Kunnallislain muutoksilla lisätään kuntien päätösvaltaa hallinnon järjestämisessä muun muassa joustavoittamalla päätösvallan siirtämistä ja sallimalla toimielinten siirtää niille siirrettyä päätösvaltaa edelleen.

Kunnanhallituksen oikeutta siirtää alaisensa viranomaisen päättämä asia käsiteltäväkseen esitetään laajennettavaksi yleensä myös lakisääteisiin asioihin. Lautakunnalle ja johtokunnalle annettaisiin oikeus siirtää niiden alaisten viranomaisten päätökset käsiteltäväkseen.

Kunnan liiketoiminnan sääntelyä väljennetään siten, että kunnat voivat omilla päätöksillään muodostaa kunnan liikelaitoksen. Liikelaitoksesta voidaan kunnan talousarvioon ottaa menona tai tulona liikelaitoksen tulos. Nettoperiaatetta voidaan talousarviossa soveltaa muussakin kuin kunnallisessa liiketoiminnassa. Kunnanvaltuusto päättää, mihin kokonaisuuksiin ja millä tavoin nettoperiaatetta sovelletaan.

Kunnallislain nykyinen määräenemmistösäännös ehdotetaan kumottavaksi ja kaikissa kunnan taloutta koskevissa asioissa päätöksenteko tapahtuisi yksinkertaisella enemmistöllä. Kunnanjohtajan irtisanomisperusteita väljennetään. Kunnanvaltuusto voisi irtisanoa kunnanjohtajan määräenemmistöpäätöksellä.

Kuntien välistä yhteistyötä koskevaa sääntelyä uudistetaan. Yhteistyön järjestysmuoto olisi pääsääntöisesti vapaasti kuntien välisin sopimuksin määriteltävissä. Kuntainliittojärjestelmästä nykymuodossa luovutaan ja kuntainliitot muuttuisivat lain tullessa voimaan kuntayhtymiksi. Sisällöllinen siirtyminen uuteen järjestelmään tapahtuisi asteittain kuntien omilla päätöksillä.

Ehdotetun kuntajaosta annetun lain muutoksen mukaan kunnan lakkauttamisesta ja perustamista ei määrättäisi toimeenpantavaksi, jos kunta, jota muutos koskisi, vastustaa sen toimeenpanoa. Kuntien yhdistämistä tarkoittava asianosaisten kuntien esitys olisi pääsääntöisesti aina toteutettava.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan kunnanvaltuustojen seuraavan vaalikauden eli vuoden 1993 alusta.

---

Nykyinen sääntely

Kunnallislain 11 §:ssä säädetään päätösvallan siirtämisestä kunnanhallitukselle, lautakunnalle, johtokunnalle tai kunnanosavaltuustolle. Kunnanhallituksen toimivallan siirtämisestä hallituksen jaostolle, puheenjohtajalle ja muulle jäsenelle sekä kunnanjohtajalle, apulaiskunnanjohtajalle ja muulle kunnanhallituksen alaiselle viranhaltijalle säädetään lain 61 §:ssä. Lautakunnan toimivallan siirtämisestä on vastaava säännös lain 71 a §:ssä.

Kunnanhallitukselle, lautakunnille ja muille toimielimille siirrettyä kunnanvaltuuston päätösvaltaa voidaan siirtää alemmille toimielimille ja viranhaltijoille vain säännössä tai taksassa, josta päättää kunnanvaltuusto. Sama koskee kunnanhallituksen ja lautakunnan alaisille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille siirrettyä toimivaltaa. Jos toimivallan jakoa esimerkiksi lautakunnan ja sen alaisen viranhaltijan välillä muutetaan, asiasta on aina kunnanvaltuuston päätettävä.

Ehdotetut muutokset

Kuntien hallintoa uudistettaessa on pyritty toisaalta vahvistamaan kunnanhallituksen asemaa ja toisaalta lautakuntien itsenäistä vastuuta toimialaansa kuuluvissa asioissa. Toimielinten itsenäinen toimivalta lisääntyy myös sen johdosta, että uusien talousarviomallien mukaisissa talousarvioissa määrärahat annetaan toimielimille aiempaa suurempina kokonaisuuksina. Nykyinen päätösvallan siirtämisjärjestelmä soveltuu huonosti tähän kehitykseen. Valtuuston tulisi voida antaa toimielimille päätösvaltaa suurina kokonaisuuksina ja toimielinten itse ratkaista, mitä asioita ne pitävät omassa ratkaisuvallassaan ja mitä siirtävät alaisilleen toimielimille ja viranhaltijoille. Toiminnallinen kokonaisvastuu olisi kuitenkin asianomaisella toimielimellä.

Esityksessä ehdotetaan, että toimielimet, niiden alaiset jaostot, luottamushenkilöt ja viranhaltijat voisivat siirtää edelleen niille siirrettyä ratkaisuvaltaa.

Ehdotuksen mukaan ratkaisuvaltaa voidaan siirtää edelleen vain, jos kunnanvaltuusto on antanut tähän oikeuden. Asia jätetään valtuuston ratkaistavaksi, koska olosuhteet ja tarpeet tällaiseen järjestelyyn ovat kunnissa erilaisia.

Päätösvallan edelleen siirtämistä on voitu kokeilla vapaakunnissa vapaakuntien oikeudesta poiketa eräistä säännöksistä ja määräyksistä annetun lain 3 b §:n (1441/91) nojalla. Koska säännös on ollut voimassa vasta vuoden 1992 alusta, sen soveltamisesta ei ole kokemuksia. Muutoksen tarve on kuitenkin niin ilmeinen, että säännösten ottaminen pysyvään lainsäädäntöön on katsottu tarpeelliseksi jo tässä vaiheessa.

Nykyinen sääntely

Kunnallislain 63 §:n mukaan kunnanhallitus tai sen puheenjohtaja taikka kunnanjohtaja tai apulaiskunnanjohtaja voi siirtää lautakunnan ja johtokunnan päättämän asian kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Siirto-oikeus ei pykälän 2 momentin mukaan koske kuitenkaan lautakunnan tai johtokunnan päätöstä asiassa, joka laissa tai sen nojalla asetuksessa on säädetty lautakunnan tai johtokunnan ratkaistavaksi.

Siirto-oikeuden ulkopuolelle jäävät asiat on määritelty muodollisin perustein. Kunnanhallitus ei voi siirtää asiaa, jos toimielimen ratkaisuvalta on säädetty laissa tai asetuksessa. Toimielinten ratkaisuvallan määrittelyssä lainsäädännössä on noudatettu eri hallinnonaloilla toisistaan poikkeavia periaatteita. Tämän vuoksi siirto-oikeuden piiriin kuuluvat asiat määräytyvät epäjohdonmukaisesti. Esimerkiksi liikuntalautakunnan avustusmäärärahojen jakoa koskeva päätös voidaan siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi, mutta sen sijaan nuorisolautakunnan vastaavaa päätöstä ei voida siirtää.

Kunnallislain 63 §:n mukaisen siirto-oikeuden alue on laajentunut sen johdosta, että toimielinten laissa ja asetuksessa säädettyjä tehtäviä on viime vuosina vähennetty. Lisäksi vapaakuntakokeilusta annetun lain (718/88) 5 §:n mukaan vapaakunnan kunnanhallitukselle on voitu siirtää myös lautakunnan ja johtokunnan laissa tai asetuksessa annetun ratkaisuvallan nojalla päättämät asiat. Siirtää ei ole kuitenkaan saanut asiaa, joka laissa tai sen nojalla asetuksessa on säädetty lautakunnan tai johtokunnan ratkaistavaksi ja jossa kunta on asianosainen, eikä asiaa, joka on rakennuslaissa säädetty rakennuslautakunnan ratkaistavaksi. Siirto-oikeus on laajennettu vapaakuntakokeilusta annetun lain 5 §:n muutoksella (1442/91) koskemaan myös jaoston, luottamushenkilön ja viranhaltijan päättämää asiaa.

Ehdotetut muutokset

Ehdotetun kunnallislain 63 §:n 2 momentin muutoksen tarkoituksena on laajentaa mahdollisuutta siirtää asioita kunnanhallitukselle siten, että se ulottuu yleensä lakisääteisiinkin asioihin. Siirto-oikeuden ulkopuolelle jäisivät vain asiat, joissa yksilön oikeusturva tai muut tämänkaltaiset syyt edellyttävät toimielimen itsenäistä ratkaisuvaltaa. Tällaisia asioita olisivat esimerkiksi erilaiset lupa-asiat, kuten rakennusluvat, terveydenhoitolain 26 §:n mukaiset sijoituspaikkaluvat ja muut ympäristöluvat samoin kuin päätökset, jotka koskevat sosiaali- ja terveydenhuollon yksilöön kohdistuvia toimenpiteitä.

Kuntien hallintoa uudistettaessa lautakunnista on pyritty muodostamaan kunnan organisaatiossa hallinnonalastaan toiminnallisesti vastaavia toimielimiä. Nyt ehdotettavien säännösten tarkoituksena on tukea tätä kehitystä joustavoittamalla työnjakoa lautakunnan ja sen alaisen hallinnon välillä. Tämä tapahtuu ensinnäkin sallimalla edellä selostetuin tavoin lautakunnan päätösvallan siirtäminen edelleen eli niin sanottu subdelegointi. Lisäksi ehdotetaan, että lautakunnalle olisi vastaavasti kuin kunnanhallitukselle mahdollista siirtää sen alaisten toimielinten ja viranhaltijoiden päättämät asiat.

Oikeus siirtää alemman viranomaisen päätös lautakunnan käsiteltäväksi syrjäyttäisi oikeuden siirtää se kunnanhallitukselle. Kunnanhallitukselle ei voisi siirtää lautakunnan alaisen viranomaisen tekemää päätöstä, vaan ainoastaan lautakunnalle. Kunnanhallitukselle voitaisiin kuitenkin siirtää lautakunnan päättämä asia sen jälkeen, kun lautakunta on käsitellyt sille siirretyn asian, jos 63 §:n edellytykset muutoin täyttyvät.

Asia voitaisiin lain 73 §:n nojalla vastaavasti siirtää myös johtokunnille.

Kunnallislain 50 §:n mukaan eräiden päätösten tekemiseen vaaditaan, että vähintään kaksi kolmannesta saapuvilla olevista valtuutetuista kannattaa päätöstä. Säännöksen mukaisia määräenemmistöllä tehtäviä päätöksiä ovat uuden määrärahan myöntäminen tai entisen korottaminen, uuden viran perustaminen sekä takaussitoumuksen ja muun vakuuden antaminen.

Määräenemmistövaatimuksen tarkoituksena on korostaa huolellista harkintaa tehtäessä päätöksiä, joilla on laaja taloudellinen tai muu merkitys. Vaatimusta on perusteltu myös vähemmistön suojan tarpeellisuudella sellaisissa asioissa, joissa kunnan taloutta sidotaan tulevinakin vuosina.

Määräenemmistösäännös on monilta osin menettänyt merkitystään sen vuoksi, että kunnanvaltuusto hyväksyy määrärahat aiempaa suurempina kokonaisuuksina. Määrärahaan sisältyvät yksittäiset menoerät tulevat yhä harvemmin valtuuston ratkaistaviksi, eikä niissä tapahtuvilla muutoksilla ole määräenemmistövaatimuksen kannalta merkitystä, vaan ainoastaan itse määrärahan loppusummalla.

Virkojen perustamisen sen sijaan on edelleenkin tapahduttava virkakohtaisesti. Virkojen perustaminen on kuitenkin ollut usein lakisääteinen velvollisuus, jolloin määräenemmistöllä ei ole ollut merkitystä. Uusien työsuhteisten työntekijöiden palkkaamiseen ei vaadita sellaista menettelyä kuin virkojen perustamiseen, vaan työsuhteisia voidaan ottaa käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa. Määräenemmistövaatimuksen poistaminen on näin ollen sopusoinnussa sen yleisen tavoitteen kanssa, että virka- ja työsuhteen eroja pyritään poistamaan ja aikaa myöten siirtymään yhteen kunnalliseen palvelussuhteeseen.

Takaussitoumusten osalta määräenemmistövaatimusta voidaan perustella sillä, että kunnilta odotetaan elinkeinoelämän tukitoimia, joista esimerkiksi korkean työttömyyden vallitessa on vaikea kieltäytyä. Tukea annetaan usein takauksen muodossa, josta mahdollinen riski kannetaan vasta myöhemmin. Kunnat ovat myös käytännössä joutuneet kantamaan takausvastuunsa. On kuitenkin huomattava, että kunnat voivat lähes takausta vastaavalla tavalla tukea yrityksiä sijoittamalla niihin erilaista pääomaa. Takausta koskeva määräenemmistövaatimus on tämänkin vuoksi menettänyt merkitystään, eikä sen säilyttäminen olisi johdonmukaista, kun määräenemmistö muissa taloudellisissa asioissa poistuisi. Kuntien päätöksentekokykyyn on voitava luottaa näissäkin tapauksissa. Myös kunnan yksityiselle yritykselle antamasta tuesta on syntynyt selkeä oikeuskäytäntö, jonka mukaan takauksien antamiseen on suhtauduttava varsin pidättyvästi.

Kunnallislain 50 § ehdotetaan kumottavaksi. Tämä merkitsee, että säännöksessä tarkoitetut päätökset voidaan kunnanvaltuustossa tehdä normaaliin tapaan yksinkertaisella enemmistöllä. Kunnanvaltuuston ja kunnan muiden toimielinten välistä toimivallan jakoa säännöksen kumoamisella ei ole tarkoitus muuttaa. Viran perustamisesta päättää kunnanvaltuusto kunnallislain 74 §:n mukaan. Määrärahasta valtuusto päättää 80 §:n mukaisesti osana talousarviota. Kunnanvaltuuston päätösvaltaa ei kunnallislain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan saa siirtää sellaisissa asioissa, joista valtuuston on laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä. Momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että takaussitoumuksen tai muun vakuuden antaminen toisen velasta olisi aina kunnanvaltuuston päätettävä asia. Delegointirajoitus ei siis koskisi esimerkiksi niitä tilanteita, kun kunta luovuttaa omaan omaisuuteensa kiinnitettyjä haltijavelkakirjoja lainojensa vakuudeksi.

Kunnallislakiin jää edelleen säännöksiä, joissa edellytetään joko yksimielisyyttä tai määräenemmistöä. Kunnallislain 47 §:ssä edellytetään yksimielisyyttä päätettäessä ottaa ratkaistavaksi kiireellinen asia, jota kunnanhallituksella ei ole ollut tilaisuutta valmistella. Luottamustoimesta erottamisesta on lain 22 §:n 3 momentin mukaan päätettävä määräenemmistöllä. Lisäksi ehdotetaan, että myös kunnanjohtajan irtisanomisesta päätettäisiin määräenemmistöllä.

Ehdotuksen mukaan myös kuntien yhteistoimintaa koskevassa kunnallislain luvussa olevat erityiset säännökset määräenemmistöstä poistetaan.

Kuntayhtymän perussopimukseen voitaisiin kuitenkin sisällyttää määräyksiä määräenemmistöllä tehtävistä päätöksistä.

Kunnanhallitus on kunnan keskeinen kunnanvaltuuston alainen toimielin. Kunnallislain mukaan kunnanhallitus koostuu kokonaan luottamushenkilöistä. Kunnanhallituksen jäsenten toimikausi on pituudeltaan vaihdellut eri aikoina annetuissa kunnallislaeissa, mutta se on yleensä ollut lyhyempi kuin kunnallinen vaalikausi. Kunnanhallituksen jäsenten toimikautta määriteltäessä ei näin ollen ole painotettu toiminnan jatkuvuutta.

Vuoden 1948 kunnallislain (642/48) mukaan kaupungin- ja kauppalanhallituksen jäsenet valittiin vuoden ja maalaiskunnan kunnanhallituksen jäsenet kahden vuoden toimikaudeksi. Kunnanhallituksen puheenjohtaja valittiin kuitenkin neljäksi vuodeksi, jollei kunnassa ollut puheenjohtajana toimivaa kunnanjohtajaa. Kun eri kuntamuotoja koskevat säännökset yhtenäistettiin nykyisessä kunnallislaissa, kunnanhallituksen toimikaudeksi säädettiin kaikissa kunnissa kaksi vuotta. Säännös koskee myös kunnanhallituksen puheenjohtajaa.

Kunnanhallituksen toimikauden sopivasta pituudesta on eri suuntiin meneviä käsityksiä. Toisaalta painotetaan jatkuvuutta ja edellytetään, että hallituksen jäsenillä on riittävä aika perehtyä tehtäviin. Toisaalta korostetaan luottamustehtävien kiertoa myös kunnanvaltuuston toimikauden aikana ja lyhyen toimikauden kunnanvaltuustolle antamaa mahdollisuutta arvioida kunnanhallituksen ja sen yksittäisten jäsenten toimintaa kesken valtuustokauden.

Kunnanhallituksen toimikauden pituuden määrittelyssä erilaiset käsitykset ovat perusteltavissa. Tämän vuoksi ei ole erityistä tarvetta ohjata kuntia lainsäädännöllä yhtenäiseen käytäntöön. Esityksessä ehdotetaan, että kunnat voisivat itse määrätä kunnanhallituksen toimikauden pituuden. Lähtökohtana olisi, että kunnanhallituksen toimikausi olisi sama kuin kunnanvaltuuston. Valtuusto voisi kuitenkin päättää lyhyemmästäkin toimikaudesta. Toimikauden pituus voitaisiin määritellä valtuuston hyväksymässä johtosäännössä tai erillisellä päätöksellä.

Kunnanhallituksen jäsenten oikeutta pysyä luottamustehtävässään ei ehdoteta muutettavaksi, joten jäsen pysyy tehtävässään sen määräajan, joksi hänet on tehtävään valittu. Yksittäisen jäsenen toimikautta ei luonnollisesti voitaisi määrätä eri pituiseksi kuin muiden.

Vuoden 1948 kunnallislaissa oli nimenomainen säännös kunnanjohtajan virasta erottamisesta. Erottaminen saattoi säännöksen mukaan perustua sairaudesta tai ruumiinviasta aiheutuvaan työkyvyttömyyteen, jonka voitiin arvioida jatkuvan tulevaisuudessakin. Jos valtuusto tahtoi muulla perusteella erottaa kunnanjohtajan, päätös oli tehtävä kolmen neljäsosan äänten enemmistöllä ja alistettava lääninhallituksen vahvistettavaksi.

Voimassaolevan kunnallislain mukaan kunnanjohtajaan sovelletaan viranhaltijoita yleisesti koskevia virkasäännön irtisanomisperusteita. Irtisanomiseen vaaditaan asiallinen peruste, joka virkasäännön mallin mukaan on viran lakkauttaminen, viranhaltijan kykenemättömyys asianmukaisesti suorittaa virkatehtäviä, jatkuva ja olennainen virkavelvollisuuksien vastainen toiminta tai niiden laiminlyönti huomautuksesta huolimatta tai muu viranhoidollisiin näkökohtiin perustuva erittäin painava syy.

Virkasäännön määräyksiä on ollut vaikea soveltaa kunnanjohtajaan. Virkavelvollisuuksien vastaiset toimenpiteet tai velvollisuuksien laiminlyönti eivät ole yleensä tarkasti yksilöitävissä silloinkaan, kun jatkuva luottamuspula kunnanjohtajan ja muun organisaation välillä vaikeuttaa kunnan toimintaa. Luottamuspulan yksilöitävien syiden selvittäminen ei myöskään ole kunnan eikä kunnanjohtajan etujen mukaista.

Kunnanjohtajan tehtävänä on kunnanhallituksen alaisena johtaa kunnan hallintoa. Hänen tulee pystyä yhdessä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden kanssa kehittämään kuntaa. Kunnan ohjausjärjestelmän uudistaminen tulosvastuulliseksi edellyttää mahdollisuutta nykyistä joustavammin harkita myös kunnanjohtajan virkasuhteen jatkuvuutta. Ehdotuksen tarkoituksena on tämän varmistamiseksi tehdä mahdolliseksi kunnanjohtajan irtisanominen kunnanvaltuuston kahden kolmasosan määräenemmistöllä. Päätöksen perusteeksi ei edellytetä erityisiä syitä, vaan määräenemmistön katsotaan sellaisenaan riittävästi ilmaisevan vallitsevan luottamuspulan. Tällainen päätös on kunnan toiminnan kannalta niin keskeinen, että sellaista tuskin tehdään ilman tosiasiallisia perusteita. Asian käsittelyssä sovellettaisiin luonnollisesti hallinto-oikeudellisia periaatteita ja hallintomenettelyä koskevia säännöksiä muun muassa asianosaisen kuulemisesta. Ehdotuksella ei myöskään poistettaisi nykyistä virkasäännön mukaista menettelyä, joten se olisi edelleen käytettävissä.

Kunnallislain 57 §:n 1 momentin mukaan apulaiskunnanjohtajasta on vastaavasti voimassa, mitä kunnanjohtajasta on säädetty.

Pääosa kuntien toiminnasta on hallinto- ja viranomaistehtäviä tai kunnallisten palvelujen tuottamista. Kunnat ovat kuitenkin kunnallislain mukaan voineet suhteellisen vapaasti laajentaa toimialaansa näiden tehtävien ulkopuolelle. Näin tehdessään kunnat toimivat yksityisten yritysten kanssa samoilla toimialoilla. Tällöin kunnan on järjestettävä toimintansa liiketaloudellisista lähtökohdista.

Kunta voi hoitaa liiketoiminnan luonteiset tehtävänsä osana omaa hallintoaan tai se voi perustaa tehtävien hoitamista varten yksityisoikeudellisen oikeushenkilön. Kunnat ovat viime vuosina yhä lisääntyvässä määrin perustaneet osakeyhtiöitä. Syynä on lähinnä ollut se, että osana kunnan hallintoa liiketoimintaa ei ole voitu järjestää riittävän itsenäiseksi.

Kunnallislain asettamista rajoituksista huolimatta kunnat harjoittavat liiketoimintaa laajasti myös omana toimintanaan. Koska tällä on muun muassa kunnan toiminnan hallittavuuden, kunnallisen demokratian ja kansalaisten oikeusturvan kannalta monia etuja, kunnallislain säännöksiä on syytä tarkistaa siten, että tällainen toimintatapa soveltuisi käytettäväksi nykyistä useammin.

Nykyinen kunnallislaki sinänsä antaa mahdollisuudet monien sellaisten ohjaus- ja organisoimisperiaatteiden käyttöön, joita liiketoiminnan harjoittamisessa pidetään tärkeinä. Kuntasuunnitelmassa ja talousarviossa voidaan asettaa liikelaitokselle sekä palvelu- että muita toimintatavoitteita. Toimivallan siirtämistä koskevia säännöksiä on väljennetty viimeksi kunnallislain vuoden 1991 alusta voimaan tulleella osittaisuudistuksella (1122/90). Tähän esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla toimivallan siirtämistä väljennettäisiin edelleen. Kun talousarvio tällaisen toiminnan osalta voidaan hyväksyä väljänä, esimerkiksi siten, että laitoksen käyttötaloudelle on vain yksi määräraha, kunta voisi järjestää laitoksen toiminnan varsin itsenäiseksi.

Ehdotettavien muutosten tarkoituksena on väljentää kunnallisen liiketoiminnan sääntelyä siten, että kunnat voivat omilla päätöksillään järjestää tällaisen toiminnan. Liikelaitos ei kuitenkaan olisi erillinen oikeushenkilö, vaan osa kunnan organisaatiota. On luonnollista, että kunnan harjoittaman liiketoiminnan tulee myös kuulua kunnallislain 5 §:n mukaiseen kunnan toimialaan.

Liikelaitosta koskevat säännökset sisällytettäisiin kunnallislakiin. Tällä korostetaan liikelaitosta osana kunnan organisaatiota ja liikelaitostoiminnan kehittämistä osana kunnan hallinnon yleistä kehittämistä. Liikelaitoksen taloudelliset ja toiminnalliset tavoitteet voidaan asettaa kuntasuunnitelmassa ja talousarviossa. Liikelaitoksen hallinto voitaisiin järjestää johtosäännössä kuten kunnan muukin hallinto.

Liikelaitoksen on tärkeää voida päättää omasta hinnoittelustaan. Kunnallislaki ei aseta esteitä maksuja koskevan päätösvallan siirtämiselle esimerkiksi liikelaitoksen toimielimelle. Erityislainsäädännössä saattaa kuitenkin olla säännöksiä, jotka edellyttävät kunnanvaltuuston päättävän maksuista. Esimerkiksi jätehuoltolain 28 §:n mukaan jätehuoltomaksun yksityiskohtaisista perusteista päättää kunnanvaltuusto. Liikelaitokselle voidaan siirtää myös henkilöstöä koskevat asiat virkojen perustamista lukuunottamatta. Kun liikelaitoksen henkilöstö voidaan yleensä ottaa työsuhteeseen, liikelaitos voi päättää myös henkilöstön määrästä.

Jos toiminnan katsotaan vaativan suurempaa itsenäisyyttä kuin mihin kunnallislain liikelaitosta koskevat säännökset antaisivat mahdollisuuden, kunta voi toimialansa rajoissa perustaa osakeyhtiön tai muun yksityisoikeudellisen oikeushenkilön.

Tärkein ehdotetuista muutoksista koskee niin sanottua nettobudjetointia.

Nykyinen kunnallislaki ei salli nettobudjetointia liikelaitoksenkaan osalta, vaan talousarvioon on otettava varainhoitovuoden menot ja tulot. Lainanotosta ja lainojen lyhennyksistä voidaan ottaa talousarvioon vain tulojen ja menojen erotus. Sen sijaan vuoden 1948 kunnallislain 111 § antoi mahdollisuuden ottaa kunnan tai kuntainliiton talousarvioon liikelaitoksen käyttötalouden voiton tai tappion. Liikelaitokselle saatettiin vahvistaa päätalousarvion liitteeksi erillisarvio. Säännöstä tulkittiin niin, että kunnallinen liikelaitos saattoi rakentaa laskentatoimensa liikekirjanpidon periaatteiden mukaiseksi. Menettely oli vapaaehtoista, mutta sitä käytettiin laajasti.

Ehdotuksen mukaan talousarviossa voitaisiin liikelaitoksen osalta soveltaa nettoperiaatetta ja liikelaitoksen tulos voitaisiin määritellä samaan tapaan kuin kirjanpitolaissa. Nettobudjetoinnin käyttöönotolla korostetaan valtuuston tehtävää palvelu-, toiminta- ja tulostavoitteiden asettajana. Sen sijaan liikelaitoksen on itse voitava päättää niistä keinoista, joilla se pyrkii asetettuihin tavoitteisiin. Myös monissa muissa kuin liiketoiminnan luonteisissa tehtävissä voi olla tarpeen antaa laajempi taloudellinen liikkumavapaus kuin mihin bruttoperiaate antaa mahdollisuuden. Tarpeita voi olla esimerkiksi kiinteistönhoidossa, päivähoidossa, kotipalvelussa tai muissa sellaisissa tehtävissä, joissa palvelujen tuottajien välisellä kilpailulla tai tuottajien ja käyttäjien välisellä yhteistyöllä voidaan lisätä tehokkuutta. Perusedellytyksenä nettobudjetoinnin käyttöönotolle voidaan myös pitää toiminnan huomattavaa rahoittamista käyttäjiltä saatavilla maksuilla. Tarve nettobudjetointiin on kylläkin vähentynyt sen johdosta, että määrärahat voidaan kunnallislain vuoden 1991 alusta voimaan tulleen 80 §:n 2 momentin mukaan hyväksyä laajoina kokonaisuuksina. Ei ole kuitenkaan perusteita rajoittaa kunnanvaltuuston mahdollisuutta omalla päätöksellään tietyissä tapauksissa sallia nettobudjetointi myös muussa kuin varsinaisessa kunnallisessa liiketoiminnassa.

Nettobudjetoinnilla ei ole tarkoitus rajoittaa kunnanvaltuuston päätösvaltaa enempää kuin nettobudjetoinnin tarkoitus välttämättä edellyttää. Valtuusto päättäisi itse, mihin tehtäväkokonaisuuksiin nettobudjetointia sovelletaan. Tavoitteita asettaessaan valtuusto voisi myös edellyttää, että tietty määrä menoja käytetään tiettyyn kohteeseen, tai asettaa rajoituksia ja ehtoja tulorahoitukselle. Kunnanvaltuusto voisi esimerkiksi pitää itsellään maksujen taksoista päättämisen. Samoin valtuusto voi edellyttää sellaista tiedotusvelvollisuutta, jossa tarkemmin selvitetään erillistalousarvion sisältö. Jonkin rajatun palvelutehtävän osalta nettobudjetointiin siirryttäessä on tärkeää järjestää seuranta, jolla varmistetaan, että kunnanvaltuuston asettamat tavoitteet toteutuvat ja muita asetettuja ehtoja noudatetaan. Muutoinkin nettobudjetoinnin käyttöönotto voi edellyttää hallinnon tarkastuksen ja tilintarkastuksen kehittämistä.

Yleistä

Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa (SopS 66/91) korostetaan kuntien oikeutta yhteistyöhön ja vapaaseen organisoitumiseen. Peruskirja on tullut Suomea sitovaksi 1 päivästä lokakuuta 1991. Peruskirjan 10 artiklassa määrätään paikallisviranomaisten eli kuntien yhdistymisvapaudesta. Sen mukaan paikallisviranomaisilla on tehtäviä hoitaessaan oikeus harjoittaa yhteistyötä ja lain asettamissa rajoissa muodostaa yhteenliittymiä muiden paikallisviranomaisten kanssa yhteisiä etuja koskevien asioiden hoitamiseksi. Kuntien yhteistyötä koskevat perussäännökset ovat kunnallislain 11 luvussa "Kuntien yhteistoiminta". Sen lisäksi yhteistoimintaa ja sen järjestämistä koskevia säännöksiä on eri aloja koskevassa lainsäädännössä. Erityissäännökset täydentävät kunnallislaissa olevia säännöksiä tai edellyttävät niistä poikkeavia yhteistoimintajärjestelyjä.

Yhteistyötä harjoitetaan valtakunnallisena, alueellisena ja paikallisena. Yhteistyöorganisaationa voi olla kuntainliitto tai yksityisoikeudellinen yhteisö. Yhteistyö voi perustua myös julkisoikeudelliseen tai yksityisoikeudelliseen sopimukseen, jolloin yhteistyötä hoitavana toimielimenä on yhden kunnan organisaatioon kuuluva yhteislautakunta tai yhteisiä toimielimiä ei ole lainkaan.

Valtakunnallinen yhteistyö tapahtuu kuntien keskusjärjestöissä ja muissa kunnallisissa keskusjärjestöissä. Yhteistyö on kunnallista työmarkkinalaitosta ja kuntien eläkevakuutusta lukuunottamatta vapaaehtoista. Alueellinen yhteistyö käsittää muun muassa laaja-alueiset kuntainliitot esimerkiksi erikoissairaanhoidossa, kehitysvammaisten erityishuollossa, seutukaavoituksessa ja ammattikoulutuksessa. Alueellista yhteistyötä hoidetaan myös yksityisoikeudellisella pohjalla maakuntaliitoissa ja eräissä kehitysyhtiöissä. Paikallisessa yhteistyössä keskeisiä ovat kuntainliitot, tärkeimpinä kansanterveystyön kuntainliitot, sekä sopimuksenvarainen yhteistyö.

Yhteistyön tarkoituksena voi olla esimerkiksi tiettyjen palvelu- ja hallintotehtävien hoitaminen kuntaa laajemmalla alueella. Tällöin pyritään vähentämään kustannuksia käyttämällä hyväksi suurtuotannon ja erikoistumisen etuja. Myös kuntien yhteisten seudullisten etujen valvominen esimerkiksi matkailussa tai elinkeinojen markkinoinnissa voi olla yhteistyön tarkoituksena. Tehtäväalueita, joissa yhteistyöllä on suuri merkitys, ovat muun muassa palo- ja pelastustoimi, ympäristönsuojelu, kansanterveystyö, eräät sosiaalipalvelut, oikeusapu, kuluttajaneuvonta, peruskoulun yläasteet, lukiot, ammattiopetus, kansalais- ja työväenopistot.

Kuntien yhteistyöllä on merkitystä myös taajaan asuttujen keskuskuntien ja niitä ympäröivien kehyskuntien kannalta. Niiden yhteistyö painottuu usein asumisen ja elinkeinotoiminnan perusedellytysten järjestämiseen: kaavoitukseen, joukkoliikenteen suunnitteluun ja järjestämiseen sekä vesi- ja jätevesihuoltoon, jätteiden käsittelyyn ja ympäristönsuojeluun. Yhteistyön tavoitteena on näissä tapauksissa toimintojen yhteensovittaminen: päätökset tehdään kunkin kunnan kunnanvaltuustossa mahdollisesti saavutetun neuvottelutuloksen mukaisesti.

Eräiden tehtävien osalta lainsäädäntö velvoittaa kunnat keskinäiseen yhteistyöhön ja määrittelee myös yhteistyöalueen ja organisaatiomuodon kuten erikoissairaanhoidossa, kehitysvammaisten erityishuollossa ja seutukaavoituksessa. Yleensä kunnat voivat kuitenkin itse harkita, ryhtyvätkö ne yhteistyöhön muiden kuntien kanssa ja missä muodossa yhteistyötä harjoitetaan. Tällöin sekä yhteistyöalue että organisaatiomuoto ovat kuntien omassa harkinnassa.

Nykyisen yhteistyön sääntelyn ongelmia

Kuntien väliseen yhteistyöhön liittyy nykyisin eräitä ongelmia. Erityisesti kuntainliittomuotoisen yhteistoiminnan jäykkyys, byrokraattisuus ja eriytyneisyys sekä vallan ja vastuun epätasapainoinen jakautuminen kuntainliiton ja sen jäsenkuntien kesken on ongelma. Kuntien rakenteellinen erilaisuus ja kuntien keskinäinen kilpailu voivat myös vaikeuttaa yhteistyötä. Yhteistyön ongelmat eivät niinkään johdu yhteistyön järjestämisvaihtoehtojen vähäisyydestä.

Kuntainliittohallinto on etäällä jäsenkunnista ja kuntalaisista. Jotta kuntainliitto olisi kansanvallan kannalta perusteltu hallinnon järjestämistapa, olisi edellytettävä, että se olisi selkeästi peruskuntien ohjattavissa. Liittovaltuuston asema kuntainliiton ylimpänä päätöksentekoelimenä ei ole myöskään vastannut sille asetettuja odotuksia. Todellinen valta on kuntainliitoissa liittohallituksella, jonka kokoonpanon tulee matemaattisen tarkasti vastata poliittisia voimasuhteita kuntainliiton toiminta-alueella. Liittohallitukseen ja sen alaisiin toimielimiin on oikeuskäytännön mukaan voitu valita vain puolueisiin kuuluvia henkilöitä. Liittohallituksen ja sen alaisten toimielinten valintaan jäsenkunnat voivat vaikuttaa vain välillisesti.

Pienimuotoiseen paikallisen tason yhteistyöhön kuntainliiton lakisääteinen organisaatio on usein liian raskas ja moniportainen. Pienessäkin kuntainliitossa on oltava vähintään kaksi luottamustoimielintä.

Eräillä hallinnonaloilla kuntia ohjataan tarpeettomasti käyttämään tiettyjä yhteistyömuotoja. Silloinkin kun kunnalle säädetään laissa velvollisuus järjestää palveluja, kunnalle tulisi jättää mahdollisuus harkita, järjestääkö se palvelun itse vai käyttääkö hyväkseen olemassa olevia yhteistyömuotoja.

Laaja-alueiset kuntainliitot ovat irtautuneet jäsenkunnistaan. Lisäksi järjestelmä on hajanainen: lakisääteinen aluejako on epäyhtenäinen ja kutakin toimintaa varten on oma kuntainliittonsa. Hajanaisuutta on pyritty ratkaisemaan organisaatioita yhteenkokoamalla. Esimerkiksi erikoissairaanhoidossa yhteenkokoaminen ja palvelujen järjestäminen on tapahtunut lainsäädännöllä, joka velvoittaa kunnat olemaan jäseninä sairaanhoitopiirin kuntainliitossa.

Ehdotetut muutokset

Kuntien yhteistyöllä on tulevaisuudessa nykyistäkin suurempi merkitys. Ennen kaikkea kunnallistalouden kiristyminen lisää kuntien tarvetta etsiä yhteistyöstä kustannussäästöjä ja keinoja, joilla jo olemassa olevat palvelut voitaisiin säilyttää.

Kuntien yhteistyötä kehitettäessä ei nykytilanteessa voida pitää lähtökohtana, että kunnille pyrittäisiin lainsäädännöllä luomaan uusi pakollinen yhteistoiminnan malli. Kysymys on kuntien omien toimenpiteiden tukemisesta siten, että avataan mahdollisuuksia uusille ratkaisuille. Uuden yhteistoimintalainsäädännön tulisi tarjota joustavat mahdollisuudet palvelujen järjestämiseen. Yhteistyön olisi tarvittaessa voitava suuntautua monille toimialoille. Samalla on voitava jättää yhteistyöhön osallistuville kunnille riittävästi päätösvaltaa.

Kuntien yhteistyön keskeisenä tavoitteena on parantaa palveluiden laatua ja tuottaa ne nykyistä tehokkaammin ja taloudellisemmin. Tällöin on syytä luoda lainsäädännölliset valmiudet nykyistä pitemmälle menevälle ja joustavammalle yhteistyölle. Kuntien välinen yhteistyö olisi ehdotuksen mukaan edelleen mahdollista kuntien välisen sopimuksen nojalla. Kunnat voivat tällöin sopia nykyiseen tapaan myös yhteisen toimielimen perustamisesta tai antaa tehtävien hoidon erillisen oikeushenkilön hoidettavaksi. Ehdotetut muutokset koskevat pääosin viimeksi mainittua yhteistyömuotoa.

Esityksessä ehdotetaan kuntainliittohallinnon korvaamista kuntayhtymillä. Kuntainliitot muuttuisivat lain voimaantullessa kuntayhtymiksi. Kuntainliiton perussääntö olisi lain voimaantulon jälkeen voimassa kuntayhtymän perussopimuksena. Muutos avaisi mahdollisuuden hallinnon uudelleenorganisointiin sillä tavoin kuin lakiehdotuksessa ehdotetaan kunnallislain 11 luvussa säädettäväksi. Jokaisen kuntayhtymän osalta harkittaisiin ja päätettäisiin erikseen, käytetäänkö uuden lainsäädännön avaamia mahdollisuuksia.

Ehdotetuilla säännöksillä korvattaisiin erityislainsäädännössä oleva yhteistoiminnan muotoa koskeva sääntely. Kunnan lakisääteisesti hoidettavia ja lain nojalla kuntien yhteisesti hoidettavia tehtäviä voisi muun lainsäädännön estämättä hoitaa asianomaisten kuntien perustama kuntayhtymä. Samoin voitaisiin sopia, että näistä tehtävistä huolehtii toinen kunta tai toisten kuntien perustama kuntayhtymä.

Kunnallislain yhteistyösäännöksillä ei puututtaisi niin sanottujen laaja-alueisten pakkokuntainliittojen aluejakoon tai muihin säännöksiin, joiden tarkoituksena on turvata palveluverkoston kattavuus. Tällaiset kuntainliitot huolehtivat erikoissairaanhoidosta, kehitysvammaisten erityishuollosta ja seutukaavoituksesta. Näissä kuntainliitoissa jäseninä olevien kuntien olisi edelleen oltava asianomaisten uusien kuntayhtymien jäseniä.

Perusvastuu palvelujen järjestämisestä kuntalaisille on aina kunnalla itsellään, vaikka tehtävä olisi sopimuksella annettu toisen hoidettavaksi. Kuntayhtymäsäännöksilläkään ei puututtaisi palveluiden tuottamis- ja järjestämisvastuuseen suhteessa kunnan asukkaisiin.

Kuntien valintamahdollisuudet muita kuin edellä mainittuja laaja-alueisia lakisääteisiä tehtäviä koskevassa yhteistoiminnassa lisääntyisivät. Tämä koskisi esimerkiksi kansanterveystyön järjestämistä. Lainsäädäntö ei asettaisi esteitä erota syntyneestä kuntayhtymästä. Kunnat voisivat hoitaa lakisääteiset yhteistehtävät ― silloin kun eivät voi hoitaa niitä itse ― perustamalla kuntayhtymän tai sopimalla muusta yhteistyöjärjestelystä.

Kuntayhtymä olisi kuntainliiton tapaan erillinen oikeushenkilö, mutta se olisi kuntainliittoa väljemmin säännelty. Useat kuntainliitossa lakiin perustuvat järjestelyt jäisivät kuntayhtymässä kuntien välisen sopimuksen varaan. Kuntayhtymän hallinto voitaisiin järjestää yhteistyössä hoidettavien tehtävien kulloinkin edellyttämällä tavalla. Kuntayhtymä voisi palvella kuntien yhteistyötarpeita hyvin erilaisissa tehtävissä. Siksi ei ole syytä säätää laissa tarkemmin yhtymän luottamushenkilöelinten valintaperusteista. Esimerkiksi yhtymän ylimmän päättävän toimielimen kokoonpanossa ja valintatavassa voitaisiin tarpeen mukaan ottaa huomioon poliittinen edustavuus erityisesti silloin, kun sen päätösvaltaan kuuluu laaja-alaisia yhteiskunnallisia asioita. Vastaavasti puhtaasti täytäntöönpanoluonteisia tehtäviä hoitavan kuntayhtymän ylin päättävä toimielin voisi olla kooltaan hyvinkin suppea. Perussopimuksessa voitaisiin myös sopia, että jäsenkuntien päätösvaltaa kuntayhtymässä käyttää yhtiökokouksen tapaan järjestetty yhtymäkokous.

Kuntainliiton muutos kuntayhtymäksi voisi käytännössä tapahtua vähäisin muutoksin, koska nykyisten kuntainliittojen organisaatio ei olisi kuntayhtymäsäännösten kanssa ristiriidassa. Säännökset antaisivat kuitenkin mahdollisuuden kuntainliiton hallinnon huomattavaan keventämiseen. Vähimmillään ehdotettu lainsäädäntö merkitsisi kuntainliitto-nimen korvautumista kuntayhtymällä.

Koska kuntayhtymä on huomattavasti suppeammin säännelty kuin kuntainliitto, perussopimuksessa olisi sovittava myös eräistä sellaisista peruskunnan ja kuntayhtymän välisistä asioista, jotka kuntainliitossa perustuvat lakiin. Esimerkiksi ehdotuksessa ei ole nykyisen 132 §:n mukaista säännöstä kunnan oikeudesta saada erotessaan osuuttaan vastaava korvaus kuntayhtymältä, joten siitä olisi sovittava perussopimuksessa. Koska perussopimusta ei voida kuntainliiton perussäännön tapaan muuttaa kuntayhtymän omilla päätöksillä, ei ole ollut tarvetta myöskään säätää erityisistä määräenemmistövaatimuksista silloin, kun tehdään olennaisia muutoksia kuntayhtymän hallintoon tai talouteen. Laissa ei myöskään enää säädettäisi, että äänivallan ja kuntien maksuosuuksien perusteet eivät saa olla kohtuuttomassa epäsuhteessa toisiinsa. Asia on jätetty perussopimuksen varaan. Kuntien välisissä suhteissa lähtökohtana olisikin sopimusvapaus.

Erillistä edustajainkokousta koskevat säännökset ehdotetaan myös kumottaviksi. Edustajainkokousta koskevat säännökset ovat lähinnä liittyneet kuntainliittojen perustamista koskevaan menettelyyn. Tarvetta tällaisen yhteistyömuodon erilliseen ja yksityiskohtaiseen sääntelyyn ei enää katsota olevan. Kunnilla on mahdollisuus epävirallisemmin perustaa yhteisiä neuvotteluelimiä tai vastaavia yhteistyömuotoja. Kunnallislain säännökset vaikuttaisivat vasta käsiteltäessä neuvotteluehdotuksia kunnan päätöksentekoelimissä.

Kuntayhtymä yhteistyömuotona

Kuntayhtymä olisi lakiin perustuva, mutta vapaaehtoinen yhteistyömuoto, jonka avulla kunnat voisivat hoitaa sekä yleiseen toimialaan kuuluvia vapaaehtoisia että lakisääteisiä erityistehtäviä niin laaja-alaisesti kuin itse haluavat. Säännökset antaisivat mahdollisuuden kansanvaltaisuuden nykyistä välittömämpään toteutumiseen ja korostaisivat jäsenkuntien yhteiskunnallista vastuuta kunnan harjoittamasta yhteistoiminnasta.

Kuntayhtymän perustaminen tapahtuisi kuntien keskinäisellä perussopimuksella. Sopimus vastaisi kuntainliiton perussääntöä, mutta olisi sisällöltään selvästi nykyisiä perussäännön lainsäädäntöön perustuvia määräyksiä kevyempi. Sopimusta ei alistettaisi valtion viranomaisen vahvistettavaksi.

Yhtymän päätöksenteon järjestämisestä perussopimuksessa voitaisiin ensinnäkin sopia, että tietyissä sopimuksessa mainituissa asioissa edellytetään jäsenkuntien valtuustojen yhtäpitäviä päätöksiä.

Jäsenkuntien päätösvaltaa eli ylintä päätösvaltaa kuntayhtymässä voisi käyttää myös, jos niin sovitaan, osakeyhtiön yhtiökokouksen tai eräiltä osin nykyisen kunnallislain edustajainkokouksen tapaan järjestetty yhtymäkokous, johon jäsenkunnat valitsisivat edustajansa ja antaisivat edustajilleen toimiohjeet. Menettelytavoista ja esimerkiksi äänivallan perusteista olisi otettava tarkemmat määräykset perussopimukseen. Yhtymäkokouksen lisäksi kuntayhtymällä tulisi olla 106 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettu toimielin, joka muun muassa edustaisi kuntayhtymää. Yhtymäkokouksen tehtävistä ja toimivallasta olisi otettava määräykset perussopimukseen.

Toinen vaihtoehto on ylimpänä päätöksentekoelimenä perussopimuksessa sovittu toimielin. Toimielimen yksityiskohtaisemmasta valintatavasta ja muusta kuntayhtymän organisaatiosta kunnat sopisivat perussopimuksessa.

Erityisesti laaja-alaisia ja yhteiskunnallisesti merkittäviä tehtäviä hoitavan kuntayhtymän luottamustehtäviin olisi tärkeää pyrkiä valitsemaan sellaisia henkilöitä, jotka ovat vaaleissa saaneet kuntalaisten luottamuksen. Tällä tavalla toteutuisi nykyistä paremmin vaatimus yhteistyöorganisaation päätöksenteon perustumisesta kansanvaltaan. Tämä voitaisiin varmistaa ottamalla perussopimukseen määräys, jonka mukaan kuntayhtymän ylimpään toimielimeen tulee valita jäsenkuntien valtuutettuja. Määräys ei kuitenkaan olisi pakollinen, koska tarpeet kuntayhtymän organisoinnissa vaihtelevat tehtävistä riippuen. Kuntayhtymän tehtäväpiiri voi olla varsin kirjava.

Kuntayhtymän toimielinten poliittisesta, kielellisestä ja alueellisesta edustavuudesta määrättäisiin myös perussopimuksessa. Nykyisen lain 122 §:n 4 momentin mukaisesta, vaikeasti sovellettavasta järjestelmästä luovuttaisiin ja kunnat sopisivat asiasta parhaaksi katsomallaan tavalla. Tarve poliittisen edustavuuden ja kaksikielisillä alueilla väestön kielisuhteisiin perustuvan edustavuuden huomioon ottamiseen vaihtelee myös sen mukaan, minkälaisia tehtäviä kuntayhtymä hoitaisi. Erityisen tärkeää se olisi laaja-alaisia ja yhteiskunnallisesti merkittäviä tehtäviä hoitavan kuntayhtymän toimielinten kokoonpanossa. Muutoin organisaatiosta olisivat soveltuvin osin voimassa kunnallislain säännökset.

Kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien välillä sallittaisiin joustavat henkilöstöjärjestelyt, jotka toteutettaisiin sopimuksin.

Kuntayhtymän ensisijaisena rahoituslähteenä olisivat jäsenkunnilta ja asiakkailta perittävät maksut. Tällöin on edellytetty, että valtionosuuksien maksatus tapahtuu kuntien välityksellä. Kuntayhtymällä olisi samat oikeudet periä maksuja kuin jäsenkunnilla vastaavien tehtävien hoidossa. Niiden menojen kattamisesta, joita ei muutoin saada rahoitetuksi, sovittaisiin perussopimuksessa.

Siirtymäsäännös

Kuntayhtymä korvaisi yhteistyömuotona kuntainliitot siten, että lain tullessa voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993 kuntainliitot muuttuisivat suoraan lain nojalla kuntayhtymiksi. Muutoksella ei olisi välitöntä vaikutusta kuntainliiton oikeudelliseen asemaan, sen velvollisuuksiin tai oikeuksiin. Myöskään kuntainliiton henkilöstön asemaan muutoksella ei olisi vaikutusta. Kuntainliittojen perussäännöistä tulisi kuntayhtymän perussopimuksia. Tämä sallisi kuntayhtymän jäsenkuntien päätöksillä tai perussopimuksen määräämässä järjestyksessä merkittävienkin muutosten tekemisen yhtymän hallintoon. Lähtökohtana on, että kuntayhtymän toiminta jatkuu perussäännön ja nykyisen lainsäädännön mukaisena siihen saakka, kunnes uuteen perussopimukseen on otettu määräykset sellaisista asioista, joista kuntayhtymässä voidaan perussopimuksessa sopia.

Muussa lainsäädännössä viitataan monissa kohdin kuntainliittoihin. Kuntayhtymään sovellettaisiin vastaavasti, mitä muissa laeissa on säädetty kuntainliitosta.

Kuntainliittojen kuntayhtymillä korvaamisen tavoitteena on ennen muuta väljentää yhteistyön järjestämisen periaatteita. Kuntien on voitava nykyistä vapaammin sopia yhteistyöstä. Tässä vaiheessa ei ehdoteta muutoksia laaja-alueisten lakisääteisten kuntainliittojen aluejakoon. Muun muassa erikoissairaanhoitoa, kehitysvammaisten erityishuoltoa ja seutukaavoitusta koskevat säännökset olisi sopeutettava kuntayhtymäsäännöksiin ja tällöin olisi harkittava, onko tietyt kunnat edelleen velvoitettava yhteistyöhön. Samoin on harkittava, mitä muita edellytyksiä yhteistyön harjoittamiselle olisi asetettava. Kuntayhtymäsäännöksissä on kuitenkin pidetty lähtökohtana, että yhtymän hallinnon järjestäminen tapahtuisi kaikissa tapauksissa kunnallislain säännösten mukaan.

Lakiin ehdotetaan myös erään teknisen tarkistuksen tekemistä. Se koskisi määräaikaa, jonka kuluessa tilintarkastajien tekemiä muistutuksia olisi käsiteltävä.

Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntajaosta annetun lain (73/77) 2 ja 3 §:ssä mainittuja kuntajaon muuttamisen yleisiä ja erityisiä edellytyksiä on sovellettava sekä osittais- että kokonaisliitoksissa. Valtioneuvostolla on oikeus päättää niin sanotusta kokonaispakkoliitoksesta, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan. Kokonaispakkoliitoksia ei ole tehty vuoden 1975 jälkeen.

Esityksessä ehdotetaan, että kokonaispakkoliitoksia ei voitaisi toteuttaa hallinnollisella päätöksellä, mikä lisäisi kuntien alueellisen koskemattomuuden turvaa. Myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa korostetaan paikallisviranomaisten aluerajojen suojaa. Valtioneuvosto voisi luonnollisesti harkita, ryhdytäänkö toimiin pakkoliitoksen toteuttamiseksi lailla. Tarkoitus on, että kuntajakolain säännöksiä sovellettaisiin näihinkin kuntaliitoksiin siltä osin kuin liitoksesta annettavassa laissa ei toisin säädettäisi. Tämä koskisi esimerkiksi lakkaavan kunnan viranhaltijoiden asemaa, muutoksen voimaantuloaikaa, valtuutettujen korotettua lukumäärää, alueellista hallintoa ja uusien kunnallisvaalien toimittamista.

Osittaisliitos voitaisiin kunnanvaltuuston vastustaessa määrätä toimeenpantavaksi vain, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan. Tärkeää yleistä etua arvioitaessa on myös otettava huomioon, että alueeltaan supistuva kunta säilyttää liitoksen jälkeenkin elinkelpoisuutensa.

Kuntien riippumattomuuden lisäämistä merkitsisi myös ehdotus siitä, että valtioneuvosto voisi hylätä kuntien yhteisen esityksen niiden yhdistämisestä vain, jos tärkeä yleinen etu sitä vaatisi. Tällaisissakin tapauksissa noudatettaisiin kuntajaosta annetun lain menettelysäännöksiä, mutta 2 §:n säännöstä yleisistä edellytyksistä ei sovellettaisi. Koska valtiolla on kuitenkin oltava mahdollisuus estää täysin epätarkoituksenmukaiset kuntaliitokset, esimerkiksi sellaisten kuntien liitokset, joilla ei ole yhteistä rajaa, on valtioneuvostolle jätetty oikeus hylätä tällainen esitys.

Kuntajaon muuttamisen vireillepano

Kuntajaosta annetun lain 4 §:n mukaan esitysoikeus kuntajakoasioissa on kunnan jäsenellä, kunnanvaltuustolla ja lääninhallituksella. Myös sisäasiainministeriöllä on itsenäinen aloiteoikeus.

Esityksessä ehdotetaan, että esitysoikeus kokonaisliitosta tarkoittavissa kuntajaon muutoksissa olisi vain asiaan osallisella kunnanvaltuustolla. Muodollisesti ehdotus tältä osin vähentää kansalaisten suoria vaikutusmahdollisuuksia. Kuntien alueellisen koskemattomuuden lisääminen kuitenkin edellyttää, että kokonaisliitosta tarkoittava esitys pääsääntöisesti vaatii asiaan osallisen kunnan myötävaikutusta. Kunnan jäsenellä säilyisi mahdollisuus saattaa asia kunnallisten toimielinten käsiteltäväksi kunnallisaloitteen muodossa. Kunnanvaltuusto voisi myös järjestää kunnallislaissa säädetyn neuvoa-antavan kunnallisen kansanäänestyksen kunnan tai sen osan asukkaiden mielipiteen selvittämiseksi.

Lääninhallituksen itsenäinen esitysoikeus esitetään poistettavaksi. Sisäasiainministeriöllä olisi edelleen kuntajakoasioissa aloiteoikeus, koska kuntajaon toimivuus on valtionkin kannalta tärkeä. Lääninhallitus voisi muodollisen vireillepano-oikeutensa menetettyäänkin esittää, että ministeriö käyttäisi asiassa aloiteoikeuttaan. Koska kokonaispakkoliitos voitaisiin toteuttaa lailla, olisi kansanedustajalla mahdollisuus saada tällainen asia vireille valtiopäiväjärjestyksen 31 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisella lakialoitteella.

Kuntajaon muuttamisen valmisteluun liittyvät suunnitelmat

Kuntajaosta annettuun lakiin lisättiin vuonna 1988 säännökset suunnitelmista paikallisten palvelujen järjestämisestä, suunnitelmien käsittelystä ja sitovuudesta. Päätösvalta suunnitelman vahvistamisesta siirrettiin 1 päivänä heinäkuuta 1990 voimaantulleella lailla (556/90) valtioneuvostolta lääninhallitukselle. Kuntajaon kehittämisen yleisenä tavoitteena on, että kaikki kunnat olisivat toimintakykyisiä ja pystyisivät huolehtimaan tehtävistään. Paikallishallinnon palvelujärjestelmien suunnittelua koskevien säännösten avulla toivottiin voitavan etukäteen arvioida, mitä etua julkisten palvelujen järjestämisessä kuntaliitoksella voitaisiin saavuttaa.

Suunnitelmien laatimista koskevien säännösten soveltaminen on niiden lyhyenä voimassaoloaikana osoittautunut ongelmalliseksi. Kunnat, jotka ovat vastustaneet vireillä olevia liitosesityksiä, ovat kieltäytyneet osallistumasta suunnitelmien laadintaankin. Näin kuntien kielteinen kanta liitosesitykseen on estänyt myös palvelujärjestelmien vaikutusten selvittämisen.

Kuntien yhteisissä liitoshankkeissa kunnat voivat sopia 8 d §:n mukaisesti palvelujen järjestämisestä. Lääninhallitus olisi edelleen 8 §:n 1 momentin nojalla velvollinen hankkimaan asian valmistelun yhteydessä hakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen ja tarvittaessa laatimaan kuntia kuultuaan vastaavat suunnitelmat.

Erityinen alueellinen hallinto

Lain 15 b §:n mukaan toiseen tai muodostettavaan uuteen kuntaan liitettävälle alueelle voidaan asettaa erityinen alueellinen hallinto. Säännös lisättiin lakiin vuonna 1988. Määräykset alueellisen hallinnon järjestämisestä voidaan sisällyttää valtioneuvoston kuntajaon muutosta tarkoittavaan päätökseen kuntien yhteisen esityksen mukaisesti. Tällaiset kuntaliitokset ovat olleet esillä eräiden kaupunkiseutujen kohdalla, mutta soveltuisivat kuntien niin halutessa muuallekin. Järjestelmällä pyrittäisiin yhteisten voimavarojen kokoamiseen, mutta samalla alueellisen identiteetin ja palvelujen säilyttämiseen.

Alueellista hallintoa järjestettäessä voidaan poiketa siitä, mitä muualla on säädetty kunnan hallinnon järjestämisestä. Lakisääteisille lautakunnille voidaan muun muassa perustaa yhteinen alueellinen jaosto, johon vaalikelpoisia ovat alueen asukkaat. Kunnat voisivat liitoksen yhteydessä muutoinkin melko vapaasti sopia liitettävän alueen hallinnon järjestämisestä. Käytännössä valtioneuvosto ilmeisesti jättäisi vahvistamatta kuntien esityksen mukaisen alueellisen hallinnon vain, mikäli se olisi ilmeisen toteuttamiskelvoton.

Nykyisessä laissa alueellisen hallinnon voimassaoloaika on rajoitettu enintään kahteen liitosta seuraavaan vaalikauteen. On katsottu, että alueellinen hallinto voisi olla pysyvämpikin. Olisi kuitenkin epätarkoituksenmukaista määrätä valtioneuvoston päätöksellä periaatteessa kunnan sisäiseen toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valtioneuvosto asettaisi alueellisen hallinnon määräajan kuntien esityksen mukaan. Kunnalla olisi määräajan kuluttua oikeus jatkaa alueellisen hallinnon soveltamista, kunnes kunnanvaltuusto toisin päättää. Säännös on tarpeen, koska pykälä sallii alueellisen hallinnon, joka on laajempi, kuin mitä kunnallislain mukaan on mahdollista. Alueellisen hallinnon sisällön vapaalla määrittelyllä on pyritty helpottamaan kuntaliitosten toteuttamista.

Oikeudellinen ja hallinnollinen jaotus

Oikeudelliset ja hallinnolliset jaotukset seuraavat 51 §:n mukaan kuntajakoa. Jos kunnat yhdistetään lääninrajan yli, on valtioneuvoston tehtävä läänijaosta annetun lain (633/86) 2 §:n nojalla päätös siitä, mihin lääniin yhdistynyt kunta kuuluu. Vaalipiirijako kansanedustajain ja tasavallan presidentin vaaleissa seuraa pääsäännön mukaan läänijakoa. Kansanedustajain vaaleista annetun lain 1 §:ssä on eräiden vaalipiirien osalta lueteltu niihin kuuluvat kunnat, joten kokonaisliitos tai kunnan jakautuminen saattaa edellyttää kyseisen pykälän muuttamista.

Esitykseen sisältyvät ehdotukset on viime vaiheessa valmisteltu kunnalliskomiteassa, joka asetettiin maaliskuun 21 päivänä 1991 laatimaan ehdotus uudeksi kunnallislaiksi ja tarpeelliset ehdotukset siitä, miten siihen liittyvää muuta lainsäädäntöä tulisi tarkistaa niin, että säännökset toimivat kokonaisuutena ja vahvistavat kuntien itsehallinnollista asemaa oman organisaation ja toiminnan järjestämisessä. Komitea on tehnyt tässä vaiheessa ne ehdotukset, joiden voimaansaattaminen on tarpeellista valtuustojen seuraavan vaalikauden eli vuoden 1993 alusta. Ehdotuksia tehtäessä on kiinnitetty erityisesti huomiota siihen, että näiden nykyiseen lainsäädäntöön tehtävien muutosten tavoitteet ovat samansuuntaiset kuin valmisteilla olevassa kunnallislain kokonaisuudistuksessa ja erikseen vireillä olevassa valtionosuusuudistuksessa.

Kunnan liikelaitostoimikunta ehdotti mietinnössään (komiteanmietintö 1989:61), että säädettäisiin erityinen kunnan liikelaitoksia koskeva laki. Mietinnöstä antoivat lausuntonsa asianomaiset ministeriöt, kuntien keskusjärjestöt ja kunnalliset työmarkkinajärjestöt. Tämän jälkeen sisäasiainministeriö asetti vielä työryhmän valmistelemaan ehdotusta ottaen huomioon toimikunnan ehdotuksen ja siitä saadut lausunnot. Hallituksen esitys pohjautuu työryhmän tekemään ehdotukseen.

Liittovaltuustotoimikunnan tehtävänä oli selvittää, miten kuntainliittojen liittovaltuustojen vaaliperusteita ja toimittamisjärjestystä voitaisiin kehittää muun muassa niin, että liittovaltuustojen poliittinen edustavuus toteutuisi ja miten tällöin turvattaisiin jäsenkuntien vaikutusmahdollisuudet jäsenten valinnassa. Toimikunta ei mietinnössään (komiteanmietintö 1984:22) löytänyt asiassa käytännössä toteutettavaksi kelpaavaa ratkaisua.

Kunnallislain 11 lukua koskevat muutosehdotukset perustuvat pääosaltaan kuntayhtymätoimikunnan mietintöön "Kuntayhtymän periaatteet" (komiteanmietintö 1990:53). Toimikunta ehdotti uuden kuntien yhteistoimintamuodon toteuttamista sisällyttämällä sitä koskeva viittaussäännös kunnallislakiin ja säätämällä erillinen kuntayhtymälaki. Toimikunnan ehdotuksesta pyydettiin lausuntoja muun muassa kunnilta. Lausunnoissa kannatettiin laajasti ehdotuksen toteuttamista, mutta pidettiin parempana sen toteuttamista kunnallislain muutoksella ja niin, että samassa yhteydessä uudistetaan sen muitakin yhteistoimintamuotoja koskevat säännökset. Uuden yhteistoimintamuodon käyttöönottamisen edellytyksenä pidettiin kunnallishallinnon kokonaisuuden selkiyttämistä siten, että samalla luovutaan kuntainliittomuotoisesta yhteistoiminnasta. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin, että kuntayhtymää koskevat säännökset korvaisivat kuntainliittoa koskevat säännökset nykyisessä kunnallislaissa.

Sisäasiainministeriö on järjestänyt kunnalliskomitean tekemästä ehdotuksesta kuulemistilaisuuden, johon oli kutsuttu asianomaisten ministeriöiden, kunnallisten keskusjärjestöjen ja työmarkkinaosapuolten edustajat. Kuulemistilaisuudessa esitetyt huomautukset on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon.

Ehdotetuilla kunnan liikelaitosta koskevilla muutoksilla ei ole suoranaisia valtion- tai kunnallistaloudellisia vaikutuksia. Tarkoituksena on, että kunnan liikelaitos liiketaloudellisten periaatteiden mukaan toimiessaan edistäisi kunnan voimavarojen tehokasta käyttöä.

Kuntien taloustilaston mukaan kunnallisena toimintana hoidetun liiketoiminnan tulot olivat vuonna 1988 yli 10 miljardia markkaa. Vastaavasti saman toiminnan menot olivat noin 11,3 miljardia markkaa, josta sisäisten korkojen ja poistojen osuus oli runsaat 3 miljardia markkaa. Tämän mukaan liiketoiminnan kantamat tulot eivät kokonaisuutena kata sen aiheuttamia menoja. Oman liiketoiminnan investointeihin kunnallishallinto käytti vuonna 1988 noin 3 miljardia markkaa.

Koko kuntasektorin maksutuloista noin 10 miljardia markkaa kertyy liiketoiminnasta, kun sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut ovat noin 3 miljardia ja muut maksutulot 5,5 miljardia markkaa.

Yhteistoimintamuotojen uudistaminen edistäisi toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaista yhteistyötä.

Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevat lakiehdotukset (HE 214― 216/1991 vp.) ovat vireillä samanaikaisesti. Näihin hallituksen esityksiin sisältyvät lait ovat myös tarkoitettuja tulemaan voimaan vuoden 1993 alusta.

Kunnallislain muutosehdotuksen voimaantulosäännöksessä viitataan kunnan opetustoimen hallinnosta annettuun lakiin, jota koskeva ehdotus sisältyy hallituksen esitykseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 215/1991 vp.). Muilta osin kunnallislain muutosehdotus ei ole riippuvainen valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevista lakiesityksistä.

7 a §. Kunnan liikelaitos. Pykälän mukaan kunnanvaltuusto voisi päättää kunnan liikelaitoksen muodostamisesta. Liikelaitos ei olisi erillinen oikeushenkilö vaan osa kunnan hallintoa. Laissa ei myöskään määriteltäisi liikelaitoksen muodostamiselle erityisiä edellytyksiä, vaan tämä olisi valtuuston harkinnassa. Toiminnan tulisi kuitenkin olla liiketoiminnan luonteista, toisin sanoen toimintaa rahoitettaisiin toiminnasta saatavilla tuloilla.

Tarkoituksena ei ole puuttua kunnan toimialan määräytymisperiaatteisiin, joten kunnan harjoittaman liiketoiminnan tulee kuulua 5 §:n mukaisesti kunnan toimialaan.

Liikelaitoksen toiminnan ja hallinnon järjestämisessä noudatettaisiin pääsäännön mukaan kunnallishallintoa yleisesti koskevia säännöksiä. Liikelaitoksen toiminta voitaisiin kuitenkin eräiltä osin järjestää itsenäisemmäksi kuin muu kunnan toiminta.

8 §. Luottamushenkilöt, viranhaltijat ja työntekijät. Pykälään on tehty muutokset, jotka johtuvat kuntainliittoja koskevien säännösten kumoamisesta ja niiden korvaamisesta kuntayhtymää koskevilla säännöksillä. Kunnan luottamushenkilöitä olisivat kuntayhtymän yhtymäkokoukseen valitut edustajat ja ylimmän toimielimen jäsenet.

11 §. Päätösvallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen. Pykälän 2 momentissa säädetään kunnanvaltuuston päätösvallan siirtämistä koskevista rajoituksista. Momenttiin ehdotetut muutokset johtuvat siitä, että määräenemmistöä koskeva säännös (50 §) ehdotetaan kumottavaksi. Aikaisemmin määräenemmistöä vaativista asioista takaussitoumuksen tai muun vakuuden antaminen on tarkoitus edelleen säilyttää asiana, josta valtuuston olisi aina päätettävä. Tätä tarkoittava lisäys tulisi uudeksi 2 momentin 2 kohdaksi. Mainitussa kohdassa nykyisin olevalla viittauksella määräenemmistön vaativiin asioihin ei enää 50 §:n kumoamisen jälkeen olisi käytännön merkitystä, joten se voidaan tarpeettomana jättää pois. Määräenemmistöä pykälän kumoamisen jälkeen edellyttävät asiat eli luottamushenkilön erottaminen ja kunnanjohtajan irtisanominen ovat 22 §:n 3 momentissa ja ehdotettavassa 56 §:n uudessa 4 momentissa säädetty nimenomaan kunnanvaltuuston päätettäviksi. Näin ollen niitä koskevan päätösvallan siirtäminen olisi kielletty 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Esityksessä ehdotetaan, että kunnanvaltuuston on aina päätettävä takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta vain, jos velallisena olisi joku muu kuin kunta itse. Ilman tätä lisäehtoa takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamista koskeva päätösvallan siirtorajoitus koskisi myös muun muassa kunnan omaan omaisuuteen kiinnitettyjen haltijavelkakirjojen luovuttamista kunnan lainojen vakuudeksi. Rahoituslaitokselta otettavasta lainasta on yleensä suoritettava leimaveroa. Jos lainan vakuutena on kiinnitetty haltijavelkakirja, leimaveroa ei tarvitse suorittaa. Lainanottonsa leimaverokustannuksia säästääkseen monet kunnat käyttävät kiinnitettyjä haltijavelkakirjoja lainojensa vakuutena. Rahoituslaitokset eivät yleensä vaadi kunnilta erityisiä vakuuksia. Kun kunta luovuttaa kiinteään omaisuuteensa kiinnitettyjä haltijavelkakirjoja lainojensa vakuudeksi, ei siihen kunnan kannalta liity minkäänlaista taloudellisen riskin suurenemista. Kysymys on pelkästään lainan ottoon liittyvän leimaveron minimoinnista. Tämän vuoksi ei myöskään ole tarvetta rajoittaa siltä osin päätösvallan siirtämistä.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka nojalla kunnanvaltuusto voisi päättää, että toimielin, jolle on siirretty kunnanvaltuuston päätösvaltaa, voi siirtää päätöksellään asioita edelleen alaiselleen viranomaiselle. Viranomaisella tarkoitetaan tässä myös luottamushenkilöä ja viranhaltijaa. Kunnanvaltuuston päätös voisi olla luonteeltaan yleinen ja koskea päätöksessä mainittuja toimielimiä ja kaikkia niiden ratkaistavaksi siirrettyjä asioita. Mikään ei kuitenkaan estäisi kunnanvaltuustoa rajaamasta edelleen siirtämistä esimerkiksi toimielin- tai asiakohtaisesti.

Kunnanvaltuusto voisi päättää asiasta säännössä tai taksassa mutta myös erillisellä päätöksellä. Vaikka tehtävien järjestelyjä ei olisi tarpeen aina tehdä johtosäännöllä, tulisi kuntalaisella muun muassa hallintomenettelyä koskevien yleisten oikeusperiaatteiden ja säännösten mukaisesti olla helposti saatavilla koottu tieto siitä, mikä kunnan viranomainen on toimivaltainen missäkin asiassa. Käytännössä tämä voidaan järjestää esimerkiksi kunnan kirjaamossa pidettävällä luettelolla tai sisällyttämällä tehtävien järjestelyjä koskevat päätökset mahdolliseen kunnan sääntökokoelmaan. Kaksikielisissä kunnissa tieto tulee olla saatavissa molemmilla kielillä.

Kunnalle säädettyjen tehtävien järjestämistä koskevat erityislakien säännökset muun muassa lautakunnista, monijäsenisistä toimielimistä tai tehtäväkokonaisuuden jakamattomuudesta rajoittaisivat jatkossakin päätösvallan siirtämistä ja edelleen siirtämistä. Ehdotus ei antaisi mahdollisuuksia järjestellä nimenomaisesti kunnanhallitukselle, lautakunnalle tai muulle vastaavalle toimielimelle erityislainsäädännössä säädettyjä tehtäviä.

Pykälän otsikkoa ehdotetaan täydennettäväksi päätösvallan edelleen siirtämistä koskevalla maininnalla.

50 §. Määräenemmistö. Kunnallislain 50 § ehdotetaan kumottavaksi. Tämä merkitsee, että päätökset voitaisiin pykälässä tarkoitetuissa asioissa tehdä kunnanvaltuustossa yksinkertaisella enemmistöllä.

Kunnanvaltuuston ja kunnan muiden toimielinten välistä toimivallan jakoa säännöksen kumoamisella ei ole tarkoitus muuttaa. Viran perustamisesta päättää kunnanvaltuusto kunnallislain 74 §:n mukaan. Määrärahasta kunnanvaltuusto päättää 80 §:n mukaisesti osana talousarviota. Kunnanvaltuuston päätösvaltaa ei kunnallislain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan saa siirtää sellaisissa asioissa, joista valtuuston on laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä. Lisäksi 11 §:ää ehdotetaan täydennettäväksi siten, että takaussitoumuksen tai muun vakuuden antaminen toisen velasta olisi aina kunnanvaltuuston päätettävä asia.

54 §. Kokoonpano ja toimikausi. Kunnanhallituksen toimikauden pituudesta on erilaisia perusteltuja käsityksiä. Mahdollisuutta pidentää kunnanhallituksen toimikausi yhtä pitkäksi kuin muiden luottamushenkilöiden toimikausi on pidetty tarpeellisena, jotta erityisesti aiempaa luottamushenkilökokemusta vailla olevat jäsenet ehtisivät perehtyä tehtäviensä hoitamiseen asianmukaisesti.

Kunnanhallituksen toimikausi olisi lähtökohtaisesti valtuuston toimikauden pituinen eli neljä vuotta. Valtuusto voisi kuitenkin päättää lyhyemmästäkin toimikaudesta. Näin paikalliset olot voitaisiin ottaa huomioon ja toimikausi määrätä tarvittaessa muiden toimielinten kautta lyhyemmäksi. Toimikauden pituus voitaisiin määritellä johtosäännössä tai valtuuston erillisellä päätöksellä. Toimikausi olisi mahdollista päättää myös kulloinkin kunnanhallitusta valittaessa.

56 §. Kunnanjohtaja. Kunnanjohtaja voitaisiin ehdotuksen mukaan irtisanoa kunnanvaltuuston kahden kolmasosan määräenemmistöllä. Määräenemmistö laskettaisiin saapuvilla olevista valtuutetuista vastaavasti kuin 22 §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. Muutos tulisi 57 §:n nojalla sovellettavaksi myös apulaiskunnanjohtajaan.

Irtisanomiselle määräenemmistöllä ei asetettaisi erityisiä sisällöllisiä ehtoja tai edellytyksiä. Asian käsittelemiseen sovellettaisiin luonnollisesti hyvän hallintotavan mukaisia yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita sekä hallintomenettelyä koskevia säännöksiä muun muassa asianosaisen kuulemisesta.

Kunnanjohtajan irtisanomisasian saattaa yleensä vireille ja valmistelee kunnanhallitus. Asia voisi tulla vireille myös kunnallislain 43 §:n 3 momentin mukaisesti, kun vähintään neljännes valtuutetuista sitä esittää. Tällöinkin asian valmistelu kuuluu kunnanhallitukselle.

58 a §. Ohjeet kunnan edustajille. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi yhteistoimintaa koskevien säännösten muutoksista johtuvat tarkistukset. Laissa ei säädettäisi ohjeiden ehdottomasta sitovuudesta, koska se voisi kokoustilanteessa aiheuttaa kohtuuttomia vaikeuksia. Luonnollisena lähtökohtana kuitenkin on, että ohjeita noudatetaan. Esimerkiksi yhtymäkokoukseen valitulle edustajalle annettavat ohjeet voidaan yksilöidä valtakirjalla tai pöytäkirjanotteella, jolloin niistä poikkeaminen on vielä vaikeampaa.

61 §. Toimivallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen. Pykälän sanamuodosta ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana ja itsestään selvänä kunnanhallituksen toimivallan siirtämismahdollisuuden rajaus asioihin, joiden taloudellinen tai muu merkitys ei ole sellainen, että asian käsittelemistä kunnanhallituksen kokouksessa on pidettävä tarpeellisena. Siirrettävien asioiden määrittely voi tapahtua ilman laissa säädettyä yleisluonteista rajausta kunnanvaltuuston päätöksellä paikallisten olojen ja tarpeiden mukaan.

Asioiden siirtämisellä muiden luottamushenkilöiden kuin puheenjohtajan ratkaistavaksi ei ole ollut käytännössä merkitystä. Tämän vuoksi maininta mahdollisuudesta siirtää toimivaltaa muulle luottamushenkilölle kuin puheenjohtajalle ehdotetaan tarpeettomana poistettavaksi.

Muut toimivallan siirtämisen rajaukset jäisivät ennalleen ja kunnallislain 6 §:n nojalla kunnallislakia sovellettaisiin, jollei muualla eli erityislainsäädännössä ole toisin säädetty. Tämän vuoksi erityislaissa nimenomaisesti kunnanhallitukselle säädetyn toimivallan siirtäminen ei kunnallislain nojalla olisi mahdollista.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan kunnan viranomainen voisi omalla päätöksellään siirtää edelleen kunnanhallitukselta sille siirrettyä toimivaltaa. Toimivallan edelleen siirtäminen eli niin sanottu subdelegointi olisi kuitenkin mahdollista vain kunnanvaltuuston päätöksen nojalla. Kunnanvaltuusto voisi päättää asiasta paitsi hyväksymällä tällaisen määräyksen sisältävän säännön tai taksan myös erillisellä päätöksellä. Viranomaisella tarkoitetaan myös luottamushenkilöä ja viranhaltijaa. Kunnanvaltuuston päätöksen sisällön osalta viitataan 11 §:n perusteluissa esitettyyn.

Toimivaltaa voitaisiin siirtää edelleen vain sellaisissa asioissa, jotka on annettu kunnanhallituksen alaiselle viranomaiselle säännössä tai taksassa. Ehdotus ei antaisi mahdollisuuksia järjestellä nimenomaisesti kunnanhallitukselle erityislainsäädännössä säädettyjä tehtäviä.

Pykälän nykyiseen 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi viittaus uuteen 2 momenttiin. Nykyinen 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi. Pykälän nimike on uusittu sisältöä vastaavaksi.

63 §. Asian siirtäminen kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Pykälässä säädetään oikeudesta siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi lautakunnan ja johtokunnan tekemiä päätöksiä. Edelleen siinä säädetään kunnanhallituksen jaoston, kunnanhallituksen ja jaoston puheenjohtajan sekä kunnanhallituksen alaisen viranhaltijan tekemien päätösten siirtämisestä kunnanhallituksen käsiteltäväksi.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi lisäys, joka johtuu siitä, että ehdotuksen mukaan lautakunnan alaisen viranomaisen päättämä asia voitaisiin siirtää lautakunnan käsiteltäväksi. Kunnanhallitus voisi siirtää käsiteltäväkseen vain kunnanhallituksen alaisuudessa toimivan johtokunnan päättämät asiat. Jos johtokunta olisi lautakunnan alainen kuten esimerkiksi kouluhallinnossa on, sen päättämä asia voitaisiin siirtää lautakunnalle mutta ei kunnanhallitukselle.

Lakisääteisen lautakuntahallinnon purkamisen takia 1 momentissa säädetyn siirtämisoikeuden rajoitukset ovat menettäneet merkitystään. Ehdotuksella muutettaisiin tapaa, jolla asiat rajataan siirtämisoikeuden piiristä ja lisättäisiin jossain määrin siirrettävissä olevia asioita.

Ehdotetun 2 momentin 1 kohdassa mainitut kunnan toimielimet hoitavat itsenäisyyttä edellyttäviä tehtäviä, joissa ei ole yleistä kunnallishallintoon tai -talouteen liittyvää harkintavaltaa. Tämän vuoksi ei ole perusteita siirtää näitä asioita kunnanhallitukselle.

Erilaisia lupa-, ilmoitus-, valvonta- ja toimitusmenettelyyn liittyviä tehtäviä kunnalla on erityisesti ympäristöasioissa rakennuslupaviranomaisena, meluntorjuntaviranomaisena, ympäristölupaviranomaisena ja kemikaalivalvontaviranomaisena sekä paloasioissa palontarkastusviranomaisena. Tässä valvontaviranomaisen ominaisuudessa tehtyjä päätöksiä ei 2 kohdan mukaan saisi siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Toimitusmenettelyssä tehdään päätöksiä esimerkiksi yksityisteiden osalta. Säännös rajaisi siirto-oikeuden ulkopuolelle myös sellaiset asiat, joissa kunta itse voi olla asianosainen. Tällainen asia olisi esimerkiksi kunnan omaa rakennushanketta koskeva rakennuslupapäätös.

Ehdotetun 2 momentin 3 kohdan mukaan siirto-oikeuden ulkopuolelle jäisivät esimerkiksi sosiaaliviranomaisen kunnan asukkaan toimeentulotukea koskevat päätökset.

Siirto-oikeus koskisi myös edelleen siirtämisen nojalla tehtyjä päätöksiä. Tämän vuoksi pykälän 3 momentissa viitataan koko 61 §:ään eikä vain sen 1 momenttiin kuten nykyisin.

Siirto-oikeuden piiriin tulee sellaisiakin asioita, jotka aikaisemmin jäivät ulkopuolelle. Valitusmenettelyyn tällä ei kuitenkaan olisi vaikutusta. Jos siirtokelpoisesta lautakunnan päätöksestä valitetaan esimerkiksi hallintovalituksella, sama koskisi kunnanhallituksen siirtämässään asiassa tekemää päätöstä. Tästä säädettäisiin 141 §:n 3 momentissa. Jos kunnanhallituksen käsiteltäväksi siirrettäisiin sellainen päätös, joka on alistettava valtion viranomaisen vahvistettavaksi, alistusvelvollisuus koskisi vastaavasti kunnanhallituksen päätöstä.

71 a §. Toimivallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen. Pykälän 1 momentin sanamuotoon ehdotetaan tehtäväksi vastaavat tarkistukset kuin kunnanhallituksen toimivallan siirtämistä koskevaan 61 §:n 1 momenttiin vastaavin perusteluin. Edellä 61 §:n muutoksen perusteluissa kunnanhallituksen toimivallan siirtämisen rajoituksista lausuttu koskee vastaavasti myös lautakunnan toimivallan siirtämistä.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi uusi 2 momentti, jonka nojalla viranomainen voisi omalla päätöksellään siirtää edelleen lautakunnalta sille siirrettyä toimivaltaa. Edellä 61 §:n 2 momentin perusteluissa kunnanhallituksen toimivallan edelleen siirtämisestä esitetyt seikat koskevat vastaavasti myös lautakunnan toimivallan edelleen siirtämistä. Ehdotus ei antaisi mahdollisuuksia järjestellä nimenomaisesti lautakunnalle erityislainsäädännössä säädettyjä tehtäviä.

Pykälän nykyiseen 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi viittaus uuteen 2 momenttiin. Ehdotettu 3 momentti vastaa nykyistä 2 momenttia. Pykälän nimikkeeseen on otettu maininta toimivallan edelleen siirtämisestä.

71 b §. Asian siirtäminen lautakunnan käsiteltäväksi. Lautakunnan alaisen viranomaisen päätös voitaisiin ehdotuksen mukaan siirtää lautakunnan käsiteltäväksi. Nykyisin lautakunnankin alaisten viranomaisten päätökset voidaan siirtää kunnanhallitukselle, jos 63 §:n edellytykset muutoin täyttyvät. Lautakunta tulisi kunnanhallituksen sijaan siirto-oikeuden käyttäjäksi ja lautakunnan asema kunnan organisaatiossa vahvistuisi merkittävästi.

Kunnanhallitukselle ei enää voitaisi siirtää lautakunnan käsiteltäväksi siirrettävissä olevaa asiaa. Kunnanhallituksen käsiteltäväksi voisi kuitenkin siirtää päätöksen, jonka lautakunta on tehnyt siirretyssä asiassa. Tällöinkin 63 §:n mukaisten edellytysten tulee luonnollisesti täyttyä.

Lain 73 §:n nojalla alemman viranomaisen päätös voitaisiin siirtää johtokunnalle vastaavasti kuin lautakunnalle.

Lähtökohtana olisi, että kunnanvaltuusto päättäisi siitä, missä ajassa siirtämisen on tapahduttava. Tästä voitaisiin tehdä erillinen päätös tai määrätä asiasta johtosäännössä.

Siirto-oikeuden ulkopuolelle rajautuisivat samat päätökset, muun muassa valvontaviranomaisen ominaisuudessa tehdyt päätökset, kuin kunnanhallituksen osalta 63 §:n 2 momentin nojalla. Muutoinkin siirtämiseen sovellettaisiin vastaavasti, mitä kunnanhallituksen osalta säädetään.

Oikeudella siirtää asia lautakunnalle ei olisi vaikutusta valitusmenettelyyn. Tästä säädettäisiin 141 §:n 3 momentissa.

80 §. Talousarvio sekä tulot ja menot. Kunnassa toiminnallisen ja taloudellisen vallan ja vastuun tulisi olla samalla hallinnollisella tasolla, kunnanhallituksella, lauta- tai johtokunnalla taikka viranhaltijalla. Taloudellinen valta ja vastuu käsittävät muun muassa vastuun määrärahojen riittävyydestä ja tulojen perinnästä. Laajempi taloudellinen valta ja vastuu antaa mahdollisuuden toiminnan joustavoittamiseen ja tehostamiseen. Eräs keino taloudellisen vallan ja vastuun laajentamiseen on mahdollisuus soveltaa niin sanottua nettoperiaatetta.

Ehdotuksen mukaan kunnanvaltuusto voisi päättää, että tietyn tehtäväalueen menona tai tulona talousarvioon otetaan menojen ja tulojen erotus. Tehtäväalue voisi olla joko liiketoiminnan luonteista toimintaa tai se voisi olla myös kunnan tavanomaista palvelutoimintaa, jossa taloudellisen liikkumavapauden tarvetta on esimerkiksi sen vuoksi, että toimintaa rahoitetaan maksutuloilla.

Kunnan talousarviossa sovellettaisiin edelleen pääsääntöisesti 2 momentin mukaista bruttoperiaatetta, mutta tästä voitaisiin valtuuston nimenomaisesti määrittelemillä tehtäväalueilla poiketa.

Ehdotetun 3 momentin 1 kohdan mukaan valtuusto voisi tietyn selkeästi rajatun tehtäväalueen osalta päättää, että talousarvioon otetaan tulojen ja menojen erotus.

Liikelaitoksen osalta voitaisiin ehdotetun 3 momentin 2 kohdan mukaan talousarvioon ottaa liikelaitoksen tulos.

Tulos määriteltäisiin kirjanpitolain tapaan siten, että käyttöomaisuuden hankintameno aktivoidaan ja huomioidaan poistoina. Tuloksen määrittelystä otettaisiin valtakunnallisten suositusten mukaisesti tarkemmat määräykset kunnan taloussääntöön.

87 §. Lainanotto. Liikelaitokseen mahdollisesti asetettavalle toimielimelle, esimerkiksi johtokunnalle, sekä sen alaiselle viranhaltijalle tai työntekijälle olisi ehdotuksen mukaan mahdollista siirtää ratkaisuvaltaa lainan ottamisessa. Tämä voi olla perusteltua esimerkiksi liikelaitoksen maksuvalmiuden turvaamiseksi. Koska liikelaitos ei ole erillinen oikeushenkilö, laina otettaisiin kunnalle. Tämänkin vuoksi valtuuston täytyy voida asettaa talousarviossa tai erillisellä päätöksellä lainanotolle rajoituksia.

Toimivaltaa lainan ottamisessa voitaisiin siirtää myös liikelaitoksen työsopimussuhteiselle työntekijälle. Tämä on tarpeen liikelaitoksen itsenäisen toiminnan turvaamiseksi. Liikelaitoksessa ei välttämättä olisi lainkaan viranhaltijoita. Tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan katsottu tarkoituksenmukaiseksi puuttua muutoin kunnallislaissa viranhaltijan ja työntekijän välillä oleviin eroihin, koska asiaa valmistellaan erikseen. Tavoitteena on yhtenäiseen palvelussuhteeseen siirtyminen.

Kunnan työntekijä on jo nykyisin muun muassa rikosoikeudellisesti virkavastuussa toiminnastaan ja päätöksenteostaan. Rikoslain virkarikoksia koskevaa 40 lukua on muutetttu vuoden 1990 alusta siten, että säännöksiä sovelletaan eräin poikkeuksin myös työsopimussuhteiseen työntekijään.

95 §. Tilintarkastajien kertomus. Tilinpäätös on aikaisemmin ollut saatettava kunnanvaltuuston käsiteltäväksi varainhoitovuotta seuraavan vuoden lokakuussa. Sen jälkeen kun tämä määräaika on vuoden 1991 alusta muutettu ja tilinpäätös saatetaan valtuuston käsiteltäväksi viimeistään syyskuun aikana, on paikallaan tarkistaa vastaavasti myös 95 §:ssä säädettyä määräaikaa tilintarkastajien tekemien muistutusten toimittamisesta kunnanvaltuuston käsiteltäväksi. Määräaika ehdotetaan varhennettavaksi syyskuuksi.

103 §. Yhteistoiminnan muodot. Kysymys on kuntien yhteistoimintaa koskevasta perussäännöksestä. Kuntien käytettävissä olevien julkisoikeudellisten yhteistoimintamuotojen sääntely väljentyisi. Kunnat voisivat edelleen hoitaa tehtäviään yhdessä sopimuksen nojalla taikka sopimalla, että joku kunta hoitaa tehtävän yhden tai useamman muun kunnan puolesta. Pykälässä ei enää erikseen mainittaisi yhteistyömuotona yhtäpitäviä päätöksiä, koska silloinkin on kysymys kuntien välisestä sopimusjärjestelystä.

Pysyväisluonteisten tehtävien hoitamiseen tarkoitettu nykyinen yhteistoimintamuoto kuntainliitto korvautuisi kuntayhtymällä. Kuntayhtymän osalta edellytykseksi ei edes asetettaisi tehtävien pysyväisluonteisuutta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin yhteistyömahdollisuuksista kunnan yleiseen toimialaan kuuluvien vapaaehtoisten tehtävien hoidossa. Yhteistyömahdollisuudet olisivat periaatteessa rajoittamattomat.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin niistä yhteistoimintamuodoista, joita kunnat muun lainsäädännön estämättä voisivat käyttää niille tai niiden yhteisesti hoidettavaksi lailla säädettyjä tehtäviä hoidettaessa. Kysymys olisi toisaalta kunnan hoidettaviksi lailla säädetyistä tehtävistä ja toisaalta lailla kuntien yhteisesti hoidettaviksi säädetyistä tehtävistä. Kunta voisi hoitaa lakisääteisiä tehtäviään muun lainsäädännön rajoittamatta olemalla jäsenenä kuntayhtymässä tai sopia muusta 3 momentissa tarkoitetusta yhteistyöjärjestelystä.

Kunnallislain 6 §:n mukaan kunnan hallinnossa noudatetaan kunnallislakia, jollei muussa laissa erikseen ole toisin säädetty. Ehdotettu 3 momentti merkitsisi, että kunnallislain kuntien yhteistyön järjestämismuotoa koskevat säännökset olisivat lain 6 §:n ja erityislainsäädännön estämättä ensisijaisesti sovellettavia.

Ehdotetulla säännöksellä ei ole tarkoitus puuttua palvelujen tuottamis- ja järjestämisvastuuseen. Perusvastuu olisi kunnalla itsellään, vaikka tehtävä olisi annettu sopimuksella muiden hoidettavaksi. Myöskään erityislainsäädännön edellyttämiin aluejakoihin säännöksellä ei puututtaisi. Tästä säädettäisiin tarkemmin siirtymäsäännöksessä. Sen sijaan kuntayhtymän hallintoa koskisivat erityislainsäädännön estämättä tämän 11 luvun säännökset. Näin ollen jos laissa on erityisiä säännöksiä toimielimen kokoonpanosta, kelpoisuusvaatimuksista tai muista päätöksenteossa noudatettavista ehdoista, niitä ei kuntayhtymässä noudatettaisi lukuunottamatta opetustoimen hallintoa koskevia siirtymäsäännöksestä johtuvia poikkeuksia.

104 §. Yhteinen toimielin. Pykälä vastaa nykyistä sääntelyä. Sopimuskunta voisi valita osan jäsenistä toisen kunnan organisaatioon kuuluvaan toimielimeen.

Vaalikelpoisuudesta yhteiseen toimielimeen säädettäisiin 2 momentissa. Toimielin kuuluisi sen kunnan organisaatioon, joka sopimuksen nojalla huolehtii tehtävästä. Toisesta kunnasta valittavat jäsenet olisivat vaalikelpoisia, jos he omassa kunnassaan voisivat tulla valituiksi vastaavaan toimielimeen.

Tällaisen yhteisen toimielimen pöytäkirjan pitämisestä yleisesti nähtävänä säädettäisiin 3 momentissa. Valituksesta kuntien yhteisen toimielimen päätökseen säädettäisiin 140 §:ssä.

105 §. Välimiesmenettely. Kuntien välinen yhteistoimintaa koskeva sopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen. Tällaisesta sopimuksesta aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan yleensä hallintoriita-asiana lääninoikeudessa. Pykälän nojalla kunnat voivat sopia välimiesmenettelyn käyttämisestä sopimuksesta aiheutuvien riitojen ratkaisemisessa. Vastaava säännös on myös nykyisessä laissa.

106 §. Kuntayhtymän perussopimus. Kuntayhtymän perustamista koskevat säännökset ovat niukat, koska tarkoituksena on luoda väljät puitteet kuntien väliselle yhteistyölle. Esimerkiksi kuntayhtymän jäsenkuntien vähimmäis- tai enimmäismäärästä tai yhtymän alueellisesta laajuudesta ei ehdoteta säädettäväksi. Käytännössä kuntayhtymän alueelliseen laajuuteen vaikuttavat ne tehtävät, jotka annetaan kuntayhtymän hoidettavaksi.

Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä perussopimuksella. Sopimus ei vaadi valtion viranomaisen vahvistusta. Tämän vuoksi kuntayhtymä on katsottava perustetuksi sen jälkeen, kun kaikkien perustajakuntien valtuustot ovat sopimuksen hyväksyneet ja hyväksymispäätökset ovat saaneet lainvoiman. Sopimuksessa voitaisiin määrätä myöhäisempikin perustamisajankohta.

Perussopimuksen hyväksymisestä tai muista kuntayhtymän perustamiseen liittyvistä toimenpiteistä ei ole katsottu tarpeelliseksi säätää muuta kuin että sopimuksen hyväksyisivät kunnanvaltuustot. Perustamisen yhteydessä on selvitettävä samantapaisia asioita kuin kuntainliittoa perustettaessa, vaikkakaan perustamissuunnitelmaa ei laissa edellytettäisi laadittavaksi. Perussopimuksen sisältö olisi kuntien vapaammin harkittavissa kuin kuntainliiton perussääntö. Säännöksessä on mainittu vain ne asiat, joista yhtymää perustettaessa on välttämätöntä sopia.

Perussopimuksessa olisi mainittava kuntayhtymän tehtävät. Tämän vuoksi kuntayhtymä ei voisi ottaa uusia tehtäviä hoidettavakseen omilla päätöksillään, vaan tämä edellyttäisi aina jäsenkuntien kunnanvaltuustojen yhtäpitäviä päätöksiä perussopimuksen muuttamisesta.

Perussopimuksen osapuolina olisivat yhtymän perustajakunnat. Uusien jäsenkuntien ottamisesta kuntayhtymään voitaisiin ottaa määräykset perussopimukseen.

Perussopimuksessa sovitaan myös, miten yhtymän päätöksenteko järjestetään. Sopimuksessa voitaisiin ensinnäkin sopia niistä asioista, jotka vaatisivat jäsenkuntien yhtäpitäviä päätöksiä. Sen lisäksi kuntayhtymän ylimmän päätöksenteon järjestämiseksi on periaatteessa kaksi vaihtoehtoa: joko yhtymäkokous tai valtuustotyyppinen toimielin. Valintatavasta ja kuntien välisistä suhteista eli esimerkiksi kuntien valitsemien jäsenten lukumäärästä toimielimessä ja edustajien lukumäärästä yhtymäkokouksessa sekä äänivallan perusteista määrättäisiin sopimuksessa. Perusopimuksessa voitaisiin myös sopia, että joissakin sopimuksessa mainituissa asioissa vaaditaan määräenemmistön kannatus. Määräenemmistöllä voitaisiin kuntayhtymässä turvata erilaisella osuudella yhtymässä mukana olevien kuntien vaikutusmahdollisuus tärkeissä kysymyksissä. Vaihtoehtona saattaisi olla päätösvallan pidättäminen jäsenkunnilla, mikä olisi määräenemmistöä kankeampi vaihtoehto.

Toimielinten poliittisesta, kielellisestä ja alueellisesta edustavuudesta otettaisiin määräykset perussopimukseen. Tämä merkitsisi luopumista nykyisestä vaikeasti sovellettavasta ja tulkinnanvaraisesta 122 §:n 4 momentin mukaisesta järjestelmästä, joka määrittelee matemaattisen laskutavan mukaisesti poliittiset voimasuhteet kuntainliittojen toimielimissä. Uusi järjestelmä, joka pohjautuisi kuntien väliseen sopimukseen, korostaisi nykyisen lain sääntelyyn verrattuna jäsenkuntien asemaa kuntayhtymän ohjauksessa. Erityisen tärkeää poliittisen edustavuuden ja esimerkiksi väestön kielisuhteiden huomioon ottaminen olisi valittaessa toimielimiä sellaisessa kuntayhtymässä, joka hoitaa laaja-alaisia ja yhteiskunnallisesti merkittäviä palvelutehtäviä alueella.

Perussopimuksen sisältö olisi tältä osin melko vapaasti sovittavissa. Kantaa olisi otettava, mihin toimielimiin poliittisen edustavuuden vaatimus kohdistettaisiin ja millä tavoin se toteutettaisiin. Jos poliittinen edustavuus on jonkin toimielimen osalta sovittu toteutettavaksi, tulisi se pyrkiä toteuttamaan kunnallisvaalilain mukaisen suhteellisuusperiaatteen pohjalta.

Kuntayhtymän edustamisesta ja puhevallan käytöstä olisi sovittava perussopimuksessa. Sopimukseen olisi myös otettava määräykset, millä tavoin päätetään oikeudesta yhtymän nimen kirjoittamiseen. Asiasta voidaan määrätä johtosäännössä tai antaa jollekin toimielimelle valtuudet asiasta päättämiseen.

Perussopimukseen voidaan ottaa muitakin määräyksiä kuntayhtymän hallinnon ja toiminnan perusteista, jollei niitä jätetä kuntayhtymän toimielimen päätettäviksi.

Sopimukseen olisi otettava tarpeelliset määräykset yhtymän taloudesta sekä hallinnon ja talouden tarkastuksesta. Niissä sovittaisiin muun muassa jäsenkuntien osuudesta yhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista. Lisäksi perussopimuksessa olisi sovittava yhtymän rahoituksesta ja yhtymästä eroamisesta, jos poiketaan laissa olevista järjestelyistä. Jos kuntayhtymällä ei ole muita kuin yksi toimielin eikä ylintä päätösvaltaa myöskään käytä yhtymäkokous, jäsenkunnat valitsevat tilintarkastajat ja päättävät vastuuvapauden myöntämisestä siten kuin perussopimuksessa sovitaan.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntayhtymän perustamisesta ja purkamisesta ilmoitettaisiin sen läänin lääninhallitukselle, jonka alueella yhtymällä on kotipaikka. Kuntayhtymä katsottaisiin perustetuksi, kun kaikki jäsenkunnat ovat sopimuksen hyväksyneet ja päätökset ovat saaneet lainvoiman. Ilmoituksella olisi näin ollen vain toteava merkitys. Lääninhallitus voisi puuttua yleisten valvontasäännösten nojalla perustamisen yhteydessä mahdollisesti tapahtuneisiin laillisuusvirheisiin.

107 §. Kuntayhtymän oikeustoimikelpoisuus. Kuntayhtymä olisi erillinen oikeustoimikelpoinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö.

108 §. Yhtymäkokous. Kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttäisi yhtymäkokous, jos niin perussopimuksessa sovitaan. Yhtymäkokous olisi osakeyhtiön yhtiökokouksen tapaan järjestetty kokous, jossa jäsenkuntien valitsemat edustajat päättäisivät kuntayhtymän tärkeimmistä asioista kuten talousarviosta ja vastuuvapauden myöntämisestä. Yhtymäkokouksen tehtävistä ja toimivallasta määrättäisiin perussopimuksessa. Edustajien lukumäärä ja äänivallan perusteet määrättäisiin perussopimuksessa.

Jäsenkunnan yhtymäkokoukseen valitsemat edustajat olisivat lain 8 §:n mukaan jäsenkunnan luottamushenkilöitä, joille jäsenkunnan kunnanhallitus 58 a §:n mukaisesti antaisi toimiohjeet yhtymäkokouksessa käsiteltäviksi tulevista asioista. Edustajaksi valittava henkilö olisi kunnan harkinnassa ja toimisi eräänlaisena kunnan asiamiehenä yhtymäkokouksessa. Laissa ei säädettäisi ohjeiden ehdottomasta sitovuudesta, koska se voisi kokoustilanteessa aiheuttaa kohtuuttomia vaikeuksia. On kuitenkin luonnollista, että edustaja voi kokoustilanteessa poiketa hänelle kokousta varten annetuista ohjeista vain, jos olosuhteet sitä edellyttävät. Jäsenkunta voi ohjeita antaessaan valtakirjalla tai pöytäkirjanotteella yksilöidä edustajan toimiohjeet.

Tarkoitus on, että edustajat valittaisiin kutakin yhtymäkokousta varten erikseen, jolloin heille voidaan samalla antaa toimiohjeet. Edustajan toimikausi olisi 22 §:n 1 momentin mukainen.

Yhtymäkokouksen toiminnasta voitaisiin tarvittaessa ottaa määräyksiä perussopimukseen. Jos ylintä päätösvaltaa kuntayhtymässä käyttäisi yhtymäkokous, tulisi kuntayhtymässä olla toimielin, joka huolehtii varsinaisesta hallinnosta. Toimielimestä olisi otettava määräykset jo perussopimukseen.

Yhtymäkokouksen tehtävät ja kunnallislain taloutta koskevat säännökset edellyttävät, että yhtymäkokous pidetään vähintään kaksi kertaa vuodessa.

109 §. Kuntayhtymän muut toimielimet. Pykälässä säädettäisiin kuntayhtymän muista toimielimistä. Kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa voisivat käyttää jäsenkunnat omilla päätöksillään, edellisessä pykälässä säännelty yhtymäkokous tai perussopimuksessa sovittu monijäseninen toimielin. Toimielimen valinnasta, kuntien osuuksista ja jäsenmääristä sovittaisiin yhtymän perussopimuksessa. Toimielin voisi olla nimeltään esimerkiksi yhtymävaltuusto. Laissa ei nimeenkään otettaisi kantaa. Lähinnä kysymykseen tulisivat kunnallislaissa käytetyt toimielinten nimitykset.

Kuntayhtymän organisaatiosta ehdotetaan muutoinkin säädettäväksi suppeasti. Jos ylintä päätösvaltaa käyttäisi yhtymäkokous, tarvittaisiin toimielin, joka edustaisi kuntayhtymää, käyttäisi sen puhevaltaa ja tekisi sen puolesta sopimukset. Perussopimukseen voitaisiin ottaa myös määräykset siitä, voiko kuntayhtymä omilla päätöksillään asettaa muita toimielimiä.

Hallinnon järjestämisessä kunnallislain periaatteista voitaisiin monilta osin poiketa silloin, kun yhtymällä olisi vain yksi, 1 momentissa tarkoitettu toimielin. Se esimerkiksi hoitaisi kunnanvaltuustolle kuuluvien tehtävien lisäksi kunnanhallitukselle kunnallislain mukaan kuuluvat tehtävät.

110 §. Kuntayhtymän toimielinten kokoonpano. Toimielinten poliittisesta edustavuudesta otettaisiin perussopimukseen tarkemmat määräykset. Perussopimuksessa voitaisiin lisäksi sopia, että kuntayhtymän ylimpään toimielimeen voidaan valita vain jäsenkuntien valtuutettuja. Jotta yhtymän ylimmällä toimielimellä olisi riittävän kiinteä yhteys peruskunnan valtuustoon, voitaisiin sopia ja muutoinkin olisi syytä pyrkiä siihen, että ylimmän toimielimen jäsenet ja varajäsenet mahdollisimman hyvin edustaisivat jäsenkuntien kunnallisvaaleissa valittuja luottamushenkilöitä. Tämä korostaisi näiden luottamushenkilöiden poliittista vastuuta suhteessa yhtymän jäsenkuntiin ja äänestäjiin ja olisi tae kansanvaltaisuudesta. Erityisen tärkeää kansanvaltaisuuden toteutuminen olisi sellaisissa kuntayhtymissä, jotka huolehtivat laaja-alaisista ja yhteiskunnallisesti merkittävistä palvelutehtävistä alueella.

Vaalikelpoisuutta koskevat säännökset noudattavat kunnallislain kuntainliittoa koskevia vastaavia säännöksiä. Vaalikelpoisia olisivat pääsääntöisesti ne, jotka ovat vaalikelpoisia jäsenkunnan luottamustoimiin.

111 §. Kuntayhtymän viranhaltijat ja työntekijät. Kuntayhtymän tulisi voida toimia ilman raskasta henkilöstöorganisaatiota. Kuntayhtymällä ei kunnallislain mukaan olisi lainkaan pakollisia virkoja. Jos kuntayhtymä hoitaa kuntien sellaisia pakollisia tehtäviä, jotka kunnan hoitamina edellyttävät tiettyjen virkojen perustamista, voidaan virka perustaa myös kuntayhtymän viraksi. Kuntayhtymä voi muutoinkin perustaa virkoja ja ottaa työntekijöitä palvelukseensa. Näistä on tällöin voimassa, mitä kunnan viranhaltijoista ja työntekijöistä on säädetty tai määrätty. Tämä koskee esimerkiksi henkilöstön eläketurvaa.

Kuntayhtymän tehtävät tulisi olla mahdollista hoitaa siten, ettei yhtymän perustaminen lisää kunnallishallinnon palveluksessa olevien määrää. Tämän vuoksi kuntayhtymän on voitava mahdollisimman joustavasti käyttää kuntien henkilöstöä omien tehtäviensä hoitamiseen. Järjestelyt voitaisiin toteuttaa jäsenkunnan ja kuntayhtymän välisin sopimuksin. Sopimusjärjestely ei kuitenkaan muuttaisi asianomaisten viranhaltijoiden virkamiesoikeudellista asemaa eikä työntekijöiden työsuhdetta.

112 §. Kuntayhtymän rahoitus. Niistä kuntayhtymän menoista, joita muutoin ei saataisi katetuiksi, vastaisivat jäsenkunnat siten kuin perussopimuksessa on sovittu.

Keskeisen tulonlähteen voisivat, kuntien niin sopiessa, muodostaa tehtävän hoidosta perittävät maksut ja korvaukset. Kuntien harkintaan jäisi, missä laajuudessa ne käyttäisivät yhtymän palveluja.

113 §. Kuntayhtymästä eroaminen. Jäsenkunnalla on oikeus erota kuntayhtymästä. Eroaminen olisi kuitenkin mahdollista vain kunnanvaltuutettujen toimikauden päättyessä, jollei perussopimuksessa ole muuta sovittu.

114 §. Päätösten saattaminen yleisesti tiedoksi. Pykälässä säädetään kuntayhtymän viranomaisten pöytäkirjojen pitämisestä yleisesti nähtävänä. Yhtymäkokouksen ja kuntayhtymän ylimmän toimielimen pöytäkirja olisi aina pidettävä yleisesti nähtävänä määrätyssä, sopivassa paikassa esimerkiksi kuntayhtymän toimistossa, jos sellainen on. Jäsenkuntien ja niiden jäsenten katsottaisiin saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on kuntayhtymässä asetettu nähtäväksi. Ennen kuin pöytäkirja asetetaan nähtäväksi, siitä olisi lähetettävä jäljennös jäsenkuntien kunnanhallituksille. Laissa ei kuitenkaan säädettäisi, kuten kuntainliiton liittovaltuuston osalta säädetään, jäsenkunnille velvollisuuksia pöytäkirjan nähtävänä pitämisestä jäsenkunnassa ja todistuksen lähettämisestä tästä kuntayhtymälle. Järjestelmää ehdotetaan tältäkin osin kevennettäväksi.

Kuntayhtymän muiden viranomaisten pöytäkirjojen nähtävänä pitäminen ei olisi pakollista. Yhtymäkokous tai kuntayhtymän ylin toimielin voisi kuitenkin päättää, että jonkin toimielimen ja muun päätöksentekijän olisi pidettävä pöytäkirjojansa yleisesti nähtävänä. Toimielin voisi myös itse päättää asiasta. Muiden kuntayhtymän viranomaisten osalta olisi riittävää, että pöytäkirja olisi yleisesti nähtävänä 1 momentin mukaan päätetyssä paikassa. Velvollisuutta lähettää jäljennöstä pöytäkirjasta jäsenkuntiin ei olisi. Tarpeellisesta päätöksien tiedottamisesta on luonnollisesti huolehdittava.

115 §. Kuntaa koskevien säännösten soveltaminen kuntayhtymässä. Kuntayhtymän toiminnassa noudatettaisiin soveltuvin osin kuntaa koskevia säännöksiä. Kuntayhtymän toimielimistä olisi soveltuvin osin voimassa, mitä edellä olevissa pykälissä säädetään vastaavista kunnan toimielimistä. Näin ollen esimerkiksi säännöksiä kunnan päätösvallan käyttämisestä ja sen siirtämisestä sekä päätöksentekojärjestyksestä sovellettaisiin myös kuntayhtymän vastaaviin toimielimiin. Tässä pykälässä olisi viittaussäännökset myös kunnan taloutta sekä hallinnon ja talouden tarkastusta koskeviin säännöksiin. Yhtymäkokoukseen monet kuntaa koskevat säännökset soveltuvat huonosti.

Kuntayhtymällä olisi esimerkiksi kuntien tapaan käyttörahasto maksuvalmiuden turvaamiseksi. Rahaston tulisi olla riittävä takaamaan häiriöttömän palvelutuotannon.

Kuntayhtymän tuloista ja menoista sekä varoista ja veloista on pidettävä kahdenkertaista kirjanpitoa hyvää kirjanpitotapaa noudattaen.

Tarkemmat määräykset kuntayhtymän talousarviosta, rahatoimesta ja laskentatoimesta sekä muusta taloudenhoidosta annettaisiin kuntien tapaan taloussäännössä, jonka yhtymän ylin toimielin hyväksyy.

Lainanotosta päättäisi myös kuntayhtymä itse. Perussopimuksella tätä oikeutta olisi mahdollista rajoittaa esimerkiksi maksuvalmiuden ylläpitämiseksi tarpeellisiin tilapäisluottoihin.

Kuntayhtymällä olisi vain yksi pakollinen toimielin. Jos muita ei olisi eikä ylintä päätösvaltaa myöskään käyttäisi yhtymäkokous, olisi tilintarkastajien valinta ja vastuuvapauden myöntäminen aina jäsenkuntien asiana siten kuin perussopimuksessa olisi tarkemmin sovittu.

116―134 §. Lakiehdotuksen 106―115 §:ään ehdotetaan otettaviksi kuntayhtymää koskevat uudet yhteistoimintasäännökset. Muutoin nykyisestä yhteistoimintaa koskevasta kunnallislain 11 luvusta kumottaisiin edustajainkokousta ja kuntainliittoja koskevat säännökset, jotka ovat 116―134 §:ssä.

136 §. Kuntien edustajainkokouksen ja kuntainliiton viranomaisen päätöksen alistaminen. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Ehdotuksen 115 §:ssä viitattaisiin 135 §:ään, joka olisi kuntayhtymän viranomaisten osalta riittävä. Myös 137 §:ään tehtäisiin yhteistoimintasäännösten muuttamisesta johtuvat tarpeelliset muutokset.

137 §. Alistuksen käsitteleminen. Pykälän 3 momentista on poistettu kuntien edustajainkokousta ja kuntainliittoja koskevat maininnat. Valitusoikeus kuntayhtymässä olisi yhtymäkokouksen tai 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen puolesta sen päättämällä kuntayhtymän viranomaisella.

140 §. Valitus kuntayhtymän viranomaisen ja kuntien yhteisen toimielimen päätöksestä. Pykälässä säädettäisiin valituksen tekemisestä kuntayhtymän ja kuntien 104 §:ssä tarkoitetun yhteisen toimielimen päätöksistä. Valitusoikeus olisi kuntayhtymässä jäsenkunnalla ja niiden jäsenillä. Sopimusjärjestelyissä oikeus olisi sopimukseen osallisella kunnalla ja sen jäsenellä. Valitusmenettelyyn liittyvät pöytäkirjojen nähtävänäpitämistä koskevat 104 §:n 3 momentti ja 114 §.

141 §. Valitusviranomainen. Pykälän 1 momentissa säädetään toimivaltaisesta lääninoikeudesta, kun on kysymys kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä tehdystä valituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan siinä mainitun viranomaisen päätökseen haetaan muutosta kunnanhallitukselta tai, jos päätös on tehty asiassa, jota ei saa 63 §:n 2 momentin nojalla siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi, lääninoikeudelta. Valitus on molemmissa tapauksissa kunnallisvalitus. Muutoksenhausta ja muutoksenhakuviranomaisesta on kuitenkin eräiden asioiden osalta säädetty erikseen. Tällöin noudatetaan kunnallislain 6 §:n mukaisesti erityissäännöstä riippumatta siitä, voidaanko asia siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Valitus on näissä tapauksissa hallintovalitus.

Edellä esitetyllä 63 §:n 2 momentin muutoksella laajenisi kunnanhallitukselle siirrettävissä olevien erityisasioiden määrä. Ehdotetulla 71 b §:llä annettaisiin lautakunnalle ja johtokunnalle vastaava siirto-oikeus. Tarkoituksena on, että kunnanhallituksen, lautakunnan tai johtokunnan siirretyssä asiassa tekemään päätökseen haetaan muutosta vastaavasti kuin siihen haettaisiin ilman asian siirtämistä.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan valitettaessa edellä mainituissa tapauksissa kunnanhallituksen, lautakunnan tai johtokunnan päätöksestä edelleen noudatetaan muutoksenhausta erikseen annettuja säännöksiä. Pykälän 4―6 momentti vastaavat nykyistä 3―5 momenttia.

Pykälästä ehdotetaan lisäksi poistettaviksi kuntainliittoja koskevat maininnat.

142 §. Valitusaika. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi maininta kuntainliiton liittohallituksesta.

143 §. Muut säännökset muutoksenhausta. Pykälän 2 momentissa säädetään kunnanhallitukselle annettavasta oikeudesta antaa selitys kunnanvaltuuston päätöksestä tehtyyn valitukseen. Vastaava oikeus kuntayhtymässä ehdotetaan annettavaksi sille kuntayhtymän viranomaiselle, jolle yhtymäkokous tai kuntayhtymän ylin toimielin päättää sen antaa.

144 §. Päätöksen tiedoksi saattaminen ja jatkovalitus. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi yhteistoimintasäännösten muuttamisesta johtuvat muutokset.

145 §. Lääninhallituksen yleinen valvonta. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi yhteistoimintasäännösten muuttamisesta johtuvat muutokset.

146 §. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus. Lakiehdotuksen mukainen mahdollisuus siirtää lautakunnalle tai johtokunnalle sen alaisen viranomaisen tekemä päätös vaikuttaa myös päätösten täytäntöönpanokelpoisuuteen. Siirtokelpoisia päätöksiä ei voida panna täytäntöön ennen kuin on selvinnyt, ettei niitä siirretä. Pykälän 2 momenttiin on tehty tästä johtuva lisäys.

Lautakunta ja johtokunta voivat kunnanhallituksen tavoin kuitenkin ennakolta antaa luvan siinä mainittujen päätösten täytäntöönpanoon ennen siirtämisasian ratkaisua. Lupa voi olla luonteeltaan yleinen. Jos päätös on sellainen, että se asian luonteesta tai kiireellisyydestä johtuen on heti pantava täytäntöön, on se myös mahdollista ennen kuin on selvinnyt, ettei asiaa siirretä.

148 §. Jäljennös tai ote asiakirjasta sekä lunastus. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi muutos, joka johtuu kuntainliittojen korvaamisesta kuntayhtymillä.

Voimaantulosäännös. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan seuraavan kunnallisvaalikauden eli vuoden 1993 alusta.

Lain voimaan tullessa kuntainliitot muuttuisivat suoraan lain nojalla kuntayhtymiksi. Muutoksella ei olisi välitöntä vaikutusta kuntainliiton oikeudelliseen asemaan, sen velvollisuuksiin tai oikeuksiin. Myöskään henkilöstön oikeudellinen asema ei muuttuisi. Kuntainliittojen perussäännöistä tulisi kuntayhtymän perussopimuksia. Perussopimuksia tai niiden muutoksia ei enää alistettaisi lääninhallitusten vahvistettavaksi.

Monet kuntainliitossa lakiin perustuvat järjestelyt jäisivät kuntayhtymässä sovittavaksi perussopimuksessa. Esimerkiksi kunnallislain nykyisessä 122 §:n 4 momentissa säädetään kuntainliiton toimielinten poliittisesta edustavuudesta. Erikoissairaanhoitolaissa (1062/89) ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/77) säädetään jäsenkuntien äänivallan rajoituksista. Kuntayhtymässä näistä asioista voidaan sopia perussopimuksessa. Kuntainliittojen perussäännöissä, joista siis tulee kuntayhtymän perussopimuksia, ei välttämättä ole tarkempia määräyksiä edellämainitunlaisista, laissa säädetyistä asioista. Lähtökohtana on, että toiminta kuntayhtymissä jatkuu nykyisten säännösten ja määräysten mukaisena siihen saakka kun perussopimuksessa toisin sovitaan. Tämän vuoksi voimaantulosäännöksen 2 momentissa säädetään myös siitä, että nykyistä kuntainliittoja koskevaa lainsäädäntöä sovelletaan tällaisissa sopimuksenvaraisissa asioissa siihen saakka, kun perussopimuksessa on asiasta sovittu.

Muussa lainsäädännössä viitataan monissa kohdin kuntainliittoihin. Kuntayhtymään sovellettaisiin vastaavasti, mitä muissa laeissa on säädetty kuntainliitosta. Tämä ei kuitenkaan koskisi niitä säännöksiä, joita muissa laeissa on yhteistoiminnan muodosta eli niistä seikoista, joista kuntayhtymän osalta säädetään kunnallislain 11 luvussa.

Erikoissairaanhoitolain 7 §:n mukaan maa jaetaan erikoissairaanhoidon järjestämistä varten sairaanhoitopiireihin. Lain 8 §:n mukaan sairaanhoitopiirin alueella olevat kunnat ovat jäseninä sairaanhoitopiirin kuntainliitossa. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 6 §:n mukaan maa on jaettu erityishuoltopiireihin, joiden alueet määrää valtioneuvosto. Alueen kunnat ovat jäseninä erityishuoltopiirin kuntainliitossa. Rakennuslain 18 §:ssä säädetään seutukaava-alueista, joista päättää valtioneuvosto. Lain 19 §:n mukaan alueen kunnat ovat jäseninä seutukaavoitusta varten perustetussa kuntainliitossa (seutukaavaliitto) tai kunnallislain 125 §:n 1 momentissa tarkoitetussa kuntainliitossa.

Kunnan on lain mukaan oltava jäsenenä edellä mainituissa kuntainliitoissa. Kuntainliitoilla on myös laissa määrätty alue. Voimaantulosäännöksen 5 momentin mukaan kuntainliittojen muuttuminen kuntayhtymiksi ei vaikuta edellä mainittujen lakien aluejakoa koskeviin säännöksiin. Asianomaisten kuntien on lain voimaantulon jälkeenkin oltava vastaavan kuntayhtymän jäsen. Säännöksen tarkoittamissa kuntayhtymissä, joissa on lukuisia jäsenkuntia, on myös tarpeen helpottaa perussopimuksen muuttamista. Näissä kuntayhtymissä perussopimusta voidaan muuttaa, jos kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa.

Kuntayhtymäsäännösten lähtökohtana on, että kuntayhtymän hallinto voidaan järjestää sillä tavoin kuin kunnallislain 11 luvussa säädetään. Valtionosuusuudistukseen liittyy lakiehdotus kunnan opetustoimen hallinnosta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samaan aikaan kuin nyt ehdotettava laki. Opetustoimen hallintoa koskevan lakiehdotuksen 1 §:n mukaan kunnan opetustoimella tarkoitetaan peruskoululain (476/83), lukiolain (477/83), iltalukiolain (478/83), ammatillisista oppilaitoksista annetun lain (487/87), samassa yhteydessä säädettäviksi ehdotettavien kansalaisopistolain ja taiteen perusopetuksesta annettavan lain sekä musiikkioppilaitoslain ― nykyisen valtionosuutta saavista musiikkioppilaitoksista annetun lain ― (402/87) mukaisen toiminnan järjestämistä. Nyt ehdotettavan lain voimaantulosäännöksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kuntayhtymän hoitaesssa mainittujen lakien mukaisia opetustoimen tehtäviä, sovellettaisiin siihen vastaavasti, mitä kaksikielisen kunnan toimielimistä on säädetty kunnan opetustoimen hallinnosta annetussa laissa. Sen ehdotetun 2 §:n mukaan kaksikielisessä kunnassa on monijäseninen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yksi yhteinen toimielin, joka jakaantuu osastoihin.

Voimaantulosäännöksen 7 momentin nojalla voidaan jo ennen lain voimaantuloa ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Tulevan kuntayhtymän jäsenkuntien on mahdollista esimerkiksi jo ennen lain voimaantuloa hyväksyä perussopimus ja ryhtyä toimimaan sen mukaisesti heti lain voimaan tultua.

2 a §. Kokonaisliitoksen edellytykset. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan valtioneuvosto voisi hylätä kuntien yhteisen esityksen niiden yhdistämisestä vain, jos tärkeä yleinen etu sitä vaatisi. Näissä tapauksissa kuntien yhteinen hakemus korvaisi pääsääntöisesti kuntajakolain 2 §:ssä mainitut yleiset edellytykset. Täysin epätarkoituksenmukaisten kuntaliitosten estämiseksi on valtioneuvostolle pidätetty oikeus hylätä tällaista tarkoittava esitys.

Kunnan tahdon vastaisista kokonaisliitoksista ei voitaisi tehdä hallinnollisia päätöksiä. Niistä voitaisiin säätää lailla erikseen.

3 §. Osittaisliitoksen erityiset edellytykset. Kunnan tahdon vastaisista kokonaisliitoksista ei voitaisi päättää hallinnollisesti. Tämän vuoksi supistettaisiin 3 §:n erityisten edellytysten soveltamisalaa osittaisliitoksiin. Tärkeää yleistä etua arvioitaessa on myös otettava huomioon, että alueeltaan supistuva kunta säilyttää liitoksen jälkeenkin elinkelpoisuutensa.

4 §. Asian vireillepano. Lääninhallituksen esitysoikeus kuntajakoasioissa ehdotetaan poistettavaksi. Kokonaisliitosasioissa esitysoikeus ehdotetaan rajattavaksi asianomaisille kunnanvaltuustoille. Sisäasiainministeriöllä säilyisi kuitenkin aloiteoikeus kaikissa kuntajakoasioissa.

8 a―8 c §. Säännökset kuntaliitoksen yhteydessä laadittavista suunnitelmista, jotka koskevat paikallishallinnon palvelujen järjestämistä, niiden käsittelyä ja sitovuutta, ehdotetaan kumottaviksi.

15 b §. Liitettävän alueen hallinnon järjestäminen. Alueellisen hallinnon määräaikaisuutta koskevaa säännöstä ehdotetaan väljennettäväksi. Kunnanvaltuustolle ehdotetaan oikeutta päättää alueellisen hallinnon jatkamisesta määräajan kuluttuakin toistaiseksi.

49 §. Muutoksenhaku valtioneuvoston, sisäasiainministeriön ja lääninhallituksen päätökseen. Pykälän 4 momenttiin sisältyvä viittaus 41 §:n 2 momenttiin ehdotetaan korjattavaksi.

Voimaantulosäännös. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1993 alusta. Lain voimaan tullessa vireillä olevat kuntaliitosasiat käsiteltäisiin ja ratkaistaisiin lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan seuraavan kunnallisvaalikauden eli vuoden 1993 alusta.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 10 päivänä joulukuuta 1976 annetun kunnallislain (953/76) 50, 116―122, 122 a, 123―134 ja 136 §,

sellaisina kuin niistä ovat 118 § osittain muutettuna 12 päivänä tammikuuta 1990 annetulla lailla (25/90), 122 ja 136 § osittain muutettuna 14 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla (1122/90), 122 a § 11 päivänä heinäkuuta 1986 annetussa laissa (529/86), 123 ja 131 § mainitussa 14 päivänä joulukuuta 1990 annetussa laissa, 126 § osittain muutettuna 5 päivänä kesäkuuta 1981 annetulla lailla (388/81), 129 § osittain muutettuna viimeksi mainitulla lailla ja mainitulla 14 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla, 130 § mainitussa 5 päivänä kesäkuuta 1981 annetussa laissa, 134 § muutettuna viimeksi mainitulla lailla ja mainituilla 12 päivänä tammikuuta ja 14 päivänä joulukuuta 1990 annetuilla laeilla sekä 136 osittain muutettuna viimeksi mainitulla lailla,

muutetaan 8 §:n 1 momentti, 11 §:n otsikko ja 2 momentti, 54 §:n 2 momentti, 58 a §, 61, 63 ja 71 a §, 87 §:n 2 momentti, 95 §:n 2 momentti, 103―111 ja 113―115 §, 137 §:n 3 momentti, 140 ja 141 §, 142 §:n 1 momentti, 143 §:n 2 momentti, 144 §:n 1 momentti, 145 §, 146 §:n 2 momentti ja 148 §:n 2 momentti,

sellaisina kuin niistä ovat 11 §:n 2 momentti, 58 a, 61 ja 71 a §, 87 §:n 2 momentti, 137 §:n 3 momentti ja 146 §:n 2 momentti mainitussa 14 päivänä joulukuuta 1990 annetussa laissa, 63, 104 ja 140 osittain muutettuina viimeksi mainitulla lailla, 103 § osittain muutettuna mainitulla 12 päivänä tammikuuta 1990 annetulla lailla, 141 § osittain muutettuna 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetulla lailla (244/89) ja mainitulla 5 päivänä kesäkuuta 1981 annetulla lailla sekä 144 §:n 1 momentti ja 148 §:n 2 momentti viimeksi mainitussa laissa, sekä

lisätään lakiin uusi 7 a §, 11 §:ään, sellaisena kuin se on osittain muutettuna mainitulla 14 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla, uusi 3 momentti, 56 §:ään uusi 4 momentti, lakiin uusi 71 b §, 80 §:ään, sellaisena kuin se osittain muutettuna mainitulla 14 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla, uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, sekä lakiin siitä mainitulla 14 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla kumotun 112 §:n tilalle uusi 112 § seuraavasti:

7 a §
Kunnan liikelaitos

Kunnanvaltuusto voi päättää, että kunnassa on liiketoimintaa harjoittava liikelaitos, johon sovelletaan tämän lain kunnan liikelaitosta koskevia säännöksiä.

8 §
Luottamushenkilöt, viranhaltijat ja työntekijät

Kunnan luottamushenkilöitä ovat kunnanvaltuuston jäseniksi valitut valtuutetut, kuntayhtymän yhtymäkokoukseen valitut edustajat ja 109 §:n 1 momentissa tarkoitettuun toimielimeen valitut jäsenet sekä kunnanhallituksen, lautakuntien, johtokuntien ja toimikuntien jäsenet samoin kuin tilintarkastajat ja muut kunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. Kunnan viranhaltijaa, joka lain taikka kunnallisen säännön mukaan on virkansa perusteella jäsenenä kunnan toimielimessä, ei kuitenkaan pidetä siinäkään tehtävässä luottamushenkilönä.

---

11 §
Päätösvallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen

---

Mitä 1 momentissa on sanottu ei koske:

1) asioita, joista valtuuston laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan on päätettävä;

2) takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamista toisen velasta; eikä

3) kiinteän omaisuuden luovuttamista rakennustonttia ja rakennuslainsäädännöllä järjestettyä asiaa lukuun ottamatta.

Kunnanvaltuuston päätöksellä voidaan edellä 1 momentissa mainitulle viranomaiselle antaa valta päätöksellään siirtää sille säännön tai taksan mukaan kuuluvia asioita edelleen alaisensa viranomaisen ratkaistavaksi.

54 §
Kokoonpano ja toimikausi

---

Kunnanvaltuusto valitsee jäsenet ja varajäsenet toimikauttaan vastaavaksi ajaksi, jollei valtuusto ole päättänyt lyhyemmästä toimikaudesta.

---

56 §
Kunnanjohtaja

---

Kunnanjohtajan erosta ja kurinpidollisesta rankaisemisesta määrätään kunnan virkasäännössä. Virkasäännön määräysten estämättä kunnanvaltuusto voi irtisanoa kunnanjohtajan myös, jos kaksi kolmannesta saapuvilla olevista valtuutetuista sitä kannattaa.

58 a §
Ohjeet kunnan edustajille

Kunnanhallituksen tulee tarvittaessa antaa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä sekä kuntayhtymän yhtymäkokouksessa edustaville henkilöille samoin kuin kuntayhtymän 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen jäsenille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin kysymyksiin.

61 §
Toimivallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen

Kunnanhallituksen jaostolle, kunnanhallituksen ja jaoston puheenjohtajalle sekä kunnanjohtajalle, apulaiskunnanjohtajalle ja muulle kunnanhallituksen alaiselle viranhaltijalle voidaan johtosäännössä ja 11 §:n 1 momentissa tarkoitetussa muussa säännössä tai taksassa antaa valta ratkaista kunnanhallitukselle kuuluvia säännössä tai taksassa mainittavia asioita. Asiat, jotka koskevat esityksen tekemistä kunnanvaltuustolle tai 59 §:n soveltamista, on kuitenkin aina kunnanhallituksen käsiteltävä.

Kunnanvaltuuston päätöksellä voidaan 1 momentissa mainitulle viranomaiselle antaa valta siirtää sille säännön tai taksan mukaan kuuluvia asioita edelleen alaisensa viranomaisen ratkaistavaksi.

Päätöksistä, jotka luottamushenkilö tai viranhaltija tekee 1 tai 2 momentin nojalla, on pidettävä pöytäkirjaa, jollei pöytäkirja päätöksen luonteen johdosta ole tarpeeton. Päätöksiin ja pöytäkirjaan sovelletaan, mitä 27 §:n 6 momentissa ja 32 §:ssä säädetään.

63 §
Asian siirtäminen kunnanhallituksen käsiteltäväksi

Kunnanhallitus tai sen puheenjohtaja taikka kunnanjohtaja tai apulaiskunnanjohtaja voi siirtää lautakunnan tai kunnanhallituksen alaisen johtokunnan päättämän asian kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Siirtämisen on tapahduttava johtosäännössä määrätyssä ajassa, kuitenkin viimeistään sen ajan kuluessa, jossa valitus päätöksestä on tehtävä. Kunnanhallitus voi kumota siirretystä asiasta tehdyn päätöksen tai muuttaa sitä taikka palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi.

Siirtää ei saa:

1) asiaa, joka laissa tai sen nojalla asetuksessa on säädetty keskusvaalilautakunnan, vaalilautakunnan tai vaalitoimikunnan taikka holhouslautakunnan tehtäväksi;

2) lain tai asetuksen mukaisessa lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyssä tehtyjä päätöksiä; eikä

3) yksilöön kohdistuvia terveydenhuollon tai sosiaalitoimen päätöksiä.

Päätökseen, jonka 61 §:ssä tarkoitettu jaosto, luottamushenkilö tai viranhaltija tekee 61 §:n nojalla, sovelletaan vastaavasti, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään.

71 a §
Toimivallan siirtäminen ja edelleen siirtäminen

Jaostolle, lautakunnan ja jaoston puheenjohtajalle sekä lautakunnan alaiselle viranhaltijalle voidaan johtosäännössä ja 11 §:n 1 momentissa tarkoitetussa muussa säännössä tai taksassa antaa valta ratkaista lautakunnalle kuuluvia säännössä tai taksassa mainittavia asioita. Esityksen tekeminen asiasta, jonka ratkaiseminen kuuluu kunnanvaltuustolle, on kuitenkin aina lautakunnan käsiteltävä.

Kunnanvaltuuston päätöksellä voidaan 1 momentissa mainitulle viranomaiselle antaa valta siirtää sille säännön tai taksan mukaan kuuluvia asioita edelleen alaisensa viranomaisen ratkaistavaksi.

Päätökseen, jonka luottamushenkilö tai viranhaltija tekee 1 tai 2 momentin nojalla, sovelletaan vastaavasti 61 §:n 3 momentin säännöstä.

71 b §
Asian siirtäminen lautakunnan käsiteltäväksi

Lautakunta tai sen puheenjohtaja voi siirtää lautakunnan alaisen viranomaisen päättämän asian lautakunnan käsiteltäväksi. Siirtämisen on tapahduttava kunnanvaltuuston päättämässä ajassa. Muutoin siirtämiseen sovelletaan vastaavasti, mitä asian siirtämisestä kunnanhallituksen käsiteltäväksi säädetään.

80 §
Talousarvio sekä tulot ja menot

---

Kunnanvaltuusto voi päättää, että kunnan talousarvioon otetaan menona tai tulona:

1) päätöksessä rajatun tehtäväalueen menojen ja tulojen erotus; tai

2) liikelaitoksen tulos.

---

87 §
Lainanotto

---

Kunnanhallitukselle tai sen jaostolle, kunnanhallituksen alaiselle viranhaltijalle taikka liikelaitokseen asetetulle toimielimelle tai sen alaiselle viranhaltijalle tai työntekijälle voidaan antaa johtosäännössä valta ottaa lainaa kunnalle valtuuston talousarviossa tai erikseen tekemällä päätöksellä asettamissa rajoissa.

95 §
Tilintarkastajien kertomus

---

Tilintarkastajien kertomuksessa tehtyjen muistutusten johdosta kunnanhallituksen on vaadittava asianomaisilta selitykset ja annettava oma lausuntonsa. Nämä on kertomuksen ohella toimitettava kunnanvaltuuston käsiteltäväksi viimeistään syyskuun aikana.

11 luku

Kuntien yhteistoiminta

103 §
Yhteistoiminnan muodot

Kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä.

Sopimuksella voidaan tehtävä antaa jonkin kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman muun kunnan puolesta. Samoin voidaan sopia, että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Myös lailla kunnalle tai kuntien yhteisesti hoidettaviksi säädettyjä tehtäviä voi sen estämättä, mitä muualla laissa on säädetty yhteistoiminnan muodosta, hoitaa asianomaisten kuntien perustama kuntayhtymä. Samoin voidaan sopia, että tällaisista tehtävistä huolehtii toinen kunta tai toisten kuntien perustama kuntayhtymä.

104 §
Yhteinen toimielin

Kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, jonka asiana on huolehtia tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Jäseninä toimielimessä voivat olla asianomaisten kuntien vastaavaan toimielimeen vaalikelpoiset henkilöt.

Toimielimen pöytäkirja on, milloin se asetetaan yleisesti nähtäväksi, pidettävä 32 §:n mukaisella tavalla nähtävänä kaikissa sopimukseen osallisissa kunnissa.

105 §
Välimiesmenettely

Yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa voidaan määrätä, että siitä aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan välimiesmenettelystä säädetyssä järjestyksessä.

106 §
Kuntayhtymän perussopimus

Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä kunnanvaltuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus).

Perussopimuksessa on mainittava kuntayhtymän nimi, kotipaikka, perustajakunnat ja tehtävät.

Perussopimuksessa on sovittava:

1) miten yhtymän päätöksenteko järjestetään;

2) yhtymän toimielinten jäsenten tai yhtymäkokousedustajien lukumäärästä ja äänivallan perusteista;

3) mahdollisen yhtymäkokouksen tehtävistä ja toimivallasta;

4) jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien edustavuudesta valittaessa yhtymän toimielimiä;

5) mikä yhtymän toimielin valvoo yhtymän etua, edustaa yhtymää ja tekee sen puolesta sopimukset sekä millä tavoin oikeudesta yhtymän nimen kirjoittamiseen päätetään;

6) jäsenkuntien osuudesta yhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista sekä muista yhtymän taloutta koskevista asioista;

7) yhtymän hallinnon ja talouden tarkastuksesta; sekä

8) miten yhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

Perussopimuksessa voidaan myös sopia, että siinä määrätyissä asioissa päätöksen tekemiseen vaaditaan määräenemmistö.

Kuntayhtymän perustamisesta ja purkamisesta ilmoitetaan sen läänin lääninhallitukselle, jossa yhtymällä on kotipaikka. Perustamisilmoitukseen on liitettävä jäljennös perussopimuksesta sekä sopimuksen hyväksymistä koskevista kunnanvaltuustojen päätöksistä.

107 §
Kuntayhtymän oikeustoimikelpoisuus

Kuntayhtymä voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa.

108 §
Yhtymäkokous

Perussopimuksessa voidaan sopia, että jäsenkunnat käyttävät päätösvaltaansa yhtymäkokouksessa, johon ne valitsevat edustajansa.

Yhtymäkokous pidetään vähintään kaksi kertaa vuodessa.

109 §
Kuntayhtymän muut toimielimet

Jos kuntayhtymällä ei ole yhtymäkokousta, kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttää perussopimuksessa sovittu monijäseninen toimielin.

Kuntayhtymällä voi olla myös muita perussopimuksen mukaisia toimielimiä.

110 §
Kuntayhtymän toimielinten kokoonpano

Perussopimuksessa voidaan sopia, että 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen jäsenten ja varajäsenten tulee olla jäsenkuntien valtuutettuja.

Vaalikelpoisia kuntayhtymän monijäsenisiin toimielimiin ovat henkilöt, jotka 17 §:n mukaan ovat vaalikelpoisia kuntayhtymän jäsenkunnan luottamustoimiin, eivät kuitenkaan 40 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainitut henkilöt eivätkä saman kuntayhtymän viranhaltijat tai siihen pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessa olevat työntekijät.

111 §
Kuntayhtymän viranhaltijat ja työntekijät

Viranhaltijoista ja työntekijöistä on soveltuvin osin voimassa, mitä 7 luvussa taikka muutoin on säädetty tai määrätty kunnan viranhaltijoista ja työntekijöistä.

112 §
Kuntayhtymän rahoitus

Kuntayhtymän sellaisten menojen rahoituksesta, joita ei muutoin saada katetuksi, vastaavat jäsenkunnat siten kuin ne ovat perussopimuksessa sopineet.

113 §
Kuntayhtymästä eroaminen

Jäsenkunta voi erota kuntayhtymästä. Jos muuta ei ole sovittu, eroaminen voi tapahtua kunnanvaltuutettujen toimikauden päättyessä jäsenkunnan ilmoitettua eroamisesta toimikauden päättymistä edeltävän kalenterivuoden loppuun mennessä.

114 §
Päätösten saattaminen yleisesti tiedoksi

Kuntayhtymän yhtymäkokouksen tai 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen pöytäkirja siihen liitettyine valitusosoituksineen on sen jälkeen, kun se on tarkastettu, pidettävä yleisesti nähtävänä yhtymäkokouksen tai edellä mainitun toimielimen määräämässä paikassa. Ennen pöytäkirjan nähtävänä pitämistä siitä on lähetettävä jokaisen jäsenkunnan kunnanhallitukselle jäljennös. Jäsenkuntien ja niiden jäsenten katsotaan saaneen pöytäkirjassa mainituista päätöksistä tiedon sinä päivänä, jona pöytäkirja on asetettu nähtäväksi.

Kuntayhtymän muun viranomaisen pöytäkirja on pidettävä 1 momentin mukaisesti nähtävänä, jos yhtymäkokous tai 109 §:n 1 momentissa tarkoitettu toimielin niin päättää tai asianomainen viranomainen katsoo sen tarpeelliseksi.

115 §
Kuntaa koskevien säännösten soveltaminen kuntayhtymässä

Kuntayhtymästä on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnasta säädetään 4 §:ssä, 5 §:n 2 momentissa, 6, 8, 9, 11 ja 12 §:ssä, 18―24 §:ssä, 3 luvussa, 42―46 §:ssä, 49 §:ssä, 53 §:ssä, 58―68 §:ssä, 69 §:n 1 momentissa, 70―73 §:ssä, 80 §:ssä, 82 §:n 2 momentissa, 83, 86―88 §:ssä, 90 §:n 2 ja 3 momentissa, 91 §:ssä, 135 §:ssä, 137―139 §:ssä, 141― 144 §:ssä sekä 146 ja 147 §:ssä.

Jos kuntayhtymällä ei ole muita monijäsenisiä toimielimiä kuin 109 §:n 1 momentissa tarkoitettu, jäsenkunnat valitsevat tilintarkastajat sekä päättävät vastuuvapauden myöntämisestä siten kuin perussopimuksessa sovitaan. Muutoin noudatetaan soveltuvin osin, mitä 92―97 §:ssä säädetään.

137 §
Alistuksen käsitteleminen

---

Milloin alistus on jätetty tutkittavaksi ottamatta tai päätös vahvistamatta, päätöksen tehnyt viranomainen saa valittaa tästä. Sama oikeus on kunnanvaltuuston puolesta kunnanhallituksella sekä kuntayhtymässä yhtymäkokouksen tai 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen puolesta sen päättämällä viranomaisella.

140 §
Valitus kuntayhtymän viranomaisen ja kuntien yhteisen toimielimen päätöksestä

Mitä 139 §:ssä säädetään, sovelletaan myös muutoksen hakemiseen kuntayhtymän viranomaisen päätökseen siten, että sanotun pykälän 2 momentissa mainitulla perusteella valitusoikeus on kuntayhtymän jäsenkunnalla ja sen jäsenellä.

Edellä 104 §:ssä tarkoitetun yhteisen toimielimen päätökseen saa 139 §:n 2 momentin nojalla hakea muutosta sopimuksessa osallisena oleva kunta ja sen jäsen.

141 §
Valitusviranomainen

Valitus tehdään lääninoikeudelle, jollei jäljempänä tässä pykälässä toisin säädetä. Kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä valitettaessa toimivaltainen on sen läänin lääninoikeus, jossa kuntayhtymällä on kotipaikka.

Valitus lautakunnan ja johtokunnan päätöksestä tehdään kunnanhallitukselle. Sama koskee valitusta kunnanhallituksen, lautakunnan tai johtokunnan puheenjohtajan taikka niiden jaoston puheenjohtajan samoin kuin kunnan viranhaltijan päätöksestä, joka on tehty hänelle kuuluvan ratkaisuvallan nojalla. Päätöksestä 63 §:n 2 momentissa tarkoitetussa asiassa valitetaan kuitenkin lääninoikeudelle.

Mitä muualla laissa on erikseen säädetty muutoksenhausta kunnan viranomaisen päätökseen, sovelletaan myös, kun kunnanhallitus 63 §:n nojalla taikka lautakunta tai johtokunta 71 b §:n nojalla on siirtänyt asian käsiteltäväkseen.

Kunnanosavaltuuston päätöksestä saa valittaa kunnanhallitukselle.

Valituksen johdosta annettuun kunnanhallituksen päätökseen saa valittamalla hakea muutosta lääninoikeudelta.

Valitus päätöksestä, joka on alistettava valtion viranomaisen vahvistettavaksi, tehdään alistusviranomaiselle.

142 §
Valitusaika

Haettaessa muutosta kunnanhallitukselta valitusaika on 14 päivää. Valitettaessa lääninoikeudelle valitusaika on 30 päivää.

---

143 §
Muut säännökset muutoksenhausta

---

Kunnanhallitus saa, jos sille on kunnanhallituksen johtosäännössä annettu siihen oikeus, antaa selityksen kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen johdosta. Vastaava oikeus on kuntayhtymässä yhtymäkokouksen tai 109 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päättämällä viranomaisella.

144 §
Päätöksen tiedoksi saattaminen ja jatkovalitus

Lääninoikeuden päätöksestä on kunnanhallituksen tai kuntayhtymän asianomaisen viranomaisen viipymättä julkaistava ilmoitus kunnan tai kuntayhtymän taikka asianomaisten kuntien julkisten kuulutusten ilmoitustaululla.

---

145 §
Lääninhallituksen yleinen valvonta

Lääninhallituksen asiana on pitää silmällä, että kuntien ja kuntayhtymien hallintoa ja taloutta hoidetaan voimassa olevien lakien mukaan. Lääninhallituksella on oikeus saada kunnilta ja kuntayhtymiltä tarpeellisia tietoja ja selvityksiä.

Sellaisen kuntayhtymän osalta, jossa on jäseninä kuntia eri lääneistä, 1 momentissa tarkoitettu valvonta kuuluu sen läänin lääninhallitukselle, jossa kuntayhtymällä on kotipaikka.

146 §
Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus

---

Päätöstä asiassa, joka voidaan siirtää kunnanhallituksen taikka lautakunnan tai johtokunnan käsiteltäväksi, ei kuitenkaan saa panna täytäntöön ennen kuin on selvinnyt, ettei asiaa siirretä. Jos päätös on sellainen, että se asian luonteesta tai kiireellisyydestä johtuen on heti pantava täytäntöön, tai jos siirtämiseen oikeutetulta viranomaiselta on saatu lupa täytäntöön panemiseen, päätös saadaan kuitenkin panna täytäntöön.

148 §
Jäljennös tai ote asiakirjasta sekä lunastus

---

Kunnanvaltuusto päättää perusteista, joiden mukaan asiakirjoista on suoritettava lunastusta. Lunastusta ei saa määrätä perittäväksi silloin, kun päätös pöytäkirjanotteella annetaan tiedoksi asianomaiselle, ellei päätös koske lupaa tai muuta hyväksymistä, joka lain mukaan on haettava johonkin toimenpiteeseen tai sen suorittamatta jättämiseen. Mitä tässä pykälässä säädetään, sovelletaan vastaavasti kuntayhtymässä.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä tammikuuta .

Kuntainliitot muuttuvat tämän lain tullessa voimaan kuntayhtymiksi. Kuntainliiton perussääntö on lain voimaantulon jälkeen voimassa tämän lain mukaisena kuntayhtymän perussopimuksena. Jos perussopimuksessa ei ole sovittu sellaisesta asiasta, josta siinä 106 §:n mukaan on sovittava, noudatetaan soveltuvin osin tämän lain voimaan tullessa kuntainliitoista voimassa olleita säännöksiä.

Kuntainliiton viranhaltijat ja työntekijät siirtyvät tämän lain voimaan tullessa vastaavan kuntayhtymän viranhaltijoiksi ja työntekijöiksi.

Muissa laeissa olevia kuntainliittoja koskevia säännöksiä sovelletaan tämän lain estämättä kuntayhtymään, yhteistoiminnan muotoa koskevia säännöksiä lukuun ottamatta.

Jos kunnan on lain mukaan oltava kuntainliiton jäsen jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella, asianomaisen kunnan on lain voimaantulon jälkeenkin oltava vastaavan kuntayhtymän jäsen. Näissä kuntayhtymissä perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa.

Kuntayhtymän hoitaessa opetustoimen tehtäviä sovelletaan siihen vastaavasti, mitä kaksikielisen kunnan toimielimistä on säädetty kunnan opetustoimen hallinnosta annetussa laissa ( / ).

Kuntayhtymän hoitaessa erikoissairaanhoidon tehtäviä sovelletaan siihen vastaavasti, mitä erikielisiä ja kaksikielisiä kuntia käsittävän kuntainliiton toimielimistä säädetään erikoissairaanhoitolaissa (1062/89).

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

---

2.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan kuntajaosta 21 päivänä tammikuuta 1977 annetun lain (73/77) 8 a―8 c §, sellaisina kuin ne ovat, 8 a § 17 päivänä kesäkuuta 1988 annetussa laissa (559/88) sekä 8 b ja 8 c § muutettuina viimeksi mainitulla lailla ja 15 päivänä kesäkuuta 1990 annetulla lailla (556/90),

muutetaan 3 § ja 4 §:n 1 momentti, 15 b §:n 1 ja 3 momentti sekä 49 §:n ruotsinkielinen otsikko ja 4 momentti, niistä 15 b §:n 1 ja 3 momentti sellaisina kuin ne ovat mainitussa 17 päivänä kesäkuuta 1988 annetussa laissa sekä

lisätään lakiin uusi 2 a § sekä 4 §:ään uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi, seuraavasti:

2 a §
Kokonaisliitoksen edellytykset

Milloin kuntien valtuustot yhdessä esittävät kuntiensa yhdistämistä, on sitä tarkoittava kuntajaon muutos 2 §:n estämättä pantava täytäntöön esityksen mukaisena, jollei tärkeä yleinen etu vaadi sen hylkäämistä.

Milloin sen kunnan valtuusto, jota kunnan lakkauttaminen tai uuden kunnan perustaminen koskisi, vastustaa muutosta, muutosta ei määrätä toimeenpantavaksi.

3 §
Osittaisliitoksen erityiset edellytykset

Milloin sen kunnan valtuusto, jota kunnan alueen supistaminen tai laajentaminen koskisi, vastustaa muutosta, muutos saadaan määrätä toimeenpantavaksi vain, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan.

4 §
Asian vireillepano

Esityksen sellaisesta kuntajaon muuttamisesta, joka tarkoittaa kunnan lakkauttamista liittämällä se toiseen kuntaan tai toisen kunnan kanssa yhdessä uudeksi kunnaksi, voi tehdä vain sen kunnan kunnanvaltuusto, jota muutos koskisi. Muussa tapauksessa esityksen kuntajaon muuttamisesta voi tehdä kunnan jäsen tai kunnanvaltuusto. Esitys on toimitettava sisäasiainministeriölle.

Kuntajaon muuttamista koskeva asia voidaan saattaa vireille myös sisäasiainministeriön aloitteesta.

---

15 b §
Liitettävän alueen hallinnon järjestäminen

Valtioneuvosto voi määrätä niiden kuntien yhteisestä esityksestä, joita kuntajaon muutos koskee, että alueelle, joka liitetään toiseen tai perustettavaan uuteen kuntaan, asetetaan voimassa olevista säännöksistä poiketen määräajaksi erityinen alueellinen hallinto.

---

Kunnanvaltuusto voi 1 momentissa tarkoitetun määräajan kuluttua päättää alueellisen hallinnon jatkamisesta toistaiseksi.

49 §
Muutoksenhaku valtioneuvoston, sisäasiainministeriön ja lääninhallituksen päätökseen

---

Edellä 41 §:n 2 momentissa mainittuun lääninhallituksen päätökseen ei kuitenkaan saa valittamalla hakea muutosta.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .

Tämän lain voimaan tullessa sisäasiainministeriössä vireillä olleita kuntajaon muutosasioita käsiteltäessä ja ratkaistaessa noudatetaan edelleen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

---

Helsingissä päivänä kuuta 199

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Sisäasiainministeri
Mauri Pekkarinen