisuuksiensa mukaisena. Hänellä ei ollut ollut aihetta mieltää menettelevänsä mahdollisesti huolimattomasti virkatehtävässään.

Jälkikäteen voitiin perustellusti väittää, että kiinteistönkauppojen yhteydessä olisi tullut hankkia asianmukaiset rasitustiedot kiinteistöistä sekä niiden allekirjoitusta valmisteltaessa, lopullisia päätöksiä tehtäessä että kauppahinnan maksatuksen yhteydessä. Syytettä tuli kuitenkin tarkastella niiden olosuhteiden valossa, jotka olivat olleet kohtuudella asianosaisten tiedossa ja käytössä tilusvaihtosopimusta solmittaessa. Tässä suhteessa A:n ei voitu katsoa menetelleen lainvastaisesti ja syyllistyneen rikokseen.

Näillä perusteilla käräjäoikeus hylkäsi syytteen.

Asian ratkaisivat käräjäoikeudessa käräjätuomari Ahola sekä lautamiehet Kirma, Malin ja Salvén.

Virallinen syyttäjä ja «kunta» X valittivat hovioikeuteen.

Toimitettuaan asiassa suullisen käsittelyn hovioikeus lausui, että A oli kunnanjohtajana allekirjoittanut käräjäoikeuden tuomiossa kerrotun 8.5.1989 päivätyn tilusvaihtokirjan, jolla «kunta» oli saanut neljä tilaa. Kunnanhallitus oli A:n esityksestä hyväksynyt tilusvaihdon samana päivänä.

«Kunta» X:ssä kiinteistöhankinnat oli valmistellut ja niitä koskevat sopimukset allekirjoittanut kunnanjohtaja, joka oli myös esitellyt asiat joko kunnanhallitukselle tai -valtuustolle. Nyt kysymyksessä olevan vaihdon valmistelussa kunnanjohtajaa oli avustanut kiinteistösihteeri, jonka tehtävänä oli ollut teknisten tietojen selvittäminen ja osallistuminen tilojen arvon määrittelyyn.

Tilusvaihtokirjan mukaan sopijapuolet luovuttivat alueensa velkakiinnityksistä ja muista rasituksista vapaina. Vaihtoa valmisteltaessa ja sitä koskevaa sopimusta solmittaessa toisen sopijapuolen edustaja ei ollut kertonut, että kutakin kunnalle luovutettavaa tilaa oli rasittanut käräjäoikeuden tuomiossa kerrottu 150 000 markan määräinen kiinnitys. A ei ollut vaihtoa valmisteltaessa itse selvittänyt kiinteistöihin mahdollisesti kohdistuneita taloudellisia rasitteita tai antanut tehtävää jollekulle toiselle. Kun Y Oy:n toimitusjohtajaa ei ollut vaadittu esittämään kiinteistöjen rasitustodistuksia, tiloja rasittaneet kiinnitykset eivät tilusvaihtosopimuksen tekohetkellä olleet olleet kunnan tiedossa. Myöskään kunnanhallitus ei ollut sopimuksen hyväksyessään tiennyt kiinnityksistä. Tietoa kiinnityksistä ei ollut myöhemminkään tullut ajoissa tilusvaihdon täytäntöönpanosta huolehtineille henkilöille, mikä oli mahdollistanut käräjäoikeuden tuomiossa kerrotun vahingon syntymisen kunnalle.

«Kunta» X:n virkasäännön 4 luvun 19 §:n 2 momentin mukaan kunnan viranhaltijan oli vältettävä kaikkea, mikä oli kunnan edun vastaista. Tämän lisäksi «kunta» X:n kunnanhallituksen johtosääntö edellytti kunnanjohtajalta muun muassa kunnanhallituksen kokouksissa esiteltävien asioiden huolellista valmistelua. Hovioikeuden käsityksen mukaan tilusvaihdon huolellinen valmistelu ja kunnan edun huomioon ottaminen valmistelussa olisi edellyttänyt myös kiinteistöjen taloudellisten rasitteiden selvittämistä, minkä oli katsottava yleensäkin kuuluvan tavanomaiseen huolelliseen menettelyyn kiinteistön hankinnassa.

Vaikkei virka- tai johtosäännössä ollutkaan nimenomaista, yksilöityä ohjetta kiinteistöhankintojen valmistelemisesta tai määräystä rasitustodistuksen hankkimisesta, säännöissä määritellyt kielto kunnan edun vastaisesta menettelystä ja velvollisuus esiteltävien asioiden huolelliseen valmisteluun olivat siinä määrin yksilöityjä menettelyohjeita, että taloudellisten rasitteiden selvittämättä jättäminen kiinteistöhankinnan yhteydessä oli katsottava virkavelvollisuuden rikkomiseksi. Koska kunnanjohtajalla oli ollut valta vaikuttaa kiinteistöhankintojen valmistelussa kunnassa vallinneeseen käytäntöön ja tarpeen vaatiessa muuttaa sitä, A:n menettelyä ei voinut tehdä hyväksyttäväksi jo vuosikymmeniä jatkunut käytäntö, jota noudattaen nyt kyseessä olevassa tapauksessa ei ollut kyetty riittävästi valvomaan kunnan etua.

Näillä perusteilla hovioikeus katsoi, että A oli huolimattomuudesta ja varomattomuudesta jättänyt täyttämättä virkatoiminnassaan noudatettaviin säännöksiin ja määräyksiin perustuneen virkavelvollisuutensa eikä tekoa ollut kokonaisuutena arvostellen pidettävä vähäisenä.

Tuomitsemishetkellä voimassa olleen rikoslain 40 luvun 11 §:n (792/89) soveltaminen johti lievempään lopputulokseen kuin tekohetkellä voimassa olleen rikoslain 40 luvun 21 §:n (39/1889) soveltaminen.

Tämän vuoksi hovioikeus rikoslain 40 luvun 11 §:n ja «kunta» X:n virkasäännön 4 luvun 19 §:n 2 momentin nojalla tuomitsi A:n 8.5.1989 tehdystä tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta 10 päiväsakkoon.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Riikonen, Ilmavirta ja Riitta Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Valituslupa myönnettiin.

Valituksessaan A on vaatinut, että syyte hylätään.

Virallinen syyttäjä on ilmoittanut, ettei asiassa anneta vastausta. «Kunta» X on vastannut valitukseen.

Korkein oikeus yhtyy hovioikeuden käsitykseen siitä, että puheena olevan tilusvaihdon huolellinen valmistelu ja «kunta» X:n edun huomioon ottaminen siinä olisivat kiinteistön hankinnassa yleensä noudatettavan huolellisuuden mukaisesti edellyttäneet, että A hankkeesta vastuussa olevana kunnanjohtajana olisi ennen vaihtosopimuksen tekemistä selvittänyt kunnalle hankittavien kiinteistöjen taloudelliset rasitteet. Kysymys on siitä, tarkoittaako A:n kunnalle vahinkoa aiheuttanut laiminlyönti sellaista virkavelvollisuuden rikkomista, joka on rangaistavaa.

Asiassa lievemmän lain periaatteen mukaisesti sovellettavassa rikoslain 40 luvun 11 §:ssä on rangaistavaksi säädetty teko, jolla virkamies virkaansa toimittaessaan huolimattomuudesta tai varomattomuudesta jättää täyttämättä virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuutensa. X:n kunnanhallituksen johtosäännön 17 §:n mukaan kunnanjohtajaan on sovellettava kunnan virkasäännön määräyksiä ja 18 §:n 1 kohdan mukaan hänen on pidettävä huolta siitä, että kunnanhallituksessa esiteltävät asiat valmistellaan huolellisesti. Kunnan virkasäännön 19 §:n 2 momentin mukaan viranhaltijan on vältettävä kaikkea, mikä on kunnan edun vastaista.

Virkarikoslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE n:o 58/1988 vp. s. 64 - 65) todettiin, että aikaisempien rangaistussäännösten eräs epäkohta oli niiden tunnusmerkistöjen liiallinen avoimuus ja että rikosten tunnusmerkistöt tämän johdosta saivat tarkemman sisältönsä lukuisista eriasteisista säännöksistä ja määräyksistä ja jopa siitä, kuinka virkaa oli yleensä hoidettava. Tämän epäkohdan poistamiseksi asetettiin tavoitteeksi kysymyksessä olevien säännösten täsmentäminen. Harkittaessa erityisesti sitä, olisiko virkavelvollisuuden rikkominen tai täyttämättä jättäminen säädettävä rangaistavaksi myös silloin, kun virkavelvollisuuden sisältö ei käy suoranaisesti selville säännöksistä tai määräyksistä, vaan se on johdettavissa esimerkiksi "hyvästä hallintotavasta" tai viran tai tehtävän "asianmukaisesta hoitamisesta", rikoksen tunnusmerkistön täsmentämiseksi päädyttiin ehdottamaan, että rangaistavaa olisi vain säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuuden rikkominen. Tällöin oli kuitenkin huomattava, että virkavelvollisuutta koskeva säännös tai määräys voi olla siinä määrin yleisluonteinen, että sitä tulkittaessa joudutaan joissakin tapauksissa ottamaan huomioon asiaan liittyvien yksityiskohtaisempien säännösten ja määräysten lisäksi myös vakiintunut hallintokäytäntö.

Ydinkysymys on siis, voidaanko A:lle kuuluvaksi katsotun velvollisuuden tilusvaihdon valmistelussa selvittää kunnalle hankittavien kiinteistöjen taloudelliset rasitteet katsoa ilmenneen suoraan tai tulkinnallisesti edellä selostetuista kunnan virkasäännön ja johtosäännön määräyksistä teon rangaistavuudelle asetettavien yksilöintivaatimusten mukaisesti.

Avoimuudessaan ja yleisluontoisuudessaan nämä määräykset yhtäältä antavat perin vähän johtoa kunnanjohtajan virkavelvollisuuksien täsmälliseen määrittelyyn sekä yleensä että erityisesti menettelystä kiinteistönkaupoissa ja toisaalta tekevät mahdolliseksi väittää mitä tahansa kunnalle vahingolliseksi osoittautuvaa tuottamuksellista tekoa tai laiminlyöntiä rangaistavaksi. Tähän nähden myönteinen vastaus äskeiseen kysymykseen ei olisi sopusoinnussa yllä mainitun, laillisuusperiaatteeseen pohjautuvan lainmuutoksen rangaistussäännöksiä koskevien täsmentämistavoitteiden kanssa. Varsinaista tarvetta esillä olevan laatuisen laiminlyömisen kriminalisoimiseen ei myöskään näytä olevan ottaen huomioon, että rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä rangaistavuuden alaa on yleensäkin pyritty supistamaan ja antamaan rikosoikeudellista suojaa vain vakavampia tekoja vastaan. Virkarikoslainsäädäntöä uudistettaessa on pohdittu myös vaihtoehtoa, jonka mukaan virkamiehen tuottamuksellinen menettely lähinnä työnantajaan kohdistuvana ei olisi lainkaan rangaistavaa, vaan jäisi kurinpitomenettelyn piiriin (HE n:o 58/1988 vp. s. 19).

Edellä olevan perusteella Korkein oikeus katsoo, ettei A:n laiminlyönti ole merkinnyt virkatoiminnassa noudatettaviin määräyksiin perustuneen virkavelvollisuuden rikkomista. Näin ollen hänen laiminlyöntinsä ei ole rangaistava virkavelvollisuuden tuottamuksellisena rikkomisena eikä hänelle siten voida määrätä rikosperusteista korvausvelvollisuutta hänen menettelyllään X:n kunnalle aiheuttamastaan vahingosta.

Hovioikeuden tuomio kumotaan. A vapautetaan tuomitusta rangaistuksesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Portin, Krook, Suhonen, Pellinen ja Hidén. Esittelijä Lea Nousiainen.